AULA 05- ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS Olá, meus amigos, tudo bem? É sempre uma grande satisfação estar aqui com vocês! Na aula de hoje, estudaremos as organizações internacionais. Tentarei ser o mais objetivo possível, mas o edital é bastante amplo ao tratar desse assunto. Além de cobrar uma visão geral das organizações internacionais, ele pede conhecimentos acerca da ONU, União Européia e da OEA. Uma boa aula a todos! Encontro vocês no fórum de dúvidas! 5.1- ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS: 5.1.1- Generalidades: Uma das grandes tendências evolutivas do Direito Internacional do pós-segunda Guerra Mundial é a institucionalização, que se caracteriza pelo fato de que ele deixa de regular apenas as relações interestatais, tornando-se mais presente nas organizações internacionais. 1 A complexidade das relações internacionais advinda da globalização gerou nos Estados a percepção de que há problemas comuns da humanidade, os quais não podem ser resolvidos por nenhum deles isoladamente. Segundo Accioly, as organizações internacionais multiplicam-se à medida que aumenta a conscientização a respeito dos problemas especificamente internacionais. Tais problemas, por não poderem ser enfrentados por um só Estado, exigem a cooperação internacional 2. Nesse sentido, como forma de dar efetividade aos acordos celebrados, criando uma estrutura capaz de monitorá-los, e, ao mesmo tempo, estabelecer um foro para discussões, os Estados criam as organizações internacionais. Embora as primeiras organizações internacionais tenham surgido no século XIX, foi somente a partir da segunda metade do 1 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público, 4 a ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010 2 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G.E do Nascimento & CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público, 17a Ed. São Paulo: Saraiva, 2009 1
século XX que estas começaram a proliferar. Atualmente, as Organizações Internacionais são consideradas importantes sujeitos de direito internacional público e sua relevância no cenário internacional cresce cada vez mais, fruto do aumento das relações internacionais e da cooperação entre os Estados. Mas qual seria a definição de organização internacional? A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 estabelece um conceito bem simples, segundo o qual as organizações internacionais são organizações intergovernamentais. Apesar de não estar errado, a doutrina majoritária entende que esse conceito não é suficiente para descrever essas entidades. Um conceito bem mais complexo nos é apresentado por Mazzuoli, segundo o qual organização internacional é uma "associação voluntária de Estados, criada por um convênio constitutivo e com finalidades pré-determinadas, regida pelas normas do direito internacional, dotada de personalidade jurídica distinta da dos seus membros, que se realiza em organismo próprio, dotada de autonomia e especificidade, possuindo ordenamento jurídico interno e órgãos auxiliares, por meio dos quais realiza os propósitos comuns dos seus membros, mediante os poderes próprios que lhes são atribuídos por estes." 3 Bem extenso esse conceito, não é mesmo? De fato, ele é bem complexo, mas nos permite identificar as principais características das organizações internacionais. São elas: 1)- São associações voluntárias de Estados: As organizações internacionais surgem como consequência da manifestação de vontade de sujeitos de direito internacional público, isto é, de Estados. Dessa forma, não podem ser constituídas de pessoas jurídicas de direito interno, sejam elas pessoas físicas ou jurídicas. Nesse ponto, deve-se fazer uma distinção entre as organizações internacionais e as ONG's. As ONG's, embora possam ter forte atuação internacional, são pessoas jurídicas de direito interno e podem ter, em sua constituição, entes diversos dos Estados. 3 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público, 4 a ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010 2
2)- São criadas por convênio constitutivo: As organizações internacionais surgem a partir da celebração de tratados multilaterais, os quais são usualmente denominados tratados constitutivos. O tratado constitutivo é o que dá vida a uma organização internacional, podendo ser considerado uma verdadeira "Constituição" para esse organismo. É no tratado constitutivo que se define, dentre outros, a estrutura da organização, o processo decisório, os objetivos e as competências dos seus órgãos. Para Rezek, a existência de uma organização internacional tem apoio no seu tratado constitutivo, cuja principal virtude consiste em haver-lhe dado vida. 4 Por vezes, o tratado que institui uma organização internacional lhe atribui explicitamente personalidade jurídica de direito internacional. Entretanto, isso não é algo que seja obrigatório e a personalidade jurídica das organizações internacionais nasce, muitas vezes, de forma implícita, a partir da definição de seus órgãos e respectivas competências. Se uma organização internacional possui capacidade para celebrar tratados em seu próprio nome, existe aí forte indicativo de sua personalidade internacional. 3)- Possuem personalidade jurídica distinta da dos seus membros: As organizações internacionais possuem personalidade jurídica de direito internacional derivada, já que surgem a partir da vontade de alguns Estados, que as criam por meio de um tratado, o qual podemos chamar de tratado constitutivo. Segundo Marcelo Dias Varella, as organizações internacionais possuem personalidade internacional objetiva, isto é, oponível a toda a sociedade internacional, inclusive para os Estados que dela não são membros. 5 Nesse sentido, considera-se que a existência de uma organização internacional independe de seu reconhecimento. Em virtude de terem personalidade jurídica própria, as organizações internacionais possuem autonomia em suas decisões, as quais são emanadas abstraindo-se da vontade individual de cada um de seus membros em prol de uma vontade coletiva. Assim, diz-se que as organizações internacionais possuem vontade própria, independente da vontade de seus membros. 4 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, 11 a ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 5 VARELLA, Marcelo Dias. Direito Internacional Público, São Paulo: Saraiva, 2009 3
