SUMÁRIO CAPÍTULO 1 A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO E O DIREITO FINANCEIRO... 25 1. Atividade Financeira do Estado... 25 2. Direito Financeiro... 27 2.1. Autonomia do Direito Financeiro... 28 2.2. Fontes do direito financeiro... 29 2.2.1. Fontes Formais... 30 2.2.1.1. Fontes Principais... 30 A) Constituição Federal... 30 B) Leis Complementares... 30 B.1. Lei Complementar 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal... 31 B.2. Lei 4.320/64... 34 C) Leis Ordinárias... 35 D) Leis Delegadas... 35 E) Medida Provisória... 35 E-1) Jurisprudência... 35 2.2.1.2. Fontes Secundárias... 37 A) Decretos... 37 B) Resoluções... 37 C) Atos Normativos... 38 D) Decisões Administrativas... 38 E) Decisões Judiciais Judicialização das políticas públicas... 38 2.2.2. Fontes Materiais Ciência das Finanças... 48 3. Premissas do Direito Financeiro... 49 3.1. Limitação de Recursos... 50 3.2. Escolhas Trágicas... 53 4. Competência Legislativa... 56 4.1. Competência dos Municípios em matéria de direito financeiro... 58 5. Quadro Sinóptico... 60 6. Informativos Recentes... 62 6.1. STF... 62 7. Questões de Concursos Públicos... 63 CAPÍTULO 2 ORÇAMENTO PÚBLICO... 67 1. Conceito... 68 2. Aspectos do Orçamento... 69 3. Natureza Jurídica... 73 3.1. EC n.º 86/2015 e a impositividade do orçamento à moda brasileira... 77 3.2. Quadro doutrinário... 80 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 15 08/03/2016 13:10:29
16 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 3.3. Panorama jurisprudencial... 82 3.4. Controle de constitucionalidade do orçamento... 84 3.5. O Orçamento e a sua autoridade de lei... 88 4. Espécies de Orçamento... 89 5. Princípios Orçamentários... 91 5.1. Princípio da Legalidade... 96 5.2. Exclusividade (art. 165, 8º da CF )... 97 5.3. Programação (arts. 48, II e IV e 165, 4º da CF c/c arts. 47 a 50 da Lei n.º 4320/64)... 98 5.4. Princípio do Equilíbrio Orçamentário... 98 5.5. Princípio da Anualidade... 99 5.6. Princípio da Unidade... 100 5.7. Princípio da Universalidade... 101 5.8. Princípio do Orçamento-bruto... 102 5.9. Princípio da Transparência Orçamentária... 102 5.9.1. O tema na jurisprudência... 105 5.10. Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) das Receitas de Impostos... 106 5.11. Princípio da Especificação ou Especialização... 111 5.12. Princípio da Proibição do Estorno... 112 5.13. Princípio da Unidade de Tesouraria (ou Unidade de Caixa)... 113 6. Dos Créditos Adicionais... 116 6.1. Créditos Suplementares... 117 6.2. Créditos Especiais... 118 6.3. Créditos Extraordinários... 118 6.4. Fontes para a abertura de créditos adicionais... 120 6.4.1. Superávit Financeiro... 120 6.4.2. Excesso de Arrecadação... 121 6.4.3. Anulação Parcial ou Total de Dotações... 121 6.4.4. Operações de Crédito... 121 6.4.5. Reserva de Contingência... 122 6.4.6. Recursos sem despesas correspondentes... 122 7. Da Orçamentação... 122 7.1. Ciclo Orçamentário... 123 7.1.1. Iniciativa... 123 A) Pode o Executivo alterar a proposta orçamentária do Judiciário?... 127 7.1.2. Apreciação... 128 7.1.3. Sanção ou veto... 130 7.1.4. Execução... 131 7.1.5. Controle... 132 8. Das Leis Orçamentárias... 133 8.1. Plano Plurianual... 134 8.1.1. Conceito... 134 8.1.2. Conteúdo... 135 8.1.3. Prazo para envio... 135 8.1.4. Vigência... 136 8.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)... 137 8.2.1. Conceito... 137 8.2.2. Conteúdo... 139 8.2.3. Prazo para envio... 139 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 16 08/03/2016 13:10:29
