Tribunal de Contas da União Representante do Ministério Público: MARIA ALZIRA FERREIRA; Assunto: Tomada de Contas Especial Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Tomada de Contas Especial, de responsabilidade do Sr. Cícero Rodrigues de Souza Neto. Considerando que, no processo devidamente organizado, apurou-se o débito contra o responsável no valor de Cz$ 105.477,19, em decorrência da falta de resgate de parte da dívida contraída com a extinta Legião Brasileira de Assistência - LBA, por força de Acordo de Cooperação Técnica e Financeira firmado com o objetivo de implantar uma microempresa social em processo de legitimação, voltada para a atividade de impressão serigráfica e copiadora; Considerando que as provas carreadas aos autos demonstram que os recursos recebidos foram efetivamente aplicados no objeto do acordo, visto que parte das parcelas devidas foram pagas com a produção da microempresa; Considerando a ausência nos autos de indícios de má-fé, locupletamento ou desvio de finalidade na aplicação dos recursos da extinta LBA; Considerando as falhas metodológicas e formais que marcaram o programa, notadamente no que concerne ao não cumprimento pela LBA das obrigações de assistência técnica aos beneficiários; e Considerando os precedentes em que o Tribunal, em casos semelhantes, se pronunciou no sentido da regularidade com ressalva das contas e quitação ao responsável (Acórdão nº 15/97-2ª Câmara, TC 700.029/96-6, Ata 02/97; Acórdão nº 75/97-2ª Câmara, TC 700.460/955-0, Ata 06/97; Acórdão nº 304/95-2ª Câmara, TC 649.014/94-4, Ata 34/95; Acórdão nº 662/97-2ª Câmara, TC 700.015/96-5, Ata 33/97; Acórdão 120/98-1ª Câmara, TC 012.097/96-9, Ata 07/98; Acórdão 19/98-2ª Câmara, TC 000.989/97-5, Ata 02/98; Acórdão 003/99 - Plenário, TC - 250.099/95-0, Ata 03/99; Acórdão 387/99-1ª Câmara, TC 018.809/96-0; e Acórdão 476/99-2ª Câmara, TC 018.923/97-8; Acórdão nº 510/2000-2ª Câmara, TC-575.640/1996-0, Ata 36/2000; Acórdão nº 511/2000-2ª Câmara, TC- 575.663/1996-0, Ata 36/2000; e Acórdão nº 512/2000-2ª Câmara, TC-575.865/1996-2, Ata 36/2000);
Colegiado: Segunda Câmara Classe: Classe II Sumário: Tomada de Contas Especial. Acordo de Cooperação Técnica e Financeira para financiamento de microempresa. Resgate de parte da dívida. Aplicação dos recursos no objeto do Acordo. Ausência de indícios de locupletamento, má-fé ou desvio de finalidade. Hipótese que se ajusta à jurisprudência do Tribunal. Contas regulares com ressalva. Quitação. Natureza: Tomada de Contas Especial Data da Sessão: 23/08/2001 Relatório do Ministro Relator: Cuida-se de Tomada de Contas Especial instaurada pela extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA, tendo como responsável o Sr. Cícero Rodrigues de Souza Neto, em virtude da omissão no dever de prestar contas de recursos no valor de Cz$ 133.500,00 (cento e trinta e três mil e quinhentos cruzados), repassados pela LBA por força de Acordo de Cooperação Técnica e Financeira celebrado em 12/12/1989, objetivando a implantação de uma microempresa social em processo de legitimação, voltada para impressão serigráfica e copiadora. O beneficiário cumpriu parcialmente o Acordo firmado, amortizando entre junho e outubro de 1987, o montante de Cz$ 28.022,81, em valores históricos (fls. 47 e 59). A Coordenação-Geral para Assuntos de Inventariança da Secretaria Federal de Controle/MF certificou a irregularidade destas contas (fl. 60), tendo a autoridade ministerial competente atestado haver tomado conhecimento das conclusões consignadas no Relatório e Certificado de Auditoria emitidos pela Secretaria de Controle Interno (fl. 64). Na instrução inicial do feito, a Unidade Técnica, invocando alguns precedentes (Acórdão nº 95/97 - TCU - 2ª Câmara e Decisão 97/97 - TCU - 1ª Câmara) propôs a citação do responsável pelo valor correspondente à quantia ainda não ressarcida à entidade