Modernamente, as decisões das organizações internacionais são consideradas, por parte da doutrina, como fonte do direito internacional público, apesar de não terem sido relacionadas pelo art. 38 do Estatuto da CIJ. Por possuírem personalidade jurídica de direito internacional, as organizações internacionais possuem capacidade para usufruir direitos e contrair obrigações no plano internacional. Nesse sentido, possuem capacidade para celebrar tratados, a qual está regulada pela Convenção de Viena de 1986. A atuação no plano internacional dessas organizações não é tão ampla quanto a dos Estados soberanos. Enquanto os Estados podem celebrar tratados relativamente a qualquer objeto, contanto que este seja lícito (que não viole as normas jus cogens), as organizações internacionais detêm capacidade convencional restrita, limitada aos objetivos e propósitos para os quais foram criadas. 6 As organizações internacionais possuem, ainda, a prerrogativa de enviar e receber representantes diplomáticos, isto é, possuem direito de legação ativo e passivo. 4)- São instituições permanentes: As organizações internacionais são entidades criadas com objetivos determinados em seu tratado constitutivo e, portanto, devem ser estruturadas para alcançá-los. Nesse sentido, seria incoerente que as organizações internacionais fossem entidades de natureza "ad hoc". Inegavelmente, a estabilidade das relações internacionais reclama a existência de instituições permanentes, adequadamente estruturadas para alcançar determinados fins. Quanto ao seu objeto, as organizações internacionais são extremamente heterogêneas, pois não visam a uma finalidade comum. Segundo Rezek, seus objetivos variam entre a suprema ambição da ONU - manter a paz entre os povos, preservar-lhes a segurança, e fomentar seu desenvolvimento econômico - até o modestíssimo objetivo de uma UPU - ordenar o trânsito postal extrafronteiras. 7 6 VARELLA, Marcelo Dias. Direito Internacional Público, São Paulo: Saraiva, 2009 7 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, 11 a ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 4
Analisando-se a estrutura das organizações internacionais, percebemos que dois órgãos tem se mostrado essenciais em sua constituição: a Assembléia Geral e a Secretaria. A Assembléia Geral é o foro onde os Estados-membros participam efetivamente da organização internacional, expressando seus pontos de vista através do voto. Na Assembléia Geral, são adotadas as decisões mais relevantes das organizações internacionais. Este órgão não é permanente, mas temporário, reunindo-se ordinariamente - de forma periódica - ou ainda em caráter excepcional. A Secretaria é o órgão responsável pelo apoio operacional à organização internacional. Possui funcionamento permanente e seus funcionários estão desvinculados dos seus Estados-membros - princípio da neutralidade. Logicamente, a estrutura das organizações internacionais é definida pelo seu próprio acordo constitutivo, não havendo uma regra para determiná-la. Se observarmos, por exemplo, a OMC ou a ONU, veremos o quão complexas são suas estruturas institucionais. Um órgão que é muito comum em organizações internacionais de abrangência universal, como a ONU e a OMC, é um Conselho Permanente, que exerce competências executivas e de maneira ininterrupta. Vejamos, por exemplo, a OMC! Quando a Conferência Ministerial - que equivaleria a uma assembléia geral - não está reunida, suas atribuições são desempenhadas pelo Conselho Geral - que se trata de um conselho permanente. O Conselho Permanente dessas organizações internacionais pode ser integrado por representantes de todos os Estados-membros ou por representantes de apenas alguns. O Conselho de Segurança da ONU - que se trata de um conselho permanente - é, por exemplo, um órgão formado por representantes apenas de alguns Estadosmembros. Atualmente, é bastante comum que existam, no âmbito de organizações internacionais, mecanismos de solução de controvérsias. Trata-se da tendência de jurisdicionalização do direito internacional, cujo objetivo central é garantir a efetividade das normas jurídicas. A título de exemplo, citamos a Corte Internacional de Justiça (no âmbito da ONU), o Órgão de Solução de 5
Controvérsias (no âmbito da OMC) e a Corte Interamericana de Direitos Humanos (no âmbito da OEA). 8 5.2.2- Classificação das Organizações Internacionais: As organizações internacionais são entidades com objetivos e áreas de atuação diferenciadas. Algumas delas exercem suas funções somente em âmbito regional; outras têm alcance universal, não ficando sua atuação limitada a uma região. Segundo Francisco Rezek 9, as organizações internacionais podem ser classificadas quanto ao seu alcance e quanto ao seu domínio temático. Quanto ao alcance, elas podem ser organizações internacionais de alcance universal ou organizações internacionais de alcance regional. Organizações internacionais de alcance universal seriam aquelas que têm uma propensão para reunir em torno de si a totalidade dos Estados soberanos. Como exemplos de organizações internacionais de alcance universal podemos citar a ONU (Organização das Nações Unidas), a OMC (Organização Mundial de Comércio), a OMA (Organização Mundial de Aduanas) e a OIT (Organização Internacional do Trabalho) Organizações internacionais de alcance regional, ao contrário, são aquelas que reúnem unicamente países de uma determinada região, como por exemplo, a OEA (Organização dos Estados Americanos), o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o MERCOSUL. Quanto ao domínio temático, podemos classificar as organizações internacionais em organizações de vocação política ou organizações de vocação específica. As organizações internacionais de vocação política são aquelas que têm como objetivo principal a preservação da paz e segurança mundiais. Como exemplos de organizações internacionais de vocação política podemos citar a ONU (Organização das Nações Unidas) e a OEA (Organização dos Estados Americanos). 8 VARELLA, Marcelo Dias. Direito Internacional Público, São Paulo: Saraiva, 2009 9 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, lia Ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 6
