Comunicação 6: Cooperativas e Descentralização Maggie Scott, 8 de maio, 2003 COMO FAZER AÇÕES COLETIVAS FUNCIONAREM PARA OS POBRES O que não é atraente sobre a idéia de trabalhar em equipe? Talvez especialmente porque nos achamos em uma era dominada pela hegemonia do capitalismo global, oportunidades de encorajar grupos de pessoas a trabalhar juntas para metas comuns parecem particularmente atraentes. Além da ideologia, o raciocínio por trás da ação coletiva pode ser bastante interessante: o acesso a mercados maiores e a uma variedade maior de insumos; a formação de capital político para pequenos produtores; a redução do custo unitário de produção. Os que advogam a ação coletiva também descrevem a participação como algo central a estes programas. O envolvimento ativo do participante é citado como sendo crucial para programas customizados às verdadeiras necessidades de comunidades locais e para prevenir grupos de serem dominados pelas elites locais. Neste contexto, o êxito limitado da ação coletiva decepciona. É também freqüentemente criticada em parte por causa da falta de participação dos membros (Bianchi, 2002). Aqui, explorarei três critérios menos comuns que são essenciais ao êxito da ação coletiva. Dois dentre os três surpreendentemente envolvem limitar a participação. O primeiro critério é que a ação coletiva bem sucedida é relacionada à natureza da tarefa. O segundo é que a ação coletiva funciona melhor quando os ganhos potenciais da ação (ou perdas potenciais da inércia) são grandes. O terceiro é que, ao contrário da sabedoria convencional, ações coletivas funcionam melhor quando atuam em estruturas de poder existentes, quando intermediários são vistos como recursos e quando os interesses do grupo são claramente homogêneos.
1. A Natureza da Tarefa Quatro cooperativas bolivianas ilustram que a natureza de certas tarefas presta-se melhor para ações coletivas (Tendler, 1988). O autor comparou quatro tipos de tarefas empreendidas coletivamente mas, para ser breve, focarei apenas em duas delas: crédito e agro-processamento. O autor descobriu que este agro-processamento é uma tarefa que é muito mais tolerante a uma gerência relaxada do que outros tipos de programas como o crédito. As razões para isto são relacionadas à capacidade dos gerentes das fábricas de reduzir a plena revelação ao público e de limitar a participação do público. A tecnologia necessária em agro-processamento cria uma confiança nos peritos, que fornece um "isolamento dos intrometidos". Além do mais, diferentemente de programas de crédito nos quais há pressões fortes para o fornecimento abaixo do índice de mercado, em agro-processamento a fábrica pode cobrar o índice de mercado para o produto e cobrir seus custos. O agro-processamento torna mais fácil esconder certos custos (transporte, trabalho, combustível, etc) diferentemente de um programa de crédito no qual os custos são evidentes e a dificuldade de honrar os reembolsos pode rapidamente descapitalizar os fundos. 2. Grandes perdas ou ganhos potenciais O artigo de Wade indica cinco princípios que devem guiar a formação das cooperativas ou de outras formas de ação coletiva. O primeiro é que os esforços cooperativos devem ser empreendidos somente nas situações em que os ganhos potenciais da ação (ou as perdas da inatividade) forem grandes (Wade, 1987). Ele postula que somente nestes tipos de situações as pessoas serão induzidas a seguir regras acordadas ou, em outras
palavras, não a "free-riders" (aqueles que adquirem bens ou serviços sem pagar preços justos). Dois dos três casos de Bianchi ilustram a importância deste princípio. No exemplo da cooperativa de mussarela de búfala em Campana, a formação do consorcio tornou-se crucial em parte porque sem a ação coletiva, a qualidade do produto ruiria com o tempo com os "free-riders" afirmando vender mussarela de búfala enquanto economizavam nos insumos. O programa de etiquetamento resolveu a maior parte do problema com os "free-riders" e permitiu à região manter preços elevados (relativos à mussarela regular) assegurando a alta qualidade. Este grande potencial de perda de inação pelo menos em parte motivou a ação coletiva (Bianchi, 1999). A experiência da COOMAP com castanhas de caju demonstra como o dinâmico pode funcionar na direção oposta. O novo mercado de preços de custo que foi aberto pela Igreja Católica oferece um ganho claro e amplo que somente poderia ser alcançado através da ação coletiva. Isso motivou os produtores a agir em conjunto. 3. Conectar-se em estruturas de poder existentes O problema para muitos produtores é como identificar e se conectar com os mercados que oferecem os grandes lucros a que Bianchi se refere. Este problema é relacionado a um outro princípio básico de Wade sobre a ação coletiva: conectar-se em estruturas de poder existentes. As elites locais por causa de seus interesses desproporcionais pelos recursos locais têm um interesse maior em controlar bem a ação coletiva (Wade, 1987). Os exemplos de Bianchi também revelam que estas elites podem ser uma fonte importante de inovação, assim como podem ser úteis para ajudar na abertura de novos mercados. Aqueles que advogam a modernização da produção de leite de búfala foram os rancheiros mais proeminentes e eles angariaram o apoio de um especialista em
