Nome da operação Região País Setor DOCUMENTO DE INFORMAÇÃO DO PROGRAMA (PID) ETAPA CONCEITUAL <5 de novembro de 2013> Relatório nº: AB7437 (O número do relatório é gerado automaticamente pelo IDU e não deve ser alterado.) Número da operação Instrumento de crédito Mutuário(s) Entidade executora DPL Fortalecimento da Gestão Fiscal e do Gerenciamento dos Recursos Hídricos AMÉRICA LATINA E CARIBE Brasil Administração pública Setor financeiro (60%); Água, saneamento e proteção contra inundações em geral (40%) P148083 Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL SEFAZ-RS Av. Mauá, 1155 5 o andar Rio Grande do Sul Brasil Tel.: (+55 51) 3214-5104 Secretaria da Fazenda Av. Mauá, 1155 5o andar Brasil Tel.: (+55 51) 3214-5104 Data de elaboração do DIP 1 de novembro de 2013 Data estimada de conclusão da 9 de abril de 2014 avaliação Data estimada de aprovação 22 de maio de 2014 pela Diretoria Executiva Decisão após revisão interna Após a revisão interna, tomou-se a decisão de seguir em frente com a preparação da operação. Outras decisões {opcional} As equipes podem acrescer outras decisões caso assim desejem ou excluir esta linha se não houver nada a acrescer. Principais questões em termos de desenvolvimento e justificativa para o envolvimento do Banco O Rio Grande do Sul tem indicadores socioeconômicos que o posicionam como um dos principais Estados do Brasil, mas ele fica para trás em relação aos seus pares quando o seu desempenho recente é examinado. O produto interno bruto (PIB) per capita do Estado está estimado em R$ 27.514, ou 121,2% da média nacional. Contudo, entre 2002 e 2012, o Estado registrou uma taxa de crescimento média um ponto percentual inferior à média nacional (2,6% frente a 3,6%). Dois problemas agudos e interconectados contribuem para essa situação: o gerenciamento dos recursos hídricos e as deficiências fiscais de caráter estrutural. Esses dois problemas se reforçam mutuamente em um círculo vicioso. Por um lado, inundações e secas
provocam um aumento da volatilidade do PIB, o que, por sua vez, leva a uma queda das receitas e a uma elevação das despesas do Estado. Além disso, os problemas com recursos hídricos ainda sem solução impedem o Estado de tirar partido de uma importante fonte de crescimento em potencial (o aumento da produtividade no cultivo de milho, soja e feijão), o que elevaria a sua receita de forma permanente. Isso também estabilizaria a renda dos residentes mais pobres de áreas rurais. A pressão de baixa sobre as receitas e a pressão de alta sobre os gastos, ambas decorrentes dos constantes episódios de inundações e secas, apenas agravam os problemas fiscais estruturais que limitam a capacidade do Estado para investir e oferecer serviços públicos de boa qualidade. Portanto, o problema fiscal está impedindo os investimentos que o Estado precisaria fazer para oferecer serviços de regularização da água. Ele também provoca a falta dos recursos necessários para executar ou fazer com que o setor privado promova os investimentos necessários para ampliar a irrigação no Estado. O principal problema referente aos recursos hídricos é a concentração da alta pluviosidade no tempo e no espaço, o que leva a episódios generalizados de alternância entre inundações e graves secas. Na última década, foram registrados episódios de seca em cinco anos. Em 2011, a seca afetou 1,8 milhão de pessoas, e a maior parte do Rio Grande do Sul ficou em estado de emergência em decorrência da seca até março de 2012. O potencial de irrigação para atenuar os problemas relacionados às secas é alto. A geografia do Estado é favorável à implementação de programas de irrigação: rios caudalosos, pluviosidade irregular porém alta e solo adequado para culturas mecanizadas. Na verdade, a irrigação vem sendo praticada no Estado há mais de 30 anos e o transformou no principal produtor de arroz do Brasil. Contudo, o potencial de irrigação não foi explorado em virtude da falta de informações hidrometeorológicas e piezométricas, bem como sobre a qualidade da água; da fraca cobertura do tratamento das águas residuais, o que provoca a poluição