ANEXO 4 RELATÓRIO PRELIMINAR DO CEED AO CONSELHO DE DEFESA SUL- AMERICANO SOBRE OS TERMOS DE REFERÊNCIA PARA OS CONCEITOS DE SEGURANÇA E DEFESA NA REGIÃO SUL- AMERICANA O é uma instância de conhecimento para a elaboração de estudos e análises que contribuam para desenvolver um pensamento estratégico e uma identidade sul-americana em matéria de defesa e segurança regional e internacional. A IV Reunião da Instância Executiva do CDS, realizada em Lima, em abril, encarregou o CEED da realização de um estudo sobre os termos de referência do conceito de segurança e defesa. A III Reunião de Ministros do CDS pediu ao Conselho de Ministros das Relações Exteriores de convocar a uma reunião de Ministros das Relações de Defesa, Justiça e Interior para discutir as ameaças do crime organizado transnacional e outras novas ameaças à segurança regional, e em paralelo, encomendou ao do CDS iniciar estudos sobre estes riscos e ameaças para apoiar o trabalho de futura reunião, o que foi ratificado pela Reunião de Ministros das Relações Exteriores da UNASUL. No cumprimento dessas exigências, o CEED-CDS incluiu, como uma prioridade em seu plano de trabalho 2011-2012, o desenvolvimento desses estudos, para o que se pôs a desenvolver uma metodologia para incorporar as visões dos países em uma matriz comum, distribuída para aos países Página 1-13
membros, a fim de consolidar uma informação oficial sobre as principais definições em matéria de política e doutrina de cada um de nossos países, em matéria segurança, defesa, risco, ameaça, e mecanismos de cooperação, a fim de analisar as diferentes concepções e semelhanças a serem consideradas nas definições requeridas ao CEED pelo CDS e pela Reunião de Ministros de Relações Exteriores da UNASUL. O presente RELATÓRIO DE PROGRESSO fornece uma primeira aproximação às definições relativas aos domínios da segurança e defesa, a partir das respostas fornecidas pelos países, analisadas numa perspectiva regional, a fim de identificar os principais problemas, acordos, diferenças e pontos críticos a serem resolvidos para alcançar definições compartilhadas de segurança e de defesa e sobre os riscos e ameaças percebidas na região e recomendações para seu tratamento. CONTEXTO REGIONAL 1. A América do Sul está passando por uma mudança de qualidade na seus contextos de segurança e defesa. Tradicionalmente predominou, com a visão hemisférica, as abordagens nacionais na formulação da política de defesa, a identificação de ameaças e ações do Estado para resolvê-los. Hoje em dia, os governos declararam seu interesse em uma perspectiva estratégica regional, reconhecendo a necessidade de avançar para definições comuns de políticas e sistemas de segurança e defesa e ações cooperativas e complementares nestes campos. 2. É significativa a coincidência dos governos em uma mudança de direção das preocupações de segurança e, em particular de defesa, em torno de Página 2-13
uma visão cooperativa, com base na confiança e a concordância de interesses, para um levantamento de cenários estratégicos não fundados em hipóteses de conflito de guerra e situações de confrontação entre os estados, mas na perspectiva do que poderia ser chamado de uma comunidade de segurança sul-americana. 3. Esta tendência à concertação de interesses e políticas comuns em um contexto de integração regional com a coexistência de diferentes visões e definições políticas e conceituais sobre segurança e defesa, correspondente aos processos particulares dos diferentes países, e as percepções de riscos e ameaças de suas respectivas situações nacionais, sendo essencial o pleno reconhecimento dessa diversidade como base de políticas e ações estratégicas comuns. 4. Para a formulação de linhas de acordo e consenso regional, é preciso considerar que a maioria dos países está imersa em processos de revisão e redefinição de suas políticas e seus sistemas de segurança e defesa, simultaneamente com as reformas e reestruturação do sector da defesa e das forças armadas, momento certo para a aproximação de concepções, práticas e estruturas institucionais e de internalizar em cada um dos países os mecanismos de cooperação e procedimentos aprovados por consenso. DEFINIÇÕES DE SEGURANÇA E DEFESA 1. O tratamento das questões de segurança e defesa dos países da região é abordado nas dimensões conceitual e institucional. Nas diversas experiências se observa a coexistência de diferentes definições políticas, com diferentes níveis e campos, formas de aplicação e campos da ação Página 3-13