concedente (fls. 68/70). Em atendimento ao despacho do Relator, Exmo. Ministro José Antonio Barreto de Macedo (fl. 72), procedeu-se à citação do responsável, inicialmente por meio de carta registrada, com AR-MP, e depois por edital (fls. 73/74).Em face do silêncio do responsável, a Unidade Técnica proposta de irregularidade das contas e condenação em débito do Sr. Cícero Rodrigues de Souza Neto fls. (77/78). Posteriormente, acolhendo parecer do Ministério Público (fls. 79/81), o Ministro-Relator determinou que se procedesse à nova citação do responsável, observando-se a orientação do Enunciado nº 128 da Súmula da Jurisprudência Predominante no TCU, (fl. 82). Em face de Questão de Ordem encaminhada pela Presidência ao Plenário em 22/10/97, os presentes autos foram sobrestados até que o Tribunal decidisse sobre a matéria. Em Sessão de 15/12/99, este Tribunal, ao apreciar o TC 014.148/97-8, deliberou no sentido de (Decisão nº 928/99-TCU - Plenário, fl. 83): 8.1 rejeitar o projeto de Decisão Normativa que estabelece a orientação a ser seguida pelas Unidades Técnicas da Secretaria do Tribunal para propor, na instrução de processos a seu cargo, citação, rejeição de alegação de defesa e irregularidade da contas e em débito o responsável, nos casos em que haja o recolhimento parcial da dívida ; 8.2 rejeitar, nos termos das conclusões do parecer da Comissão de Jurisprudência, o projeto de alteração da Súmula nº 128; [...] 8.4 levantar o sobrestamento dos processos com recolhimento parcial de débito determinado na Sessão Plenária de 22.10.97. Prosseguindo no exame do feito, a Unidade Técnica procedeu à citação do responsável por meio de edital (fls. 84/85), havendo aquele novamente permanecido silente, o que ensejou proposta da Unidade Técnica de irregularidade das contas e condenação ao ressarcimento do valor integral repassado pela entidade pública (fl. 91). Assumindo a relatoria do feito, submeti a este Colegiado Voto no qual sustentei o quanto se segue (fl. 100):
Com as vênias de praxe, a orientação dos Colegiados desta Casa nos processos que dizem respeito a esses Acordos de Cooperação Técnica e Financeira é na linha em que se baseou a primeira citação efetivada nos autos. Com efeito, uniformizou-se nesta Casa o entendimento no sentido de que não se aplicaria a tais processos a Decisão Plenária de 22/10/1997 que determinara o sobrestamento dos feitos em que tivesse ocorrido recolhimento parcial do débito, por se considerar que nesses casos o recolhimento ocorreu antes da instauração desta TCE (Decisão nº 710/1999-Plenário, Ata 45/99). Exatamente nestes termos foram, por exemplo, as decisões desta Câmara proferidas nos autos dos TC-575.725/1996-6, TC-575.865/1996-2, TC-575.742/1996-8, TC-575.638/1996-6 e TC-575.640/1996-0. Considerando que o valor atualizado do débito alcançava 15.214 UFIRs em 29/05/2000, justifica-se proceder a nova citação do responsável, o que, embora pudesse ser determinado por mero despacho deste Relator, pareceu-me mais adequado ser trazido à consideração deste Colegiado, com o propósito de chegarmos a uma posição definitiva quanto a essa questão. Acolhendo tais razões, esta Câmara determinou a citação do Sr. Cícero Rodrigues de Souza Neto para apresentar alegações de defesa ou recolher ao Tesouro Nacional a quantia de Cz$ 105.477,19 (Decisão nº 401/2000, Ata 41/2000 - fl. 101). Em sua defesa, que se fez acompanhar de diversos documentos (notas fiscais, recibos de pagamentos, certificado de cursos etc. - fls. 108/38), o responsável, no essencial, alegou que (fls. 104/7): - com os recursos recebidos, adquiriu máquinas, equipamentos, materiais, contratou dois empregados e alugou uma loja para o funcionamento da microemepresa; - todo o dinheiro recebido foi aplicado no empreendimento; - apesar do seu esforço, o negócio fracassou, em razão da espiral inflacionária, da ausência de treinamento por parte da LBA e das dificuldades de conciliar as atividades da microemepresa com os seus encargos como servidor público; - com o encerramento do empreendimento, os equipamentos e materiais foram alienados para saldar dívidas com empregados e fornecedores; - foi ressarcido à LBA a quantia de Cz$ 28.022,81.
