Controle Social Democrático da Política de Assistência Social na Região. Metropolitana do Rio de Janeiro

Controle Social Democrático da Política de Assistência Social na Região 1. Introdução: Metropolitana do Rio de Janeiro Ana Paula de Carvalho Guarani 1 ; Andrea Gomes Mayer 2 ; Emilia Carvalho Teixeira 3 ; Heloisa Helena Mesquita Maciel 4 ; Herculis Pereira Toledo 5 ; Márcio Eduardo Brotto 6 ; Sandra Regina Manes Barreto 7 e Sindely Chahim de Avellar Alchorne 8 Tem havido um reconhecimento crescente da importância da discussão sobre gestão metropolitana, que considera, dentre outros, o tema da ordem urbano territorial e socioeconômica, como fenômenos da metropolização. Em maio de 2012, a CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior) promoveu o Seminário Internacional A Metropolização Brasileira e os Desafios da Gestão Urbana: O Papel da Pós Graduação, que teve como um dos objetivos a indução de estudos no assunto. Tal iniciativa evidencia a relevância e urgência do tema. Durante o processo constituinte de 1986-88, a questão da gestão metropolitana foi amplamente discutida, se não pela sociedade em geral, 1 Assistente Social, Especialista em Gerenciamento de Crises e em Gestão Pública, atuando na Secretaria Executiva dos Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. apguarani@gmail.com 2 Assistente Social, Especialista em Planejamento Urbano e Regional e em Violência Doméstica contra Crianças e Adolescentes, atuando no Conselho Tutelar do Centro do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. mayergomes@gmail.com 3 Assistente Social, Mestre em Política Social UFF, atuando na Secretaria Executiva dos Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. emiliateixeira@globo.com 4 Assistente social, doutoranda em Política Pública pela UFF Universidade Federal Fluminense, Superintendente de Proteção Social no Estado do Rio de Janeiro pela Secretaria de Assistência Social e Direitos Humanos- SEDASDH, RJ/Brasil mesquita.maciel@gmail.com 5 Cientista Social e Relações Internacionais, atuando no IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal, atual presidente do CMAS Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. herculis@ibam.org.br 6 Assistente Social, Doutor em Serviço Social, Especialista em Saúde Pública, com experiência na execução e gestão de ações profissionais em Serviço Social, com ênfase nas áreas de Assistência Social, Controle Social, Políticas Públicas e Saúde Pública. tjca@ig.com.br 7 Assistente Social, Especialista em Responsabilidade Social e Gestão Estratégica de Projetos Sociais, Mestre em Serviço Social pela UERJ, atuando no SIMAS Sistema Municipal de Assistência Social da SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio de Janeiro, atual vice presidente do CMAS Conselho Municipal de Assistência Social do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. srmanes@ig.com.br 8 Assistente Social, Doutora em Serviço Social pela PUC/SP. Atuando na Secretaria Executiva dos Conselhos vinculados à SMDS - Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social da cidade do Rio de Janeiro, RJ/Brasil. sindely@ig.com.br 1

pelo menos no contexto das agências metropolitanas existentes ( ) Contudo, o processo constituinte foi marcado por um movimento de municipalismo a todo custo, que, no tocante à gestão metropolitana, jogou fora o bebê com a água do banho : dada a tradição de centralismo e autoritarismo que caracterizara a gestão metropolitana até então, em vez de democratizar e aprimorar a fórmula jurídico-institucional, o Congresso Constituinte não enfrentou a questão metropolitana, remetendo-a de maneira vaga para as constituições estaduais, sem definir quaisquer critérios básicos a serem cumpridos em todo o território nacional e isso no contexto mais amplo de um forte esvaziamento da esfera estadual no pacto federativo. (Gouvêa, 2005:15, grifo nosso) Nesse âmbito, o presente estudo faz parte de uma pesquisa, em andamento, sobre as principais características das cidades que compõem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, no que se refere ao controle social democrático na área da assistência social. Essa pesquisa objetiva conhecer e analisar similitudes, particularidades, peculiaridades e limites dessa Região. Utiliza, também, como subsídios metodológicos a experiência das Conferências Nacionais das Cidades e da Assistência Social, bem como a agenda do meio ambiente (Rio +20), no debate do direito à inclusão e acesso, na perspectiva de proteção social e pertencimento à cidade. O caminho trilhado tem por pressuposto o fato de que as políticas públicas não estão desvinculadas das pautas que envolvem os interesses comuns dos cidadãos pela melhoria de suas cidades, como também não podem perder de vista as grandes pautas nacionais e internacionais que sobre elas rebatem. O Estado do Rio de Janeiro é composto por 92 municípios e a chamada Grande Rio, ou seja, sua Região Metropolitana é ocupada por dezenove cidades: Belford Roxo, Duque de Caxias, Guapimirim, Itaboraí, Itaguaí, Japeri, Magé, Maricá, Mesquita, Nilópolis, Niterói, Nova Iguaçu, Paracambi, Queimados, Rio de Janeiro, Seropédica, São Gonçalo, São João de Meriti e Tanguá. Assim, esse estudo almeja tratar do papel do controle social e da corresponsabilidade que poder público e sociedade civil tem mediante a pactuação de suas propostas, traduzidas num planejamento com participação, que é instrumento fundamental para viabilizar e ampliar a cooperação das políticas setoriais para o desenvolvimento urbano. A integração da política urbana ocorre no 2