As de vocação específica, por sua vez, seriam aquelas que se ocupam de temas mais especializados - finalidade econômica, financeira, cultural ou estritamente técnica. Exemplos de organizações internacionais de vocação específica seriam a OMC (Organização Mundial de Comércio), a OIT (Organização Internacional do Trabalho) e a OMA (Organização Mundial de Aduanas). As organizações internacionais de alcance universal e domínio específico são as "agências especializadas" da ONU - UNESCO, UNICEF, FAO. Normalmente, os mesmos membros que fazem parte da ONU integram também essas organizações internacionais de alcance universal e domínio específico, o que permite que decisões tomadas no âmbito da ONU estabeleçam diretrizes para essas organizações. Cabe destacar que as agências especializadas da ONU possuem personalidade jurídica de direito internacional própria. As organizações internacionais de alcance regional e domínio político são aquelas que buscam, em escala regional, manter a paz e a segurança entre seus membros - OEA (Organização dos Estados Americanos) e OUA (Organização da Unidade Africana), por exemplo. As organizações internacionais de alcance regional e domínio específico seriam as organizações regionais de cooperação e integração econômica, como a União Européia, a ALADI (Associação Latino-Americana de Integração), o NAFTA (Acordo de Livre Comércio da América do Norte) e o MERCOSUL. Segundo a classificação de Accioly 10, as organizações internacionais podem ter objetivos generalizados ou específicos. A ONU seria o melhor exemplo de organização de objetivos generalizados, possuindo esfera de atuação que se estende a várias áreas diferentes - cooperação econômica, social, política e científica. Ainda segundo o mesmo autor, as organizações internacionais podem classificar-se segundo o seu processo decisório em supranacionais e intergovernamentais. Exemplo de organização supranacional é a União Europeia, que possui órgãos que proferem decisões que são automaticamente vinculantes e obrigatórias para todos os Estados-membros, independentemente de ratificação. O MERCOSUL, por sua vez, é uma organização intergovernamental, o que resulta no fato de que as decisões de seus 10 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G.E do Nascimento & CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público, 17a Ed. São Paulo: Saraiva, 2009 7
órgãos deverã ser internalizadas no ordenamento jurídico de todos os seus membros para que possam entrar em vigor. As organizações internacionais também podem ser classificadas, quanto à participação dos Estados, em abertas ilimitadamente (é possível o ingresso de qualquer Estado), abertas limitadas (é autorizado o ingresso de apenas alguns Estados) ou fechadas (não se permite o ingresso de nenhum Estado além dos membros originários). 11 5.2.3- O processo decisório nas organizações internacionais: A tomada de decisões em organizações internacionais é um processo diferenciado em relação à tomada de decisões de um país em seu direito interno. Ao contrário do que ocorre nos Parlamentos, em que as decisões são adotadas normalmente por maioria, no âmbito das organizações internacionais, o princípio majoritário nem sempre opera com efetividade. 12 O processo decisório no âmbito das organizações internacionais depende do tratado constitutivo de cada uma delas. No âmbito da OMC, por exemplo, a regra geral é que as decisões sejam adotadas por consenso. Em outras organizações internacionais, o quórum decisório é diverso, conforme previsto no tratado constitutivo. É interessante observar que o processo decisório previsto no tratado constitutivo reflete a estrutura de poder no âmbito da organização internacional. Na ONU, por exemplo, os membros permanentes do Conselho de Segurança possuem o chamado "direito de veto", evidenciando uma assimetria de poder entre os Estados. Já na OMC, a adoção de decisões mediante consenso torna as relações comerciais, a princípio, mais democráticas. Nem todas as decisões das organizações internacionais são obrigatórias. Existem aquelas que têm caráter facultativo, que simplesmente enunciam princípios e planos de ação. Apesar de dotadas de força política, as decisões facultativas não têm 11 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Curso de Direito Internacional Público, 4a ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010 12 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, lia ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 8
força jurídica e podem ser descumpridas por um Estado-membro sem que isso acarrete responsabilização internacional. Com efeito, o direito internacional somente é coercitivo e executório para aqueles que se submetem à sua jurisdição. Assim, muitas vezes, uma decisão é adotada em uma organização internacional pela maioria de seus membros, mas aqueles Estados que não são a ela favoráveis, não se deixam submeter por tal decisão. 5.2.4- Relação entre as organizações internacionais e países: Ao contrário dos Estados, que possuem um território, as organizações internacionais são, nas palavras de Rezek 13, carentes de uma base territorial. Nesse sentido, para que possam desempenhar suas atividades, é necessário que os órgãos constitutivos das organizações internacionais sejam instalados fisicamente no território de algum Estado. Para que a organização internacional se instale, no entanto, no território desse Estado, é necessário a celebração de um tratado bilateral entre este e a organização, conhecido como acordo de sede. Cabe destacar que o acordo sede pode ser celebrado entre a organização internacional e qualquer Estado, que não precisa, necessariamente, ser um Estado-membro. Nada impede que uma organização internacional celebre vários acordos de sede e seus órgãos estejam localizados em países diferentes. A ONU, por exemplo, celebrou acordos de sede não só com os Estados Unidos - onde está localizada sua sede principal -, mas também com a Suíça - o seu escritório na Europa está localizado em Genebra - e com os Países Baixos - a Corte Internacional de Justiça está instalada em Haia. As organizações internacionais possuem privilégios tanto no seu lugar de sede quanto no território de outros Estados, sejam estes Estados-membros ou não. Os representantes das organizações internacionais gozam de privilégios semelhantes àqueles concedidos aos integrantes do corpo diplomático de um Estado. Da mesma forma, as instalações e os bens móveis das organizações internacionais possuem a garantia de inviolabilidade. 13 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, lia ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 9
