1 DIREITO CONSTITUCIONAL PONTO 1: Processo Legislativo ordinário PONTO 2: Leis Delegadas PONTO 3: Medidas Provisórias 1. Processo Legislativo ordinário: Os atos que compõem o processo legislativo ordinário: 1) iniciativa legislativa; 2) discussão e votação do projeto de lei; 3) sanção ou veto presidencial; 4) promulgação; 5) publicação. 2) discussão e votação do projeto de lei: Após o projeto de Lei foi aprovado nas duas casas do Congresso Nacional, sai do Poder Legislativo e vai à Presidência da República, tendo uma função atípica deste. 3) sanção ou veto presidencial: CF, Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. O projeto de Lei chega à Presidência da República ainda apenas como um projeto, mesmo já aprovado nas duas casas. Assim, o projeto somente se converterá em Lei a partir da sanção do Presidente (maioria). A sanção é a concordância do Presidente com o texto aprovado. Essa sanção, mecanismo de interferência na atividade legislativa. A sanção poderá ser expressa ou tácita. A tácita é quando ultrapassado determinado período o silêncio importará a sanção. Art. 66, 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
2 Nota-se que deve se considerar o decurso de 15 dias úteis. Art. 66, 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. A sanção tácita apenas se dará após 15 dias úteis. Assim, o veto obrigatoriamente será expresso e motivado. A motivação pode ser de duas ordens: veto político e veto jurídico. Veto político se dá quando presidente considera o projeto de lei contrário ao interesse público. O veto jurídico quando o Presidente entender que o projeto de Lei é inconstitucional. Além disso, o veto poderá ser total ou parcial (alguns artigos, parágrafos, alíneas). Regra especial no 2º do art. 66 não admite veto de palavras somente, sendo que, neste caso, deverá vetar o texto integral. Art. 66, 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. O Presidente da República deverá comunicar ao Presidente do Senado (art. 57, 5º 1, CF) os motivos que vetou o projeto de lei. Este irá convocar o CN, o qual irá deliberar sobre o veto presidencial, podendo derrubá-lo. A última palavra sobre o veto será do Congresso Nacional mediante determinados requisitos. Art. 66, 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. Teremos uma sessão conjunta, com maioria absoluta dos deputados e dos senadores. A votação será por escrutínio secreto (hipótese excepcional da CF). Não tem sido observado o prazo de 30 dias (omissão C.N.). 1 Art. 57, 5º - A Mesa do Congresso Nacional será presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos serão exercidos, alternadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
3 Essa maioria absoluta, numa sessão conjunta, será a chamada de votação por estirpe, a maioria dentre os deputados e dentre os senadores. 4) Promulgação: A promulgação será a certidão de nascimento da lei. É o atestado de que há uma nova lei ingressando no ordenamento jurídico. O Presidente sanciona e imediatamente promulga esta. O Presidente pode vetar também a lei. Os motivos do veto serão encaminhados ao Congresso Nacional que poderá afastar o veto, esta atitude substitui a sanção. Retorna o projeto ao Presidente da República apenas para a promulgação. Art. 66, 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República. A CF autoriza o Presidente a recusar a promulgação da Lei em duas situações: - sanção tácita: ocorre quando o Presidente não concorda muito com aquele projeto, mas não há um motivo jurídico ou político para o veto. Não promulga e não sanciona. - Presidente veta expressamente projeto e o CN derruba o veto: o Presidente da Republica não promulga a Lei. Art. 66, 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos 3º e 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo. Portanto, a regra geral é que o Presidente da República promulga as leis ordinárias e complementares. Excepcionalmente, poderemos ter uma lei promulgada pelo Presidente do Senado Federal. E mais excepcionalmente, teremos uma lei promulgada pelo Vice-Presidente do Senado. 5) Publicação: Após a promulgação teremos a publicação. Será efetuada em órgão oficial dando a todos o conhecimento que há uma nova lei inovando ou alterando o ordenamento jurídico. A partir desta publicação ninguém poderá alegar desconhecimento da Lei.
