TEXTO PARA DISCUSSÃO Os principais parceiros do Brasil e a agenda de acordos Lia Valls Pereira Pesquisadora e economista da Economia Aplicada do IBRE/FGV Outubro de 2012
Os principais parceiros do Brasil e a agenda de acordos Lia Valls Pereira Pesquisadora de Economia Aplicada do IBRE/FGV A valorização do real e o custo Brasil constituem temas comuns na análise do desempenho dos fluxos comerciais do país. No entanto, as ações para o aumento das exportações brasileiras exigem a análise de cada mercado. China e Estados Unidos são os dois principais parceiros comerciais do Brasil. Além disso, os impasses da Rodada de Doha e a quase já decretada falência do sistema multilateral de regulação do comércio internacional levam a uma reflexão sobre a agenda de acordos comerciais bilaterais. A ascensão da China no comércio exterior brasileiro seguiu a sua trajetória no comércio mundial. Foi rápida e se deu de forma acentuada, a partir do início dos anos 2000. O país passou de 14% lugar na lista dos principais mercados de exportação do Brasil e de 12º na lista de importação, em 1998, para o primeiro destino das vendas brasileiras, em 2009, e se mantém no segundo lugar de origem das importações, desde 2007. No primeiro semestre de 2011, a participação da China nas exportações brasileiras foi de 17%. A balança comercial com a China é superavitária, mas a composição da pauta é alvo de preocupação. A China passou a ser um mercado importante para o Brasil quando sua demanda por commodities cresceu. Minério de ferro, soja em grão e óleo bruto de petróleo responderam por 81% do total exportado pelo Brasil no primeiro semestre de 2011. Nas importações, a pauta é diversificada e aqui a principal questão é o dano sobre a indústria doméstica. O parceiro seria desleal ao trabalhar com um câmbio artificialmente desvalorizado e utilizar terceiros mercados para escapar das medidas antidumping.
Estratégias A Organização Mundial do Comércio (OMC) lançou o projeto Made in the World. Seria cada vez mais difícil identificar a origem nacional das mercadorias comercializadas internacionalmente, pois a produção está fragmentada em diversas localidades. A adição do valor se faz em etapas ao longo de uma cadeia produtiva repartida em vários países. É um fenômeno que pode ser observado em escala global e regionalmente. Na Ásia, o Japão e, agora, a China criam através de investimentos nos países ao seu redor as cadeias produtivas integradas. A implantação das zonas de processamento das exportações áreas que isentam de taxação os insumos e bens de capital importados, além de concederem benefícios fiscais facilitam essa estratégia. Logo, no lugar de Made in China, o produto é Made in the World. O mesmo pode ocorrer no comércio da China com os Estados Unidos que tem um elevado índice de comércio intraindústria.
O produto Made in the World não se confunde com as práticas de triangulação (circumvention), utilizadas para escapar das medidas antidumping o mesmo produto é exportado a partir de outro país com pouco valor adicionado. No entanto, pode dificultar as investigações. O importante, porém, é que o elevado grau de integração produtiva significa uma barreira natural a manufaturados procedentes de localidades onde não haja fluxos de comércio intraindústria. A entrada de produtos estrangeiros no mercado chinês, fora desses fluxos, se concentra em commodities agrícolas e minerais (caso do Brasil) ou em produtos de elevado grau de intensidade tecnológica não fabricados no país (caso dos oriundos de nações desenvolvidas). Incorporar novos produtos manufaturados na pauta de exportações brasileiras para a China não é impossível. Nos setores de alimentos, a diversidade de produtos (tropicais entre eles) pode ser explorada à medida que a demanda chinesa cresce e a renda per capita se eleva. O aumento dos investimentos chineses no Brasil poderá propiciar o comércio intraindústria. Além disso, a internacionalização das empresas brasileiras rumo ao mercado chinês pode ser outra fonte de incremento das exportações. Deixamos de fora as zonas de processamento das exportações, pois embora exista a legislação no caso brasileiro, o projeto não conseguiu deslanchar. No tocante às importações, o tema cambial não será resolvido de forma unilateral pelo Brasil. Nesse caso, não existe um consenso sobre quais medidas podem ser tomadas e se devem ser adotadas para forçar a China a acelerar a valorização da sua moeda. Quanto ao aparato da defesa comercial, o aumento/reforço da equipe técnica e a separação do objetivo de controle da inflação (o produto com preço de dumping é menor), com o da proteção da indústria diante da prática desleal, deve ser respeitado. Provavelmente, a relação Brasil-China irá continuar sendo caracterizada como a de um comércio Sul (Brasil)-Norte (China) nos próximos anos. Logo, uma reversão no preço das commodities iria afetar o comércio com a China e colocaria em risco a sustentação do superávit comercial brasileiro. Um acordo de liberalização comercial pouco auxilia nesse caso.