O pedido final do responsável foi no sentido de que seja a dívida declarada prescrita em virtude do tempo passado, ou seja-lhe perdoado o débito assim como outras pessoas, em situações análogas, foram perdoadas (fl. 107). A 5ª Secex, em manifestação uniforme, opinou pelo acolhimento das alegações apresentadas, julgando-se as contas regulares com ressalvas, com quitação ao responsável. Fundou a Unidade Técnica a sua proposta no fato de que há indícios de que os recursos foram aplicados no objeto do acordo firmado, que o não ressarcimento total da dívida se deve ao insucesso do empreendimento implantado, tendo contribuído para tal questões econômicas impostas pela alta inflação do período e ausência de assistência técnica por parte da LBA, nos aspectos sociais do programa, que possuía como público alvo pessoas humildes e, muitas vezes, desprovidas de conhecimentos técnicos e gerenciais suficientes, na falta de evidências de desvio de finalidade dos recursos transferidos, de má-fé ou de locupletamento por parte do beneficiário e, finalmente, que na jurisprudência atualmente prevalecente no TCU, em casos semelhantes ao ora apreciado, as decisões têm sido no sentido de julgarem as contas regulares com ressalva dando-se quitação ao responsável (fl. 141). (fl. 141). O Ministério Público, divergindo, opinou pela irregularidade das contas, com a condenação ao responsável do pagamento da quantia considerada devida e a inclusão do nome do Sr. Cícero Rodrigues de Souza Neto no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais - Cadin (fl. 144). Voto do Ministro Relator: Sob apreciação mais um dos milhares de casos de TCE instaurados para apurar a responsabilidade de beneficiários de recursos transferidos pela extinta Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA por força de Acordo de Cooperação Técnica e Financeira celebrado com vistas à implantação de microempresas sociais. Como bem observou a Unidade Técnica, após detido exame da questão, os diversos Colegiados do Tribunal pacificaram o seu entendimento no sentido de que, uma vez comprovada a aplicação dos recursos no objeto acordado, as contas devem ser julgadas regulares com ressalva, dando-se quitação aos responsáveis. Nessa linha foram proferidas, ente outros, os seguintes acórdãos: Acórdão nº 15/97-2ª Câmara (TC 700.029/96-6, Ata 02/97); Acórdão nº 75/97-2ª Câmara (TC 700.460/955-0, Ata 06/97); Acórdão nº 304/95-2ª Câmara (TC 649.014/94-4, Ata 34/95); Acórdão nº 662/97-2ª Câmara (TC 700.015/96-5, Ata 33/97); Acórdão 120/98-1ª Câmara (TC 012.097/96-9, Ata 07/98); Acórdão 19/98-2ª Câmara (TC 000.989/97-5, Ata 02/98); Acórdão 003/99 - Plenário (TC 250.099/95-0, Ata 03/99); Acórdão 387/99-1ª Câmara (TC 018.809/96-0); Acórdão 476/99-2ª Câmara (TC
018.923/97-8); Acórdão nº 510/2000-2ª Câmara (TC-575.640/1996-0, Ata 36/2000); Acórdão nº 511/2000-2ª Câmara (TC-575.663/1996-0, Ata 36/2000); e Acórdão nº 512/2000-2ª Câmara (TC-575.865/1996-2, Ata 36/2000). Apenas para ressaltar que não se trata, como alegado na defesa, de perdão ou prescrição de dívida, mas antes de impossibilidade jurídica de se concluir pela responsabilidade dos beneficiários dos recursos, resgato aqui uma das mais expressivas manifestações desta Casa em que se enunciaram as razões para tal entendimento, qual seja, aquela externada pelo ministro Walton Alencar Rodrigues no Voto condutor do Acórdão n Acórdão 387/99-1ª Câmara, verbis: Tendo em vista as peculiaridades várias dos casos concretos, bem como as circunstâncias em que foram firmados os convênios, o Tribunal de Contas da União firmou o entendimento de que as quantias repassadas pela LBA, mediante os Acordos de Cooperação Técnica, relacionados com os Programas Microunidades Produtivas e Microempresa Social, não são exigíveis dos beneficiários, na hipótese de integral aplicação no objeto conveniado. Não vejo razão para que se decida, neste caso, em moldes diversos, já que se trata de situação idêntica à dos citados precedentes. São os seguintes motivos que levaram esta Corte a esse entendimento: As cláusulas desses acordos mostram-se, como no caso, extremamente imprecisas e mal redigidas, revelando a forma açodada com que foram elaborados e executados. Verifica-se, também, que o ressarcimento da LBA deveria ser efetuado com percentual da produção, não se prevendo tratamento adequado para a hipótese de inviabilidade da produção. Os valores repassados pela LBA tinham a natureza de subvenção social, exigindo-se dos beneficiários, como obrigação principal, a implantação da microunidade produtiva. A Direção Nacional da LBA, reconhecendo as dificuldades práticas de execução desses programas sociais, editou, em 16.9.93, a Portaria 701, pela qual dispensou os beneficiários do pagamento da respectiva dívida. Tal fato comprova ausência de má-fé por parte dos beneficiários inadimplentes. A LBA, ao contrário do acordado, não assistiu tecnicamente os beneficiários desses acordos. Isso, sem dúvida, foi fator importante para que as microunidades produtivas e as microempresas sociais não tivessem o esperado sucesso, ficando os beneficiários, por conseguinte, impedidos de saldar todos os compromissos inicialmente assumidos.
