O DIREITO À MORADIA E A FUNCIONALIZAÇÃO DO REGIME DE TITULARIDADES PÚBLICAS

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1 O DIREITO À MORADIA E A FUNCIONALIZAÇÃO DO REGIME DE TITULARIDADES PÚBLICAS GT VII - Cidade, moradia e direitos humanos. Patrícia Silva Cardoso¹ RESUMO Pretende-se apresentar as mudanças ocorridas no direito de propriedade e o modo como elas afetam a propriedade pública, em especial face ao direito à moradia previsto pelo texto constitucional. As alterações promovidas nas titularidades proprietárias afetam algumas titularidades públicas, que passam a ser funcionalizadas em prol de interesses que gozam de especial proteção. Alteração de especial relevo foi trazida pela Lei n /2007, que transformou em direitos reais direitos que outrora eram qualificados como obrigacionais, dentre eles o direito real de uso para fins de moradia em determinados bens públicos. Trata-se de importante medida de regularização fundiária e um importante avanço na concretização do direito à moradia. Palavras-chave: Direito à moradia. Função social da propriedade. Direito real de uso de bem público. ABSTRACT It is intended to present the changes in property rights and how they affect public property, especially against the right to housing provided by the Constitution. The changes introduced in proprietary entitlements affect some public entitlements, which are now functionalized in favor of interests that enjoy special protection. especially important change was brought by Law n. 11,481 / 2007, which turned into actual duties which were once classified as dividend, including the real right of use 1 ¹ Professora de Direito Civil do Departamento de Direito da UFF/VR, doutoranda em Direito pela Uerj e pela Università di Roma La Sapienza, mestre em Direito Civil (Uerj) e especialista em Direito Civil Constitucional (Uerj).

2 for housing purposes in certain public goods. It is important measure of land tenure and a major step forward in achieving the right to housing. Key words: The right to housing. social function of property. real right to public good use. 1. I Durante longo tempo, a divisão clássica entre os bens públicos e os bens privados, dicotomia inspirada pela summa divisio do direito, expressou a rígida bipartição entre direito público e direito privado, caracterizados como ramos estanques e incomunicáveis. Ao direito público, reservou-se uma possibilidade de ação determinada pela lei; ao direito privado, a ampla e irrestrita possibilidade de agir, uma vez que é possível fazer tudo o que não é expressamente proibido por lei. Recentemente, tem-se pensado o sistema jurídico como um todo único e intercomunicável, e muito se tem escrito sobre as dificuldades de precisar os exatos limites da divisão do universo jurídico em categorias fechadas e necessariamente opostas. É comum a menção à publicização do direito privado e também à privatização do direito público. Compreende-se que o interesse particular é um dos vetores que devem ser levados em consideração para a exata compreensão do interesse público e para o atendimento do bem comum. Por outro lado, reconhecese também uma dimensão social no que se refere a interesses eminentemente privados. Reflexo dessas mudanças, a Lei n /07 tem por objetivo promover a regularização fundiária de interesse social em imóveis da União. À primeira vista, parece trazer poucas alterações ao regime jurídico da propriedade pública tradicionalmente pautado pelo princípio da supremacia do interesse público e apartado da propriedade clássica do direito privado. Entretanto, a referida lei dá um importante passo rumo à concretização da função social da propriedade dos bens públicos e eleva à condição de direitos reais a concessão de uso e a concessão de uso para fins de moradia. 2

3 O legislador teve como objetivo a outorga de uma tutela jurídica mais efetiva a determinadas situações que emergiam do contexto social e, por isso, atribuiu-lhes um caráter real. Para tanto, ampliou o rol taxativo do artigo do Código Civil marcado pelo princípio da tipicidade dos direitos reais e nisso andou bem. Entretanto, diversamente dos demais direitos reais tipificados no Codex, aos novos direitos não foi atribuído um título específico, o que gera algumas incompletudes e desloca a regulamentação da matéria para a esfera da legislação administrativista. Observe-se que a atribuição de caráter real ao uso de bens públicos, com fins ou não de moradia, decorre de uma legislação de direito público e, apesar de sua inserção no Código Civil, tais situações serão também regulamentadas por diplomas publicistas. Inaugura-se um regime jurídico híbrido, numa confluência de regras públicas e privadas, o que demanda do operador um olhar percuciente, a fim de que sua extensão e aplicação sejam claramente definidas. Posteriormente à publicação da referida lei, sucederam-se outras leis que apontam também para a funcionalização da titularidade dos bens públicos em prol do direito à moradia, constitucionalmente consagrado, reconhecendo a posse com valor social. A Lei n /2008 assegura a assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social. Por sua vez, a Lei n /2009 criou o programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) e dispõe sobre regularização fundiária de loteamentos. De igual modo, a Lei n /2009 tratou da regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal. Percebe-se, outrossim, uma tendência que se reflete na profusão de leis sobre o tema, o que impõe um estudo mais acurado das modificações trazidas. 2. OBJETIVOS Elucidar as modificações ocorridas na teoria da propriedade através da previsão constitucional de uma propriedade com função social, bem como a valorização da posse com conteúdo social, em detrimento da propriedade que não cumpre essa função; 3

4 Analisar a legislação brasileira contemporânea no intuito de demonstrar como o direito constitucional à moradia vem sendo implementado pelo legislador infraconstitucional, em especial no que diz respeito aos bens públicos; Ressaltar a importância da posse de bens públicos e o reconhecimento da sua crescente relevância jurídica, que implica a funcionalização do regime jurídico das titularidades púbicas; Demonstrar o contexto histórico que possibilitou as referidas alterações na sistemática dos direitos reais. 3. CONTEÚDO PROGRAMÁTICO As metamorfoses do direito de propriedade. A posse e sua função social. A concessão de uso especial para fins de moradia e a /2001. A Lei /2007 e o direito real de uso de bem público para fins de moradia. Lei n /2008 (assistência técnica para comunidades). A Lei /2009, a regularização fundiária e o programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). A regularização da posse de bens públicos na Amazônia Legal (Lei n /2009). 4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS A abordagem será expositiva, com eventual análise de casos concretos. Contudo, a ênfase será posta na análise dos marcos legais sobre o tema, demonstrando, através da análise das leis ordinárias, como o legislador vem tutelando o direito fundamental à moradia, direito social previsto no texto constitucional. 4

5 5. REFERÊNCIAS CORDEIRO, A. M. Estudos de direito civil, v. I. Coimbra: Almedina, GROSSI, P. História da propriedade e outros ensaios. Trad: Luiz Ernani Fritoli e Ricardo Marcelo Fonseca. Rio de Janeiro: Renovar, MAURO, R. A propriedade na Constituição de 1988 e o problema do acesso aos bens In: TEPEDINO, Gustavo e FACHIN, Luis Edson. (orgs.). Diálogos sobre direito civil, v. II. Cidade: Editora, ano. TEPEDINO, G; SCHREIBER, A. O papel do poder judiciário na efetivação da função social da propriedade. In: Autor(es). Questões agrárias julgados comentados e pareceres. São Paulo: Método, TORRES, M. A. de A. Posse e propriedade. Rio de Janeiro: Lumen Juris,