A FORMAÇÃO PROFISSIONAL CONTÍNUA NA ADMINISTRAÇÃO LOCAL,

A FORMAÇÃO PROFISSIONAL CONTÍNUA NA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, EM PORTUGAL. 2000-2005: QUE MUDANÇAS? Gil (b.cabrito@fpce.ul.pt) Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação Universidade de Lisboa RESUMO Com o Programa de Formação para as Autarquias Locais (Foral), a Administração Local gozou de uma conjuntura extremamente favorável para a sua modernização. O Foral, instituído em 2000 e de execução iniciada em 2001, concretizou-se num afluxo de recursos financeiros extremamente avultado para aplicação na requalificação dos recursos humanos da Administração Local, num momento em que a situação de mudança nas autarquias exige, inevitavelmente, uma resposta adequada. Todo o processo de devolução de competências às autarquias só poderá ter sucesso se for acompanhado de um esforço significativo de modernização administrativa e do sucesso desse mesmo esforço. Para o sucesso das medidas de ampliação das atribuições e competências das autarquias, exige-se a identificação e superação dos problemaschave que envolvem aquelas organizações: disfuncionamento entre os serviços; incapacidade para responder a solicitações em novos domínios de actividade e de prestação de serviços aos munícipes, insuficiente dotação de recursos técnicos e humanos capazes de desenvolver funções nos domínios da gestão e do planeamento. Neste contexto, o Foral constituiu-se num importante instrumento financeiro para que as autarquias pudessem cumprir as velhas e as suas novas funções de modo eficiente. No âmbito deste programa, muitas foram as situações de formação profissional contínua que varreram a Administração Local de lés-a-lés e que deveriam/poderiam mudar o quadro de insuficiência de qualificações que a caracterizava. Cinco anos de execução do programa constitui um período de tempo suficiente para se proceder a uma apreciação da forma como o programa foi desenvolvido e dos resultados que poderá ter produzido. Nesse sentido, e partindo da análise dos balanços sociais das autarquias em dois anos chave (2000 e 2005) bem como de elementos colhidos no âmbito de um processo de avaliação do impacto do Programa Foral na Administração Local pretende-se, nesta comunicação, apresentar e discutir algumas das mudanças que a Administração Local terá conhecido por efeitos do Foral. PALAVRAS-CHAVE Cultura de formação, investimento estratégico RESUME La modernisation de l Administration Publique Municipal au Portugal a connu une conjoncture extrêmement favorable avec le programme FORAL, depuis l année 2001. Avec son exécution, un gros flux de capitaux est venue dont son objectif était la requalification des ressources humaines de l Administration, indispensable dans un

moment où le changement aux autarchies est devenu une besoin en fonction des nouvelles pouvoirs que lui sont commis. En effet, le processus de dévolution de nouvelles compétences aux autarchies aura le succès s il est fait un effort de modernisation administrative qui arrive à résoudre des problèmes structuraux comme : la relation intra services ; la difficulté en répondre a de nouveaux domaines d activité prés des individus, le besoin de ressources techniques et humaines pour développer la gestion et la planification stratégiques. Dans ce contexte-là le Programme Foral a constitué un important instrument financier pour changer les autarchies dans le chemin de l efficience. Dans le cadre du Foral il a eu dans les cinq derniers ans une multiplicité d actions de formation que pourront avoir changé la situation de déficit de qualifications qui caractérisait l Administration Municipale. En donnant attention aux chiffres nationaux concernant l exécution du programme au période 2001-2005, on discute quelques une des changements que l Administration Municipale aura connu en conséquence du Foral. MOTS-CLE Culture de formation ; inversement stratégique Introdução A importância do poder local para a construção da democracia e para uma resposta eficaz aos problemas quotidianos dos cidadãos é por todos reconhecida. Nesse sentido, em Portugal, novas competências têm sido delegadas aos órgãos autárquicos. Todavia, as novas, e as velhas, competências autárquicas exigem recursos, nomeadamente recursos humanos qualificados. Para responder a essa exigência foi criado, no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio, o Programa Foral. Este programa visa a formação dos funcionários e dos agentes da Administração Local, no sentido do reforço da descentralização de poderes e da modernização dos serviços. Assim, nos últimos anos têm sido realizados vultuosos investimentos em formação no quadro da Administração Local, sendo que uma boa parte desse investimento é proveniente de apoios comunitários através do Programa FORAL, criado em Novembro de 2000 e destinado a financiar a formação dos funcionários e agentes da administração local, durante o período 2001-2005. Todavia, o investimento efectuado não teve um crescimento similar ao longo dos cinco anos de execução do programa nem tem tido um comportamento semelhante nas diversas regiões do país.