Com relação à imunidade à jurisdição estatal, há uma diferença essencial quanto à forma que esta se aplica aos Estados e às organizações internacionais. Conforme já estudamos, a doutrina mais moderna considera que o Estado somente possui imunidade à jurisdição quanto pratica atos de império (e não quando pratica atos de gestão!). Seguindo essa ideia (de imunidade relativa), o STF já decidiu que o Estado estrangeiro não goza de imunidade à jurisdição brasileira em causas de natureza trabalhista. As organizações internacionais também gozam de imunidade à jurisdição estatal. No entanto, trata-se aqui de imunidade absoluta, que engloba assuntos de natureza trabalhista ou qualquer outro. Dessa forma, no caso das organizações internacionais, as causas de natureza trabalhista não excepcionam a regra imunizante. Cabe destacar que, ao contrário do que ocorre em relação aos Estados - cuja imunidade deriva de regra costumeira -, a imunidade das organizações internacionais decorre de seu tratado constitutivo ou de tratados bilaterais específicos. 14 Quanto à responsabilidade internacional, a doutrina entende que as organizações internacionais podem ser responsabilizadas internacionalmente em virtude de atos ilícitos. Todavia, ainda hoje há dificuldades acerca do tema! Para ilustrar tais dificuldades, façamos uma regressão temporal ao ano de 1999, quando a OTAN bombardeou Kosovo. Tendo a ex-iuguslávia levado o caso à CIJ, esta Corte declarou a limitação de sua competência contenciosa às questões interestatais. Isso resultou na impossibilidade de se responsabilizar a OTAN à época. No que diz respeito às finanças de uma organização internacional, estas resultam de contribuições dos seus Estadosmembros. Como regra geral, as contribuições dos membros não são iguais, mas obedecem à capacidade contributiva de cada um, levando-se em consideração, portanto, a capacidade econômica de cada Estado membro. A título de exemplo, enquanto os Estados Unidos arcam com cerca de 22% da receita total da ONU, o Brasil contribui com aproximadamente 1,6% desse total. 14 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, lia ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008. 10
5.2.5- Admissão e Retirada de membros: O tratado constitutivo de uma organização internacional é o instrumento hábil para determinar como ocorre a admissão de novos membros. Segundo Rezek, três são os aspectos que se deve analisar no que diz respeito à admissão de um membro à organização internacional 15 : a) Limites de abertura do tratado constitutivo: muitas organizações internacionais admitem membros em virtude de critérios geográficos ou geopolíticos. A OEA, por exemplo, somente permite a adesão de Estados americanos - critério geográfico. A Liga Árabe, por sua vez, admite qualquer Estado árabe - critério geopolítico. Existem organizações internacionais que são mais amplas em seus critérios para admissão de novos membros, como o caso da ONU, que admite qualquer Estado pacífico que seja amante da paz e que aceite as obrigações impostas pela carta, se entenda capaz de cumpri-las e esteja disposto a fazê-lo. b) Condições de ingresso: o interessado em ingressar em uma organização internacional deve manifestar sua vontade de aderir ao seu tratado constitutivo. A adesão de um Estado ao tratado constitutivo de uma organização internacional deverá ser, em regra, efetuada sem reservas, as quais são incompatíveis com o objeto do tratado. Isso porque se um Estado adere parcialmente ao tratado constitutivo de uma organização internacional, isso gera um desequilíbrio entre os membros, já que é de se supor que os pactuantes originários adotaram integralmente o seu texto. c) Aceitação da adesão pelos demais membros: se um Estado possui os requisitos necessários para aderir a uma organização internacional e ainda manifesta sua vontade em fazê-lo, a única pendência que resta é que ele seja aceito pelos outros membros. O tratado constitutivo da organização internacional define qual é o órgão competente para aceitar a adesão de novos membros. Na ONU, a adesão de um Estado ocorre por decisão da Assembléia Geral mediante recomendação do Conselho de Segurança. A retirada voluntária de um Estado-membro de uma organização internacional, ou seja, a denúncia do tratado constitutivo da organização possui dois condicionantes principais: a)aviso prévio da retirada voluntária: entre a manifestação da vontade de um Estado em retirar-se da organização 15 REZEK, Francisco. Direito Internacional Público: curso elementar, lia ed, rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008 11
internacional e a efetiva ruptura do vínculo, existe um lapso temporal. b) Atualização de contas: o membro que se retira de uma organização internacional não poderá sair devendo alguma coisa. Ele tem que regularizar sua situação financeira perante a organização internacional. 5.2.5- Sanções: Se um membro age contrariamente aos princípios e normas de uma organização internacional, este deverá ser sancionado. Sua atitude desrespeitosa para com a organização e para com os outros membros não poderá simplesmente "passar em branco." As formas de sanção são definidas nos acordos constitutivos das organizações internacionais e são aplicadas mediante decisão da própria organização. Usualmente, são aplicáveis dois tipos de sanções: a suspensão de concessões e a expulsão da organização. No art. 5 da Carta da ONU, existe a previsão de que um Estado tenha os direitos e privilégios decorrentes de sua condição de membro suspensos, através de decisão da Assembléia Geral da ONU, mediante recomendação do Conselho de Segurança. Outra forma de sanção prevista na Carta da ONU se refere à suspensão do direito de voto em Assembléia Geral do Estado em atraso no pagamento da parcela que deve à receita da organização. Por fim, como exemplo da possibilidade de sanção na forma de expulsão, destacamos o art. 6 da Carta da ONU, que estabelece que o Estado-membro das Nações Unidas que viole persistentemente os princípios contidos na referida Carta, poderá ser expulso da organização pela Assembléia Geral, mediante recomendação do Conselho de Segurança. ATENÇÃO!!! Vejamos como esse assunto já foi cobrado em prova! 1-(PFN - 2003)- As organizações internacionais exprimem vontade própria - distinta da de seus Estados-membros -ao agir nos domínios em que desenvolve sua ação. Tal se dá tanto nas relações com seus membros, quanto no relacionamento com outros sujeitos do direito internacional. 12