da água, e de sistemas ineficazes de concessão de direitos sobre os recursos hídricos, levando a crescentes conflitos entre os usuários e os múltiplos usos dos recursos hídricos. Na frente fiscal, o Rio Grande do Sul se vê restringido por um elevado endividamento, pela baixa capacidade para mobilizar receitas e por uma grande demanda por despesas públicas. Em consequência, o Estado enfrenta uma deterioração dos serviços públicos e não consegue fazer investimentos. O Rio Grande do Sul tem o coeficiente de investimento mais baixo entre todos os Estados brasileiros, uma vez que as suas receitas próprias são usadas, na quase totalidade, para fazer face a despesas correntes, e os elevados níveis de endividamento o impedem de obter empréstimos de forma ampla. A baixa capacidade para mobilizar receitas é explicada pelas exportações relativamente altas (isentas de tributação segundo legislação federal), alíquotas de ICMS mais baixas do que as de outros Estados, sobretudo em setores que geram grandes volumes de receita, e o uso generalizado de incentivos fiscais. A maior demanda do lado da despesa é explicada por vinculações orçamentárias mais altas, 1 pelo elevado nível de endividamento e pelo envelhecimento da população. Objetivo(s) proposto(s) A finalidade da operação proposta é fortalecer a gestão fiscal a fim de aumentar o espaço fiscal e apoiar os esforços do governo para obter avanços na irrigação sustentável e no gerenciamento integrado dos recursos hídricos. Para tanto, o empréstimo ajudará o Estado a formular e 1 Por exemplo, no Rio Grande do Sul, 35% da receita estadual está vinculada à educação, embora a Constituição Federal estipule uma vinculação de 25%.
implementar práticas e ferramentas para gerir o abastecimento de água e a demanda por esse recurso. As políticas apoiadas pela operação proposta estão alinhadas plenamente com o plano plurianual (PPA). O objetivo de desenvolvimento do programa (ODP) nesta operação é fortalecer a gestão fiscal para aumentar o espaço fiscal e apoiar os esforços do governo para obter avanços no gerenciamento integrado dos recursos hídricos. O ODP está alinhado plenamente com os objetivos estratégicos do Governo. Especificamente, esta operação contribuirá indiretamente para a consecução de três objetivos do Governo, quais sejam: elevar a taxa de crescimento do emprego, da renda e dos investimentos; promover o desenvolvimento regional e melhorar a qualidade de vida e erradicar a extrema pobreza. O resultado esperado desta operação é um aumento do espaço fiscal, o qual seria usado para elevar os investimentos públicos e melhorar a prestação de serviços, sobretudo nos setores de recursos hídricos e irrigação. A expansão do espaço fiscal seria obtida por meio do aumento da eficiência na arrecadação, da economia nas despesas sem fazer cortes nos serviços do Governo e da melhoria da gestão dos passivos contingentes. Essas medidas beneficiariam todos os cidadãos do Estado, mas, em especial, os que mais dependem dos serviços do Governo. Os resultados esperados do pilar do gerenciamento dos recursos hídricos são uma redução do impacto dos episódios de seca sobre a produção agrícola. Isso será alcançado mediante a ampliação da agricultura irrigada e o gerenciamento integrado dos recursos hídricos. Os beneficiários diretos desse pilar seriam os pequenos e médios produtores sem acesso a ferramentas para a agricultura irrigada. Descrição preliminar A operação proposta é um Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL), de uma parcela, no montante de US$ 280 milhões para o Estado do Rio Grande do Sul. A operação está estruturada em torno de dois pilares: o pilar fiscal e o pilar dos recursos hídricos e da irrigação. Pilar I. Fortalecimento da gestão fiscal para aumentar o espaço fiscal. O tema recorrente do pilar fiscal é aumentar as receitas e promover a economia nas despesas, elevando os recursos disponíveis para aumentar os investimentos. Este pilar apoia as ações de política destinadas a elevar as receitas, não por meio de aumentos das alíquotas dos impostos nem mediante a redução da