ANÁLISE COMPARATIVA DA ATUAÇÃO DO CONSÓRCIO REGIONAL DE TRANSPORTES DE MADRI E O GRANDE RECIFE CONSÓRCIO DE TRANSPORTE Priscila Oliveira Delmiro Leonardo Herszon Meira Universidade Federal de Pernambuco UFPE RESUMO A criação de Consórcios Públicos é uma contribuição de grande importância para a implementação de políticas públicas. No contexto da infraestrutura urbana para o transporte público, fatores operacionais e de desenvolvimento regional também são beneficiados pela Lei de Consórcios Públicos. Em tal cenário de vantagens, uma breve análise histórica e atual é oportuna, com a identificação adequada do cumprimento dos objetivos. Esta verificação pode ser feita através da comparação com um modelo de sucesso reconhecido pelos usuários de transporte público. O objetivo deste artigo é uma breve análise comparativa entre o Consórcio de Transporte de Madrid Regional e o Consórcio de Transporte Grande Recife. A análise mostra que os termos e as competências fundamentais no modelo de Recife não foram cumpridos conforme o planejado. ABSTRACT The creating Public Consortia is a contribution of high importance for the implementation of public policies. In the context of urban infrastructure for public transport, operational factors and regional development also are benefited by the Public Consortia Law. In such a scenario of advantages, a brief historical analysis and current is timely, with proper identification of the fulfillment of the objectives. This check can be made through comparison with a successful model recognized by public transport users. The purpose of this article is a brief comparative analysis between the Regional Consortium of Transport Madrid and the Greater Recife Consortium Transport. The analysis shows that terms and core competencies in Recife model were not been met as planned. 1. INTRODUÇÃO O transporte público metropolitano requer uma gestão e operação que garantam resultados eficientes, posto que a tão desejada e necessária mobilidade urbana, um desafio constante e crescente das metrópoles, depende significativamente de modelos gerenciais e operacionais de êxito comprovado e igualmente aplicáveis em contextos semelhantes. A atual conjuntura do Sistema de Transporte Público Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STTP/RMR) apresenta dificuldades tais como serviços de baixa qualidade, longos tempos de viagem, baixo desempenho operacional, etc (VANDERLEI et al, 2013). Em face deste cenário, o estudo comparativo entre o referido modelo e outro modelo de qualidade atestada publicamente, como o modelo de Madri (MAGRO e CRUZ, 2008), é fundamental visto que o mesmo pode oferecer soluções que viabilizem a melhoria dos serviços e consequentemente do sistema por inteiro. Tal confrontação é também inevitável em casos nos quais tais modelos de sucesso serviram de orientação e influência em outras situações semelhantes, mas que na prática não apresentam os mesmos resultados obtidos de suas experiências originais: é preciso identificar e entender os motivos que causaram os erros e resultados inesperados. Numa cidade como Recife tal análise é imprescindível, visto que o trânsito caótico da cidade é o resultado da insatisfação de muitos dos usuários do STPP/RMR, que terminam por aderir ao transporte individual devido à falta de valorização e aperfeiçoamento dos serviços de transporte público (VANDERLEI et al, 2013). As melhorias e inovações no modelo de gestão estabelecido pelo consórcio podem beneficiar milhões de usuários residentes na RMR.
Reconhecido como um consórcio público bem-sucedido, o Consórcio Regional de Transportes de Madrid (CRTM) serviu de modelo à criação do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife (CTM), que tem o nome fantasia de Grande Recife Consórcio de Transporte. Destinado ao planejamento e gerência do Sistema de Transporte Público Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STTP/RMR), o CTM foi criado em 2008, após a extinção da antiga Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (EMTU/Recife). O Grande Recife herdou, então, muitas das características da empresa extinta, principalmente o desafio crescente de garantir um transporte público de qualidade e eficiência à RMR. Diante do exposto, esse trabalho tem o objetivo de analisar a atuação do Grande Recife Consórcio de Transporte e do Consórcio Regional de Transporte de Madri buscando identificar os motivos que fazem com que a experiência de Madri seja considerada referência de boa qualidade na operação e a de Recife, inspirada em Madri, tenha enormes dificuldades de oferecer um serviço de boa qualidade. Para atingir os objetivos propostos esse trabalho está estruturado em cinco seções. Após essa introdução, serão apresentadas informações sobre o Grande Recife Consórcio de Transporte, com um histórico da gestão do STPP/RMR, a apresentação do seu marco legal e institucional e de alguns dados operacionais. A seguir, a seção 3 aborda o Consórcio Regional de Transporte de Madri, com seu histórico, lei de criação e dados operacionais e estatísticos. A seção 4 analisa as diferenças entre as duas instituições em busca de fatores que possam justificar as enormes diferenças de qualidade de serviço oferecido por elas. Por fim, a seção 5 tece as considerações finais e traz recomendações para trabalhos futuros. 