As organizações internacionais possuem personalidade jurídica de direito internacional distinta da dos Estados que a integram. Dessa forma, também exprimem sua vontade de forma autônoma, independentemente da vontade de seus membros. Questão correta. 2- (Instituto Rio Branco- 2010)- Em atendimento ao princípio da igualdade soberana dos Estados, toda decisão de uma organização internacional deve ser adotada por unanimidade ou consenso. Nem todas as decisões das organizações internacionais são tomadas por unanimidade ou por consenso. É possível que elas sejam adotadas por maioria ou, ainda, por quórum diverso, previsto em seu tratado constitutivo. Dessa forma, a questão está errada. 3- (Consultor Legislativo / Senado Federal- 2002)- Desprovidas de base territorial, as organizações internacionais pactuam acordos de sede com os Estados-membros, passando, automaticamente, a gozar de imunidades e privilégios semelhantes àqueles dispensados ao corpo diplomático e às instalações de um Estado soberano. Os acordos de sede podem ser celebrados com qualquer Estado, inclusive um não-membro. Questão errada. 4- (Consultor Legislativo / Senado Federal- 2002)- Toda organização internacional tem seu próprio conjunto de regras jurídicas internas, do mesmo modo que o Estado soberano tem seu próprio direito nacional. Todavia, o fundamento jurídico desse conjunto de regras está nos tratados constitutivos das referidas organizações. As organizações internacionais têm suas origens em um tratado constitutivo, que define o seu conjunto de regras jurídicas internas. Assim, o tratado constitutivo funciona como se fosse um "regimento interno", dispondo sobre a estrutura institucional da organização internacional, competências dos órgãos, processo decisório, admissão e retirada de membros, sanções, etc. A questão está, portanto, correta. 13
5- (Instituto Rio Branco- 2010)- O MERCOSUL é uma organização dotada de personalidade jurídica de direito internacional. De fato, o MERCOSUL é uma organização internacional dotada de personalidade jurídica de direito internacional. Destaque-se que a personalidade jurídica foi expressamente atribuída ao MERCOSUL pelo Protocolo de Ouro Preto. Questão correta. 6- (Consultor Legislativo / Senado Federal- 2002)- Em face do desenvolvimento historicamente constatado das organizações internacionais na sociedade internacional, tende-se a considerar seus atos decisórios como fontes do direito das gentes, na medida em que criem direitos e obrigações no âmbito de sua atuação. As decisões das organizações internacionais são modernamente conhecidas pela doutrina como fontes do direito internacional público. Como exemplo, citamos as Resoluções da ONU e da OIT. Questão correta. 7- (Instituto Rio Branco- 2010)- Todos os atos adotados no seio de uma organização internacional são juridicamente obrigatórios para seus Estados-membros; caso violados, podem acarretar a responsabilidade internacional do Estado. Algumas decisões tomadas por organizações internacionais têm caráter facultativo e não vinculam juridicamente seus membros. Questão errada. 8- (Consultor Legislativo / Câmara dos Deputados - 2002)- As organizações internacionais são instituídas por meio de um tratado multilateral, denominado tratado constitutivo, que em geral estabelece os objetivos e as regras para a instituição dos principais órgãos e dispõe sobre os direitos e deveres dos Estados-membros. O que dá vida à organização internacional, estabelecendo seus objetivos e regras gerais é o tratado constitutivo. Questão correta. 9- (Consultor Legislativo / Câmara dos Deputados - 2002)- As organizações internacionais dispõem, necessariamente, de uma única 14
sede, estabelecida por meio de tratado bilateral com um dos Estadosmembros, denominado acordo da sede. As organizações internacionais podem ter várias sedes, celebrando acordos de sede com vários Estados. Questão errada. 10- (Consultor Legislativo / Câmara dos Deputados - 2002)- Às organizações internacionais são concedidos privilégios e imunidades similares aos dos Estados. As organizações internacionais, assim como os Estados soberanos, possuem imunidade de jurisdição e de execução. A única diferença é que, enquanto a imunidade estatal deriva de regra de direito costumeiro, a imunidade das organizações internacionais advém de um tratado específico. A questão está, portanto, correta. 11- (Consultor Legislativo / Câmara dos Deputados - 2002)- A receita das organizações internacionais resulta basicamente das contribuições (cotizações) dos Estados-membros, estabelecidas de acordo com o princípio da capacidade contributiva. As finanças de uma organização internacional resultam das contribuições dos Estados-membros. Como regra geral, cada Estadomembro contribui de forma compatível com sua capacidade econômica, ou seja, as contribuições são estabelecidas pelo princípio da capacidade contributiva. Questão correta! 12- (Consultor Legislativo / Câmara dos Deputados - 2002)- Em razão de sua própria natureza, as organizações internacionais não estão sujeitas a ação de responsabilidade internacional. As organizações internacionais podem sim ser responsabilizadas internacionalmente pela prática de ilícitos internacionais. Questão errada. 15
5.2- UNIÃO EUROPÉIA: A origem da União Européia remonta à década de 40, quando Bélgica, Holanda e Luxemburgo resolveram formar uma união aduaneira chamada de BENELUX. Em 1951, foi criada a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA), tendo como objetivo a integração das indústrias de carvão e do aço dos países europeus ocidentais. A CECA foi fundada por Alemanha, França, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, tendo como base, segundo seu Tratado Constitutivo, um mercado comum. Em 1957, são assinados por países europeus dois importantes tratados, ambos chamados de Tratado de Roma. O primeiro deles instituiu a Comunidade Econômica Européia (CEE) e o segundo a Comunidade Européia da Energia Atômica (EURATOM). O Tratado de Roma que constituiu a Comunidade Econômica Européia tinha como objetivo a criação de um mercado comum europeu, que se fundamentava nas chamadas "quatro liberdades": livre circulação de pessoas, de serviços, de mercadorias e de capitais. Além disso, estabelecia a intenção dos países europeus de estabelecer políticas comuns - agrícola, de transportes e comercial. Já o Tratado que instituiu a Comunidade Européia da Energia Atômica buscava criar condições favoráveis ao desenvolvimento de uma indústria nuclear. Em 1992, é finalmente assinado o Tratado de Maastricht, que dá um passo adiante no processo de integração regional europeu, criando a União Européia, que é atualmente o bloco econômico que se encontra no estágio mais avançado de integração. Mas, afinal, qual é o atual estágio de integração da União Européia? Segundo a doutrina dominante, que se apóia no texto do Tratado de Maastricht, a União Européia logrou estabelecer uma 16 união econômica e monetária. O Tratado de Maastricht possui três grandes pilares, sendo o primeiro de caráter supranacional e o segundo e terceiro de caráter intergovernamental. 16 PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Salvador: Editora Juspodium, 2009. 16