território/cidade, no local onde as políticas setoriais se concretizam e os sujeitos convivem, tanto usufruindo de ações sistemáticas como de ações pontuais, devendo ser integradas, mesmo que não sejam executadas no mesmo período de tempo. 2. Controle Social Democrático e agenda do meio ambiente Referenciar o debate sobre a existência dos Conselhos no Brasil como algo contemporâneo aos movimentos que fortaleceram a democracia no país nas décadas de 1970 e 1980, coloca-se como parcialmente verídico. Afinal, a existência dos Conselhos é antiga, embora com formatação diferente, pois se configuravam, até então, pela participação de setores tecnocráticos, beneméritos ou de personalidades notáveis, ligados aos interesses corporativos ou privados das elites (Carvalho, 1998). Contudo, o debate sobre a evolução do controle social no Brasil está visceralmente associada ao processo de redemocratização pós regime militar. Em especial, a década de 1980 foi fecunda aos movimentos populares sociais e políticos, tendo por finalidade a ampliação dos mecanismos institucionais de diálogo entre o Estado e os cidadãos. A Constituição de 1988 é considerada um marco legal pela construção de um texto constitucional bastante democrático, caracterizado pela descentralização e participação da sociedade nos processos de tomada das decisões políticas, como na elaboração das políticas públicas, inclusive o próprio orçamento. Portanto, a forte pressão da sociedade civil por meio de movimentos organizados e emenda popular influenciou na Carta Constitucional, posteriormente denominada e conhecida como Constituição Cidadã. Entre as iniciativas propostas está à instituição dos conselhos de políticas públicas, onde os cidadãos, representando a sociedade, participarão do planejamento, elaboração, monitoramento e controle dos gastos públicos, avaliando o impacto obtido com os resultados alcançados pela ação governamental. Aliás, controle social é um tema atual, sempre em pauta no debate sobre a diversidade de iniciativas realizadas tanto por instituições civis como por organismos públicos. A expressão controle social se qualifica quando é utilizado o arcabouço teórico de Gramsci para analisar a relação Estado/Sociedade. A concepção de Estado Ampliado incorpora interesses das classes subalternas quando esta se 3

coloca na função de mantenedora da hegemonia da classe dominante. No espaço da luta pela incorporação de tais interesses, surge a possibilidade de organizações das classes subalternas controlarem as ações do Estado e, portanto, influenciarem na alocação dos recursos públicos, a depender da correlação de forças existentes na sociedade civil. Conforme Coutinho (2002), a concepção gramsciana de sociedade civil apresenta uma dimensão claramente política, enquanto espaço de luta de classe pela hegemonia e pela conquista do poder político por parte das classes subalternas. A sociedade civil não é hegemônica, pois apresenta uma base material, a das relações sociais de produção. Logo, a heterogeneidade dos interesses que compõem a sociedade civil é reflexo da mesma heterogeneidade das classes que compõem as relações sociais de produção (Correia, 2004). Na esfera da sociedade civil se constitui o processo democrático do controle social, em especial, pela participação da população através dos Conselhos. Para Carvalho (1998), os Conselhos são espaços de interface entre o Estado e a sociedade, e instâncias de exercício da cidadania, porque abrem espaço para a participação popular na gestão pública, em forma de cogestão. A análise de Raichelis também se aproxima dessa concepção: A implantação de inúmeros conselhos em diferentes setores revela que está em funcionamento certo modelo de participação da sociedade civil na gestão pública, forjado na dinâmica das lutas sociais das últimas décadas, que busca redefinir os laços entre o espaço institucional e as práticas societárias, não como polaridades que se excluem, mas como processos conflituosos que se antagonizam e se complementam, pondo em relevo a luta pela inscrição de conquistas sociais na institucionalidade democrática. No entanto, sua multiplicação e pulverização está exigindo um debate mais profundo em termos da fragmentação das demandas sociais e da definição de estratégias que possam articular propostas e ações dos vários conselhos, em termos de reconstruir a perspectiva de totalidade da política social. (Raichelis, 1998). A Região Metropolitana do Rio de Janeiro é composta por cidades populosas, que contam com Conselhos Municipais de Assistência Social, responsáveis pelo controle social democrático, o que não significa com condições homogêneas, uma vez que Também entre os municípios constatamos diferenças significativas no que concerne às condições de institucionalização dos Conselhos, entre as quais destacamos: (a) há casos onde os membros da sociedade civil permanecem indicados pelos dirigentes governamentais, principalmente pelos secretários municipais, impedindo a representação autônoma da sociedade civil; (b) a questão orçamentária, em geral, não faz parte da agenda dos Conselhos, 4