2. GRANDE RECIFE CONSÓRCIO DE TRANSPORTE 2.1. Histórico da gestão do STPP/RMR Iniciou-se em meados da década de 1970 a organização do Sistema de Transporte Público Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife (STTP/RMR). Foi com contexto da criação das regiões metropolitanas que o Governo Militar estabeleceu forte relação entre planejamento urbano e autoritarismo, institucionalizando o planejamento no país. Dotados de uma visão altamente tecnocrática, os militares impuseram políticas urbanas extremamente centralizadoras, em especial nas grandes cidades, tidas como centros estratégicos de desenvolvimento. As agências federais criadas para implantar as políticas de habitação, transporte público, saneamento básico, entre outras, intermediavam recursos da União aos municípios das regiões metropolitanas e geriam os serviços de interesse metropolitano nesses territórios (MEIRA, 2013). Nesse contexto, Teixeira (2009) coloca que as EMTUs constituíam braços metropolitanos da antiga Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU) para implantar a Política Nacional de Transportes Urbanos, recebendo apoio financeiro do Governo Federal e apoio técnico tanto da EBTU quanto do Grupo Executivo de Integração da Política de Transportes (GEIPOT). Sobre este assunto, Ramalho (2009) salienta que as EMTUs foram criadas para estabelecer, de forma descentralizada, a Política Nacional de Transportes Urbanos elaborada pela EBTU e seriam controladas pelos respectivos governos estaduais. Na sua concepção, as EMTUs seriam responsáveis pela coordenação dos sistemas de transportes com a integração entre os modais rodoviário e ferroviário, bem como a função de estruturar a organização das empresas operadoras privadas.
Assim, com o objetivo de atuar como uma empresa estadual gerenciadora dos transportes, a EMTU/Recife iniciou seu funcionamento em 01 de março de 1980, permitida pela Lei Estadual n.º 7.832, de 06 de abril de 1979. Seu principal desafio era estruturar, gerenciar e fiscalizar o transporte metropolitano. Em 13 de março de 1980, a gestão do transporte municipal do Recife foi transferida ao Governo do Estado através de um convênio, sendo realizada pela EMTU/Recife, num cenário de descrédito dos órgãos governamentais brasileiros (LIMA NETO, 1998). Devido aos problemas causados pelo gerenciamento isolado (estadual ou municipal) e pela falta de retenções de circulação (CTM, 2016), em 1980, houve a demarcação de 16 áreas físicas de atuação/exploração dos serviços de transportes, realizada pela EMTU/Recife (LIMA NETO, 1998), na qual os serviços de cada área fossem realizados por uma única empresa ou consórcio de empresas (CTM, 2016), reduzindo o número de empresas operadoras. Empresários convenceram-se da diminuição de consumo de combustíveis, custos operacionais e eliminação de concorrência entre as empresas, além do planejamento racional da operação (LIMA NETO, 1998). Houve, então, a implantação de vários benefícios em relação à operação e à infraestrutura do sistema, tais como a Câmara de Compensação Tarifária (CCT), a concepção e o estabelecimento do Sistema Estrutural Integrado (SEI) e a criação do Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos (CMTU), responsável por diretrizes e normas gerais do STPP/RMR. Essas mudanças tinham o objetivo de gerar uniformidade no serviço e rentabilidade, além de uma nova concepção operacional e tarifária. A operação de Terminais Integrados (TI s) e de algumas estações metrô/ônibus possibilitou a integração intermodal e o pagamento de uma única passagem. Houve ainda a elaboração da proposta de novo modelo de regulamentação para o STPP/RMR e, de igual modo, a bilhetagem eletrônica (CTM, 2016). A eleição do Contrato de Gestão pela EMTU/Recife, devido à limitação do poder centralizador do Estado, criou uma nova relação entre o Governo Estadual e Municípios. A escolha do Contrato de Prestação de Serviços foi uma nova abordagem no trato com as operadoras quanto à eficiência e eficácia da operação e a reiteração da tarefa impreterível do Estado na gestão de concessões de serviços públicos (LIMA NETO, 1998). Em 1999, a gestão de trânsito nos municípios conveniados com o Governo Estadual foi assumida pela EMTU/Recife. O Estado e os municípios da RMR se uniram em 2003, visando a reestruturação do sistema de transporte metropolitano. As inovações seguiram até a extinção da EMTU/Recife, através do Decreto Estadual n.º 32.297, de 05 de setembro de 2008 (PERNAMBUCO, 2008). 2.2. Histórico do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife (CTM) Embora tenha sido instituída por Lei Complementar Federal em 1973, a Região Metropolitana do Recife foi (re-)instituída no período pós Constituição Federal de 1988. Em 1973, o planejamento e a gestão da RMR iniciaram uma nova fase. A Lei Estadual n.º 13.235, de 24 maio de 2007, criou o Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife (CTM). O Consórcio é fruto de um acordo entre o Governo de Pernambuco e as Prefeituras do Recife e de Olinda no sentido de promover a inovação na gestão do transporte metropolitano. Em 08 de setembro de 2008, o CTM foi instituído formalmente, após a extinção da EMTU/Recife (BEST, 2011).