SUMÁRIO 17 8.2.4. Vigência... 140 8.2.5. LDO e as novidades trazidas pela LRF... 141 8.3. Lei Orçamentária Anual (LOA)... 143 8.3.1. Conceito... 143 8.3.2. Conteúdo... 143 8.3.3. Prazo para envio... 145 8.3.4. Vigência... 145 8.3.5. LOA e as novidades trazidas pela LRF... 145 9. Abordagem Crítica do Orçamento: Atraso no trâmite das leis orçamentárias e ausência de afinidade lógica... 146 10. Orçamento Participativo... 150 11. Desvinculação da Receita da União (Emendas Constitucionais n os 10, 17, 27, 42, 56 e 68)... 151 11.1. A tredestinação da receita dos tributos vinculados e seus reflexos jurídicos... 153 12. Vedações do art. 167 da Constituição Federal... 155 13. Quadro sinóptico... 159 14. Súmulas Aplicáveis... 165 14.1. STJ... 165 14.2. STF... 165 15. Informativos Recentes... 165 15.1. STJ... 165 15.2. STF... 167 16. Jurisprudência Selecionada... 173 16.1. STJ... 173 16.2. STF... 173 17. Questões de Concursos Públicos... 176 CAPÍTULO 3 TEORIA DOS INGRESSOS PÚBLICOS RECEITA PÚBLICA... 183 1. Introdução... 183 2. Conceito... 184 3. Classificação... 185 3.1. Quanto à periodicidade ou regularidade... 185 3.1.1. Ordinária... 185 3.1.2. Extraordinária... 185 3.2. Quanto ao sentido... 185 3.2.1. Amplo... 185 3.2.2. Restrito... 185 3.2.3. Taxas de inscrição em concurso público e sua classificação... 187 3.3. Quanto à competência do ente da Federação... 189 3.3.1. Federal... 189 3.3.2. Estadual (Distrital art. 32 1º)... 189 3.3.3. Municipal... 189 3.4. Quanto às fontes (alemã), origem ou coercitividade... 189 3.4.1. Originárias... 190 3.4.2. Derivadas... 190 3.5. Quanto à natureza ou previsão orçamentária... 195 3.5.1. Orçamentária... 195 3.5.2. Extraorçamentária... 195 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 17 08/03/2016 13:10:29
18 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 3.6. Quanto à categoria econômica (classificação legal)... 197 3.6.1. Receitas Correntes... 197 A) Receita Tributária... 197 B) Receitas de Contribuições... 197 C) Receita Patrimonial... 197 D) Receita Agropecuária... 198 E) Receita Industrial... 198 F) Receita de Serviços... 198 G) Transferências Correntes... 198 H) Outras Receitas Correntes análise da natureza jurídica dos royalties... 198 3.6.2. Receitas de Capital... 200 A) Operações de Crédito... 200 B) Alienação de Bens... 200 C) Amortização de Empréstimos... 201 D) Transferências de Capital... 201 E) Outras Receitas de Capital... 201 4. Regime Contábil da Receita (art. 35 da lei 4.320/64)... 204 5. Dívida Ativa (art. 39 da Lei n.º 4.320/64)... 205 5.1. Da possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA)... 206 5.2. Da distinta classificação dos tributos aplicada no conceito de dívida ativa e nos institutos da Lei de Execução Fiscal... 208 6. Fases da Receita... 210 6.1. Previsão... 210 6.2. Lançamento... 211 6.3. Arrecadação... 212 6.4. Recolhimento... 212 7. Receita Pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 212 7.1. Receita Corrente Líquida... 212 7.1.1. Receita Corrente Líquida x Base de Cálculo do Repasse ao Legislativo Municipal (duodécimo)... 214 7.1.2. Receita Corrente Líquida x Base de Cálculo dos índices constitucionais de saúde e educação... 