No primeiro pilar, de caráter supranacional, estão os assuntos referentes às Comunidades Europeias (CECA, CEE e EURATOM), nos quais os países-membros abdicam de sua soberania em prol de um poder central. Destaca-se no primeiro pilar a obtenção de uma união econômica e monetária entre seus membros. O segundo pilar, por sua vez, baseia-se na definição e a execução de uma política externa e de segurança comum (PESC). Por fim, o terceiro pilar baseia-se na cooperação judiciária, policial e em assuntos internos. 17 O Tratado de Maastricht (1992) estabeleceu que qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-membro terá a nacionalidade da União Europeia. Tal dispositivo, para além de consagrar a cidadania europeia, vedou a discriminação entre cidadãos europeus. Segundo o art. 45 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), fica assegurada a livre circulação dos trabalhadores no âmbito do bloco, o que implica a abolição de quaisquer formas de discriminação em razão da nacionalidade entre os trabalhadores dos Estados-membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho. Por razões de mercado de trabalho, admite-se que os Estados-membros da UE deem preferência aos cidadãos europeus em relação aos nacionais de terceiros Estados. A União Européia, enquanto organização internacional, tem presente em si uma característica singular: a supranacionalidade de seus órgãos. Na União Européia uma equalização das políticas econômicas (fiscal, cambial e monetária), o que exige a presença de órgãos que adotem decisões vinculantes e obrigatórias para todos os Membros. Com efeito, percebe-se no âmbito^ desse bloco regional uma relativização do conceito de soberania. É como se cada Estadomembro da União Européia concedesse uma parcela da sua soberania para que um órgão supranacional possa agir em seu nome. Atualmente fazem parte da União Européia 27 membros, havendo ainda 5 (cinco) outros Estados em processo de adesão: Macedônia, Turquia, Croácia, Islândia e Montenegro. O processo de adesão à União Européia consiste em preparar os países candidatos para cumprirem as obrigações decorrentes da qualidade de Estado membro. Assim, para a adesão ao bloco, exige-se o cumprimento dos 17 PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Salvador: Editora Juspodium, 2009 17
requisitos conhecidos como critérios de Copenhague, que consistem em requisitos políticos, econômicos e de aplicação da legislação européia. 5.2.1- Estrutura Institucional da União Européia: Conforme já dissemos anteriormente, a União Européia possui uma estrutura formada por órgãos supranacionais, os quais têm competência para adotar decisões vinculantes e obrigatórias para todos os Estados-membros. Vejamos a seguir cada um desses órgãos que compõem a estrutura institucional da União Européia: 1)- Parlamento Europeu: O Parlamento Europeu é o órgão representativo das populações dos Estados-membros, sendo eleito diretamente pelos cidadãos da União Européia para representar os seus interesses. O número de representantes de cada país no Parlamento Europeu é proporcional à sua população. As principais funções do Parlamento Europeu são as seguintes: - Adotar os atos legislativos europeus: o processo legislativo na União Européia é baseado no modelo de co-decisão, segundo o qual o Parlamento Europeu exerce em conjunto com o Conselho da União Européia o poder legislativo. É isso mesmo! São dois órgãos compartilhando o poder legislativo na União Européia. Logicamente, há algumas matérias que competem unicamente ao Conselho da União Européia legislar - agricultura, política econômica e política em matéria de vistos e de imigração. Mesmo nessas horas, no entanto, há a participação do Parlamento, que deverá ser consultado. - Controle Democrático: como órgão de representação popular da União Européia, o Parlamento Europeu exerce um controle democrático de outras instituições européias. - Elaboração e fiscalização orçamentária: o Parlamento Europeu decide, conjuntamente com o Conselho, o orçamento da União Européia. 18
2)- Conselho Europeu: O Conselho Europeu é composto pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-membros da EU, assim como pelo seu Presidente e o Presidente da Comissão Européia. Também participa em seus trabalhos o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e Política de Segurança. Precisamos ter bastante cuidado para não confundir o Conselho Europeu com o Conselho da União Européia. O Conselho Europeu não possui função legislativa, sendo responsável por dar à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e definir orientações e prioridades políticas gerais para a UE. 3)- Conselho da União Européia: O Conselho da União Européia é o principal órgão decisório, é o órgão de cúpula da União Européia. Participam das reuniões do Conselho um ministro de cada Estado-membro, que varia conforme o assunto a ser tratado. Se, por exemplo, o assunto da reunião é Educação e Cultura, participarão da reunião os ministros da Educação de cada Estado-membro. O Conselho da União Européia tem as seguintes funções: - Adotar os atos legislativos europeus: o Conselho exerce o poder legislativo em conjugação com o Parlamento Europeu - co-decisão. Interessante notarmos que as propostas legislativas, como regra geral, são feitas pela Comissão Européia, que as encaminha ao Conselho. - Coordenar as políticas econômicas dos Estadosmembros - Celebrar acordos internacionais entre a União Européia e outros países e organizações internacionais. - Aprovar, em conjunto com o Parlamento Europeu, o orçamento da União Européia. - Desenvolver a Política Externa e de Segurança Comum da União Européia: a política externa e a segurança e defesa são matérias em que cada governo nacional mantém um controle independente. São áreas em que os Estados-membros não abriram mão de sua soberania. O que se busca nessas matérias é simplesmente uma cooperação intergovernamental. 19