Fizeram parte de sua criação apenas três entes federativos: o Governo de Pernambuco, e os municípios de Recife e Olinda, apesar de conter as assinaturas dos 14 prefeitos dos municípios pertencentes à RMR, referentes à intensão de adesão ao consórcio em 2007. O Grande Recife representa a primeira experiência de gerenciamento metropolitano de um serviço público em área metropolitana no país, numa disposição intergovernamental e monotemática. Foi o primeiro consórcio público instituído na RMR (BEST, 2011). Com o propósito de inovar o transporte público de passageiros através de uma gestão compartilhada, o CTM define como suas funções pertinentes as seguintes: i) planejamento e gestão do STPP/RMR; ii) Contratação de serviços de transportes através de licitação pública; iii) Regulamentação das atividades concedidas; iv) Fiscalização e atualização dos contratos de concessão (CTM, 2016). A reforma institucional decorrente da substituição da EMTU/Recife pelo CTM intentou a agilidade na implantação do SEI e a melhoria na qualidade e eficiência do Órgão Gestor, além de uma maior fusão entre o planejamento, a operação e os recursos financeiros do Estado e municípios. A solidez institucional baseada na Lei Federal nº. 11.107/2005 (BRASIL, 2005) facilitava o desempenho dos municípios na gestão do STPP/RMR. Uma das características do CTM foi a substituição do modelo de permissão para concessão através de licitação pública, cumprindo o processo licitatório previsto constitucionalmente, reduzindo o custo de remuneração na concorrência no mercado e aumentando a competitividade (CTM, 2016). 2.3. Lei de Criação do Grande Recife Consórcio de Transporte CTM A Lei Estadual 13.235, de 24 de maio de 2007, está disposta inicialmente em sete capítulos que discorrem sobre as características de criação do consórcio, seu aporte de recursos, seu capital social e sua operacionalização. Dentre essas previsões, há o destaque da ratificação do Protocolo de Intenções celebrado entre o Estado de Pernambuco e os Municípios de Recife e Olinda, bem como a plena gestão associada do Sistema de Transporte Público Coletivo de Passageiros da Região Metropolitana do Recife STPP/RMR através do consórcio, nos termos da Lei Federal n.º 11.107/2005. O consórcio é estabelecido sob a forma de Empresa Pública, multifederativa, pessoa jurídica de direito privado, com autonomia administrativa e financeira (PERNAMBUCO, 2007). De igual modo, são criados o Conselho Superior de Transporte Metropolitano (CSTM) e o Comitê de Transição, tendo suas respectivas competências e atribuições descritas, bem como a relação dos mesmos com o CTM. Dentre as competências do CSTM, destacam-se: fixação das tarifas, mediação de conflitos entre operadores e o CTM, regulação normativa relativa ao STPP/RMR, esclarecimento sobre o funcionamento do CTM e firmação de contrato de gestão com o mesmo, além de convênios com outros municípios que necessitem dos serviços do consórcio. O CSTM deve funcionar no âmbito da Agência de Regulação de Pernambuco - ARPE. O Comitê de Transição se restringe à avaliação de bens e outros a serem transferidos ao CTM e à adoção de medidas básicas até a implantação e início de funcionamento do consórcio. As disposições gerais preveem a possibilidade de criação de um fundo com a finalidade de contribuição ao funcionamento do STPP/RMR por intermédio de infraestrutura e financiamento das necessidades do Sistema, além da cobertura de ocasionais déficits de operação (PERNAMBUCO, 2007).