constituindo-se em grave obstáculo na definição das políticas públicas; (c) verificam-se grandes desigualdades nas condições de funcionamento dos Conselhos, conforme a região analisada. (Observatório das Metrópoles, 2005: 40). Conforme já apontado, anteriormente, a partir da Constituição Federal de 1988, ampliam-se os canais institucionalizados de participação nas três esferas de governo brasileiro. Os conselhos são resultado direto da luta pela redemocratização do país e da crítica realizada pelos movimentos sociais à gestão burocrática, o que exige formular, acompanhar, implementar e fiscalizar tais políticas. É importante perceber que: A redemocratização do Estado brasileiro fez surgir uma nova institucionalidade, um novo desenho do seu sistema federativo que aponta para a descentralização e para o fortalecimento da capacidade decisória das instâncias de governo subnacionais estados e municípios - ao contrário da trajetória histórica das políticas sociais brasileiras, que, desde 1930, tiveram uma gestão centralizada pelo governo federal. (Souza, 2004: 176). Desse modo, as instâncias de controle social do sistema descentralizado e participativo são representadas pelo conselho nacional, pelos conselhos estaduais e pelo conselho do Distrito Federal, além dos conselhos municipais. Estes são, sobretudo, importantes instrumentos educativos e de controle social, e constituem meios de garantia de maior transparência e democratização, já que atuam continuamente na publicização das informações. Raichelis (1998) destaca: A prática de participação nos Conselhos não é nova no Brasil, como já apontamos, uma vez que desde as décadas de 70-80 as experiências dos conselhos comunitários, populares, setoriais, vêm se desenvolvendo de variadas formas e nas diferentes esferas de governo. No entanto, os conselhos que passam a se multiplicar a partir do marco legal da Constituição de 1988 não constituem, no nosso entendimento, uma simples continuidade das experiências do passado, não apenas pelas mudanças que se observam nas suas funções, mas considerando a conjuntura sociopolítica na qual se desenvolvem hoje e as práticas dos seus protagonistas (Raichelis, 1998:180) A composição desses conselhos conta com a representação governamental e da sociedade civil. A participação da sociedade civil no controle das políticas públicas, coerentemente com a diretriz e com o conceito constitucional, foi regulamentada por meio das várias Leis Orgânicas ao longo da década de 1990. É importante reiterar que tais espaços são entendidos como loci de controle social, ou seja, é a possibilidade de a população participar mais facilmente 5

na elaboração das políticas públicas e na fiscalização ou controle das ações do Estado. A novidade desses espaços está justamente no seu caráter propositivo, no processo de deliberação que é de sua competência, o que não exclui o dever do Estado, pelo contrário, este deve apresentar proposta de ação no enfrentamento da pobreza, bem como garantir o direito da sociedade civil de concordar ou não com as propostas, que devem ser amplamente discutidas nos conselhos, que são instrumentos de construção da autonomia e da transparência na elaboração de políticas, na definição de prioridades, na avaliação dos serviços, e, portanto, elementos constitutivos de uma nova gestão pública orientada pela democracia e pela justiça social. Jaccoud (2005) ressalta o fato dos conselhos serem responsáveis pela formulação, implementação e controle de políticas públicas e que qualquer formato que os conselhos adquiram, eles ajudam a articular interesses e dar transparência às ações públicas por meio da discussão de prioridades e da escolha da agenda pública. Os conselhos se institucionalizaram em quase todo o país e na maioria das políticas públicas. No estado do Rio de Janeiro, isso não é diferente, isto é Os Conselhos Municipais foram institucionalizados pela totalidade dos municípios fluminenses, envolvendo principalmente as políticas sociais que tiveram incentivos do governo federal para sua descentralização. Assim, todos os municípios metropolitanos institucionalizaram os conselhos de saúde, de educação, da criança e do adolescente, e da assistência social. Além disso, constata-se a institucionalização de outros conselhos vinculados a um conjunto diverso de temáticas tais como meio ambiente, direitos da mulher, direitos do negro, direitos da pessoa portadora de deficiência, cultura, entre outros. (Observatório das Metrópoles, 2005: 38, grifo nosso) A participação popular no Brasil ganha força com a Constituição Federal de 1988 e é reiterada nas diferentes políticas, inclusive nas relacionadas ao meio ambiente e sustentabilidade, culminando com a agenda ampla em 2012, quando é retomado o movimento conhecido como Eco-92, que se denominou Rio+20: espaço de militância tanto do poder público quanto da sociedade civil que se vem se preocupando com o tema. Os conselhos, contudo, não devem ser considerados como a mais importante das experiências de gestão, mas uma experiência que traz um diferencial essencial: são legalmente constituídos e desenhados em leis específicas. 6

