Manual de Direito Administrativo Teoria e Questões Manual_Dir_Adm.indb 1 07/04/2014 15:49:27
Manual_Dir_Adm.indb 2 07/04/2014 15:49:27
GUSTAVO MELLO KNOPLOCK Manual de Direito Administrativo Teoria e Questões SÉRIE PROVAS & CONCURSOS Manual_Dir_Adm.indb 3 07/04/2014 15:49:27
2014, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei n o 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros. Revisão Gráfica: Gabriel Pereira Editoração Eletrônica: SBNigri Artes e Textos Ltda. Coordenador da Série: Sylvio Motta Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 16 o andar 20050-006 Centro Rio de Janeiro RJ Brasil Rua Quintana, 753 8 o andar 04569-011 Brooklin São Paulo SP Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 atendimento1@elsevier.com ISBN 978-85-352-7948-1 ISBN (versão eletrônica) 978-85-352-7949-8 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem o autor assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação. CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte. Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ K78m 8. ed. Knoplock, Gustavo Mello, 1966- Manual de direito administrativo / Gustavo Mello Knoplock. 8. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. (Provas e Concursos) ISBN 978-85-352-7948-1 1. Serviço público Brasil Concursos. 2. Direito administrativo Brasil. I. Título. II. Série. 14-10702 CDU: 351.81076 Manual_Dir_Adm.indb 4 07/04/2014 15:49:27
Dedicatória Ao meu filho Rafael, por me iluminar a cada dia. Aos meus pais, Faurio e Maria José, pelos ensinamentos e por tudo que sou hoje. À minha amada Daniella, pela ajuda incansável e apoio em todos os momentos. Aos meus alunos, que, com suas perguntas inéditas e inimagináveis, fazem com que eu estude e me dedique mais e mais a não desapontá-los. A vocês, obrigado e boa sorte! Manual_Dir_Adm.indb 5 07/04/2014 15:49:27
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O Autor Gustavo Mello Knoplock é Fiscal de Rendas do Município do Rio de Janeiro, atuando na fiscalização do ISS. Já foi servidor do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, atuando nas atividades de controle externo, e Oficial da Marinha. Professor de Direito Administrativo em diversos cursos preparatórios para concursos públicos no Rio de Janeiro. Manual_Dir_Adm.indb 7 07/04/2014 15:49:27
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Apresentação Quando iniciei os estudos preparatórios para concurso público, fiz algumas constatações acerca dos materiais existentes sobre a disciplina, constatações essas que, tempos depois, me incentivaram a desenvolver um trabalho que viesse a facilitar o difícil trajeto a ser percorrido pelo candidato. Em relação ao conteúdo dos materiais disponíveis, constatei que o aluno tinha duas opções de estudo: por apostilas que, em regra, apresentam o conteúdo programático de forma muito resumida, condensada, não abordando determinados assuntos com a profundidade que atualmente vem sendo exigida nos concursos públicos de bom nível; ou pelos livros de autores renomados que, embora sejam excelentes para o estudo acadêmico, não são voltados para o candidato a concurso público, vez que abordam alguns temas de forma ampla demais, muito subjetivamente, deixando o aluno em dúvida acerca de qual linha de raciocínio deverá adotar na hora da prova, que será objetiva. Assim, esse trabalho foi desenvolvido especificamente para o aluno que se prepara para concurso público o candidato e tem como objetivo apresentar de forma clara, direta e de fácil assimilação todos os conceitos exigidos nas provas de direito administrativo, com a profundidade necessária, a partir da seguinte metodologia: I. Os ensinamentos aqui dispostos correspondem aos entendimentos da doutrina majoritária, ou seja, dos principais autores que atualmente vêm sendo exigidos nos concursos, como os mestres Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello. Quando há divergência relevante entre eles em relação a um assunto normalmente cobrado pelas bancas, esse tema será apresentado com a expressão DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA!!! Ali serão apresentados o entendimento majoritário, normalmente utilizado pelas bancas, e ainda o entendimento divergente de determinado autor. Caso o edital do concurso apresente sugestão bibliográfica, o aluno deverá consultar todos esses tópicos e anotar os entendimentos daquele autor. Caso não haja essa bibliografia, deverá ser assimilado o entendimento majoritário como regra e o entendimento divergente (que só deverá ser usado como segunda opção). Manual_Dir_Adm.indb 9 07/04/2014 15:49:27