Enfim, o anexo único apresenta os termos e condições do Protocolo de Intenções, fundamental para disciplinar as premissas de criação do CTM, com a finalidade de assegurar o aumento da eficiência operacional do STPP/RMR, garantir a sustentabilidade financeira e resultar em melhorias para os usuários. As 17 Cláusulas do Protocolo estabelecem aspectos fundamentais do consórcio, dentre os quais: legislação aplicável, área de atuação, interação com o CSTM, objetivos, atribuições e estrutura. Os objetivos do CTM são apresentados nos seguintes termos: I - promover a eficiência e o equilíbrio econômico-financeiro do sistema de transporte público coletivo de passageiros na RMR, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CSTM; II - assegurar que os serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR sejam prestados de acordo com parâmetros adequados de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade das tarifas; III - estimular a integração e expansão da cobertura dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR; IV - estimular o desenvolvimento do STPP/RMR através da promoção de investimentos necessários e do avanço tecnológico do setor; e V - induzir ao aumento de produtividade e melhoria de desempenho dos operadores, para atuar na busca permanente de redução de custos operacionais. (PERNAMBUCO, 2007, p. 9) Sobre as atribuições do CTM, podem ser destacadas as seguintes competências: I - propor e implementar a política global dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR, incluindo a sua permanente adequação às modificações e necessidades do STPP/RMR e à modernização tecnológica e operacional, em consonância com as diretrizes gerais estabelecidas pelo CSTM; II - planejar, implantar, construir, gerenciar, manter e fiscalizar a operação de terminais, pontos de parada, pátios de estacionamento e outros equipamentos destinados ou associados à prestação dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR; III - articular a operação dos serviços de transporte público coletivo de passageiros na RMR com as demais modalidades dos transportes urbanos, municipais ou regionais; [...] IX - desenvolver e executar a política tarifária para o STPP/RMR, obedecendo às diretrizes estabelecidas pelo CSTM; [...] XIV - elaborar, desenvolver e promover de forma complementar à atuação dos operadores dos serviços delegados, o aperfeiçoamento técnico e gerencial dos agentes envolvidos (...), incluindo programas de treinamento, campanhas educativas e de esclarecimento e outros; XV - realizar investimentos e gerir bens e obras necessárias à continuidade, melhoria ou extensão do transporte público coletivo de passageiros no âmbito de atuação do CTM; [...] XX - apreciar as solicitações relativas a conselhos de transportes dos Municípios consorciados. (PERNAMBUCO, 2007, p. 9) Com o objetivo de executar essas atribuições, o CTM pode celebrar contratos, convênios e até parcerias público-privadas (PPP), promover desapropriações, instituir servidões, atuando
como contratado por entidades políticas/administrativas da Federação, direcionando as receitas de tais contratos à melhoria do STPP/RMR. O exame e acesso aos dados dos aspectos referentes ao serviço também são previstos. Além dos entes consorciados na criação do CTM, há a previsão dos demais Municípios que vierem a integrar o consórcio após o cumprimento das formalidades legais, condições técnicas e operacionais (PERNAMBUCO, 2007). 2.4. Dados Operacionais e Estatísticos CTM Neste artigo, serão consideradas apenas algumas informações gerais e não específicas à operacionalização do sistema, sendo a maioria referente ao ano de 2013, visto que se tratam das últimas informações disponibilizadas pelo CTM. Em 2013, a população da RMR era igual a 3.859.339 hab., numa área de 2.770,5 km², apresentando uma densidade de 27.667 hab./km². Através de 430 linhas e 18 empresas, transportou 465.699.965 passageiros, dos quais 179.165.617 transportados pelo SEI com média de 1.998.106 passageiros/dia útil. Foram realizadas 8.278.119 viagens, com média de 24.867 viagens/dia útil. A quilometragem útil percorrida foi de 221.870.256 km, com percurso médio de 4.323 km/dia. A frota correspondia a 3.074 veículos, com média de 2.686 em dias úteis e idade média de 3,78 anos (CTM, 2013). Figura 1: Sistema Estrutural Integrado - SEI (CTM, 2016). Atualmente 390 linhas estão em operação através de 18 empresas e 3.000 veículos, realizando 26.000 viagens/dia e transportando 2 milhões de passageiros/dia. Destas empresas, 10 fazem parte do SEI atendendo a 10 dos 14 municípios da RMR. Das 300 linhas, 185 fazem parte do SEI, atendendo a rede do STPP/RMR representada através da figura 1 (CTM, 2016). 