- Coordenar a cooperação entre os tribunais e as forças policiais nacionais dos Estados-membros em matéria penal. O processo decisório no âmbito do Conselho da União Européia é baseado em votação, havendo alguns assuntos que exigem um quórum qualificado. Quando se fala de assuntos sensíveis, como, por exemplo, política externa e segurança comum, as decisões são adotadas por unanimidade. 4)- Comissão Européia: A Comissão Européia é independente dos governos nacionais, consistindo no órgão executivo da União Européia. Dessa forma, é a Comissão Européia, também conhecida por Comissão das Comunidades, que coloca em prática as decisões adotadas pelo Conselho da União Européia e pelo Parlamento Europeu. As principais funções da Comissão Européia são as seguintes: - Apresentar propostas legislativas ao Parlamento e ao Conselho: A Comissão Européia possui o que se costuma chamar direito de iniciativa, ou seja, somente esta pode apresentar propostas legislativas ao Parlamento e ao Conselho. - Gerir e executar as políticas e o orçamento da União Européia: Estas são atribuições eminentemente executivas realizadas pela Comissão. Para visualizarmos bem basta pensar o seguinte: enquanto o Conselho e o Parlamento definem as diretrizes, por exemplo, da Política Agrícola Comum, quem a efetivamente implementa é a Comissão Européia. - Garantir a aplicação do direito comunitário: Essa função é exercida em conjunto com o Tribunal de Justiça da Comunidade Européia. - Negociar acordos entre a União Européia e terceiros países: Enquanto o Conselho da União Européia possui competência para celebrar acordos internacionais em nome da U.E, a Comissão é quem efetivamente negocia esses acordos. Dessa forma, podemos dizer que a Comissão Européia é quem representa a U.E a nível internacional. 20
5)- Banco Central Europeu: O Banco Central Europeu é o responsável pela definição e execução da política monetária da U.E, mais especificamente da chamada "área do euro". Atualmente, somente 16 países dos 27 membros da União Européia utilizam o euro. Dentre os países que não utilizam a moeda única européia, destacamos a Inglaterra, que preferiu manter a soberania na condução de sua política monetária. A principal função do Banco Central Europeu é manter a estabilidade dos preços na "área do euro", evitando a inflação. 6)- Tribunal de Justiça da Comunidade Européia: O Tribunal de Justiça é composto por 27 juízes, sendo um representante de cada Estado-membro da União Européia, o que garante que todos os sistemas jurídicos comunitários estejam representados perante este órgão. A principal função do Tribunal de Justiça é garantir a aplicação da justiça em conjunto com a Comissão Européia, sendo responsável ainda por uniformizar a interpretação da ordem jurídica comunitária. Se um ato da Comissão Européia, do Conselho ou ainda de um governo nacional for incompatível com um Tratado firmado no âmbito da U.E, o Tribunal de Justiça poderá anulá-lo mediante petição de outro órgão comunitário, de um Estado-membro ou mesmo de um particular. É possível também que, a pedido de um tribunal ou juiz nacional, o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a interpretação ou validade do direito comunitário. Destacamos que é possível que um indivíduo recorra ao Tribunal de Justiça por intermédio de juízes nacionais que solicitam a manifestação do referido tribunal. 7)- Tribunal de Contas Europeu: O Tribunal de Contas Europeu é o órgão responsável pela fiscalização e controle do orçamento europeu. Ele verifica se os fundos da U.E estão sendo utilizados em conformidade com a legislação e ainda se estes atendem à economicidade - é o papel típico de um Tribunal de Contas. 21
5.2.2- Ordenamento jurídico comunitário: Os objetivos integracionistas da União Européia tiveram como uma de suas principais conseqüências a criação de um ordenamento jurídico com maior extensão e alcance do que as regulamentações das organizações internacionais. Como principal característica do ordenamento jurídico europeu destacamos a supranacionalidade. A supranacionalidade implica na vinculação de todas as instituições comunitárias, todos os Estados-membros, pessoas físicas e pessoas jurídicas a uma ordem única. Em outras palavras, no âmbito da União Européia, o direito comunitário prevalece sobre os ordenamentos internos de cada Estado-membro. O conceito de supranacionalidade está intimamente ligado ao conceito de soberania relativa, já que para que existam órgãos supranacionais é fundamental que cada país outorgue uma parcela de sua soberania. Baseando-se nessa idéia, podemos dizer que há prevalência das normas e políticas comunitárias sobre as normas e políticas de cada Estado-membro e ainda que as decisões no âmbito da União Européia são adotadas, nas palavras de Accioly, de cima para baixo. 18 Ou seja, os órgãos supranacionais tomam decisões que passam a vincular os Estados-membros. Podemos dizer que o ordenamento jurídico da União Européia é composto pelo direito originário, pelo direito derivado, pela jurisprudência e pelos princípios gerais de direito. O direito originário consiste basicamente nos Tratados europeus, enquanto o direito secundário é representado pelo conjunto de atos jurídicos adotados pelos órgãos da União Européia. A jurisprudência, por sua vez, consiste no conjunto de decisões do Tribunal de Justiça das Comunidades Européias. Importante notarmos que antes da entrada em vigor de uma fonte primária - um tratado - esta deverá ser ratificada pelos Estados, o que só ocorrerá após uma análise prévia da constitucionalidade destas face aos ordenamentos jurídicos nacionais. Assim, antes do Tratado de Maastricht, entrar em vigor, ele 18 ACCIOLY, Hildebrando; SILVA, G.E do Nascimento & CASELLA, Paulo Borba. Manual de Direito Internacional Público, 17 a Ed. São Paulo: Saraiva, 2009 22