II. A expressão CUIDADO!!! apresenta dicas sobre temas que costumam confundir os candidatos nas provas, e as QUESTÕES COMENTADAS apresentadas são questões de concursos anteriores que vêm demonstrar o entendimento das bancas sobre assuntos contraditórios, com o auxílio dos comentários feitos. III. Cada assunto abordado em detalhes é, depois, resumido e então apresentado sob a forma de quadros esquemáticos. No final de cada capítulo, é apresentado um resumo com o objetivo de condensar várias informações em quadros e esquemas sucintos. Esses quadros devem ser afixados pelo aluno em locais onde possam ser visualizados frequentemente: o objetivo é que, ao ser abordado determinado assunto na questão do concurso, aquele esquema venha automaticamente à lembrança do candidato, para uma resposta rápida. O Autor Manual_Dir_Adm.indb 10 07/04/2014 15:49:27
Nota à 8 a Edição Tenho verificado que o padrão das provas de Direito Administrativo das principais bancas de concursos, sobretudo em exames para cargos de nível superior, tem mudado substancialmente nos últimos anos, com a cobrança cada vez maior das jurisprudências de STF e STJ, suplantando-se, inclusive, a exigência por conhecimentos doutrinários. Atento a essa mudança, foi aumentada substancialmente nessa 8 a edição a quantidade de jurisprudências atualizadas, separadas por temas e comentadas de forma objetiva, a fim de facilitar o estudo sobre a matéria. Uma vez que todas as decisões apresentadas identificam as respectivas ações judiciais, o aluno pode, se desejar, consultar a íntegra dos julgados nos sites do STF e do STJ para um estudo aprofundado. Foram acrescentados itens específicos para o estudo pormenorizado da lei de acesso à informação e da lei de conflito de interesses, temas cada vez mais recorrentes nos concursos públicos, além de tópico sobre prescrição administrativa e alterações legislativas diversas. As alterações mais expressivas desta 8ª edição podem ser obtidas em www.elsevier.com.br, onde também estão disponibilizadas algumas matérias específicas, para um estudo mais aprofundado. Recomenda-se ainda a visita ao site www.gustavoknoplock.com.br, onde podem ser obtidas, além dessas, diversas outras matérias importantes relacionadas a Direito Administrativo e outras obras do autor. Nota à 7 a Edição Foram inseridas as últimas decisões do STF e do STJ sobre concursos públicos e direito a nomeação, tetos remuneratórios de Procuradores Municipais e alcance do controle feito pelos Tribunais de Contas, além de modificações no que tange à responsabilidade civil do Estado, incluindo prazos prescricionais, improbidade administrativa e processo administrativo disciplinar. Foram acrescentados novos itens relacionados ao princípio da sindicabilidade e à possibilidade de anulação e revogação de licitações públicas, além de alterações Manual_Dir_Adm.indb 11 07/04/2014 15:49:27
legislativas acerca do tema licitações públicas e regime previdenciário dos servidores efetivos. As alterações mais expressivas desta 7 a edição podem ser obtidas no site www.elsevier.com.br, onde também estão disponibilizadas, para um estudo mais aprofundado, algumas matérias específicas e um caderno de questões. Recomenda-se ainda a visita ao site www.gustavoknoplock.com.br, onde podem ser obtidas matérias diversas relacionadas a Direito Administrativo e outras obras do autor. Nota à 6 a Edição Foram apresentadas as últimas decisões do STF e do STJ sobre o princípio da presunção de inocência, concurso público e acumulação de cargos públicos, além de modificações no que tange à responsabilidade civil do Estado, improbidade administrativa, regime previdenciário dos servidores efetivos e alterações legislativas acerca do tema licitações públicas. As alterações mais