3. CONSÓRCIO REGIONAL DE TRANSPORTE DE MADRID 3.1. Histórico A formação do CRTM resultou da conjuntura política da década de 1980, com participação de autoridades associadas ao transporte. Os governos locais transferiram os poderes sobre transportes ao novo órgão (MONZÓN et al., 2011 apud FERRARO, 2011). Essas medidas resultaram numa reorganização administrativa e técnica, priorizando o entendimento global do sistema, visando à melhoria dos serviços e otimizando a utilização dos recursos. O processo de descentralização parcial do Estado criou um modelo centralizado de gestão
metropolitana, com o objetivo de valorização das regiões, não das cidades. A concepção da Região Metropolitana de Madri beneficiou-se da conformidade institucional e funcional, através das conhecidas comunidades autônomas (KLINK, 2008 apud FERRARO, 2011), sistematizando a gestão das grandes redes de infraestrutura e investimentos (KLINK, 2009 apud FERRARO, 2011). O panorama anterior à criação do CRTM apresentava vários conflitos complexos oriundos da falta de planejamento adequado do sistema de transportes, tais como fluxos de transporte variados, falta de coordenação do sistema, desequilíbrio espacial e temporal, irracionalidade econômica, quadro tarifário complexo. Tal situação, desde a concepção de infraestruturas até a superposição de linhas de ônibus com o metrô e as estradas de ferro, causava grande desconforto nos usuários. Constatou-se a necessidade de um órgão com autoridade e capacidade técnica adequada e suficiente à esfera dos transportes públicos oferecendo, dentre outros: planejamento de infraestruturas e serviços; funções de coordenação e controle; fixação de quadro tarifário comum; determinação de compensações econômicas entre diversos modos de transporte (MADRID, 1985). Como autoridade única com ênfase na cooperação entre Administrações, mantendo o respeito e a autonomia de gestão das empresas de transporte em relação as suas diretrizes, o consórcio facilitaria a adequação de convênios e acordos ao quadro tarifário e aos planos de serviços estabelecidos pelo mesmo, devido à forma diferenciada nas relações entre consórcio e prestadoras de serviço (MADRID, 1985). Após a admissão da primeira autoridade de transportes na região de Madri, em 1985, o CRTM foi criado em conformidade com a Lei 5/85 de 16 de maio do mesmo ano, possibilitando a cooperação entre a Comunidade de Madri e os municípios participantes e circunvizinhos em relação à gestão conjunta do sistema. A qualidade dos serviços prestados e a fixação do valor tarifário foram assegurados através da responsabilidade do CRTM em relação aos seguintes aspectos: planejamento da infraestrutura, política e coordenação de transportes públicos, planejamento e licitação da prestação de serviços de transporte, terminais de integração e de transferência, corredores de ônibus e rede de metrô (MONZÓN et al., 2011 apud FERRARO, 2011). A integração modal foi uma das principais inovações (FERRARO, 2011). O sistema de trens urbanos, subordinado à Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE), pertencente ao Governo Central, constituiu um contrato de cooperação para prestação de serviços referentes ao CRTM. O acordo permitiu a utilização dos trens urbanos por parte dos usuários portadores de cartões do CRTM, visto que a RENFE é remunerada pelo consórcio pela quantidade de usuários do sistema ferroviário. O consórcio também se comprometeu a compensar déficits oriundos do processo e definir custos dos serviços prestados, nível e tipos de tarifas (GARCÍA-PASTOR et al., 2003 apud FERRARO, 2011). O CRTM tem critérios distintos de remuneração dos serviços prestados pelas concessionárias, visando à melhoria de qualidade dos serviços oferecidos nas concessões de maior lucratividade e ao maior nível de oferta de serviços. Existem alternativas de financiamento público para linhas de baixa rentabilidade e a responsabilidade sobre custos de concessão é assumida diretamente pelo consórcio. Quanto aos altos subsídios no sistema de transporte metropolitano de ônibus (aproximadamente 30% do faturamento dos operadores), são concedidos ao usuário na forma de tarifas (FERRARO, 2011).