do Estado, enquanto que nos espaços institucionais são implantados sistemas e práticas específicas, militares e não militares, sendo afirmado repetidamente que as diferenças em matéria conceitual não tem impedido o desenvolvimento cooperativo na dimensão institucional da defesa. Recomendação: Para os futuros desenvolvimentos de posições coincidentes e consensos politicos, devem ser processados tanto os desenvolvimentos conceituais quanto as experiências em matéria institucional, a partir dos quais podem resultar linhas de cooperação em vários campos e abordagens progressivas na definição de questões de segurança e defesa regional e os mecanismos de cooperação correspondentes. 2. A partir de um conceito amplo que trata aspectos de defesa e segurança pública, a prática e o desenvolvimento institucional dos países tem sido diferenciar progressivamente as áreas de distintas formas, próprias de cada processo nacional. Atualmente, a segurança pública e a defesa têm quadros jurídicos específicos em muitos dos países da região, onde suas áreas são legalmente estabelecidas, hierarquizadas e reguladas. Recomendação: Sistematizar as definições, objetivos, marcos legais e funções institucionais de defesa e segurança pública nos países membros, a fim de realizar análises comparativas e propostas para a replicação de experiências bem sucedidas e boas práticas para a definição de modelos sistêmicos coincidentes, propício para a intercâmbio, Página 4-13
interação e cooperação diferenciadas pelas áreas de correspondência específica. 3. A segurança pública, além das várias denominações que pode tomar, por exemplo, a segurança interna ou a segurança cidadã, está relacionada com a paz social, a estabilidade institucional do Estado, o controle da ordem pública e a garantia de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, que variam de acordo com a abordagem política e os objetivos de desenvolvimento de cada Estado, em relação com o qual eles formulam seus objetivos e percepções de riscos e ameaças. A condução e gestão das atividades de segurança pública tende a colocar a responsabilidade primária em ministérios específicos ou outros organismos especializados, diferentes da defesa nacional. Para cumprir este papel do Estado, em suas missões e responsabilidades especiais, se estabelecem sistemas de segurança pública ou interior, com organizações políticas e de coordenação técnica, cujo elemento operacional primário é a polícia e outros corpos de controle da ordem interna. Cada país, independentemente da denominação ou modelo de polícia e de segurança interna, que tem adotado de acordo com a sua tradição institucional, tem uma estrutura institucional, cujas ações estão limitadas ao território nacional, que é regulada por regime jurídico próprio e dotado de um orçamento específico para o desempenho de suas funções. Como exceção, se prevê a participação das Forças Armadas na condição subsidiária em ações de segurança pública autorizadas por Página 5-13
autoridades políticas responsáveis e delimitada pelas leis de contingência; sem que essas alteren a natureza do campo nem seus instrumentos institucionais, que são distintos e diferentes daqueles corresponden à defesa nacional. Recomendação: i. Sistematizar as coincidências e diferenças entre os países da região relativas à segurança pública em sua relação com a defesa, principalmente as relacionadas às condições de participação subsidiária das forças armadas em tarefas de segurança pública ou interior, a fim de contribuir para uma definição mais rigorosa da área de segurança, para fins de cooperação regional e eventual aprovação de modelos de organização e gestão. Normalmente, os Ministérios da Defesa não tem competência em matéria de segurança pública, portanto, não têm informação directa. Se necessário, deve ser consultado o Ministério responsável pela Segurança Pública e outros órgãos da area, de acordo com as particularidades de cada país. ii. Consequentemente, não corresponde ao Conselho de Defesa Sulamericano tratar questões de segurança pública, que também são sujeitos a definição e gestão de instâncias diferentes aos Ministérios de Defesa na maioria dos países, é necessário avançar no estudo de um possível mecanismo de cooperação regional para a segurança pública diferenciado do de Defesa, que poderia ser um Conselho de Segurança Pública ou Interior. 4. A Defesa é uma função do Estado relacionada com a proteção e manutenção de sua soberania e da integridade de seu território, Página 6-13