expressivas desta 6 a edição podem ser obtidas em www.elsevier. com.br, onde também estão disponibilizadas, para um estudo mais aprofundado, algumas matérias específicas e um caderno de questões. Nota à 5 a Edição Além da substituição generalizada das questões de concursos, apresentadas ao final do livro, e das questões comentadas ao longo do mesmo, por novas questões recentes, e da reescrituração de alguns temas, foram apresentados os últimos entendimentos do STF, notadamente sobre responsabilidade civil do Estado, imunidade recíproca, necessidade de lei para alteração de atribuições de cargos, responsabilidade da Administração por encargos devidos por suas empresas contratadas, greve de servidor em estágio probatório e necessidade de licitação pública por entidades paraestatais. Foram inseridos temas atuais acerca do princípio da juridicidade, do instituto da prescrição e dos conceitos de legalidade e legitimidade, entre outros, tendo sido também introduzidas alterações legislativas relacionadas a licitações e contratos e ao estatuto federal. As alterações mais expressivas desta 5 a edição podem ser obtidas em www.elsevier.com.br. Manual_Dir_Adm.indb 12 07/04/2014 15:49:27
Alguns assuntos mais específicos foram disponibilizados, para um estudo mais aprofundado, como material complementar, em www.elsevier.com.br, utilizandose do código de acesso exclusivo existente ao final do livro, onde também foi disponibilizado mais um caderno de questões de concurso. Nota à 4 a Edição Nessa edição houve uma substituição generalizada das questões de concursos, apresentadas ao final do livro, e das questões comentadas, ao longo do mesmo, por novas questões. Além de alterações na forma de tratamento de alguns assuntos, foram apresentados os últimos entendimentos do STF, notadamente sobre direito de greve dos servidores públicos, responsabilidade civil do Estado e improbidade administrativa de agentes políticos. Foram também introduzidas alterações legislativas relacionadas a mandado de segurança, ação direta de inconstitucionalidade por omissão ADIO, licitações e contratos e estatuto federal, e foi totalmente reescrito o capítulo relativo ao regime de previdência dos servidores públicos. Alguns assuntos mais específicos e que raramente têm sido cobrados em prova foram disponibilizados, para um estudo mais aprofundado, como material complementar, em www.elsevier.com.br, onde também foi disponibilizado mais um caderno de questões de concurso. Nota à 3 a Edição Além de pequenas alterações no tratamento de determinadas questões, foram acrescentadas importantes decisões do STF acerca dos seguintes assuntos: concurso público direito do aprovado dentro do número de vagas; cargos em comissão Súmula Vinculante n o 13; improbidade administrativa praticada por seus próprios membros; controle da Administração exame do ato de aposentadoria pelo TCU. Foram acrescentadas alterações nas Leis n os 8.112/1990 e 8.666/1993, além de posição do TCU sobre licitações de empresas estatais. As alterações podem ser obtidas no site www.elsevier.com.br. Manual_Dir_Adm.indb 13 07/04/2014 15:49:27
Nota à 2 a Edição Além de alterações no tratamento de algumas questões, foram acrescentadas novas decisões do STF sobre o fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, direito de greve do servidor e exame do ato de aposentadoria pelo TCU. Foram acrescentados itens relativos a pregão eletrônico e regras de licitação para ME e EPP, além de novas questões sobre estágio probatório. As alterações podem ser obtidas no site www.elsevier.com.br. Manual_Dir_Adm.indb 14 07/04/2014 15:49:27