216 7.1.3. Receita Corrente Líquida como base de cálculo de diversos institutos legais... 219 7.2. Responsabilidade na gestão fiscal... 222 7.2.1. Sanções pela não eficiência arrecadatória... 223 7.3. Renúncia de Receita... 225 8. Repartição de Receitas Tributárias Transferências Constitucionais... 227 8.1. Transferências constitucionais e seu reflexo no Imposto de Renda Retido na Fonte... 232 8.2. Transferências constitucionais e reflexo da isenção do ICMS nos repasses aos Municípios... 233 8.3. Transferências constitucionais e reflexos da isenção do IPI e do IR nos repasses aos Estados, Distrito Federal e Municípios... 235 9. Bloqueio de Transferências... 237 10. Sobre os Fundos... 238 11. Duodécimos: entrega de recursos aos demais Poderes e Órgãos... 241 12. Quadro Sinóptico... 243 13. Súmulas Aplicáveis... 246 13.1. STJ... 246 13.2. STF... 246 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 18 08/03/2016 13:10:29
SUMÁRIO 19 14. Informativos Recentes... 246 14.1. STJ... 246 14.2. STF... 247 15. Jurisprudência Selecionada... 250 15.1. STF... 250 15.2. STJ... 253 16. Questões de Concursos Públicos... 253 CAPÍTULO 4 DESPESAS PÚBLICAS... 259 1. Introdução... 259 2. Conceito... 260 3. Classificação... 260 3.1. Quanto à Origem do Recurso... 260 3.2. Quanto à competência do ente... 261 3.2.1. Federal... 261 3.2.2. Estadual... 261 3.2.3. Municipal... 261 3.3. Quanto à regularidade... 262 3.4. Quanto à natureza legal... 262 3.4.1. Despesas Correntes... 262 3.4.2. Despesas de Capital... 264 3.5. Classificações para os concursos de Auditor do Tribunal de Contas, Técnicos e Analistas... 265 3.5.1. Classificação institucional... 266 3.5.2. Classificação Funcional-Programática... 267 4. Fases da despesa Pública... 270 4.1. Empenho... 271 4.1.1. Tipos de Empenho... 273 4.1.2. Pode um empenho ser cancelado?... 274 4.1.3. Para os concursos de Auditores do TC, técnicos e analistas... 275 4.2. Liquidação... 275 4.3. Pagamento... 277 4.3.1. Impessoalidade no pagamento ordem cronológica de sua ocorrência... 277 5. Regime Contábil da Despesa... 279 5.1. Exceções aos regimes contábeis... 280 5.2. Regime de Competência e o período adicional... 281 6. Restos a Pagar... 282 6.1. Restos a pagar em final de mandato... 284 7. Adiantamento ou Suprimento de Fundos... 287 8. Despesas Públicas de Origem Administrativa: Despesas de Exercícios Anteriores (DEA)... 288 9. Despesas Públicas de Origem Judicial: Precatório... 290 9.1. Conceito e finalidade... 291 9.2. Alcance do regime... 292 9.3. Procedimento... 293 9.4. Regra geral dos precatórios... 295 9.4.1. Jurisprudência recente... 296 9.5. Requisições de Pequeno Valor... 298 9.6. Função administrativa do Tribunal... 300 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 19 08/03/2016 13:10:29
20 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 9.7. Complementação, Suplementação e Fracionamento de Precatório... 300 9.8. Compensação de precatório realizado pela Fazenda Pública (compensação de ofício) Recente julgado do STF... 302 9.9. Precatórios e reflexos tributários... 303 9.9.1. Compensação de precatório realizado pelo contribuinte... 303 9.9.2. Precatório e o processo executivo fiscal... 306 9.9.3. Precatório e Certidão Negativa de Débito (CND)... 306 9.9.4. Precatórios, depósitos judiciais e litigância tributária (LC n.