Assim sendo, nesta comunicação irei, num primeiro ponto, analisar a forma como evoluiu a formação na administração local, deixando para os segundo e terceiro pontos a análise da execução financeira e física daquele programa, respectivamente. Concluirei com uma breve reflexão sobre as mudanças ocorridas na Administração Local. 1. Evolução da formação 1.1 Número de candidaturas e taxas de aprovação Nos primeiros anos de execução do Programa Foral, um dos problemas registados foi o número muito baixo de candidaturas apresentadas. Para tal foram adiantados, e confirmados, diversos factores, nomeadamente a inexistência de uma cultura de projecto e a rigidez das estruturas da Administração Local (Canário et al., 2002) bem como as dificuldades inerentes ao próprio processo de candidatura, várias vezes referido como difícil, moroso e complexo. Todavia, a partir de 2003 a situação modificou-se substancialmente, a que não será estranho factores como a campanha de publicitação do Programa Foral, a progressiva normalização dos documentos de candidatura, o estudo realizado por uma equipa de investigadores da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Lisboa (Canário et al., 2002), bem como os cursos de Agentes de Desenvolvimento para a Administração Local e o Programa de Formação para Gestores da Formação para a Administração Local realizados em todo o país na sequência do estudo atrás referenciado. No quadro abaixo pode verificar-se essa mudança após 2003: Anos Regiões 2000-01 Quadro 1 Número de candidaturas apresentadas 2002 2003 2004 2005 Total 2000-05 31Março 2006 Total Norte 47 40 58 143 178 466 0 466 Centro 33 16 67 116 137 369 46 415 LVT 37 30 50 71 113 301 27 328 Alentejo 11 15 16 41 31 114 19 133 Algarve 10 7 11 32 48 108 12 120 Total 138 108 202 403 507 1358 104 1462 Fonte: Secretaria de Estado da Administração Local Núcleo de Coordenação e de Acompanhamento Estratégico do Programa Foral (NCAEPF)

Como se pode observar, ao nível do Continente, o número de candidaturas apresentadas em 2004 duplicou relativamente a 2003. Por outro lado, os valores relativos ao 1º trimestre de 2006 consolidam essa tendência. Este facto é tanto mais significativo quando observamos os dados relativos à Região Norte, que apresenta um valor nulo, em virtude de esta Região já ter executado a totalidade do montante que lhe tinha sido atribuído, apresentando uma taxa acumulada de execução, em 31 de Dezembro de 2005, de 106%. Apenas as poupanças que os responsáveis da Região conseguiram realizar nas acções ainda a decorrer, permitiu a candidatura de alguns novos projectos no decurso de 2006. Observe-se o quadro 2, que exprime, relativamente aos montantes financeiros disponíveis e aprovados, as taxas de aprovação, total e por região, no período em análise. Quadro 2 Taxas de aprovação, valores acumulados em percentagem (%) 2000-01 2002 2003 2004 2005 Março 2006 Norte 12 21 39 71 106 106 Centro 9 14 32 50 74 83 LVT 11 16 27 46 64 73 Alentejo 2 6 10 19 29 35 Algarve 4 9 14 26 29 85 Total 9 15 28 48 62 65 Fonte: NCAEPF Se é verdade que a Região Norte viu aprovada a totalidade do montante que lhe era destinado, a situação desta Região é única, sendo que, em termos gerais, pode afirmar-se haver um forte défice dos montantes aprovados relativo às potencialidades financeiras disponibilizadas pelo Programa para cada Região. De facto, em termos globais, isto é, para a totalidade das candidaturas apresentadas em todo o Continente, aquele valor totalizou, em 31 de Março de 2006, o valor de 65% do total. Naturalmente, a evolução registada neste trimestre a nível total (apenas 3%), faz prever que em geral as candidaturas apresentadas não esgotarão os montantes financeiros disponíveis. De salientar, todavia, que em 31 de Março de 2006, apenas o Alentejo apresentava uma taxa de aprovação inferior aos valores acumulados do país. Digno de nota é, também, o esforço realizado pela Região do Algarve que acumulou 56% das aprovações no 1º trimestre de 2006.