4 Quando a lei promulgada estiver alterando o Código, exige-se um prazo mais amplo de vacatio legis, em face da maior repercussão. As leis que não contiverem dispositivo expresso quanto à data em que entrem em vigor, será de 45 dias, como regra geral da LICC. Há dispositivos dizendo que esta lei entra em vigor na data de sua publicação, esta cláusula deverá ser reservado a leis que ocasionam menos repercussão no ordenamento jurídico. As leis de maiores repercussões deverão ter um prazo mais razoável, mais dilatado de vacatio legis. Quando há veto parcial: Por exemplo, caso aprovado um projeto de lei regulando determinada matéria contendo 30 artigos. Porém, o Presidente entende que dois artigos devem ser vetados e encaminha o veto ao Presidente do Senado Federal. Neste caso, o Presidente irá sancionar, promulgar e publicar o resto da lei, tendo estes dois artigos escritos como vetados. Caso o Congresso Nacional ao conhecer do veto presidencial, rejeita este veto. Então, encaminham ao Presidente para promulgação. Após a promulgação, irá publicar o texto integral da lei, incluindo os artigos vetados. Assim, parte da Lei está em vigor a partir da primeira publicação, os artigos posteriores derrubados entram em vigor nesta segunda publicação. 2. Leis Delegadas: Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos(art. 5º, 3º, CF); VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
5 A CF de 1967 trouxe uma espécie normativa que autorizava o Presidente da República a legislar através de Decretos-leis, produzindo efeitos o s mesmo efeitos e caso o CN no prazo de 90 dias não deliberasse sobre estes, permaneceriam no ordenamento jurídico. A CF de 1988, a fim de não permitir os abusos do Presidente, trouxe as medidas provisórias, com um prazo de eficácia para não permitir que o silêncio do C.N. mantivesse no ordenamento. O regime jurídico das leis delegadas está no art. 68, CF: Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. Trata-se função atípica autorizada ao Presidente da República de exercer função legislativa através das leis delegadas. Essa delegação não se pode dar de ofício, ou seja, o Presidente deverá solicitar essa delegação ao CN. Não é qualquer matéria que pode ser objeto de lei delegada. Há algumas matérias específicas art. 68, 1º, CF. Art. 68, 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. Menciona-se que mesmo antes da Emenda Constitucional 32/01, havia uma tese em doutrina que nestas matérias o Presidente não pode legislar através de leis delegadas também não poderá legislar sobre Medidas Provisórias, o que está quase que totalmente consagrada nesta emenda mencionada. Se o Congresso Nacional entender por delegar função legislativa irá registrá-la através de uma resolução. É possível que exija ou condicione que este projeto de lei delegada seja aprovado pelo Congresso Nacional, mas não pode emendar o projeto.
Art. 68, 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. 6 Art. 68, 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda. Outra hipótese excepcional em que o CN não é dado aprovar emendar parlamentares na deliberação de um projeto de Lei Delegada. O Presidente poderá extrapolar os limites matérias da delegação, ou seja, normatizar alguma coisa que não lhe foi delegada. Neste caso, teremos um controle repressivo do CN, conforme art. 49, V 2, CF, que poderá o CN sustar os atos normativos que exorbitem da delegação legislativa. 3. Medidas Provisórias: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001). decretos-lei. Surgiam na tentativa de reprimir o uso abusivo do Presidente da República quanto aos Tem como característica um prazo de eficácia determinado, caso no prazo definido não for convertida em lei pelo CN perderá sua eficácia. Ao contrário dos decretos-leis que permaneceriam em vigor. O prazo de eficácia era exíguo, 30 dias. E, neste prazo, o CN não dava conta de deliberar sobre a MP, perdendo sua eficácia. Assim, o Presidente passou a reeditar as MP, de forma rotineira. O STF referiu que era possível a reedição, e com isso, as MP continuavam produzindo efeitos desde a primeira edição. O uso abusivo das medidas provisórias levaram a sua reforma através da E.C. 32, estendendo o prazo de eficácia das MP e impedindo a sua reedição. 2 Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