Os valores desses acordos são de pequena monta e os beneficiários, todos, pessoas carentes, de minguados recursos e parca instrução [...]. Era, pois, muito provável que, se não houvesse o suporte gerencial prometido pela LBA, referidos empreendimentos sociais estariam praticamente fadados ao insucesso. Aliás, se os beneficiários soubessem de antemão que não teriam apoio gerencial algum, muito provavelmente não teriam se lançado na empreitada. Na verdade, a Administração Pública faltou com o necessário planejamento, frustrando os objetivos desses acordos. Tanto que o inadimplemento verificado não foi algo isolado, mas regra presente em quase todos os ajustes desse gênero. Esta realidade levou a LBA a baixar a mencionada Portaria 701, de 16.9.93. Assim, ante as razões acima expendidas e os elementos constantes dos autos, rogando vênias ao Ministério Público, acolho integralmente a manifestação da unidade técnica e VOTO no sentido de que o Tribunal aprove o Acórdão que ora submeto à deliberação desta Primeira Câmara (grifo nosso). Com respeito ao feito em mesa, observo que, após a apresentação de defesa por parte do responsável, o complexo probatório acostado aos autos demonstra que os recursos recebidos foram efetivamente aplicados no objeto do acordo, sendo inclusive iniciada a quitação da dívida consoante pactuado, é dizer, com a dação em pagamento de parte da produção do empreendimento. Ademais, não se evidencia nos autos qualquer indício de máfé, locupletamento ou desvio na aplicação dos recursos. Portanto, de modo a evitar-se um tratamento jurídico diferenciado a situações fáticas equivalentes, impõe-se que a deliberação deste Colegiado considere a orientação prestigiada pelo Tribunal nesta questão. Ante o exposto, acolhendo a proposta da Unidade Técnica, Voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto à consideração desta Segunda Câmara. T.C.U., Sala das Sessões, em 23 de agosto de 2001. ADYLSON MOTTA Interessados: Responsável: Cícero Rodrigues de Souza Neto
Grupo: Grupo II Indexação: Tomada de Contas Especial; Acordo de Cooperação; LBA; Financiamento; Omissão; Prestação de Contas; Repasse; Recursos Públicos; Aplicação; Execução de Obras e Serviços; Comprovação; Quitação ao Responsável; Data da Aprovação: 30/08/2001 Unidade Técnica: SECEX-5-5ª Secretaria de Controle Externo; Quorum: Ministros presentes: Ubiratan Aguiar (na Presidência), Adylson Motta (Relator) e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. Ementa: Tomada de Contas Especial. Acordo de Cooperação. LBA. Pessoa física. Financiamento de microempresa. Omissão na prestação de contas. Comprovação da aplicação dos recursos no objeto pactuado. Ausência de má-fé, locupletamento ou desvio de finalidade. Contas regulares com ressalva. Quitação. Data DOU: 03/09/2001 Número da Ata: 30/2001 Entidade: Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA (extinta) Parecer do Ministério Público: Proc. TC-000.949/1997-3 Tomada de Contas Especial
Trata-se de tomada de contas especial instaurada em decorrência de não-cumprimento do acordo de cooperação técnica e financeira, firmado entre a extinta LBA e Cícero Rodrigues de Souza Neto, tendo por objeto a instalação e funcionamento de uma microunidade voltada para a impressão serigráfica e copiadora. 2.Às folhas 139/142, a 5ª SECEX, com base na jurisprudência, propõe a regularidade das contas com ressalva, dando-se quitação ao responsável nos termos dos arts. 1o, I, 16, II, 18 e 23, II da Lei no 8.443/92, em razão de indícios da aplicação dos recursos no objeto do acordo celebrado; o ressarcimento de algumas parcelas do empréstimo; a inexistência de indícios de má-fé, locupletamento ou desvio de finalidade na aplicação dos recursos; os aspectos sociais que motivaram a celebração desses acordos de cooperação técnica; e, finalmente, as falhas metodológicas e formais que marcaram o programa, inclusive a ausência de assistência técnica por parte da LBA. 3.Dispõe, contudo, a cláusula quarta do acordo de cooperação técnica e financeira firmado entre a fundação e o responsável (f. 38): QUARTA: O (s) USUÁRIO (s) se compromete (m) à:................................................. b) resgatar a dívida para com a LBA, através de dação em pagamento em quantidades mensais correspondentes a 12,5% da produção, no prazo máximo de 21 meses, a partir de 12/03/87.. 