3.2. Lei de Criação do Consórcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid O CRTM foi criado pela Lei 5/1985, de 16 de maio do mesmo ano. Esta lei, que inicialmente apresenta uma exposição de motivos, está estruturada em 15 artigos que estabelecem a constituição e as características normativas do consórcio. Os primeiros dez artigos dispõem as competências e funções do consórcio e seus órgãos. Sobre as competências do consórcio, são enfatizadas as seguintes: as correspondentes ou delegadas à Comunidade de Madrid e as referentes às prefeituras da Comunidade de Madrid cujas adesões tenham sido através de acordo plenário. Dentre as funções correspondentes às competências, destacam-se: planejamento de infraestrutura, serviços e programas de exploração coordenada; definição de diretrizes e supervisão dos projetos; programação das inversões; elaboração e aprovação do quadro tarifário comum; elaboração de propostas de convênios com outras Comunidades autônomas sobre termos desta lei; distribuição dos ingressos por tarifas e realização de compensações entre as empresas públicas dependentes do consórcio (MADRID, 1985). A previsão de um regime especial de compensação econômica também se consolida como uma das competências, destinado às empresas que possuem uma tarifa atribuída em função do usuário que seja inferior à de equilíbrio. A realização de tal compensação é estabelecida em função da demanda ou do número de quilômetros rodados. Na existência de déficit resultante de uma gestão empresarial inadequada, são vetados subvenções, apoios ou financiamento. A coordenação por meio de acordo com organismos que elaboram programas de atuação incidentes diretamente no transporte é fundamentada também. Quanto aos órgãos do consórcio, foram estabelecidos o Conselho de Administração e Comitê Técnico. O Conselho de Administração é a autoridade superior do consórcio. As competências deste Conselho são definidas, entre outras, como: aprovação do Anteprojeto de Pressupostos do Consórcio e posterior inclusão do mesmo no projeto de Lei de Pressupostos Gerais da Comunidade; aprovação do Plano geral de infraestruturas e serviços de transporte regular de usuários, com exclusão das estradas, e posterior condução do plano à aprovação pelo Conselho de Governo; aprovação dos planos de infraestrutura no desenvolvimento do Plano geral; aprovação da estrutura tarifária; elaboração das diretrizes da política de transporte; redação do Projeto de Estatutos do Consórcio assim como a Normativa derivada dos mesmos e submissão aos órgãos competentes para posterior aprovação (MADRID, 1985). O Comitê Técnico é o órgão de apoio do Conselho de Administração, formado por representantes das empresas públicas e privadas, além dos representantes das administrações públicas interessadas. Dentre as funções deste Comitê, destacam-se: planos atualizados de atuação; programas/planos de coordenação de serviços; petições e queixas formuladas pelas empresas em face de outras empresas; criação, modificação e supressão de linhas e serviços na rede de transporte; estruturas tarifárias; distribuição de ingressos e compensações às empresas. Os demais artigos enfatizam relações do Consórcio com empresas públicas prestadoras de serviços, com a RENFE e com empresas privadas, além da prestação do serviço de transporte público por meio do Metro de Madrid S. A. No que se refere às empresas públicas, as mesmas possuem autonomia de gestão, com submissão aos planos e coordenação do Consórcio, e seu financiamento é baseado no sistema de compensação previsto. A RENFE tem sua relação com
o Consórcio baseada no regulamento por meio de um contrato-programa (elaborado pelo Conselho de Administração) referente aos serviços exclusivos à Comunidade de Madrid, com autorização prévia do Conselho de Governo da Comunidade. Dentre outras previsões, as empresas privadas podem ter a aplicação de tarifas combinadas imposta pelo Consórcio, e as devidas compensações garantem o equilíbrio econômico das concessões. O serviço de transporte público prestado através do Metro de Madrid S.A., é considerado intermunicipal, sob responsabilidade da Comunidade de Madrid em sua relação com o mesmo e com ampliações futuras. Nas disposições sobre o regime econômico do Consórcio, há uma série de recursos estabelecidos, além da previsão do atendimento de gastos de funcionamento do mesmo, programas de inversão e compensações às empresas devido aos títulos multimodais (MADRID, 1985). 3.3. Dados Operacionais e Estatísticos CRTM Semelhantemente aos motivos expostos nos dados do CTM, neste artigo, serão consideradas apenas algumas informações gerais e não específicas à operacionalização do sistema, para posterior comparação. A população da Comunidade de Madri em 2013 era igual a 6.495.551 hab., em uma área total de 8.025,70 km² e uma densidade de 809 hab./km². Foram realizadas 1.369.650.161 viagens, representando o total de viagens resultante do esquema organizativo do Consórcio, representado na figura 2, através da operação da Empresa Municipal de Transportes (ônibus urbanos de Madri), ônibus urbanos de outros municípios, ônibus interurbanos, metrô, metrô ligeiro e Renfe Cercanías (CRTM, 2013). Figura 2: Esquema Organizativo do CRTM (CRTM, 2013). As linhas disponíveis totalizavam 695 mais um ramal do metrô; a frota ultrapassou 6.500 veículos e carros, com idade média entre 4,3 e 13,8 anos. O comprimento da rede, considerando os comprimentos totais das linhas (incluindo as seções comuns) era de aproximadamente 26.680 km. Para possibilitar a interconexão dos modos distintos de transportes, há infraestruturas especiais, conhecidas como intercambiadores, que incluem três grupos: grandes intercambiadores, áreas intermodais e pontos de intercâmbio. A figura 3 disponibiliza a concepção do esquema de redes integradas do metrô, metrô ligeiro e RENFE por zonas (CRTM, 2013). Os estacionamentos de detenção, infraestruturas de interface entre o veículo privado e o transporte público, também estão presentes no sistema, totalizando 28.527 espaços na Comunidade de Madri, dentre os quais 2.785 são gerenciados pelo CRTM. Atualmente, são realizados mais de 5 milhões de deslocamentos através de mais de 40 operadores públicos e privados (CRTM, 2016).