1.2 Candidaturas por tipologia Uma das características mais persistentes da formação em geral, nomeadamente na Administração Local, é a predominância da acção de formação, acções em sala, presenciais onde se estabelece uma relação de dependência entre professor/formador e formando, reproduzindo fielmente um modelo escolar, aliás também já ultrapassado (Canário, 1999). Também no que respeita ao Programa Foral a acção de formação tem sido a modalidade de formação prevalente nas candidaturas ao Programa (Nóvoa et al., 2006). De salientar, todavia, que novas modalidades de formação foram apresentadas e aprovadas a partir de 2003, após a publicação de legislação em conformidade, em especial no que respeita a modalidade de Formação-Acção. Observem-se os valores do quadro 3: Quadro 3 Candidaturas por tipologia, valores do Continente 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total Formação a - - 0 1 1 1 3 Distância Formação - - 1 4 5 3 13 Avançada Formação - - 0 30 54 20 104 Acção Acção 138 108 201 368 447 80 1342 Total 138 108 202 403 507 104 1462 Fonte: NCAEPF Pela análise dos valores do quadro podemos destacar, no entanto, que o número das novas modalidades de formação ainda apresenta um valor bastante modesto no cômputo geral, correspondendo a apenas 8.2% do número total acumulado de candidaturas apresentadas entre 2001 e 2006. Por outro lado, estas novas modalidades ainda apresentam uma flutuação anual significativa, o que indicia que estas modalidades ainda não se apresentam como uma alternativa consolidada às tradicionais acções de formação.

1.3 Entidades promotoras No quadro da execução do Programa Foral, as entidades promotoras da formação confundem-se com as entidades formadoras ou executoras dessa formação. No período em análise as entidades promotoras foram bastante diversificadas, ainda que não se afastando, genericamente, dos resultados obtidos por Canário et al., em 2002. Assim, os principais promotores são entidades públicas, nomeadamente as Câmaras Municipais. Logo a seguir vêm as entidades formadoras ou seja entidades/empresas privadas de formação. Quadro 4 Entidades promotoras da formação, 2001-2006, em percentagem (%) do total Câmaras 52 Associações de 11 Municipais Municípios Juntas de 2 CEFA 5 Freguesia Empresas 1 Instituições de 1 Municipais Ensino Empresas 2 Outras 3 Concessionárias Entidades 23 Associações de 0 Formadoras Desenvolvimento Fonte: NCAEPF (adaptado) Todavia, relativamente à mesma situação em 2000, é obrigatório verificar que existem alterações significativas, ainda que o peso afecto às iniciativas da Administração Pública Local seja praticamente o mesmo. Assim, este conjunto de entidades (CM, JF, EM, AM) promoveu, no período 2001-2006, 66% da formação de Foral, enquanto que esse valor se cifrava em 65.1%, em 2000 (Canário et. al, 2002). Por seu turno as empresas privadas de formação ganharam parte do mercado, passando de 14.1%, em 2000, para 23% durante o período. Assim, ao mesmo tempo que as Associações de Desenvolvimento e as Associações Privadas sem fins lucrativos perdem lugar (oferecendo, respectivamente, 2.1 e 2.0% do total da formação em 2000, não se vêem contempladas nesta actividade durante o período), bem como o Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (que desenvolveu 8.1% do número total de acções em 2000), as empresas privadas de formação ganham espaço, testemunhando-se um processo de marketização da formação.

Níveis de Aprovação dos Formandos O número de formandos que foi candidatado a formação entre 2001 e 2006, aumentou significativamente na maior parte das regiões e no Continente. Observe-se o quadro 5: Quadro 5 - Evolução do número de aprovações de formandos do Programa Foral 2001 2002 2003 2004 2005 31Março Total 2006 Norte 15001 9521 17828 38891 50628-131869 Centro 9101 3181 22692 10515 22100 10122 77711 LVT 18299 7732 18243 21919 21837 10140 89170 Alentejo 2661 2110 3517 6361 5725 2239 22613 Algarve 2732 3253 2722 4408 6907 2542 22564 Total 47794 25797 65002 82094 107197 25043 352927 Fonte: NCAEPF Apesar do crescimento irregular, por anos e regiões, o número de formandos cresceu, ao nível do país, 7,4 vezes entre Dezembro de 2001 e Março de 2006. Todavia, para melhor se compreender a evolução deste indicador, apresenta-se, de seguida, a relação existente entre o número de formandos por ano, no Continente, e o número de efectivos da Administração Local em 31 de Dezembro de 2000, conforme o Balanço Social da Administração Local. Quadro 6 Relação entre o número de formandos aprovado (Janeiro de 2001 a Março 2006) e o número de efectivos da Administração Local (Continente, em 31 de Dezembro de 2000) Anos 2001 2002 2003 2004 2005 31Março Formandos 2006 (1) Nº 47794 25797 65002 82094 107197 25043 formandos (2) Nº 93624 93624 93624 93624 93624 93624 efectivos (1)/(2)x100 51.0 27.6 69.4 87.7 1.14 0.27 Fonte: NCAEPF (adaptado) Como se pode observar no quadro 6, só em 2005, e considerando que não haveria repetições de formandos em formação enquanto a totalidade dos efectivos não tivesse sido sujeito a uma acção/período de formação (o que, como sabemos, é