população, território e instituições, como tal, abrange questões de segurança relacionadas com o ambiente externo, enquanto ambiente estratégico da política externa dos Estados, e se configura como o determinado espaço específico e exclusivo de organização e uso da força militar do Estado, em relação a riscos ou ameaças à própria integridade e existência soberana e independente. Na área da defesa, em relação às funções, missões e papéis clássicos do instrumento militar para a proteção da soberania e da integridade dos elementos constitutivos do Estado, são os maiores entre os países da região as coincidências em termos de objetivos e meios institucionais para seu cumprimento. Progressivamente, as leis nacionais incorporaram os princípios de condução, responsabilidade e governo político, liderança civil, e controle democrático das Forças Armadas, em sua qualidade de instrumento militar, sujeito a políticas de defesa e incorporado em um sistema institucional com hierarquias de decisão política e ação operacional específica, sob a responsabilidade dos Ministérios da Defesa. Desta forma, no aspecto estrutural, os modelos de defesa dos países encontram sua maior aproximação, quanto à existência de sistemas de defesa definidos, com instâncias políticas de decisão e uma organização militar única, tendendo à ação conjunta de seus componentes, com um orçamento que corresponde estritamente às funções e missões previstas em seus marcos legais e institucionais. Página 7-13
Na região, em matéria da defesa, não são registrados hoje confrontos ou conflitos entre Estados que comprometem suas funções tradicionais, enquanto as diferenças que permanecem entre alguns países são objeto de iniciativas para seu tratamento diplomático e legal, não militar. A partir da perspectiva clássica da Defesa, os objetivos dos países são mais explícitos e coincidentes, enquanto existem diferenças de políticas e práticas relativas à caracterização do fenômeno da insegurança e da violência relacionadas com o crime organizado transnacional e outras novas ameaças e em relação com os procedimentos e meios de combatê-las, que é necessário processar para o estabelecimento de formas consensuais, níveis e áreas de cooperação na região, discernindo as que se enquadram no âmbito da defesa e os referentes às condições e estruturas de segurança pública ou interior. Recomendação: Sistematizar os elementos correspondentes em política de defesa e os modelos de defesa nacional presentes nos países da região, destacando as semelhanças funcionais, estruturais e operacionais que podem prover suporte para a ação conjunta e interoperabilidade, bem como as diferenças a serem observadas nos mecanismos de cooperação específicos. 5. A segurança regional articula à defesa, entendendo-se que a manutenção da integridade territorial e da soberania de cada país demanda um cenário de estabilidade e equilíbrio nas relações entre EStados, traduzido como segurança internacional ou regional, que Página 8-13
requer dos Estados uma disposição à cooperação em seu entorno estratégico. Na medida em que os riscos e ameaças à soberania e à integridade dos Estados, podem vir do ambiente externo a suas próprias fronteiras, a defesa está relacionada com os aspectos de segurança relacionados com o entorno local, regional e internacional, constituindo um espaço privilegiado de cooperação entre Estados nos processos de integração, a fim de salvaguardar a estabilidade e segurança estratégica na região como espaço comum. A cooperação e integração regional no setor de defesa avançaram sobre a base do reconhecimento e respeito das diferenças e peculiaridades nacionais, enquanto explora a formulação de elementos coincidentes para chegar a consensos que permitam a concorrência regional na formulação de políticas de defesa comuns e a criação de oportunidades de cooperação e de complementaridade estratégica. No campo da defesa, a região da América do Sul está em uma situação que permite avançar progressivamente a estados superiores de complementação e integração, a partir do fato de que os países membros da UNASUL seguem tendências comuns de legislação, com aspectos funcionais e estruturais progressivamente coincidentes. É evidente o interesse de promover a coordenação das políticas e ações para a construção de um sistema regional de defesa cooperativa, que tende definir-se com base em medidas de confiança e de confluência estratégica dentro de uma concepção de defesa de dissuasiva comum e Página 9-13