Palavras da Coordenação da Obra Cada vez mais é notório que o sucesso da Série Provas e Concursos está intimamente relacionado à experiência que os autores adquirem com anos no magistério específico de cursos preparatórios em todo o país. Graças à constante necessidade de se fazerem compreendidos por uma massa heterogênea de alunos, com as mais diversas bagagens curriculares, têm eles desenvolvido uma didática criativa e cheia de recursos inéditos, a fim de transmitir o conteúdo programático de forma eficaz. Tal brilhantismo é a marca registrada de Gustavo Mello, professor meticuloso e que trata os meandros do Direito Administrativo com maestria didático-pedagógica sem descuidar dos detalhes que fazem a diferença na hora da prova. A presente obra merece todo o crédito dos concursandos, sendo fadada a se transformar em um dos ícones editoriais neste segmento. Como sempre, recomendamos enfaticamente a resolução das questões tão logo compreendida a teoria pertinente ao tema explanado. É com justificado orgulho, outrossim, que apresentamos mais uma obra de sucesso para engrandecer a constelação da Série Provas e Concursos. Bons estudos! Sylvio Motta Manual_Dir_Adm.indb 15 07/04/2014 15:49:28
Manual_Dir_Adm.indb 16 07/04/2014 15:49:28
Normas Importantes Relacionadas ao Direito Administrativo Ação direta de inconstitucionalidade... Lei n o 9.868/1999 Ação popular... Lei n o 4.717/1965 Acesso à informação... Lei n o 12.527/2011 Administração Pública Federal organização... Decreto-Lei n o 200/1967 Agências executivas... Lei n o 9.649/1998 Agências reguladoras recursos humanos... Lei n o 9.986/2000 Anatel criação... Lei n o 9.472/1997 Aneel criação... Lei n o 9.427/1996 ANP criação... Lei n o 9.478/1997 ANS criação... Lei n o 9.961/2000 ANTT criação... Lei n o 10.233/2001 Anvisa criação... Lei n o 9.782/1990 Aposentadoria do servidor cálculo dos proventos... Lei n o 10.887/2004 Código de ética do servidor público federal... Decreto n o 1.171/1994 Código Tributário Nacional CTN... Lei n o 5.172/1966 Conflito de interesses... Lei n o 12.813/2013 Consórcios públicos... Lei n o 11.107/2005 Consulta modalidade de licitação...resolução Anatel n o 05/1998 Convênios federais...instrução Normativa STN n o 01/1997 Desapropriação imissão na posse de imóveis urbanos... Decreto-Lei n o 1.075/1970 Desapropriação interesse social... Lei n o 4.132/1962 Desapropriação necessidade pública e utilidade pública... Decreto-Lei n o 3.365/1941 Desapropriação para reforma agrária... Lei Complementar n o 76/1993 Desapropriação para reforma agrária... Lei n o 8.629/1993 Desapropriação por cultivo de plantas psicotrópicas... Lei n o 8.257/1991 Empregados públicos federais (Adm. Direta, autárquica e fundacional)... Lei n o 9.962/2000 Estatuto da cidade... Lei n o 10.257/2001 Estatuto dos servidores federais... Lei n o 8.112/1990 Falências... Lei n o 11.101/2005 Manual_Dir_Adm.indb 17 07/04/2014 15:49:28
Fundações de apoio... Lei n o 8.958/1994 Funpresp Exe... Decreto n o 7.808/2012 Funpresp Jud... Resolução STF n o 496/2012 Greve na iniciativa privada... Lei n o 7.783/1989 Habeas Data... Lei n o 9.507/1997 Improbidade administrativa... Lei n o 8.429/1992 Lei de Responsabilidade Fiscal... Lei Complementar n o 101/2000 Licitações e contratos... Lei n o 8.666/1993 Mandado de segurança... Lei n o 12.016/2009 ME e EPP contratações regulamento federal... Decreto n o 6.204/2007 Microempresas e empresas de pequeno porte... Lei Complementar n o 123/2006 Nepotismo no serviço público federal... Decreto n o 7.203/2010 Organizações sociais... Lei n o 9.637/1998 OSCIP... Lei n o 9.790/1999 Parceria público-privada... Lei n o 11.079/2004 Poder de polícia prescrição... Lei n o 9.873/1999 Pregão lei... Lei n o 10.520/2002 Pregão obrigatoriedade em nível federal... Decreto n o 5.504/2005 Pregão regulamento federal... Decreto n o 3.555/2000 Pregão eletrônico regulamento federal... Decreto n o 5.450/2005 Prescrição quinquenal das dívidas públicas... Decreto n o 20.910/1932 Procedimento licitatório simplificado da Petrobras... Decreto n o 2.745/1998 Processo administrativo federal... Lei n o 9.784/1999 Regime de previdência complementar do servidor federal... Lei n o 12.618/2012 Regime diferenciado de contratações públicas RDC... Lei n o 12.462/2011 Registro de preços regulamento federal... Decreto n o 7.892/2013 Serviços públicos delegação... Lei n o 8.987/1995 Serviços públicos delegação... Lei n o 9.074/1995 Servidor temporário... Lei n o 8.745/1993 Servidores do Ministério Público da União... Lei n o 11.415/2006 Servidores do Poder Judiciário da União... Lei n o 11.416/2006 Sociedades anônimas... Lei n o 6.404/1976 Súmula vinculante do STF... Lei n o 11.417/2006 Tombamento... Decreto-Lei n o 25/1937 Manual_Dir_Adm.indb 18 07/04/2014 15:49:28