4.Relativamente à devolução de recursos não aplicados, assim estabelece a cláusula sexta do sobredito acordo: SEXTA: O (s) USUÁRIO (s) que tiver(em) recebido os recursos da LBA e não promover a criação e funcionamento da MICROEMPRESA SOCIAL EM PROCESSO DE LEGITIMAÇÃO deverá comunicar o fato, imediatamente à LBA, adotando providências urgentes com vistas a devolução dos recursos recebidos e não aplicados. 5.Instaurada, à folha 47, a tomada de contas especial pela superintendência de Brasília, caracteriza-se, assim, sob o prisma do órgão repassador dos recursos, a inadimplência do usuário. 6.Corrobora tal fato o Certificado de Auditoria nº 1752/96, emitido pela Coordenação-Geral para Assuntos de Inventariança, da Secretaria Federal de Controle - MF, à folha 60,
atestando a irregularidade das contas. 7.Quanto ao tema perdão de dívida, Maria Helena Diniz, em sua obra Curso de Direito Civil Brasileiro, Teoria Geral das Obrigações (ed. SARAIVA, 1995, 2º Volume, 9ª edição, p. 282), escreve: A remissão das dívidas é a liberação graciosa do devedor pelo credor, que voluntariamente abre mão de seus direitos creditórios, com o escopo de extinguir a obrigação, mediante o consentimento expresso ou tácito do devedor. Por consistir numa alienação, sua eficácia dependerá, de um lado, não só da capacidade ordinária de quem a faz, mas também de legitimação para dispor, uma vez que, diminuindo o patrimônio do credor, equivaleria a ato de disposição, e, de outro lado, da capacidade de adquirir do devedor. O remitente deverá ser capaz de alienar, tendo livre disponibilidade sobre seus bens, e o remitido, capaz de adquirir (CC, art. 1.053, in fine). A remissão é um direito exclusivo do credor de exonerar o devedor, visto ser a extinção dos direitos creditórios pela simples vontade do credor. Por essa razão todos os créditos, seja qual for a sua natureza, são suscetíveis de serem remitidos, desde que visem o interesse do credor e a remissão não prejudique interesse público ou de terceiro. Por outras palavras, só poderá haver perdão de dívidas patrimoniais de caráter privado, pois se se tratar de débitos que envolvem interesse de ordem pública, não serão suscetíveis de remissão. (Grifamos). 8.Ressalte-se, outrossim, a improcedência da argüição de prescrição da dívida, contida nas alegações de folhas 104/107, uma vez que aplica-se ao feito a prescrição vintenária, conforme entendimento já firmado por este Tribunal (Acórdão nº 8/97-2ª Câmara). 9.Ante o exposto, manifesta-se o Ministério Público, com a devida vênia, no sentido de que: 1º) com fundamento nos arts. 1º, I, 16, III, a, 19, caput, e 23, III, da Lei nº 8.443/92, sejam as presentes contas julgadas irregulares, condenando-se o responsável Cícero Rodrigues de Souza Neto ao pagamento da quantia de Cz$ 133.500,00, com os acréscimos legais, calculados a partir de 17.12.86, abatendo-se, na oportunidade, as importâncias de Cz$ 14.560,00, Cz$ 2.982,81 e Cz$ 10.480,00, ressarcidas em 1.6.87, 2.9.87 e 5.10.87, respectivamente (f. 25, 28 e 31), fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional (art. 165, III, a, do RI/TCU); 2º) seja determinado, com fulcro na Lei nº 8.443/92, art. 28, I, o desconto do débito na remuneração do responsável, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.112/90;
3º)seja autorizada, desde logo, a cobrança judicial da dívida, no caso de não ser aplicável ou de não surtir efeito a providência prevista no item anterior (art. 28, II, da Lei nº 8.443/92); 4º) seja incluído o nome do responsável no Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados de Órgãos e Entidades Federais - CADIN (Decisão nº 94/2000 - TCU - Plenário, de 16.2.2000 e art. 7º, 2º da IN/TCU nº 13/96). Brasília, 12 de julho de 2001. MARIA ALZIRA FERREIRA Processo: 000.949/1997-3 Ministro Relator: ADYLSON MOTTA;