outros instrumentos de compreensão, incluindo uma doutrina de defesa comum sul-americana e o emprego regional de meios militares baseados em várias formas de interação, complementaridade e interoperabilidade, a fim de alcançar e manter as condições de segurança regional. Recomendação: Depurar as questões de responsabilidade do CDS, integrando-os em uma agenda de cooperação em políticas de defesa, política militar e de ações coordenadas e progressivamente conjuntas, na perspectiva de estabelecer um sistema de defesa regional. Para isso, se poderia avançar de forma gradual e sincronizada para consensos mais amplos em três níveis: Fortalecimento e expansão dos acordos políticos de cooperação; Implementação de ações concretas de colaboração em áreas específicas e; Elaboração progressiva de uma doutrina comum de segurança e defesa regional. 6. Os objetivos da possível criação de um sistema de defesa subregional estão ligados à caracterização e priorização das ameaças e riscos de dimensões e impacto regionais, que requerem uma cooperação e ação conjunta de países para enfrentá-los coletivamente. A questão das novas ameaças de natureza transnacional ou transfronteiriça merece uma análise segmentada em correspondência Página 10-13
com seu impacto e relevância em áreas de segurança pública ou de defesa, a fim de estabelecer objetivos estratégicos diferenciados em cada campo e definir os meios, instrumentos e mecanismos institucionais correspondentes. Neste aspecto é necessário aprofundar em consensos conceituais e políticos que suportem as políticas e ações de cooperação para enfrentar os problemas que correspondem, de acordo com o tipo de fenômeno, diferencialmente à de defesa e/ou à segurança pública, identificando os meios de combate e as instâncias e órgãos para seu tratamento. Objetivamente, em muitos casos, apesar da ausência de definições comuns, a agenda de defesa da UNASUL demonstrou sua evolução através da cooperação e complementação em diversas situações onde as Forças Armadas estavam presentes simultaneamente em dois ou mais países da região, como uma demonstração de uma agenda positiva no setor de defesa do organismo regional, onde se destacam o entendimento e o respeito mútuo na busca de interesses e objetivos comuns. Recomendação: Avançar na caracterização de riscos e ameaças, avaliando seus impactos regionais, a fim de diferenciar e classificar os diferentes níveis e espaços de cooperação em segurança e defesa entre os países da região, o possível desenvolvimento de estratégias comuns e ações concertadas em cada um dos campos e a determinação dos seus órgãos executores. Página 11-13
Recomendações gerais: 1. Completar a sistematização e a análise da informações aportadas pelos países, mediante a coordenação do CEED com os centros nacionais para sua conclusão, validação e aperfeiçoamento, a fim de consolidar uma base de informação estratégica e avançar no desenvolvimento de ferramentas conceituais que sirvam de fundamento para a aproximação das visões e objetivos estratégicos que se traduzam nas decisões políticas do CDS. 2. Coletar, para formulações futuras em matéria da doutrina, os avanços proporcionados pelo exercício UNASUL 1 em termos de missões conjuntas das Forças Armadas, complementaridade e interoperabilidade; pelo Seminário "A participação dos Ministérios da Defesa e das Forças Armadas no caso de Desastres Naturais e o Exercício na Carta em Desastres Naturais; e pelo Seminário Sul- Americano Visão de Abordagens Conceituais de Defesa para a identificação de coincidências e diferenças na conceituação de segurança e defesa, caracterização de riscos e ameaças e as definições de segurança e defesa regional. Página 12-13