Súmulas Vinculantes do STF SÚMULA VINCULANTE N o 3 Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. SÚMULA VINCULANTE N o 4 Salvo nos casos previstos na constituição, o salário-mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial. SÚMULA VINCULANTE N o 5 A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição. SÚMULA VINCULANTE N o 13 A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal. SÚMULA VINCULANTE N o 15 O cálculo de gratificações e outras vantagens do servidor público não incide sobre o abono utilizado para atingir o salário-mínimo. Manual_Dir_Adm.indb 19 07/04/2014 15:49:28
SÚMULA VINCULANTE N o 16 Os arts. 7 o, IV, e 39, 3 o (redação da EC n o 19/1998), da Constituição, referem-se ao total da remuneração percebida pelo servidor público. SÚMULA VINCULANTE N o 21 É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo. Manual_Dir_Adm.indb 20 07/04/2014 15:49:28
Sumário Capítulo 1 O Direito Administrativo 1 1.1. Direito público e direito privado...1 1.2. Conceito... 2 1.3. Fontes do Direito Administrativo...3 Capítulo 2 Estado, Governo e Administração Pública 5 2.1. Estado... 5 2.1.1. Elementos do Estado...5 2.1.2. Organização do Estado...5 2.1.3. Poderes do Estado...7 2.2. Governo... 8 2.3. Administração Pública...8 2.3.1. Sentidos amplo e estrito...9 2.3.2. Sentidos subjetivo e objetivo...10 2.3.2.1. Administração Pública em sentido subjetivo, formal, orgânico...10 2.3.2.2. Administração Pública em sentido objetivo, material, funcional...10 2.4. Desconcentração e descentralização...11 2.5. A Administração Direta e seus órgãos...16 2.5.1. Teorias sobre os órgãos...16 2.5.1.1. Teoria do mandato...17 2.5.1.2. Teoria da representação...17 2.5.1.3. Teoria do órgão, ou da imputação...17 2.5.2. Capacidade processual do órgão...17 2.5.3. Classificações dos órgãos...18 2.5.3.1. Quanto à posição estatal...18 2.5.3.2. Quanto à estrutura...19 2.5.3.3. Quanto à composição...19 2.5.4. Características da Administração Direta...20 2.5.4.1. Pessoal...20 2.5.4.2. Licitações e contratos...20 Manual_Dir_Adm.indb 21 07/04/2014 15:49:28
2.5.4.3. Bens...20 2.5.4.4. Juízo privativo...20 2.5.4.5. Privilégios...21 2.6. A Administração Indireta e suas entidades...21 2.6.1. Entidades autárquicas as autarquias...22 2.6.1.1. Conceito...22 2.6.1.2. Criação...23 2.6.1.3. Traços comuns com a Administração Direta...23 2.6.1.4. Autarquias de regime especial...24 2.6.1.5. Classificações...24 2.6.1.6. Consórcios públicos...25 2.6.2. Entidades fundacionais as fundações públicas...26 2.6.2.1. Conceito...26 2.6.2.2. Criação...27 2.6.2.3. Natureza jurídica...27 2.6.3. Entidades empresariais as empresas públicas e as sociedades de economia mista... 30 2.6.3.1. Conceito...30 2.6.3.2. Criação...32 2.6.3.3. Licitação e contratos...33 2.6.3.4. Pessoal...34 2.6.3.5. Falência...34 2.6.3.6. Penhorabilidade de seus bens...34 2.6.3.7. Imunidade...35 2.6.3.8. Juízo privativo...36 2.6.3.9. Espécies...37 2.6.3.9.1. Empresas públicas...37 2.6.3.9.2. Sociedades de economia mista...37 2.6.3.9.3. Diferenças entre as espécies...37 2.6.4. Quadro esquemático...39 2.6.5. Características comuns às entidades da Administração Indireta...39 2.6.6. Privilégios das autarquias e fundações públicas não estendidos às empresas públicas e sociedades de economia mista...42 2.7. Entidades paraestatais...42 2.7.1. Conceito...42 2.7.2. Serviços sociais autônomos...44 2.7.3. Fundações de apoio...45 2.7.4. Organizações sociais...46 2.7.5. Organizações da sociedade civil de interesse público Oscip...47 2.7.6. Organizações sociais versus organizações da sociedade civil de interesse público...50 2.8. Agências...51 2.8.1. Agências executivas...51 2.8.2. Agências reguladoras...55 2.8.2.1. Conceito...55 2.8.2.2. Características...58 Manual_Dir_Adm.indb 22 07/04/2014 15:49:28