Estados Unidos A trajetória da relação comercial Brasil-Estados Unidos caminhou na direção inversa da China. Os norte-americanos passaram do primeiro para o segundo lugar na lista dos principais mercados exportadores, acompanhado de uma queda acentuada na participação do mercado estadunidense de 25% para 9,9%, entre 2002 e o primeiro semestre de 2011. O país ainda é o principal mercado de origem das importações brasileiras, mas a diferença na participação com o segundo colocado (China) é pequena. No primeiro semestre de 2011, a contribuição dos Estados Unidos foi de 14,9% e da China de 14%. O saldo comercial do Brasil com os EUA é deficitário. Em 2010, foi de US$ 7,7 bilhões e até o primeiro semestre de 2011 já era de US$ 4 bilhões. A pauta de exportações brasileiras para o mercado estadunidenses mudou. Em 2003, 77% das exportações eram de produtos manufaturados, depois esse percentual começou a declinar e chegou a 44%, no acumulado de janeiro a junho de 2011. O óleo bruto de petróleo passou a ser o principal produto de exportação para o mercado estadunidense. As vendas brasileiras de manufaturas, mesmo com a valorização do real a partir de 2006/07 continuaram a aumentar até 2008. Depois houve a crise e, apesar da recuperação do comércio mundial, em 2010, as exportações de manufaturas ainda eram 14% inferiores às de 2008. Para 2011, o melhor cenário será repetir um valor próximo ao de 2008 (US$ 92 bilhões). No mercado estadunidense, o valor exportado das manufaturas aumentou até 2006, quando atingiu US$ 16,65 bilhões. Em 2008, quando as exportações alcançaram o valor máximo nesse mercado (US$ 27,4 bilhões), as exportações de manufaturas foram US$ 16,10 bilhões. Logo, o desempenho das exportações de manufaturas antes da crise, era relativamente pior nos Estados Unidos comparado com as exportações totais brasileiras.
Em 2010, quando as exportações voltaram a subir, o crescimento do valor exportado das manufaturas foi de 7% e dos produtos básicos de 47%, em relação a 2009. Na comparação dos primeiros semestres de 2011/10, o mesmo comportamento se repetiu exportações de básicos (47%), semimanufaturas (77%) e manufaturas (8%). Na China, a primarização da pauta associada aos altos preços das commodities elevou a importância do país, como parceiro brasileiro. Nos Estados Unidos, o aumento da participação das commodities foi acompanhado de uma queda da participação do país nas exportações brasileiras. A demanda estadunidense pelas commodities brasileiras é menor do que a da China, além de estar concentrada em petróleo. É sempre bom lembrar que esse fenômeno antecede a crise de 2008. Logo, a perda do primeiro posto como mercado de destino das exportações brasileiras está associado à piora do desempenho das manufaturas brasileiras no mercado estadunidense.
Quanto ao déficit comercial, esse apenas reflete o fraco desempenho das exportações. O valor das importações é quase igual ao da China, com a qual o Brasil registra um superávit comercial. A partir do final de 2006/07, a valorização do real e o aumento do crescimento doméstico brasileiro podem ter influenciado a decisão de exportar das indústrias brasileiras. No entanto, consideramos que o acirramento da concorrência com a China no mercado estadunidense e o aumento do comércio com países da América Central e da China por meio das cadeias produtivas de oferta, deslocaram parte das exportações brasileiras de manufaturas nos Estados Unidos. Sugestões Uma das estratégias propostas está associada à exploração das vantagens competitivas do país nas cadeias produtivas de oferta hoje, são poucas, se forem destacadas as tradicionais como carga tributária, procedimentos administrativos, flexibilidade de contratos de trabalho, por exemplo. Essas são as vantagens típicas dos países em desenvolvimento da América Central. No caso brasileiro, esses temas estão na agenda do custo Brasil. No entanto, a participação nas cadeias produtivas globais que permitem a geração de um maior valor adicionado (renda) não se concentra na contabilidade dos custos de produção. A Embraer, no Brasil, é um exemplo, pois a geração de valor está principalmente associada à engenharia do projeto, pois muitos insumos e peças que compõem o produto final (avião) são importados. Essa é uma estratégia que integra objetivos de médio prazo. Dependem da agenda de competitividade associada a temas das políticas de incentivo às inovações tecnológicas, formação de mão de obra qualificada e de pesquisadores.
No caso dos Estados Unidos, o fracasso das negociações na OMC tem levado à proposta de um acordo de livre-comércio Brasil-Estados Unidos. Acordos, porém, exigem antes uma reflexão sobre quais são os objetivos que o país deseja. No setor da agropecuária, a eliminação total de barreiras comerciais e subsídios irá trazer ganhos para o país. É possível? Pouco provável, mas vamos concentrar a análise no caso do setor de manufaturas, supondo um cenário com o tema da valorização cambial resolvido. O Brasil tem um mercado interno grande e uma estrutura produtiva industrial diversificada. Logo, um acordo de livre-comércio pode propiciar condições para o aumento do comércio intraindústria (mais investimentos norte-americanos e facilidades para a internacionalização das empresas brasileiras). No entanto, o custo Brasil e a oferta de inovação irão determinar os ganhos de renda do país. As expectativas para a Conferência Ministerial da OMC prevista para o final deste ano são, até o momento, pessimistas. É pouco provável que a conferência sele o término da Rodada de Doha. Caso isso ocorra, será uma boa surpresa e/ou os resultados serão modestos para conciliar os interesses divergentes. Logo, a definição de estratégias para as agendas bilaterais de comércio se torna cada vez mais urgente.