º 151/15)... 307 9.10. Aquisição de imóveis públicos com precatórios... 309 9.11. Atualização monetária dos precatórios... 309 9.12. Cessão de Precatórios... 311 9.13. Regime Especial de Precatórios... 312 9.13.1. Como era aplicado o Regime Especial de Precatório... 313 9.13.2. Da modulação de efeitos da decisão do STF... 314 9.13.3. Regimes especiais anteriores à EC 62.... 317 9.14. Intervenção federal... 320 10. Despesas Públicas e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)... 320 10.1. Limitação de Empenho (art. 9º)... 322 10.2. Geração de despesa... 323 10.3. Despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17) DOCC... 324 10.4. Despesas com pessoal... 326 10.4.1. Conceito... 326 10.4.2. Limites de gasto... 328 10.4.3. Exceções ao cômputo dos gastos... 329 10.4.4. Despesas nulas... 330 10.4.5. Controle dos gastos de pessoal... 331 A) Limite alerta.... 331 B) Limite prudencial.... 331 C) Excesso de despesa: prazo e medidas para a sua eliminação.... 332 D) Direito à nomeação e limitação orçamentária.... 333 E) Medidas constitucionais ao controle de gastos com pessoal... 334 F) Sanções... 335 10.5. Despesas com a seguridade social... 336 11. Destinação de Recursos para o Setor Privado - Subvenções... 337 12. Cooperação entre os entes Federativos... 339 13. Transferências... 340 13.1. Transferências Obrigatórias... 340 13.2. Transferências Voluntárias... 341 13.2.1. Requisitos... 342 13.2.2. Sanções... 342 13.2.3. Medidas que habilitam o ente federativo ao recebimento das transferências voluntárias... 345 13.2.4. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções... 348 13.3. Transferências automáticas... 350 14. Quadro Sinóptico... 351 15. Súmulas Aplicáveis... 357 15.1. STJ... 357 15.2. STF... 357 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 20 08/03/2016 13:10:29
SUMÁRIO 21 16. Informativos Recentes... 357 16.1. STJ... 357 16.2. STF... 360 17. Jurisprudência Selecionada... 368 17.1. STJ... 368 17.2. STF... 369 18. Questões de Concursos Públicos... 371 CAPÍTULO 5 LINHAS GERAIS DO CRÉDITO PÚBLICO... 379 1. O Empréstimo como Processo Financeiro... 379 2. Conceito... 380 3. Natureza Jurídica... 381 3.1. Tese drago... 382 4. Classificações do Crédito Público... 383 4.1. Quanto à Coercitividade... 383 4.2. Quanto à temporalidade... 383 4.2.1. Dívida pública flutuante... 384 4.2.2. Dívida pública fundada ou consolidada... 384 4.3. Quanto à Origem dos Recursos... 385 5. Títulos da Dívida Pública e sua Relação com o Direito Tributário... 385 6. Crédito Público na Constituição Federal... 388 6.1. Atribuições do Congresso Nacional... 389 6.2. Atribuições do Senado Federal... 389 7. Crédito Público e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 392 7.1. Definições gerais... 392 7.2. Operações de crédito proibidas... 394 7.3. Concessão de Garantias... 395 7.4. Limites para o endividamento público... 396 7.5. Antecipação da Receita Orçamentária (ARO)... 397 8. O Banco Central na Constituição... 398 9. O Sistema Financeiro Nacional... 399 10. Quadro Sinóptico... 400 11. Informativos Recentes... 402 12. Jurisprudência selecionada... 402 12.1. STF... 402 13. Questões de Concursos Públicos... 405 CAPÍTULO 6 CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO... 411 1. Alcance do controle... 412 2. Áreas de Controle... 413 3. Espécies de Controle... 414 3.1. Quanto ao momento.... 414 3.2. Quanto ao órgão ou agente que realiza a fiscalização... 415 3.2.1. Controle Interno... 415 3.2.2. Controle Externo... 417 3.2.3. Controle Popular ou Privado... 418 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 21 08/03/2016 13:10:29