2.8.2.3. Recurso hierárquico impróprio...60 2.8.2.4. Principais agências reguladoras...60 2.9. Contrato de gestão...61 2.10. Resumo...62 2.10.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...66 Capítulo 3 Princípios 67 3.1. Introdução...67 3.2. Princípios básicos ou constitucionais expressos...68 3.2.1. Legalidade...68 3.2.2. Impessoalidade...69 3.2.3. Moralidade...70 3.2.4. Publicidade...71 3.2.5. Eficiência...72 3.3. Princípios gerais...75 3.3.1. Supremacia do interesse público sobre o interesse particular...75 3.3.2. Indisponibilidade do interesse público...76 3.3.3. Presunção de legitimidade...77 3.3.4. Autoexecutoriedade...78 3.3.5. Especialidade...79 3.3.6. Continuidade do serviço público...79 3.3.7. Razoabilidade e proporcionalidade...80 3.3.8. Tutela...81 3.3.9. Autotutela...81 3.3.10. Hierarquia...81 3.3.11. Motivação...82 3.3.12. Segurança jurídica...82 3.3.13. Inafastabilidade do controle judicial...84 3.3.13.1. Sistemas Administrativos: Jurisdição Una versus Contencioso Administrativo... 84 3.3.14. Juridicidade...85 3.3.15. Sindicabilidade...85 3.4. Regime jurídico-administrativo...86 3.5. Princípios fundamentais da Administração Pública Federal...88 3.6. Lei sobre conflito de interesses...88 3.7. Lei de acesso à informação...89 3.8. Resumo...92 3.8.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...94 Capítulo 4 Uso e Abuso de Poder 95 4.1. Introdução...95 4.2. Poder vinculado...95 4.3. Poder discricionário...97 Manual_Dir_Adm.indb 23 07/04/2014 15:49:28
4.4. Poder regulamentar...98 4.4.1. Conceito...98 4.4.2. O regulamento autônomo...102 4.5. Poder hierárquico...102 4.6. Poder disciplinar...104 4.7. Poder de polícia...106 4.7.1. Introdução...106 4.7.2. Sentidos...108 4.7.3. Características...109 4.7.4. Polícia administrativa e polícia judiciária...111 4.7.4.1. Polícia administrativa...111 4.7.4.2. Polícia judiciária...112 4.7.4.3. Resumo esquemático...113 4.8. Abuso de poder...114 4.8.1. Excesso de poder...115 4.8.2. Desvio de poder ou desvio de finalidade...115 4.9. Resumo...116 Capítulo 5 Administração Pública e Servidores Públicos Disposições Constitucionais 119 5.1. Introdução...119 5.2. Agentes públicos...119 5.2.1. Agentes políticos...119 5.2.2. Agentes administrativos...120 5.2.3. Agentes honoríficos...121 5.2.4. Agentes delegados...121 5.2.5. Agentes credenciados...122 5.3. Servidores públicos...122 5.4. Cargos, empregos e funções...125 5.4.1. Criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções...127 5.5. Dispositivos constitucionais...130 5.5.1. Acesso a cargos, empregos e funções...130 5.5.2. Concurso público...131 5.5.3. Cargos em comissão e funções de confiança...137 5.5.4. Direitos à associação sindical e à greve...139 5.5.5. Reserva de vagas para deficientes...143 5.5.6. Contratação por tempo determinado...144 5.5.7. Sistema remuneratório de pessoal...144 5.5.8. Acumulação de cargos, empregos e funções...157 5.5.9. Precedência da administração fazendária...160 5.5.10. Criação de entidades da Administração Indireta...161 5.5.11. Necessidade de licitação pública...162 5.5.12. Administração tributária...163 Manual_Dir_Adm.indb 24 07/04/2014 15:49:28
5.5.13. Vedação à promoção pessoal...164 5.5.14. Posse irregular...164 5.5.15. Participação da população...164 5.5.16. Improbidade administrativa...165 5.5.17. Responsabilidade dos agentes...166 5.5.18. Responsabilidade civil do Estado...166 5.5.19. Acesso a informações privilegiadas...166 5.5.20. Previsão de ampliação da autonomia da administração por contrato de gestão...167 5.5.21. Disposições acerca do sistema remuneratório...167 5.5.22. Percepção cumulativa de cargos e proventos...167 5.5.23. Servidor público em mandato eletivo...171 5.5.24. A extinção do regime jurídico único...172 5.5.25. Fixação da remuneração...174 5.5.26. Escolas de governo...174 5.5.27. Direitos sociais...174 5.5.28. O subsídio...176 5.5.29. Relação entre a maior e a menor remuneração...176 5.5.30. Publicação das remunerações...177 5.5.31. Recursos visando à eficiência...177 5.5.32. Possibilidade de pagamento de subsídio aos servidores de carreira...178 5.5.33. Regime previdenciário dos servidores públicos...178 5.5.34. Estabilidade dos servidores públicos...178 5.5.34.1. Aquisição de estabilidade versus estágio probatório...180 5.5.34.2. Perda do cargo pelo servidor estável...184 5.6. Resumo...190 5.6.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...195 Capítulo 6 Responsabilidade dos Agentes 199 6.1. Previsão constitucional...199 6.2. Comunicabilidade de instâncias...201 6.3. Resumo...204 6.3.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...205 Capítulo 7 Responsabilidade Civil do Estado 207 7.1. Previsão constitucional...207 7.2. Evolução das teorias sobre a responsabilidade do Estado...211 7.2.1. Teoria da irresponsabilidade...212 7.2.2. Teoria da culpa civil...212 7.2.3. Teoria da culpa administrativa, culpa anônima ou culpa do serviço...213 7.2.4. Teoria do risco administrativo...214 7.2.5. Teoria do risco integral...218 7.3. Reparação do dano...220 7.3.1. Possibilidade de denunciação à lide...220 7.3.2. Possibilidade de litisconsórcio...221 Manual_Dir_Adm.indb 25 07/04/2014 15:49:28