teve que ser ratificado por cada um dos Estados-membros, os quais o examinaram à luz de suas legislações nacionais. De forma contrária, as normas secundárias, emitidas pelos órgãos supranacionais da União Européia, não necessitam passar por um processo de incorporação ao ordenamento jurídico interno de cada país-membro. Elas têm efeito vinculante em relação a todos os Estados-membros desde o momento em que adotadas. 5.2.3- Integração regional e Tratado de Lisboa: Quando a União Européia foi efetivamente criada pelo Tratado de Maastricht em 1992, ela era integrada por apenas 12 membros. Hoje são mais de 27 membros, o que reclama um aperfeiçoamento da estrutura dessa instituição. Dessa forma, o Tratado de Lisboa foi assinado em dezembro de 2007 pelos 27 Estados-membros da União Européia com vistas a dotar a União Européia de uma estrutura institucional e jurídica que lhe permita fazer frente aos desafios atuais. Dentre as principais mudanças introduzidas pelo Tratado de Lisboa podemos citar: - Melhoria do processo de tomada de decisão no âmbito da União Européia. - Reforça a democracia através da atribuição de um papel mais importante ao Parlamento Europeu (maior número de matérias sujeitas ao processo de co-decisão) e aos parlamentos nacionais. - Criação da figura de um presidente estável da União, eleito por um período de dois anos e meio, renovável uma vez; - Criação do cargo de Alto Representante da União para Relações Exteriores e a Política de Segurança, que será simultaneamente vice-presidente da Comissão Européia. - Possibilidade de que um grupo de 1 milhão de cidadãos da União Européia, de um número significativo de Estados dirija-se diretamente à Comissão Européia para solicitar a apresentação de uma proposta legislativa (iniciativa popular). - Possibilidade dos Estados de abandonar a União. Vejamos como esse assunto já foi cobrado em prova! 23
ATENÇÃO!!! 13- (ACE-2008)- A União Europeia constitui uma união aduaneira porque, nela, os países-membros, além de não imporem restrições comerciais entre si, partilham uma moeda comum e adotam políticas fiscais e monetárias unificadas. A União Europeia não é uma união aduaneira. Ela se encontra em um estágio de integração muito mais avançado: o de união econômica e monetária. Questão errada. 14- (Consultor Legislativo - Câmara dos Deputados / 2002)- A União Europeia iniciou seu processo de formação de bloco econômico em 1957, com a assinatura do Tratado de Roma, entre França, Alemanha, Itália, Bélgica, Holanda e Luxemburgo, que criou a Comunidade Econômica Europeia. O Tratado de Maastricht trouxe a perspectiva de união política, monetária e econômica para o mercado europeu. Em 1957, foram celebrados dois Tratados de Roma: i) o tratado que instituiu a Comunidade Econômica Europeia e; ii) o tratado que instituiu a EURATOM. Assinaram esses tratados a Alemanha, Itália, França, Bélgica, Holanda e Luxemburgo. Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht, que trouxe a perspectiva de uma união econômica e monetária. Esse tratado não trouxe a perspectiva de uma união política. Questão errada. 15- (Juiz do Trabalho - TRT 5 a Região / 2006)- O princípio da livre circulação de trabalhadores baseia-se na vedação a discriminações aos profissionais oriundos dos Estados que integram os países comunitários, bem como na preferência, no acesso ao emprego, de trabalhadores da área comunitária em relação a terceiros Estados. Na União Europeia, é assegurada a livre circulação de trabalhadores dos Estados-membros, sendo vedada quaisquer formas de discriminação entre eles. Também é concedida preferência no acesso ao emprego aos cidadãos europeus. Questão correta. 16- (Juiz do Trabalho - TRT ia Região / 2010)- A participação na zona do euro conforma obrigação comunitária irrenunciável, à 24
exceção dos recém-admitidos países do leste europeu, que deverão passar por período de convergência macroeconômica. Alguns membros da União Europeia não adotam o euro como moeda única, tendo preferido manter a soberania na condução de sua política monetária. Questão errada. 17- (Juiz do Trabalho - TRT 5 a Região / 2006)- A Comunidade Econômica Europeia assegura a livre circulação de mercadorias, serviços e capitais, mas não a de pessoas. Na União Europeia, vigoram as chamadas "quatro liberdades": livre circulação de mercadorias, serviços, capitais e pessoas. Questão errada. 18- (Juiz do Trabalho - TRT 5a Região / 2006)- São órgãos da União Europeia o Parlamento Europeu, o Conselho da Europa, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas. Todas essas instituições fazem parte da União Europeia. Questão correta. 5.3- Organização das Nações Unidas (ONU): A Organização das Nações Unidas surgiu após a Segunda Guerra Mundial para substituir a Liga das Nações, organização internacional que funcionou em Genebra após a Primeira Guerra Mundial. Era totalmente natural que, após um período de tantos flagelos como a 2a Guerra Mundial, os países se reunissem em torno de uma organização que buscasse a paz e a harmonia internacional. Assim surgiu a ONU, que nada mais é do que uma associação de Estados reunidos com os seguintes objetivos: 1- Manter a paz e a segurança internacionais. 25
2-Desenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas no respeito ao princípio da igualdade e de autodeterminação dos povos. 3-Conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e as liberdades fundamentais para todos. 4-Ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos. O estatuto da ONU é a Carta das Nações Unidas, assinada em São Francisco em 26 de junho de 1945. Segundo o referido diploma, poderão ser admitidos como membros todos os Estados "amantes da paz" que aceitem as obrigações contidas na Carta e que a juízo da Organização estiverem aptos e dispostos a cumprir tais obrigações. Quando um membro violar persistentemente os princípios da Carta da ONU, poderá ser expulso pela Assembléia Geral, mediante recomendação do Conselho de Segurança. São seis os órgãos especiais das Nações Unidas: Assembléia Geral, Conselho de Segurança, Corte Internacional de Justiça, Secretariado, Conselho Econômico e Social e o Conselho de Tutela. A seguir, falaremos um pouco sobre as funções e atribuições de cada um desses órgãos: a) Assembléia Geral: A Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU) é o órgão intergovernamental, plenário e deliberativo da Organização das Nações Unidas, sendo composto por todos os países membros, cada um com direito a um voto. A Assembléia Geral se reúne em sessões ordinárias, uma vez por ano, e em sessões extraordinárias, quando as circunstâncias o exigirem. As sessões extraordinárias são convocadas pelo Secretário-Geral, a pedido do Conselho de Segurança ou da maioria dos estados-membros. O processo decisório na Assembléia Geral ocorre da seguinte maneira: 26