22 MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO Harrison Leite 4. Objeto do Controle... 419 5. Dos Tribunais de Contas... 424 5.1. Conceito e função... 424 5.2. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas... 424 5.3. Tribunal de Contas da União, dos Estados, dos Municípios e do Município... 425 5.4. Natureza Jurídica das Decisões dos Tribunais de Contas... 429 5.4.1. O tema na jurisprudência... 430 5.5. Eficácia das decisões do Tribunal de Contas (art. 71, 3º da CF)... 432 5.5.1. O tema na jurisprudência... 433 5.6. O devido processo legal, o Tribunal de Contas e o Poder Legislativo... 433 5.7. Competência do Tribunal de Contas... 434 5.7.1. Emissão de Parecer Prévio... 434 5.7.1.1. O tema na Jurisprudência... 436 A) Quando não há o julgamento das contas pelo Legislativo... 436 B) Rito do julgamento das contas do Presidente da República... 437 5.7.2. Julgamento de contas... 438 5.7.2.1. Contas de Governo x Contas de Gestão... 440 5.7.2.2. Lei da Ficha Limpa e julgamento do Tribunal de Contas... 447 5.7.2.3. Possíveis resultados do julgamento do Tribunal de Contas... 449 5.7.2.4. Do julgamento das contas dos Tribunais de Contas... 450 5.7.3. Controle de atos de pessoal... 452 5.7.3.1. O tema na Jurisprudência... 453 5.7.4. Fiscalização em sentido estrito... 455 5.7.4.1. O tema na jurisprudência... 457 5.7.5. Aplicação de Sanções e medidas cautelares... 458 5.7.5.1. Espécies de Sanções: multas e ressarcimento... 459 5.7.5.2. Sanções e tipicidade... 462 5.7.5.3. Medidas cautelares e outras atribuições punitivas... 463 5.7.5.4. Transmissibilidade das Sanções aos Sucessores... 465 5.7.5.5. Excludentes das sanções... 466 5.7.5.6. Prescrição das sanções: a polêmica imprescritibilidade das ações de ressarcimento... 468 5.7.6. Competência Corretiva... 471 5.7.7. Dever de Representação... 474 5.7.8. Auxílio aos Fundos de Participação... 475 5.7.9. Auxílio à Comissão Mista Permanente... 475 5.7.10. Poder Regulamentar... 476 5.8. Tribunal de Contas e a Lei de Responsabilidade Fiscal... 478 5.9. Tribunal de Contas e o Sigilo Bancário... 478 5.9.1. O tema na Jurisprudência... 479 5.10. Organização dos Tribunais de Contas... 480 5.10.1. Composição... 480 5.10.2. Requisitos para o provimento dos cargos... 480 5.10.3. Competência para indicação dos membros... 480 5.10.4. Equivalência de impedimentos e vantagens... 481 5.11. Tribunal de Contas e os Direitos Fundamentais... 483 6. Quadro Sinóptico... 485 7. Súmulas Aplicáveis... 488 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 22 08/03/2016 13:10:29
SUMÁRIO 23 7.1. STJ... 488 7.2. STF... 488 7.3. TCU... 488 8. Informativos Recentes... 491 8.1. STJ... 491 8.2. STF... 492 9. Jurisprudência Selecionada... 501 9.1. STF... 501 10. Questões de Concursos Públicos... 504 ADENDO JURISPRUDÊNCIA ESPECÍFICA DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL... 507 INFORMATIVOS: LEI DE RESPONSABILIDADES FISCAL STF... 511 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 517 Harrison-Manual de Dir Financeiro-5ed.indb 23 08/03/2016 13:10:29