animas de fazenda da Universidade de Nápoles. A COOMAP dependia de intermediários externos para conectá-la ao mercado em crescimento de castanha de caju. A APAEB teve que criar o mercado para sisal com o auxílio de consultores externos. A homogeneidade social e econômica dos grupos pode ser uma característica-chave para dar legitimidade à liderança em uma gaiola de uma pequena elite. Quando os pequenos produtores percebem que seus interesses estão alinhados com os do líder, eles podem estar seguros de que seus interesses estão sendo representados, mesmo se eles não forem seus próprios representantes. A homogeneidade de interesses pode não ser uma característica natural de um grupo, mas esforços podem ser feitos para criá-la. A ruptura de grupos na APAEB no Brasil no nível municipal ocorreu para minimizar a diversidade de interesses. Esta tentativa explicita de criar uma homogeneidade maior no grupo é o que permitiu que um grupo focalizasse no sisal e tivesse muito sucesso. (Bianchi, 1999). DESCENTRALIZAÇÃO A descentralização é um conceito que está muito na moda. Muitas pessoas apóiam a descentralização por razões diferentes. Embora razões tais como o papel reduzido do estado e uma maior eficiência ao abaixar os custos de transação e de informação para corrigir falhas do mercado são freqüentemente citadas para justificar a descentralização, talvez a razão mais popular para apoiar esta causa está centrada em torno da participação do cidadão. Os proponentes da descentralização reivindicam que mover o locus do poder para o nível local fará os poderosos mais responsivos às necessidades locais. Os que advogam esta idéia também afirmam que descentralizar o poder fará o governo mais responsável em relação ao público com a ação organizada do cidadão através das organizações e das ONGs baseados na comunidade. Por estas razões, os proponentes reivindicam que a
descentralização renderá serviços ajustados às necessidades locais e minimizará a corrupção. O apoio incontestado para a descentralização em todos as circunstâncias apresenta certas armadilhas. Uma é que nos esquecemos do valor dos governos centrais. Outra é que nós não conseguimos reconhecer que agentes de poder locais também têm o potencial para logro e corrupção. Entusiasmo desenfreado para o poder descentralizado pode ignorar o papel importante das tensões criativas entre o poder em níveis diferentes do governo sob a produtividade crescente e a responsabilidade final. Descentralizando o logro e a corrupção? Duas séries de análise de casos clínicos acharam que sem estruturas de responsabilidade em níveis locais, a descentralização só levará à captura do governo por elites locais, especialmente em países em que os sistemas de entregas de serviço são clientelistas. (Gancho e Solar, 1995; Bardhan, 2002). Estas estruturas de poder devem ser mudadas para encorajar mais a participação no nível local, especialmente entre grupos de pessoas que tradicionalmente foram marginalizadas (Bardhan, 2002). A falta de uma cultura de responsabilidade ou uma relutância na parte dos burocratas e do público de trazer à luz complementos de desempenho ou corrupção total pode fazer a descentralização ser simplesmente uma mudança de indiferença e inaptidão no nível local. Enquanto Crook e Manor descrevem contextos políticos e sociais como variáveis independentes ou prévias à descentralização, outra vez, nós devemos ter em mente que este governo central pode ter um papel para participar em nutrir e fortalecer instituições democráticas no nível local.
O Valor dos Governos Centrais e a Dinâmica de Três Direções A popularidade do capital social, como descrita no trabalho de Robert Putnam, pode criar não somente um retrato incompleto como também incorreto da dinâmica que opera entre a sociedade civil e governo. Na realidade, Putnam parece descrever uma dinâmica que opera em apenas um sentido. Uma sociedade civil robusta é necessária para exigir explicações do governo. Sua teoria sugere que, na ausência de tal força, a organização da comunidade é um pré-requisito para um bom governo. O que Putnam não reconhece é que o próprio governo pode ter um papel na formação de uma sociedade civil robusta. As campanhas públicas de informação e o incentivo do monitoramento dos cidadãos, no exemplo dos trabalhadores de saúde no Ceará, ilustram uma maneira na qual o governo central pode fazê-lo (Tendler, 1997). Isto cria um retrato mais detalhado do relacionamento entre governos centrais e locais e a sociedade civil e sugere que, ao invés de marginalizarmos o papel do governo central, nós deveríamos reconhecer que o equilíbrio entre todas estas instituições deve ser atingido. Enquanto o caso do Ceará ilustra claramente que uma dinâmica de um governo central fortalecendo a sociedade civil é possível, o que é não claro é por que governos centrais poderiam querer fazer isso. Se supusermos que as pessoas no poder são as mesmas que se beneficiaram da estrutura de poder existente não é claro por que elas querem mudar esta estrutura a menos que pudessem moldá-la de maneira que criassem mais capital político para elas. Entretanto, se os agentes do poder contarem com oligarquias locais como patronos políticos, esta reforma parece improvável. No caso do Ceará, parece que nutrir a sociedade civil foi uma conseqüência inadvertida de uma ação que pretendia fortalecer o poder do governo central (isto é, as campanhas de informação). Para mim, isto suscita
questões sobre a possibilidade de governos centrais arquitetarem deliberadamente campanhas para mudar a estrutura de poder da qual eles se beneficiam.