Um Breve Histórico do Estudo das Finanças Públicas Edson Ronaldo Nascimento 1 www.editoraferreira.com.br A origem do conceito moderno de finanças públicas está fundamentada a partir de duas escolas do pensamento: a escola cameralística, vigente na administração pública da Alemanha e da Áustria do século XVI ao XVIII e a escola clássica. Durante a Idade Moderna a Alemanha era um aglomerado de pequenos estados. Aproveitando-se das experiências mercantilistas dos outros países (Inglaterra, principalmente) e por iniciativa da Prússia, naquela época um Estado germânico, foi criada uma associação entre os Estados alemães para fortalecer a economia e o tesouro real (nome cameralismo vem de "Kammer", o nome do tesouro real à época). O cameralismo, que de fato deriva do mercantilismo, centrava sua análise no terreno concreto da atividade financeira, como parte da economia do estado, do qual dependia o desenvolvimento da economia nacional. Sua atenção se dirigiu fundamentalmente ao estudo dos meios pelos quais se pode criar e administrar, a partir do patrimônio social, o patrimônio público. O orçamento, que resume o plano de receitas e despesas públicas, não era considerado algo estranho à economia privada, mas sim como parcela do patrimônio nacional disponível, necessário para a manutenção do estado e para sua ação dinamizadora da economia do país. De acordo com os cameralistas, as empresas públicas encontram sua justificação no fato de assumirem as funções necessárias para o desenvolvimento nacional que as empresas privadas não podem ou não querem atender. Dessa 1 Economista, Especialista em Finanças Públicas eronaldo@uol.com.br. Autor do livro Finanças Públicas para Concursos, publicado pela Editora Ferreira.
forma, justificavam os impostos, por exemplo, em função do princípio da produtividade com que consideravam a economia do estado. A dívida pública encontrava sua razão de ser na mútua confiança entre governo e a sociedade e na mobilização de forças produtivas da economia nacional. Os autores mais importantes da escola cameralista foram Kasper Klock, Johann Joachim Becher e Josep von Sonnenfels. Entre a teoria cameralista e as análises elaboradas pela escola clássica, está a escola fisiocrática do século XVIII, representada sobretudo por François Quesnay. Em termos de setor público, esses teóricos propunham um único imposto territorial, na medida em que há época somente a agricultura gerava um produto realmente novo, ou produto líquido. A expressão "economia clássica" foi inventada por Karl Marx para referir-se à escola econômica inglesa da segunda metade do século XVIII e da primeira do século XIX, cujos principais representantes foram Adam Smith, David Ricardo, Thomas Robert Malthus e John Stuart Mill. Contrariando o pensamento cameralista, a escola clássica se opôs à economia de estado, que deveria ser reduzida aos limites mínimos necessários para assegurar a execução das funções que a ela competiam (segurança nacional, ordem pública, educação e obras públicas). Juntamente com esse critério de interferência mínima, propuseram os clássicos ainda outros dois princípios: a neutralidade econômica e o equilíbrio orçamentário. A neutralidade ocorrerá evitando-se toda ação que possa prejudicar o desenvolvimento econômico, cujo alcance se limita a livre competição. O equilíbrio orçamentário, de acordo com os clássicos, evita o endividamento do estado e torna possível a acumulação do capital, impulsionadora do desenvolvimento econômico e social.
O marginalismo do século XIX, o estruturalismo, o keynesianismo e o monetarismo no século XX representaram novos enfoques da teoria econômica, com implicações imediatas sobre as finanças públicas. De acordo com o pensamento keynesiano 2, o estado têm como objetivo prioritário evitar os dois grandes males dos ciclos econômicos: o desemprego e a inflação. De acordo com a teoria de Keynes, junto da política monetária, atribui-se à política fiscal um papel fundamental na obtenção da estabilidade econômica. Para essa escola, o Estado, enquanto agente fiscal, deve administrar receitas e despesas. O principal instrumento dessa política está em um orçamento que seja capaz de atender à renda e ao gasto do país como um todo e não apenas às finanças públicas. O Governo deve também planificar as despesas em função das necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente para atender aos recursos financeiros. Um princípio inerente a teoria keynesiana é o do chamado gasto anticíclico, ou seja, um orçamento com déficit durante as fases de recessão ou crise, e um orçamento superavitário, durante a fase de prosperidade. A aplicação desse princípio representa, em períodos de crise econômica, a redução dos impostos, de modo que a população disponha de mais recursos para gastar, além do aumento das despesas públicas com subsídios para o desemprego e subvenções para os produtos agrícolas, além do incremento dos investimentos públicos. Pretende-se, com essa metodologia, estimular a demanda agregada, com a finalidade de superar a etapa depressiva e voltar a uma fase de expansão. Nesse caso (expansão econômica), a atuação fiscal seria inversa, ou seja, elevação de 2 Jonh Maynard Keynes 1883-1946
impostos, redução do gasto público e amortização da dívida pública emitida durante a depressão. O objetivo do keynesianismo era manter o crescimento da demanda em paridade com o aumento da capacidade produtiva da economia, de forma suficiente para garantir o pleno emprego, mas sem excesso, já que isto provocaria um aumento da inflação. Na década de 1970 o keynesianismo sofreu severas críticas por parte de uma nova doutrina econômica: o monetarismo. Em quase todos os países industrializados o pleno emprego e o nível de vida crescente alcançados nos 25 anos posteriores à II Guerra Mundial foram seguidos pela inflação. Os keynesianos perceberam que seria difícil conciliar o pleno emprego e o controle do processo inflacionário, considerando, sobretudo, as negociações dos sindicatos com os empresários por aumentos salariais. Por esta razão, nesse período foram tomadas medidas para evitar o crescimento dos salários e preços. No entanto, a partir da década de 1960 os índices de inflação foram acelerados de forma alarmante em diversas partes do mundo. A chamada Teoria Estruturalista concentra-se no estudo das organizações, na sua estrutura interna e na interação com outras organizações. Os estruturalistas utilizam, para estudar as organizações, uma análise organizacional mais ampla do que a de qualquer teoria, pois pretendem conciliar a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas, baseando-se também na Teoria da Burocracia. Assim, a análise das organizações do ponto de vista estruturalista é feita a partir de uma abordagem múltipla que leva em conta simultaneamente os fundamentos das três escolas. Destacam-se a seguir pensamentos da teoria estruturalista na América Latina, de acordo com Celso Furtado.