7.3.3. Possibilidade de ação direta contra o agente...222 7.3.4. Prescrição...223 7.4. Responsabilidade do Estado por atos legislativos e jurisdicionais...227 7.4.1. Responsabilidade por atos legislativos...227 7.4.2. Responsabilidade por atos jurisdicionais...228 7.5. Resumo...230 7.5.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...232 Capítulo 8 Regime de Previdência dos Servidores Públicos 233 8.1. Previsão constitucional...233 8.2. Emenda Constitucional n o 20...233 8.2.1. O regime de previdência complementar...236 8.3. Emenda Constitucional n o 41...237 8.4. Emenda Constitucional n o 47...242 8.5. Outros dispositivos importantes do art. 40 da Constituição Federal...243 8.6. Resumo...245 8.6.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...246 Capítulo 9 Estatuto Federal 247 9.1. Alcance...247 9.2. Formas de provimento...247 9.3. Estágio probatório...250 9.4. Formas de vacância...251 9.5. Formas de deslocamento...252 9.6. Substituição...254 9.7. Direitos e vantagens...254 9.7.1. Vencimento e remuneração...254 9.7.2. Vantagens...255 9.7.2.1. Indenizações...255 9.7.2.2. Gratificações e adicionais...257 9.7.3. Férias...259 9.7.4. Licenças...259 9.7.4.1. Por motivo de doença em pessoa da família...259 9.7.4.2. Por motivo de afastamento do cônjuge ou companheiro...259 9.7.4.3. Para o serviço militar...260 9.7.4.4. Para atividade política...260 9.7.4.5. Para capacitação...260 9.7.4.6. Para tratar de interesses particulares...260 9.7.4.7. Para desempenho de mandato classista...261 9.7.4.8. Quadro resumo...261 9.7.5. Afastamentos...262 9.7.5.1. Para servir a outro órgão ou entidade...262 9.7.5.2. Para mandato eletivo...262 Manual_Dir_Adm.indb 26 07/04/2014 15:49:28
9.7.5.3. Para estudo ou missão no exterior...262 9.7.5.4. Para participação em programa de pós-graduação stricto sensu no país...262 9.7.6. Concessões...263 9.7.6.1. Ausência ao serviço sem qualquer prejuízo...263 9.7.6.2. Horário especial...263 9.7.6.3. Garantia de matrícula em instituição de ensino congênere...263 9.7.7. Direito de petição...264 9.8. Regime disciplinar...266 9.8.1. Penalidades...267 9.8.2. Aplicação das penalidades...271 9.8.3. Prescrição da ação disciplinar...271 9.8.4. Quadro esquemático...273 9.9. Processo disciplinar...273 9.9.1. O processo administrativo disciplinar Pad...276 9.9.2. O procedimento sumário...278 9.9.3. Quadro esquemático...279 9.9.4. Revisão do processo disciplinar...279 9.10. Seguridade social do servidor...281 9.10.1. Benefícios do servidor...281 9.10.2. Benefícios do dependente...283 9.11. Resumo...284 9.11.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...288 Capítulo 10 Improbidade Administrativa 289 10.1. Previsão constitucional...289 10.2. Sujeitos ativo e passivo...290 10.3. Atos de improbidade administrativa...291 10.4. Penalidades...296 10.5. Procedimento administrativo e processo judicial...297 10.6. Foro privilegiado...298 10.7. Resumo...302 10.7.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...303 Capítulo 11 Atos Administrativos 305 11.1. Ato administrativo versus fato administrativo...305 11.2. Atributos dos atos administrativos...309 11.2.1. Presunção de legitimidade...309 11.2.2. Imperatividade...310 11.2.3. Autoexecutoriedade...310 11.2.4. Tipicidade...311 11.3. Elementos dos atos administrativos...312 Manual_Dir_Adm.indb 27 07/04/2014 15:49:28