Escolhemos o histórico de conferências da assistência social 9 e da conferência das cidades, com o objetivo de aprofundar a relação do debate do direito à inclusão e acesso, na perspectiva de proteção social e pertencimento à cidade, o que se pretende analisar a partir dos temas das respectivas conferências. As conferências das Cidades e de Assistência Social convergem como espaços de acesso a direitos. EM 2003, é aprovado o SUAS Sistema Único de Assistência Social no mesmo ano é criado o Ministério das Cidades (Estatuto da Cidade/ Política Urbana) consolidando uma política de Estado e não de governo político. Alchorne e Maciel (2013) abordam o tema Controle Social e afirmam a necessidade de compreender outros temas correlacionados, tais como: participação, transparência, democratização, publicização, fiscalização. Concordamos com a proposta, que ao nosso ver, pressupõe, também, compreender a intersetorialidade entre as políticas na perspectiva de garantir direitos e qualidade de vida, uma vez que entendemos que as políticas públicas não estão desvinculadas das pautas que envolvem os interesses comuns dos cidadãos pela melhoria de suas cidades. As referidas autoras, com base num estudo sobre o estado do Rio de Janeiro, afirmam que: Em pesquisa realizada pelo CEAS Conselho Estadual de Assistência Social, tomando por base o Censo Suas 10 2011, constatou-se: Na perspectiva da gestão: 89% dos Conselhos Municipais de Assistência Social foram criados por Lei específica; 87% possuem regimento interno; 67% possuem em sua Lei Orçamentária previsão de recursos para o funcionamento e manutenção dos conselhos; Considerando serem questões estruturantes do processo democrático, está posto o desafio de alcançar 100% desses indicadores. Na perspectiva da infraestrutura e recursos humanos: 62% possuem local ou sede específica para seu funcionamento; 98% estão localizados em prédios onde funcionam outras instituições ou unidades; 80% possuem secretaria executiva (unidade de apoio para o seu funcionamento); 96% tem pessoa designada para ocupar esta função. É necessário que os conselhos tenham espaços próprios e independentes para o exercício de sua missão e sejam devidamente assessorados por equipe técnica qualificada. Só assim, podem se constituir parceiro de 9 A Assistência Social é regulamentada pela Lei 8.742/93 e complementada pela Lei 12.435/2011, onde o Sistema Único de Assistência Social SUAS - é instituído, dando reconhecimento a Política de Assistência Social implementada a partir de 2004, bem como amplia a participação dos sujeitos no conselho com o redesenho de sua composição ao estabelecer no artigo 3º o perfil das entidades e organizações de assistência social. 10 Censo SUAS refere-se ao levantamento anual de informações acerca do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). 7

gestão. Já na perspectiva de acompanhamento da implementação da política: 92% realizam reuniões ordinárias uma vez ao mês; 79% atuam como instância de controle do Programa Bolsa Família; 80% acompanham e fiscalizam tal Programa; 60% fizeram previsão de recursos específicos para a realização da conferência. (Alchorne e Maciel, 2013) Constata-se, assim, a premente urgência de interação constante com esses espaços na intenção de retroalimentar as ações dos gestores e reafirmar o exercício democrático, reforçando o papel do controle social e a corresponsabilidade que poder público e sociedade civil tem mediante a pactuação de suas propostas, traduzidas num planejamento, que deve ser elaborado com ampla participação. É impossível não considerar o potencial do momento democrático que vive o país, tanto para o aspecto das decisões de governança como a formulação de estratégias por parte da sociedade civil que deve se unir e pressionar os governos para que lhes assegurem condições de avançar rumo a modelos sustentáveis, movimento que deve ter o apoio dos diferentes conselhos, que deverão constituir espaços para debater, para comprometerem-se com o que se delibera e acompanhar seu rebatimento: na sustentabilidade do planeta, na integração de saneamento, habitação, regularização fundiária e mobilidade urbana, no fomento à qualificação continuada, na erradicação da extrema pobreza, no combate as desigualdades sociais, na intersetorialidade, através de sociedades democráticas e participativas principais decisões tomadas em diferentes espaços: Agenda 21, Desenvolvimento do Milênio, Rio +20, Carta da Terra, Conferências de Assistência Social e das Cidades. É possível perceber: 1. Das diferentes agendas convergem categorias comuns às políticas públicas, resguardadas as especificidades. 2. Há um fio condutor que as norteia, que é a garantia do direito fundamental à vida com qualidade, o que implica não só em fortalecer os espaços institucionais que as implementam, mas também os espaços institucionais que as deliberam. conferências 3. Existem pontos em que as propostas dialogam e, embora algumas tratem das questões na perspectiva brasileira, tais propostas se somam ao esforço e a certeza de que um mundo melhor é possível para todos e 8