renúncia fiscal, mas ao aumentar a eficiência da arrecadação no Estado. Do lado da despesa, este pilar apoia ações de política destinadas a gerar economia nas despesas. Essa economia pode ser obtida no curto prazo por exemplo, por meio de ações visando à política de compras ou, mais no médio e longo prazo, mediante ações referentes ao custeio e aos passivos contingentes. No curto prazo, a fim de buscar oportunidades para economizar nas despesas, a atenção se voltará para os insumos e processos, enquanto, no longo prazo, as ações vão ter como objetivo assentar as bases para uma abordagem mais abrangente, na qual as informações sobre produtos e resultados sejam levadas em consideração. Pilar II. Irrigação e gerenciamento dos recursos hídricos. Este pilar tem como objetivo promover a irrigação sustentável e fortalecer o sistema de gerenciamento dos recursos hídricos do Estado. Apoia ações de política que promovam o planejamento estratégico para a irrigação sustentável visando à geração de renda e ao desenvolvimento econômico. Do ponto de vista do gerenciamento dos recursos hídricos, este pilar apoia ações de política que fortaleçam as instituições, o planejamento e as ferramentas associados a esses recursos, fortalecendo a integração entre o sistema de gerenciamento dos recursos hídricos e a sua multiplicidade de
usuários. Impactos sociais e sobre a pobreza e aspectos ambientais Impactos sociais e sobre a pobreza As ações de política apoiadas por esta operação devem ter um impacto positivo sobre a pobreza, uma vez que vão contribuir para a sustentabilidade fiscal, promover a responsabilidade social e melhorar a gestão da água, com a possibilidade de impactos positivos sobre a produção agrícola. A Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA) se concentra nos impactos distributivos esperados das políticas apoiadas pelo Pilar 2 Irrigação e gerenciamento dos recursos hídricos. A avaliação se baseia na análise de dados secundários sobre os resultados das consultas públicas feitas pelo Estado com as principais partes interessadas. De modo geral, a expectativa é que a combinação dos resultados sociais e econômicos dessas políticas seja positiva para a população pobre e vulnerável nas áreas rurais menos favorecidas e cause um impacto positivo sobre a economia e a receita do Estado. A sustentabilidade da produção agrícola e o aumento da resiliência a eventos climáticos são os principais impactos esperados das políticas relacionadas à irrigação e gerenciamento dos recursos hídricos. A sustentabilidade da produção agrícola é tida como essencial para a economia do Estado, assim como para o aumento das receitas estaduais e a ampliação da sua capacidade de investimento. O principal objetivo dessas políticas é aumentar a resiliência dos pequenos, médios e grandes produtores agrícolas a eventos climáticos (secas cíclicas e sazonais). Essa meta será alcançada por meio do estímulo ao reforço do abastecimento de água nas propriedades rurais e da promoção do uso de sistemas de irrigação. Isso vai ter como consequências a elevação da produtividade e uma produção mais sustentável. A referida meta também será alcançada mediante a redução dos conflitos relacionados ao uso da água, pois os processos decisórios relacionados ao gerenciamento dos recursos hídricos vão ser mais participativos e transparentes, e, por extensão, mediante o fortalecimento da responsabilidade social e do controle sobre a implementação dos planos de gerenciamento desses recursos. Combinadas, as ações de política visam a quatro das oito principais restrições à expansão das áreas irrigadas no Estado. Elas estão relacionadas com: os processos de licenciamento e concessão de direitos sobre o uso da água, o acesso a crédito, a promoção do uso de instalações para armazenar água nas propriedades rurais e a assistência técnica disponível. Além disso, o aumento da produtividade e da sustentabilidade das principais culturas do Estado deve contribuir indiretamente para a sustentabilidade da economia urbana dos municípios pequenos e pobres, onde os setores varejista e de serviços