7 As Medidas Provisórias são atos normativos atribuídos ao Presidente da República (função atípica). Atos normativos com força de lei, mas não são leis. A MP, embora nasça produzindo efeitos com força de lei, mas enquanto não convertida em lei tem como característica principal a provisoriedade, a precariedade, sendo as relações jurídicas que surgem no período de eficácia da MP são precárias também. O CN irá deliberar sobre um projeto de conversão de lei das medidas provisórias, ou convertendo em lei ou rejeitá-las. Somente ganhará estabilidade com sua conversão em lei pelo CN. Irá observar o mesmo rito procedimental do processo legislativo comum. Apesar de ter um caminho às avessas porque já nasce produzindo efeitos e após será encaminhada ao CN. As MP são atos normativos de natureza cautelar, tal qual as medidas cautelares judiciais (exigem plausibilidade de direitos e risco de dano irreparável. São atos precários. O Juiz conhecendo a questão irá substituir a medida cautelar pela sentença). Nas MP temos um ato de natureza cautelar substituído pela lei, são precários e exigem um periculum in mora (relevância e urgência). O STF refere não é dado ao Poder Judiciário analisar relevância e urgência, é um poder político, discricionário. Pois quem atua politicamente é o Presidente da República ou o CN. Portanto, ao poder judiciário não era dado subjetivamente dizer se a relevância e urgência são suficientes para adoção das medidas provisórias. A não ser que seja notória a matéria de relevância e urgência, num critério objetivo. Num primeiro momento, não havia expressamente nenhuma restrição material a adoção de medidas provisórias. Surgiram as primeiras limitações pela jurisprudência, no caso dos remédios de farinha, tendo presidente editado uma medida provisória tipificando aquelas condutas, esta medida foi objeto de uma ADI em que o STF julgou procedente para dizer que em matéria penal o princípio da legalidade é Stricta, só a lei penal material poderá instituir crimes.
8 A segunda restrição que surge é acrescentada à CF, no artigo 246, que corresponde a forma abusiva de legislação pelas emendas pelo Presidente. Redação anterior, revogada, Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995). Em 2001, discussão de um projeto de emenda no CN, o Presidente negocia com o CN dizendo que a bancada governista só iria aprovar aquele projeto de emenda constitucional se aprovasse a seguinte modificação da redação deste artigo, surgindo a nova redação: Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive. Uma outra restrição anterior a emenda constitucional 32, está no artigo 25, 2º, CF: - Passou-se a admitir medidas provisórias no âmbito estadual, exigindo um duplo requisito: - a autorização expressa na Constituição Estadual; - que o regime jurídico das medidas provisórias no âmbito estadual seja simetricamente o regime jurídico das medidas provisórias no âmbito federal. Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. - Art. 62, CF, 1º - restrições materiais: Art. 62, 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) I - relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) b) direito penal, processual penal e processual civil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) III - reservada a lei complementar; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) IV - já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
9 Art. 62, 2º. Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.(incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001). Este 2º prestigia o princípio da anterioridade tributária a novos ou majoração dos tributos só podem ser exigidos no próximo exercício financeiro (próximo ano). Este princípio protege a segurança jurídica. Alguns tributos admitem a sua instituição ou majoração através de medidas provisórias. Porém o Presidente majorava um imposto dia 30/12, portanto, dia 1º de janeiro poderia ser exigida. Assim, este dispositivo menciona que primeiro a medida provisória deve ser convertida em lei, para que no próximo exercício financeiro poderá ser exigido, protegendo a segurança jurídica. Nota-se que os dispositivos contempla várias exceções, ou seja, trata-se dos impostos de caráter extra-fiscais, com o intuito não só de arrecadar mas de equilibrar o mercado interna, a balança financeira, não podendo ficar submetidos a princípio da anterioridade: Imposto de importação, Exportação, IOF, IPI, Extraordinários. A partir do 3º inicia o exame do processo legislativo da conversão das MP em lei. Art. 62, 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) A MP encaminhada ao CN que discute e vota num projeto de conversão em lei da MP. A rejeição pode se dar de duas formas: expressa e tácita. Pois o CN pode votá-la e rejeitá-la. Tácita é quando o CN deixa escoar o prazo de eficácia da medida provisória (60 dias, prorrogáveis uma única vez). Não convertida em lei a MP perde eficácia desde a sua edição. Efeito ex tunc. Para proteger a segurança jurídica, o CN vai legislar e através de um Decreto Legislativo vai dizer como ficam aquelas relações jurídicas.