Economias latino-americanas são periféricas em contraste às economias centrais dos países desenvolvidos: A América Latina apresenta baixa diversidade produtiva e especialização em bens primários;apresenta ainda forte heterogeneidade tecnológica e oferta ilimitada de mão-de-obra com renda próxima à subsistência; Estrutura institucional na região é pouco favorável à acumulação; A industrialização nos países pobres é a forma de superar a pobreza e de reverter a distância crescente entre a periferia e o centro; Tendências perversas para os países em desenvolvimento são os crescentes desequilíbrios estruturais na balança de pagamentos, a inflação causada por fatores estruturais e o sub-emprego. Nas últimas décadas do século XX, monetaristas e keynesianos passaram a divergir a respeito da importância da atuação do estado na economia. Para os primeiros a atuação governamental distorce o livre jogo da oferta e da procura, enquanto que para os discípulos de Keynes, o setor privado poderá gerar o equilíbrio das forças de produção sem a utilização de todo o potencial da economia, o que significa que o livre mercado não alcança o bem-estar social da maioria da população. O tema abordado nesse texto tem sido matéria recorrente em concursos públicos em especial nas matérias de Finanças Públicas, Economia Brasileira ou Administração Pública. Finalmente, informo aos estudantes que a Editora Ferreira (www.editoraferreira.com.br) publicou texto de minha autoria sob o título Finanças
Públicas para Concursos com matérias de interesse daqueles que prestarão provas para TCU, AFRF, TJDF, CGU, AFC entre outros. Metade do livro trata da análise comentada de exercícios das últimas provas sobre essa matéria. Bons estudos e boa sorte! A seguir, alguns exemplos que constam do novo material publicado pela Editora Ferreira: Questões Comentadas Questão 01 Confrontando-se as diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento-programa, não se pode afirmar que: (AFC 2005) a)o orçamento tradicional é o processo de elaboração do orçamento em que é enfatizado o objeto de gasto. b) o orçamento-programa é o responsável por apresentar os propósitos, objetivos e metas para as quais a administração terá de prover os fundos necessários. c) a integração planejamento-orçamento é uma característica básica do orçamento-programa. d) o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com os planos. e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que sejam definidos as atividades e os projetos que serão executados. Comentários: A resposta a esta questão é a letra d. Na verdade, o orçamento tradicional não se preocupa com planos e programações, característica do orçamento programa. A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a alcançar. Adotava uma filosofia incrementalista, pois os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que pretendiam realizar. Questão 02 No que diz respeito ao conceito de orçamento público e princípios orçamentários, identifique a opção incorreta. (TCU 2006) a)o orçamento público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, que estabelece as políticas públicas para o exercício a que se referir. b) São impositivos nos orçamentos públicos os princípios orçamentários. c) Segundo o princípio da unidade, o orçamento público deve constituir uma única peça, indicando as receitas e os programas de trabalho a serem desenvolvidos pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
d) O orçamento público deve manter o equilíbrio entre as receitas fixadas e as despesas estimadas. e) O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um exercício financeiro, coincidente com o ano civil. Comentários A resposta a esta questão é a letra d (item incorreto). Na verdade, o orçamento público deverá manter o equilíbrio entre as receitas fixadas e as despesas realizadas. Deve, portanto, manter o equilíbrio financeiro e orçamentário na utilização de recursos sociais. Questão 03 Com relação ao histórico das atividades orçamentárias no Brasil, identifique a opção falsa. (TCU 2006) a)as primeiras Constituições Federais, de 1824 e 1891, não tratavam diretamente da questão orçamentária. b) Em 1926, por meio de uma reforma na Constituição, foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo. c) Foi criado em 1964, o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuição, entre outras, de coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico. d) É de 1964 a Lei n. 4.320 que traçou os princípios orçamentários no Brasil e é ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União. e) Foi a Lei de Responsabilidade Fiscal, de 4/5/2000, que estabeleceu pela primeira vez, os princípios de transparência orçamentária. Comentários A resposta a esta questão é a letra e. De fato, a LRF traz capítulo específico sobre a transparência dentro da administração pública (artigos 48 a 59). Mas não foi a Lei Fiscal que estabeleceu pela primeira vez esse princípio no Brasil. Na verdade a própria Constituição Federal de 1988 (art. 165, 3º) já estabelece instrumentos de transparência e controle social sobre as atividades da administração pública, como por exemplo, a publicação do relatório resumido de execução orçamentária.