dependem bastante da renda da população rural para aumentar as suas vendas e os seus ganhos. Os efeitos distributivos e em favor dos pobres dessas políticas podem ser demonstrados por algumas características do sistema de subsídios a ele incorporado e pelo impacto em potencial nos meios de subsistência dos pequenos agricultores familiares. Por um lado, essas políticas vão favorecer os pequenos produtores rurais com subsídios maiores. Dentro do programa "Mais Água, Mais Renda", existem diferenças entre as condições de financiamento para os pequenos, médios e grandes produtores. Os pequenos vão receber subsídios equivalentes a 100% da primeira e da última parcela; já no caso dos médios e grandes, esses subsídios são reduzidos para
75% e 50% dessas parcelas, respectivamente. O impacto positivo dessas políticas deve ser maior sobre os meios de subsistência dos pequenos produtores familiares do que sobre a renda dos médios e grandes agricultores. Os pequenos produtores têm menos capital e menos acesso a crédito para ampliar os sistemas de reserva de água e de irrigação nas suas terras. Além disso, são mais vulneráveis a eventos climáticos, pois os seus bens e economias para enfrentar as perdas nos anos de seca são comparativamente menores. Além disso, devido ao calendário agrícola, o período de colheita das principais culturas se estende ao longo da estação seca e elas são mais dependentes da disponibilidade de água durante essa estação. Em consequência, os seus ganhos e capacidade de recuperação sofrem os maiores impactos em virtude dos ciclos de estiagem. Uma estimativa do impacto econômico positivo dessas políticas pode ser extraída da comparação da produção de milho (uma das principais culturas semeadas pelos pequenos produtores familiares) em terras secas e em terras irrigadas. Avaliações recentes apontam diferenças pertinentes em produtividade por hectare: nos anos com condições de tempo favoráveis, a diferença em favor das áreas irrigadas equivale a 49%, ao passo que, nos anos de baixa pluviosidade, essa diferença sobe para 90%. Ademais, os retornos financeiros obtidos nos terrenos irrigados são 68% superiores aos obtidos nas terras secas nos anos de condições de tempo favoráveis; nos anos de baixa pluviosidade, essa taxa sobe para 162%. Aspectos ambientais A expectativa é que o Pilar I não produza um impacto ambiental significativo, enquanto as ações de política apoiadas pelo Pilar II devem resultar em impactos positivos. A Lei que institui a Política Estadual de Irrigação está centrada no gerenciamento integrado dos recursos hídricos no nível das bacias hidrográficas. Além disso, estabelece um Plano Diretor de Irrigação no Contexto dos Usos Múltiplos da Água em todo o Estado do Rio Grande do Sul, elaborado em coordenação com as entidades ambientais e de recursos hídricos do Estado, que participaram desse processo. Essa política também estipula que todos os programas de irrigação no Estado devem ser compatíveis com os seus princípios e objetivos, como o uso sustentável e o gerenciamento dos recursos hídricos e dos solos para irrigação. As ações referentes ao gerenciamento dos recursos hídricos vão reforçar a capacidade para gerenciar esses recursos e, ao mesmo tempo, ampliar os conhecimentos sobre a quantidade e a qualidade da água para os seus múltiplos usos. Outras avaliações dos impactos ambientais vão ser executadas visando à etapa do Comitê de Operações Regionais (ROC). Financiamento provisório Fonte: (milhões de US$) Mutuário 0 Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento 280 Mutuário/beneficiário BIRD Outros (especifique) Total Contatos Banco Mundial
Contato: Rafael Chelles Barroso Cargo: Economista Tel.: 5761+1038 Fax: Email: rbarroso@worldbank.org Localidade: Brasília, Brasil (BIRD) Mutuário Contato: Odir Tonollier Cargo: Secretário de Estado Tel.: (+55 51) 3214-5104 Email: gabinete.gsf@sefaz.rs.gov.br Para mais informações, entre em contato com: The InfoShop The World Bank 1818 H Street, NW Washington, D.C. 20433 Telephone: (+1 202) 458-4500 Fax: (+1 202) 522-1500 Web: http://www.worldbank.org/infoshop