todas. O que parece faltar ao conjunto de propostas é a orquestração que possibilite uma sinfonia afinada onde meio ambiente e os homens convivam com qualidade, com respeito aos limites, onde a prioridade seja o Homem e o Planeta em que ele habita. Assim, tais ações se intercruzam e devem ser entendidas e tratadas como complementares na efetivação de direitos que assegurem sustentabilidade com controle social, num movimento constante entre sociedade civil e governo, enquanto entes corresponsáveis nesse processo. Há a necessidade de integrar as políticas de saneamento básico, habitação, assistência social, saúde, educação, meio ambiente, segurança, regularização fundiária e transporte, o que não pode ser feito sem considerar o território de cada município, especialmente em se tratando de Região Metropolitana. 3. Região Metropolitana do Rio de Janeiro Breve Caracterização O Brasil é o maior país da América do Sul e da região da América Latina, sendo o quinto maior do mundo, com 43.780,172 km 2, com uma população com mais de 198 milhões de habitantes. Atualmente, existem 41 Regiões Metropolitanas, que abrangem 84 milhões de pessoas, correspondendo a 46% da população do Brasil. Conforme Gouvêa (2005), considera-se Região Metropolitana a junção de municípios limítrofes, com destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa urbanização e alto grau de diversidade nas funções urbanas e regionais. Diferentemente da maioria das metrópoles brasileiras, a metrópole fluminense vem, desde 1990, sofrendo um esvaziamento político institucional, com a saída de três municípios integrantes de sua composição original. O primeiro foi Petrópolis, que por decisão do governo local, passou a fazer parte da Região Serrana. O mesmo processo aconteceu em 2002 com a auto exclusão dos municípios de Mangaratiba, Itaguaí e Maricá, indo os dois primeiros para a Região da Costa Verde e o segundo, para a Região das Baixadas Litorâneas, ambas áreas de expansão turística. Além das 9

possíveis vantagens para a captação de investimentos no setor de turismo, se afastar da identificação de município periférico pode ter sido um critério relevante na estratégia territorial desses municípios, no sentido de uma mudança de status. Outro tipo de modificação na estrutura políticoadministrativa da região diz respeito às emancipações de distritos, ampliando o número de municípios. A partir da década de 90, foram emancipados os distritos de Belford Roxo, Guapimirim, Queimados, Japeri, Tanguá, Seropédica e Mesquita. (Observatório das Metrópoles, 2005: 01) Quadro 1: Composição da Região Metropolitana do Rio de Janeiro Nº Composição original 1974 Municípios emancipados Déc. 1990 Municípios autoexcluídos 2002 Composição Atual 2013 1 Duque de Caxias Belford Roxo 2 Itaboraí Tanguá Duque de Caxias 3 Itaguaí Seropédica Itaguaí Guapimirim 4 Magé Guapimirim Itaboraí 5 Mangaratiba Mangaratiba Itaguaí 6 Maricá Maricá Japeri 7 Nilópolis Magé 8 Niterói Maricá 9 Nova Iguaçu Belford Roxo Japeri Mesquita Queimados Mesquita 10 Paracambi Nilópolis 11 Petrópolis Petrópolis Niterói 12 Rio de Janeiro Nova Iguaçu 13 São Gonçalo Paracambi 14 São João de Meriti Queimados 15 Rio de Janeiro 16 São Gonçalo 17 São João de Meriti 18 Seropédica 19 Tanguá Fonte: Observatório das Metrópoles, 2005; atualizado pelos autores, 2013 O estado do Rio de Janeiro tem 15.989.929 habitantes e sua Região Metropolitana tem 11.835.708 habitantes. Assim, a Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) possui 75% da população carioca. Não possui, contudo, uma governança metropolitana, nem mesmo um planejamento integrado das políticas públicas, o que expressa a urgência do fortalecimento da interlocução entre os municípios metropolitanos. Essa Região Metropolitana foi instituída pela Lei Complementar nº 20, de julho de 1974, após a fusão dos antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara. 10

Com aproximadamente 12 mil habitantes é a segunda maior área metropolitana do país e a terceira da América Latina. Em 2011 foi instituído, através do Decreto Nº 42.832, o Comitê Executivo de Estratégias Metropolitanas, visando integrar suas demandas e planejar/executar as políticas públicas de interesse comum. Tal ação tem como um dos referenciais o Sistema Estadual de Governança Metropolitana. A partir da instituição do Estatuto da Cidade (Lei Federal no. 10.257, de 10 de julho de 2001); da criação do Ministério das Cidades em Janeiro de 2003; da criação do Conselho das Cidades e da realização de um conjunto de conferências municipais, metropolitanas, estaduais e nacional das cidades, o movimento e a luta social de enfrentamento dos problemas urbanos ganharam novo fôlego e, conseqüentemente, foram revigorados os debates em torno da questão metropolitana. (Côrte, 2010:09) Conforme figura acima, é previsto um Conselho Metropolitano, o que reforça a pesquisa em tela, no que se refere ao controle social exercido de modo democrático entre sociedade civil e poder público, pois Se arranjo federativo é pacto, as condições de coordenação e cooperação intergovernamental passam a ser aspectos centrais na definição de condições para a execução de políticas regionais. (Côrte, 2010: 12). Na visão de Paul Singer (2002: 122,123) as grandes cidades permaneceram durante muito tempo como centro de desenvolvimento econômico. Atualmente, contudo, tornaram-se o epicentro da crise. Muitas deixaram de crescer 11