Figura 3: Esquema das Redes Integradas de Metrô, Metrô Ligeiro e RENFE por Zonas (CRTM, 2013). 4. DIFERENÇAS ENTRE O CTM E O CRTM Os consórcios brevemente descritos neste artigo apresentam características que podem explicar os resultados operacionais distintos entre os mesmos, tanto em suas respectivas legislações de criação quanto em seus dados operacionais, que são apenas reflexos dos primeiros. As distintas estruturas das leis de criação de ambos os Consórcios contêm aspectos que norteiam fortemente a atuação dos mesmos. A lei de criação do CRTM possui uma ordenação sequencial lógica, que permite o entendimento adequado sobre o funcionamento e a hierarquia do Consórcio. No caso do CTM, não há uma delimitação muito clara entre as competências do CTM e do CSTM, apesar da cooperação harmônica prevista entre os mesmos. Não há previsão de aprovação do plano de infraestruturas ou as compensações em favor do consórcio e às empresas. Ainda em relação à infraestrutura do CTM, embora tenham sido previstas como competências do CTM a implantação de pátios de estacionamentos, os TI s não possuem tais pátios, dificultando a transição do veículo privado para o público. A falta de priorização da intermodalidade também prejudica a operacionalidade do CTM. De acordo com Best (2011), a criação do CSTM apresentou poucas diferenças do antigo Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos (CMTU). A experiência do CRTM, no entanto, demonstra eficiência em sua organização. As atribuições previstas ao Conselho de Administração demonstram mais eficácia na operação atual, oferecendo uma infraestrutura adequada à mobilidade urbana necessária, embora não sejam descritos especificamente as ações funcionais. O Comitê Técnico do CRTM é responsável pelas questões técnicas do Consórcio, que compreendem um amplo quadro de organização e objetividade caracterizado pelas proposições e as informações sobre programas, planos, medidas, compensações, sanções e pressupostos, fundamentais ao êxito do CRTM. A especificidade estabelecida sobre as relações distintas entre o CRTM e os diferentes tipos de empresas e modais também é um fator positivo, visto que a infraestrutura e a operação de cada modal dependem das singularidades de cada conexão, favorecendo a prestação de serviços e a intermodalidade. O sistema de compensações previsto em lei na experiência de
Madrid incentivou a infraestrutura de suporte à intermodalidade, atraindo o interesse das empresas prestadoras de serviços. A intermodalidade possibilitou resultados positivos na operacionalidade do CRTM. Apesar da previsão de integração de outros municípios ao CTM, até o presente momento o consórcio é constituído apenas pelo Governo do Estado e pelos municípios de Recife e Olinda, limitando grandemente a operação em geral. Dentre os municípios que não aderiram ao consórcio, alguns estão em fases distintas no processo de adesão e a falta de apoio técnico por parte do CTM aos municípios para que se ajustem ao Protocolo de Intenções prejudica a expansão da abrangência do consórcio (BEST, 2011). Tal realidade contrasta a experiência do CRTM, que atende todos os municípios da Comunidade de Madrid. Os dados apresentados demonstram o investimento excepcional realizado no sistema de transporte público de Madrid. Apesar de Madrid possuir uma densidade demográfica menor, o CRTM possui uma frota duas vezes maior que a do CTM, com idade média maior, além de um número expressivo de operadores públicos e privados, gerando um número maior de viagens favorecidas através das infraestruturas permutadoras. O número significativo de estacionamentos implantados pelo CRTM evidencia o suporte adequado ao sistema. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS As experiências comparadas apontam alguns fatores de sucesso do modelo de Madri, que o constituem em um exemplo real e efetivo de cooperação administrativa e técnica de um consórcio de transporte público. A análise conjunta ao CTM, feita de forma preliminar, denota que os aspectos positivos da experiência de Madri poderiam se constituir em um paradigma norteador das possibilidades de melhorias que amenizem as dificuldades e superem os desafios existentes no sistema de Recife, visto que dessa forma os usuários, clientes do sistema, seriam valorizados com a gestão e operação satisfatórias do transporte público. O breve estudo também enfatizou a importância da criação de órgãos de suporte e suas devidas atribuições compatíveis, como também de um investimento apropriado ao desenvolvimento estrutural que atenda a demanda atual e assegure expansões do sistema. Tais medidas podem promover a adesão de usuários em potencial e garantir a eficiência operacional oferecida pela implementação de uma estrutura adequada de