Art. 62, 4º O prazo a que se refere o 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 10 Por isso, é preferível mencionar 60 dias mais 60 dias, pois poderá ser mais de 120 dias caso haja recesso do CN. Se houver pauta de convocação extraordinária poderá ser votadas neste momento. Porém, caso o CN seja convocado extraordinariamente, mesmo que não esteja na pauta, as MP irão automaticamente para pauta. Art. 57, 8º, CF. Art. 57, 8º Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação.(incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Art. 62, 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Os pressupostos constitucionais das medidas provisórias são relevância e urgência. Assim, deverão analisar a preliminar se havia relevância ou urgência suficiente politicamente para adoção de uma medida provisória. Art. 62, 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Objetivo: fazer com que o congresso delibere sobre as medidas provisórias, ficando a pauta trancada enquanto não deliberar acerca desta. E não deixe perder o prazo e ela perca eficácia sem ser analisada. Caso ultrapasse 45 dias não tenha sido apreciada, fica em regime de urgência, tranca a pauta da casa iniciadora, não podendo deliberar outras matérias até análise da MP. (não é obrigado a deliberar, ficando apenas com pauta trancada, sem deliberar nada e perdendo a eficácia da MP). Art. 62, 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
11 Prazo 60 prorrogáveis por mais 60 dias. Essa prorrogação é automática. Art. 62, 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Aspecto peculiar: a discussão se dará numa comissão mista (deputados e senadores) que irá discutir a medida provisória e após isto irá para a votação separadamente, de acordo com o parágrafo seguinte. Art. 62, 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Art. 62, 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Estendeu o prazo de eficácia, porém vedou a reedição. Atualmente, quando rejeitada um MP só poderá ser reeditada numa próxima sessão legislativa. Art. 62, 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) É uma exceção ao 3º, prevê hipótese do CN não editar o decreto legislativo, não permitindo que se instaure uma insegurança jurídica. Nesta situação, não editado o Decreto Legislativo, a perda de eficácia da medida provisória será ex nunc porque até ali se mantêm as relações jurídicas. Art. 62, 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.(incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) Na situação da medida provisória ser aprovada nas duas casas do CN sem qualquer alteração, no mesmo texto feito pelo Presidente da República, então, não há necessidade de retornar a este para sanção. Então, imediatamente teremos a promulgação da lei pelo Presidente do CN.
12 Porém, há um processo legislativo de conversão em lei das MP, ao CN é dado poder de alterar o projeto de conversar em lei da MP. Caso aprovado com emendas, para que se cumpra com o devido processo legislativo, deverá voltar ao Presidente para sanção ou veto. Enquanto isso, produz efeitos o texto original adotado pelo Presidente da República. No momento em que é publicada a MP, ganha autonomia no ordenamento jurídico, sendo decidida pelo C.N. A medida provisória que passa a regular aquela matéria anteriormente disciplinada por uma lei, como não tem força de lei, não pode revogá-la, mas paralisou a eficácia da lei anterior. Então, esta medida é submetida ao CN, a qual poderá convertê-la em Lei, tendo uma Lei posterior que irá revogar a lei anterior desde a edição da medida provisória, com efeito ex tunc. Caso a medida provisória seja rejeitada a lei anterior volta a produzir seus efeitos - efeito repristinatório. Se o Presidente edita uma segunda MP alterando texto da MP anterior. Assim, a segunda medida provisória paralisa a eficácia da primeira, sendo a segunda primeiramente analisada pelo congresso, sendo esta convertida em Lei e a anterior revogada. Caso o congresso rejeite a segunda medida provisória, volta a ter eficácia a primeira medida, caso ela ainda esteja dentro do prazo. O STF julgou uma ADI por que uma medida provisória regulamentou uma agência regulamentadora que surgiu de uma emenda constitucional de 1998, dizendo que esta medida convertida em lei era inconstitucional porque regulava matéria oriunda de emenda constitucional no período em que se veda a regulamentação por medida provisória. Surgiu a tese se a medida provisória foi discutida e votada no CN, convertida em Lei por este, esta conversão teria sanado o vício, convalidado a medida provisória. O STF suscitou uma questão de ordem, afastando esta tese. Portanto, mesmo que venha a ser aprovada e convertida em lei pelo CN, não sana o seu vício de origem, permanecendo inconstitucional.
13 Emenda Constitucional nº 32: Art. 2º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional. Temos, atualmente, medidas provisórias, por força deste dispositivo, que em data anterior à da publicação desta emenda estavam em vigor, mantém sua eficácia eterna como medida, pois não convertidas em lei. Não perdem eficácia pelo decurso do prazo, apenas se outra MP alterá-la.