e a pobreza brasileira a população que vive (ou vegeta?) abaixo da linha da pobreza está se aglomerando nelas. A taxa de evolução da pobreza do Rio de Janeiro aumentou 89,11% nos últimos mandatos municipais. O índice carioca foi o que mais cresceu no país, segundo estudo do Centro de Políticas Sociais (CPS) da Fundação Getúlio Vargas, que usou como linha de pobreza o cálculo internacional, de US$ 1 por dia. O índice que era de 3,50% entre 1997 e 1999 saltou para 6,61%. No mesmo período, houve queda no país (de 7,76% para 4,80%) e nas 27 capitais pesquisadas: de 4,66% para 4,14%.O resultado coloca agora também cidade olímpica na berlinda para reagir aos indicadores sócio-econômicos nos próximos anos. O Rio hoje é mais desigual do que o Brasil. Durante os três últimos mandatos dos prefeitos, tivemos a maior queda. (Artigo Ouro em aumento da miséria Jornal do Brasil - 09/10/2009) Os municípios da RMRJ apresentam uma multiplicidade de características e especificidades: população, urbanização, riqueza, cultura, história, influência regional. Essa grande diversidade aponta a necessidade de revisão de competências, já que a Constituição Federal de 1988 não distinguiu os municípios em nenhuma variável. Suas competências administrativas, legislativas e tributárias 12

são exatamente as mesmas, independente do perfil demográfico e/ou dos níveis de desenvolvimento econômico e social. No caso da região metropolitana, a situação é ainda mais complexa, por não constituírem um nível de governo institucionalizado na estrutura político-administrativa do país. Boa parte dos problemas metropolitanos, no Brasil, se deve à inexistência de algum patamar de organização de governo que possa viabilizar, de forma planejada, a produção e distribuição de bens e serviços públicos no âmbito de todo o território metropolizado'' (Gouvêa, 2005:18). A institucionalização do poder metropolitano ainda não alcançou alianças políticas suficientemente fortes para alterar a concepção tradicional de município, o que dificulta o atendimento de demandas plurimunicipais, ou seja, políticas públicas de corte metropolitano. ( ) as regiões metropolitanas se tornam o loci mais notáveis de segregação espacial, exclusão social e miséria. Pode-se mesmo dizer que, em função dos fenômenos como desemprego em massa, exclusão social crescente e violência urbana, a questão social no Brasil de hoje é, acima de tudo, uma questão metropolitana. As regiões metropolitanas brasileiras concentram, de maneira paradoxal, uma produção simultânea de desemprego econômico e desigualdade social, de riqueza e miséria, de sofisticação tecnológica e degradação ambiental. (Gouvêa, 2005: 19) Tem-se estimulado uma visão municipalista para o enfrentamento dos problemas urbanos, o que evidencia a dificuldade em se equacionar questões mais abrangentes apenas no nível local. Nas metrópoles brasileiras enfrentam-se desafios em que ao mesmo tempo, mantém e aumenta as desigualdades sociais, sendo multiplicadas as questões de saneamento ambiental, moradia, pavimentação, necessidades sociais - drama das políticas públicas nas grandes cidades, o que aumenta o desafio no exercício do controle social. 4. Região Metropolitana do Rio de Janeiro e o Controle Social Democrático na Assistência Social O SUAS (Sistema Único de Assistência Social), por meio da NOB - Norma Operacional Básica (2012) afirma que o sistema democrático e participativo de gestão e de controle social dar-se-á não apenas nos conselhos, mas também nas 13