transporte público. Embora o êxito da intermodalidade e das compensações do CRTM seja óbvio, é válido ressaltar que devido à complexidade de variáveis necessárias para uma análise aprofundada, este estudo não é conclusivo, visto que não discorreu sobre fatores culturais de gestão, sistema tarifário, sistemas de informações aos usuários, segurança pública, transporte complementar, etc. A atual operação do CTM, correspondente a uma implantação parcial do Consórcio, também não permite conclusões a respeito do assunto, visto que uma análise completa requer a implantação e operacionalidade plenas do sistema. Portanto, cabe ao CTM o total cumprimento de suas competências previstas, incluindo como entes consorciados os demais municípios da RMR. Apenas após a implementação total do modelo recifense seria possível uma avaliação que permitisse a identificação sobre possibilidades de readequação operacional e outras melhorias. Como recomendações a trabalhos futuros, destacam-se ainda análises referentes ao impacto causado pelo atraso de obras de expansão do CTM e pela precária segurança pública presente na operação das linhas,
dos terminais e suas imediações. As propostas de investigação poderiam ser realizadas considerando a influência isolada das mesmas ou a interferência existente entre as mesmas. Enfim, um estudo aprofundado de diversos parâmetros não contemplados neste artigo é de grande relevância para a área de consórcios e transportes públicos. A diversidade característica da acessibilidade e da mobilidade urbana, que tende a progredir através do tempo, acarreta dilemas e desafios que requerem soluções eficazes de planejamento e operação no sentido de promover e manter um sistema de transporte público de qualidade. Agradecimentos Os autores agradecem à Fundação de Amparo à Ciência e Tecnologia de Pernambuco FACEPE, pelo apoio financeiro, imprescindível à realização desta pesquisa. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BEST, N. J. (2011) Cooperação e Multi-level Governance: o caso do Grande Recife Consórcio de Transporte Metropolitano. Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas. BRASIL. Lei Federal n.º 11.107, de 6 de abril de 2005. Disponível em <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 16 jun. 2016, 10:00:00. CRTM (2013) Informe Anual 2013 Consórcio Regional de Transportes de Madrid. Disponível em: <www.crtm.es>. Acesso em: 20 jun. 2016, 16:00:00. CTM (2013) Anuário Estatístico do Sistema de Transporte Público de Passageiros da R.M.R. 2013 Grande Recife Consórcio de Transportes Metropolitano. Disponível em: <www.granderecife.pe.gov.br>. Acesso em: 20 jun. 2016, 09:45:00. CTM (2016). Disponível em: <www.granderecife.pe.gov.br>. Acesso em: 16 jun. 2016, 09:30:00. FERRARO, C. J. R. (2011) A integração do sistema de transporte público de passageiros na região do Grande ABC: oportunidades e obstáculos. Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Municipal de São Caetano do Sul. LIMA NETO, O. (1998) Transporte no Grande Recife: Uma Questão de Compromisso - Volume I. EMTU, Recife. MADRID, CRT (2016) Disponível em: <www.crtm.es>. Acesso em: 16 jun. 2016, 09:00:00. MADRID. Ley 5/1985, de 16 de maio de 1985. Disponível em: <www.madrid.org>. Acesso em: 16 jun. 2016, 11:00:00. MAGRO, J. M. V. e P. P. V. CRUZ (2008) Equidad y Eficiencia del Transporte Público en Madrid. Revista de Obras Públicas, v. 155, n. 3494, p. 41-58. MEIRA, L. H. (2013) Políticas Públicas de Mobilidade Sustentável no Brasil: barreiras e desafios. Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil, Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Recife PE. PERNAMBUCO. Decreto Estadual n.º 32.297, de 05 de setembro de 2008. Disponível em: <www.alepe.pe.gov.br>. Acesso em: 20 jun. 2016, 14:00:00. PERNAMBUCO. Lei n.º 13.235, de 24 de maio de 2007. Disponível em: <www.alepe.pe.gov.br>. Acesso em: 16 jun. 2016, 10:40:00. RAMALHO, A. M. F. (2009) Autonomia e Cooperação: os Desafios da Gestão Metropolitana. Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Urbano MDU, Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Recife, PE. TEIXEIRA, K. C. (2009) Participação Social em Processos de Decisão de Política de Transporte Público de Passageiros: A Experiência do Conselho Metropolitano de Transportes Urbanos CMTU/Recife. Programa de Pós-Graduação de Engenharia Civil. Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Recife, PE. VANDERLEI, M. I.; MEIRA, L. H. e A. BRASILEIRO (2013) O Papel do Estado e a Influência das Políticas Públicas na Implantação do BRT (Bus Rapid Transit) nos corredores do STPP/RMR. XXVII Congresso de Pesquisa e Ensino em Transportes, ANPET, Belém. Priscila Oliveira Delmiro: priscila_ods@hotmail.com Leonardo Herszon Meira: leonardohmeira@gmail.com