manifestamente errado), é que todo os formandos teriam passado por uma situação formativa no âmbito do Programa Foral. Esta situação repetiu-se em 2006. De destacar que esta relação se reporta aos dados colhidos por Canário et al., de 2002. Assim, parte-se do pressuposto de que o número de efectivos não se alterou significativamente ao longo do período, tendo em conta as políticas de não contratação de pessoal para a Administração que têm vindo a vigorar nos últimos, em virtude da dificuldade em obter os valores relativos a cada ano. A análise dos valores apresentados no quadro acima deve acautelar algumas situações, nomeadamente: a) o facto já referido de se ter considerado e que o número de efectivos da Administração Local, durante o período, ter-se-á alterado de forma pouco significativa, tornando aceitável tomar sempre o valor relativo ao ano de 2000; b) os números referirem-se a valores totais, isto é, a valores não mediados por atributos como a idade, o género, a carreira profissional, a categoria profissional, entre outros; c) esta situação esconder as fortes assimetrias no acesso à formação na Administração Local, em detrimento dos indivíduos pertencentes às carreiras de Operário e Auxiliar. Acautelando a leitura dos dados acima, podemos concluir que o Programa Foral só em 2005 conseguiu atingir (em número) todos os efectivos da Administração Local. Esta situação ainda é variável por Região. De facto: - a Região Norte apresentou um comportamento mais dinâmico de que o Continente, pois já desde 2004 que todos os funcionários teriam passado por um período de formação no âmbito do programa Foral. - a Região Centro apresentou bastante dinamismo no acto de promover formação entre os seus funcionários, sendo significativo o conjunto de formandos em formação no 1º trimestre de 2006. - na RLVT em ano algum houve tantos formandos quanto o número total de efectivos; - a Região do Alentejo apresenta-se como uma região fortemente deficitária em termos de formação; - a Região do Algarve mostrou-se muito dinâmica, em especial a partir de 2004.

1. 5 Duração da formação Contrariamente ao sugerido no documento de orientação estratégica para a formação na Administração Local (Canário et al., 2002), a duração das acções de formação é, basicamente, muito pequena., predominando as acções de cerca de 30 horas, como pode observar-se no quadro abaixo: Quadro 7 Duração média da formação proposta (horas) Anos/Horas 2001 2002 2003 2004 2005 31Março 2006 Nº total de horas 104273 71569 185672 223110 271865 67618 Nº médio de 30 36 37 40 35 36 horas por acção Fonte: NCAEPF Os valores do quadro 7 são bem ilustrativos de uma formação curta, demasiado curta para serem experimentadas com frequência modalidades de formação que se afastem da tradicional acção de formação, nomeadamente a formação-acção. 2. Execução do Programa 2.1 Execução financeira Se as taxas de aprovação, como se referiu atrás, revelam uma incapacidade para algumas regiões apresentarem candidaturas de formação, com efeitos nos processos de modernização e de desburocratização dos serviços, em termos financeiros, a execução do programa também está longe de ser o desejável. De facto, os baixos valores de execução do Programa Foral evidenciam uma situação bastante deficitária na utilização das verbas do programa. Basta referir que a taxa acumulada de execução financeira em 2005 foi, apenas, de 23.4% ao nível do país, registando-se, obviamente, fortes assimetrias regionais. Observem-se os valores do quadro 8:

Quadro 8 Taxas de execução financeira, valores acumulados em percentagem (%) 2000-01 2002 2003 2004 2005 Norte 1.0 5.7 12.6 16.1 20.6 Centro 1.3 4.1 6.7 10.8 17.7 LVT 1.5 56 9.9 17.9 29.1 Alentejo 0.4 2.4 5.6 19.9 25.3 Algarve 2.5 6.9 13.5 19.4 23.3 Total 1.5 5.5 10.8 17.0 23.4 Fonte: NCAEPF Naturalmente, e contando com o facto de que algumas acções ainda estão a decorrer e com a circunstância de, excepcionalmente, ainda poderem ser executadas acções em 2007, os valores do quadro irão, certamente, alterar-se. Todavia, não deixa de ser criticável que no fim anunciado do Programa, a sua execução não tenha ultrapassado os 23.4%. Obviamente, se o esforço colocado na execução do Programa nos anos de 2006 e 2007 for idêntico ao que tem sido realizado, a execução do Programa ficará, realmente, muito aquém dos 100%, com todas as consequências negativas que daí decorrem. 2.2. Execução física À semelhança do que se regista com a execução financeira, também a execução física do Programa se encontra em défice. Para justificar esta afirmação irão utilizar-se dois indicadores: o número de horas de formação aprovado e executado; e, o número de formandos aprovado e executado. Obviamente poder-se-iam utilizar outros indicadores. Seleccionaram-se estes dois pelo facto de se possuir toda a informação sobre eles e, muito particularmente, pelo facto de haver um forte défice no que respeita ao número de formandos em formação, ao mesmo tempo que existe, contraditoriamente, aprovação de um número muito maior de formandos para formação. Apesar de se possuir a informação por Região, ir-se-á, apenas, utilizar os valores relativos ao Continente que, tendencialmente, retratam o panorama regional. Assim, dê-se atenção aos quadros 9 e 10.

Quadro 9 Relação entre o número de horas de formação aprovado e executado, no Continente 2000-01 2002 2003 2004 2005 Total Aprovado (1) 104473 71569 185672 223110 271865 856689 Executado (2) 21808 34147 54373 103547 101903 315778 (2)/(1)x100 20.9 47.7 29.3 46.4 37.5 36.9 Fonte: NCAEPF (adaptado) A análise dos valores do quadro mostra bem a deficitária execução física do programa. Em termos de horas de formação aprovadas e executadas, no total do período apenas foram realizadas 36.9% das horas de formação possíveis. Quadro 10 Relação entre o número de formandos aprovado e executado, no Continente 2000-01 2002 2003 2004 2005 Total Aprovado (1) 47764 25797 65002 82094 107197 327854 Executado (2) 9653 15905 20613 29963 29943 100077 (2)/(1)x100 20.2 61.7 317 36.5 27.9 30.5 Fonte: NCAEPF (adaptado) De igual forma, também a taxa de execução de formando é bastante fraca, no total do período 2000-2006, permitindo perceber bem até que ponto o programa Foral não foi aproveitado em todas as suas potencialidades, para o desenvolvimento e modernização da nossa Administração Local. Notas finais Do exposto podemos sumariar a evolução da Execução do Programa Foral no período 2001-2006. Assim: - Verificou-se um aumento significativo do número de candidaturas ao longo do período; todavia, a taxa de aprovação não ultrapassava, em 31 de Março de 2006, os 65% do total das disponibilidades financeiras do Programa. - Houve um esforço para a introdução de novas metodologias de formação, nomeadamente a formação-acção; todavia, mais de 90% das candidaturas apresentadas refere-se à modalidade de acção de formação.

- As entidades promotoras mais significativas são as instituições da Administração Local; todavia, cresceu de forma importante o papel das empresas privadas. - Predominam as acções de curta duração. - A execução financeira do Programa foi bastante deficitária, ficando-se pelos 25%, em valores acumulados. - A execução física do programa foi bastante deficitária, quer em horas quer em formandos, na relação entre o aprovado e o executado. Assim, apesar do aproveitamento mais eficiente dos recursos financeiros do Programa Foral e da diversificação de metodologias de formação, a análise dos dados disponíveis não indicia a introdução de melhorias na actividade de formação na Administração Pública Local que induzam a uma modernização efectiva da Administração, ainda que, naturalmente, não se possa descartar a ocorrência de tais melhorias em situações particulares e que uma análise de natureza macro não permite ressaltar. Referências CANÁRIO, Rui (1999), Formação de Adultos: Um Campo e uma Problemática, Lisboa, Educa. CANÁRIO, Rui; e AIRES, Rita (2002), Formação Profissional Contínua na Administração Local. Para uma Orientação Estratégica. Lisboa, Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação. NÓVOA, António; e CANÁRIO, Rui (2006), Estudo Nacional de Avaliação de Impactos da Formação realizada para a Administração Local no âmbito do Programa Foral, Universidade de Lisboa.