conferências, pela publicização de dados e informações no que se refere a demandas e necessidades, pela localização e padrão de cobertura dos serviços de Assistência Social, e pela necessária escuta dos usuários, dos trabalhadores da área e da sociedade em geral. Se há base legal para um novo padrão de controle social se instalar, não há dúvida de que o grau de autonomia, de transparência, de relação democrática a se instalar no interior dos conselhos em muito depende dos atores envolvidos no processo. No que tange à política de assistência social, o processo de descentralização e participação da sociedade civil, previsto na LOAS/93, ganha materialidade com a Política Nacional de Assistência Social de 2004 (PNAS) e a implantação, em todo o país, do Sistema Único de Assistência Social SUAS. Um dado interessante apontado na PNAS/04 diz respeito aos extremos, ou seja, 20% da população brasileira reside em metrópoles (apenas 15 cidades) e 20% em pequenos municípios. O Sistema Único de Assistência Social SUAS/2004 reforçou intensamente as mudanças na gestão da política de assistência social. O SUAS é fruto de uma intensa mobilização nacional que repercutiu de forma diferenciada nos 5.565 municípios. Mister se faz apontar que essa mobilização antecede os anos 1980 e ganha força no Brasil a partir dos anos 1990. Para Sposati (1988), o reduzido poder dos municípios somado à subordinação ao poder estadual causaram o retardo da municipalização dos serviços na área da assistência social. Esse reconhecimento dos municípios ocorre apenas no final da década de 70 do século passado. De acordo com a Munic 2009, 99,9% dos municípios brasileiros possuem estrutura para tratar da política de assistência social. Em comparação ao estudo de 2005, constata-se que subiu o número de municípios com estrutura para tratar desta política, já que naquele ano o índice era de 80,0%. De acordo com o Censo SUAS 2010, 71,1% dos conselhos surgiram no período de quatro anos após a LOAS/93. 94, 5% dos conselhos são paritários, com mandato, em geral de dois anos e no país são 50.000 (cinquenta) mil conselheiros (48.508 municipais e 472 estaduais). Desses Conselhos, 68,3% possui o cargo 14

específico de secretário executivo, contudo, o quantitativo de funcionários à disposição dos conselhos ainda é reduzido em todo o país. Os levantamentos do Censo SUAS 2010, no tocante aos conselhos de assistência social, constataram a existência dos mesmos em quase todos os municípios brasileiros, possuindo entre 14 e 18 anos de existência, com uma infraestrutura razoável de equipamentos, mas com uma precária rede de recursos humanos o que vem prejudicando atividades que deveriam ser realizadas (...) pois o conselho não pode simplesmente existir, ele precisa ser efetivo em suas ações para que possa funcionar como mecanismo deliberativo, fiscalizador, normativo, consultivo e, antes de tudo, participativo da sociedade civil. (Censo SUAS, 2010: 114). Quadro 2: Região Metropolitana do Rio de Janeiro N Municípios População 2010 Área da unidade territorial (Km²) Densidade demográfica (hab/km²) PIB a preços correntes 1 Belford Roxo 469.332 77,82 6.031,40 4.467.555 2 Duque de Caxias 855.048 467,62 1.828,50 26.496.845 3 Guapimirim 51.483 360,77 142,7 485.269 4 Itaboraí 218.008 430,37 506,6 2.186.487 5 Itaguaí 109.091 275,87 395,5 4.284.959 6 Japeri 95.492 81,87 1.166,40 916.884 7 Magé 227.322 388,5 585,1 2.065.537 8 Maricá 127.461 362,57 351,6 1.644.995 9 Mesquita 168.376 39,06 4.310,50 1.533.364 10 Nilópolis 157.425 19,39 8.117,60 1.668.960 11 Niterói 487.562 133,92 3.640,80 11.214.103 12 Nova Iguaçu 796.257 521,25 1.527,60 9.496.660 13 Paracambi 47.124 179,68 262,3 498.103 14 Queimados 137.962 75,69 1.822,60 1.670.541 15 Rio de Janeiro 6.320.446 1.200,28 5.265,80 190.249.043 16 São Gonçalo 999.728 247,71 4.035,90 10.340.756 17 São João de Meriti 458.673 35,22 13.024,60 4.826.212 18 Seropédica 78.186 283,76 275,5 852.538 19 Tanguá 30.732 145,5 211,2 290.655 Total 11.835.708 5.326,85 53.502,20 2.751.894,66 Fonte: Elaborado pelos autores com base em dados do IBGE e MDS/SAGI, 2013 Conforme quadro acima, é possível perceber que as condições de vida da população metropolitana reúnem um conjunto de características relacionadas entre si: falta de abastecimento de água, de esgotamento sanitário e de pavimentação das ruas, insalubridade, violência urbana, entre outras. 15

Essa é uma pesquisa em andamento, portanto esse estudo encontra-se em construção. Cabe salientar que a metodologia a ser desenvolvida na pesquisa tem como referencial uma análise crítico reflexiva acerca do controle social exercido e/ou a ser exercido nos espaços deliberativos da política de assistência social, nos 19 municípios que compõem a RMRJ. Como esse controle social se dá, através de que meios é possível mensurar e qualificar o debate e as ações empreendidas? Qual o perfil dos conselheiros e a sistemática de reuniões, encontros e temas abordados? Desse modo, o percurso metodológico adotado se debruça sobre leitura de atas e deliberações dos conselhos municipais de assistência social, com recorte de tempo que compreenda duas conferências (2009 e 2013). Como amostra inicial foram selecionados dois municípios: Rio de Janeiro e Niterói pesquisa já em andamento, mas ainda sem resultados analíticos concretos. 5. Breves considerações A distribuição federal de recursos aos municípios não prevê verbas específicas para metrópoles, o que prejudica os grandes municípios. Há problemas fundamentais na gestão de metrópoles, como, por exemplo, descentralizar os serviços e coordenar a prestação desses serviços de forma centralizada em uma única Secretaria. A Constituição de 1988 aumentou de 11% para 18% a participação das prefeituras no bolo das transferências fiscais, boa parte das capitais conseguiu (...) ampliar significativamente suas receitas próprias. (Caccia Bava, 2002: 68). Considerando o Plano Brasil sem Miséria, que atua na perspectiva de erradicar a extrema pobreza, assegurando qualidade de vida, inclusão social, garantia de renda e acesso a serviços, busca entender como essas ações vem se desdobrando na RMRJ, especificamente, no controle social exercido na política de assistência social, como uma das diretrizes do SUAS Sistema Único de Assistência Social. 16

A Região Metropolitana do Rio de Janeiro, apesar das dificuldades assinaladas, vem, nas últimas décadas, ampliando sua participação na gestão da política de assistência social. Tal fato é fruto de uma trajetória permeada de embates e lutas para afiançar que a política de assistência social tenha status de política pública e dever de Estado. Assim, com base em tudo que foi exposto, concluímos reafirmando os avanços na política de assistência social no país, que vem ao longo dos anos adquirindo maior visibilidade e especificidade. Para finalizar, acreditamos que tais avanços da política de assistência social devam ser acompanhados, efetivamente, de participação popular, controle social, reforçando o importante papel dos Conselhos de Assistência Social e demais Conselhos vinculados a essa política. 6. Bibliografia ALCHORNE, Sindely Chahim de Avellar & MACIEL, Heloisa Helena Mesquita. Controle Social: o papel dos conselhos deliberativos. Revista AEMERJ (Associação Estadual de Municípios - RJ), mimeo, 2013.. Sustentabilidade e Controle Social: a corresponsabilidade entre sociedade civil e poder público. Seminário Internacional Proteção Social e Cidadania Hoje: tendências e desafios. UFF, 2012. AMÂNCIO, Júlia Moretto (et all). Controle Social: dos serviços públicos à garantia de direitos. São Paulo, CEBRAP/IDS, 2010. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. BRASIL, MDS. Censo SUAS 2010: CRAS, CREAS, Gestão Municipal, Gestão Estadual, Conselhos Municipais, Conselhos Estaduais, Rede Privada. 2011. CACCIA-BAVA, Silvio (Org.). Os Desafios da Gestão Municipal Democrática. São Paulo, Editora Cortez, 2ª Edição, 2002. CARVALHO, Maria do Carmo A. Conselhos: o que são e para que servem. Instituto Pólis, Repente, nº. 4, 1998. CORREIA, Maria Valéria Costa. A relação Estado e sociedade e o controle para o debate. Revista Serviço Social e Sociedade, nº. 24, v. 77, p. 22-45, 2004. 17

CÔRTE, Paulo de Tarso de Oliveira. A Questão Metropolitana: os novos tempos impõem novos desafios e exigem novas capacidades para os atores e a nova governança. III Congresso Consad de Gestão Pública, 2010. Disponível em http://www.consad.org.br/sites/1500/1504/00001829.pdf COUTINHO, Carlos Nelson. A democracia na batalha das idéias e nas lutas políticas no Brasil de hoje. In: FÁVERO, O. & SEMERARO, G. (orgs). Democracia e Construção do Público no pensamento educacional brasileiro. Petrópolis: vozes, 2002. GOUVÊA, Ronaldo Guimarães. A questão metropolitana no Brasil. RJ, Ed. FGV, 2005. JACCOUD, Luciana (Org.). Questão social e políticas sociais no Brasil contemporâneo. Brasília, IPEA, 2005. MUNIC, Pesquisa de Informações Básicas Municipais Perfil dos Municípios Brasileiros, realizada pelo IBGE em parceria com o MDS, 2009. OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES. Como andam as Metrópoles. Relatório final 21/12/2005. Disponível em http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/como_anda/ RAICHELIS, Raquel. Esfera Política e Conselhos de Assistência Social. Cortez, 1998. RAICHELIS, Raquel & WANDERLEY, Luiz Eduardo. Desafios de uma gestão pública democrática na integração regional. Revista Serviço Social e Sociedade, Nº 78, julho de 2004. SINGER, Paul. Desafios com que se defrontam as grandes cidades brasileiras. In: CACCIA-BAVA, Silvio (Org.). Os Desafios da Gestão Municipal Democrática. São Paulo, Editora Cortez, 2ª Edição, 2002. SOUZA FILHO, Rodrigo de. Gestão pública e democracia: a burocracia em questão. Rio de Janeiro; Lumen Juris, 2004. SPOSATI, Aldaíza. Vida Urbana e Gestão da Pobreza. Cortez, 1988. 18