11.3.1. Competência...312 11.3.2. Finalidade...313 11.3.3. Forma...313 11.3.4. Motivo...314 11.3.5. Objeto...315 11.4. Ato discricionário versus ato vinculado...316 11.4.1. Motivação dos atos administrativos teoria dos motivos determinantes...317 11.4.2. Mérito administrativo...320 11.4.3. Análise do mérito administrativo...323 11.5. Formas de extinção dos atos administrativos...324 11.5.1. Revogação...324 11.5.2. Anulação...325 11.5.3. Cassação...328 11.5.4. Caducidade...328 11.5.5. Contraposição, derrubada...329 11.5.6. Renúncia...329 11.6. Classificação dos atos administrativos...330 11.6.1. Quanto à posição da Administração Pública...330 11.6.2. Quanto ao destinatário...330 11.6.3. Quanto à exequibilidade...330 11.6.4. Quanto aos efeitos...332 11.6.5. Quanto ao alcance...333 11.6.6. Quanto à formação da vontade...333 11.6.7. Quanto às consequências de seus vícios...336 11.6.8. Quanto à extensão de seus efeitos...337 11.7. Convalidação dos atos administrativos...337 11.8. Espécies de atos administrativos...340 11.9. Principais atos em espécie...340 11.9.1. Decretos...340 11.9.2. Regulamentos...344 11.9.3. Resoluções...344 11.9.4. Regimentos...344 11.9.5. Deliberações...344 11.9.6. Instruções normativas...344 11.9.7. Portarias...344 11.9.8. Despachos...345 11.9.9. Licenças...345 11.9.10. Autorizações e permissões...345 11.9.11. Aprovação...345 11.9.12. Admissão...345 11.9.13. Visto...345 11.9.14. Homologação...346 11.10. Resumo...346 Manual_Dir_Adm.indb 28 07/04/2014 15:49:28
Capítulo 12 Licitação Pública 351 12.1. Previsão constitucional...351 12.2. Princípios...354 12.2.1. Procedimento formal...355 12.2.2. Vinculação ao instrumento convocatório...355 12.2.3. Julgamento objetivo...355 12.2.4. Igualdade ou competitividade...355 12.2.5. Sigilo das propostas...357 12.2.6. Vedação de imposição de marcas...357 12.2.7. Adjudicação compulsória...358 12.3. Modalidades de licitação...359 12.3.1. Concorrência...360 12.3.2. Tomada de preços...360 12.3.3. Convite...361 12.3.4. Diferenças entre concorrência, tomada de preços e convite...361 12.3.5. Concurso...363 12.3.6. Leilão...363 12.3.7. Pregão...366 12.3.7.1. Pregão eletrônico...370 12.3.8. Consulta...371 12.4. Tipos de licitação...372 12.5. Fases da licitação...374 12.5.1. Abertura do processo administrativo...374 12.5.2. Elaboração do instrumento convocatório...374 12.5.3. Publicidade do instrumento convocatório...374 12.5.4. Recebimento e julgamento das propostas...375 12.5.5. Homologação...380 12.5.6. Adjudicação...381 12.6. Exceções ao dever de licitar...381 12.6.1. Inexigibilidade de licitação...381 12.6.2. Dispensa de licitação...384 12.6.2.1. Licitação dispensada...384 12.6.2.2. Licitação dispensável...386 12.7. Comissão de licitação...393 12.8. Participação de empresas em consórcio...393 12.9. Recursos administrativos...394 12.10. Parcelamento de obras, serviços e compras...395 12.11. Registro de preços...396 12.12. Microempresas e empresas de pequeno porte...398 12.13. Revogação e anulação da licitação...399 12.14 Resumo...401 12.14.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...406 Manual_Dir_Adm.indb 29 07/04/2014 15:49:28
Capítulo 13 Contrato Administrativo 409 13.1. Introdução...409 13.2. Cláusulas exorbitantes...411 13.2.1. Alteração unilateral do contrato pela Administração...411 13.2.2. Rescisão unilateral do contrato pela Administração...412 13.2.3. Exigência de garantia do contratado...415 13.2.4. Aplicação de sanções ao contratado...416 13.2.5. Fiscalização do contrato pela Administração...417 13.2.6. Assunção do objeto contratado...418 13.2.7. Restrições ao uso da exceptio non adimpleti contractus pelo contratado...419 13.3. Características dos contratos administrativos...419 13.3.1. Natureza de contrato de adesão...419 13.3.2. Natureza pessoal...419 13.3.3. Formalismo...420 13.3.4. Mutabilidade...421 13.4. Convênios...424 13.5. Modalidades de contratos administrativos...424 13.5.1. Contrato de fornecimento...424 13.5.2. Contratos de obra pública e de serviços...425 13.5.3. Contrato de concessão...426 13.5.3.1. Concessão de serviço público...426 13.5.3.2. Concessão de obra pública...426 13.5.3.3. Concessão de uso...426 13.6. Resumo...426 13.6.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...429 Capítulo 14 Serviços Públicos 431 14.1. Introdução...431 14.2. Elementos de sua definição...432 14.2.1. Elemento subjetivo...432 14.2.2. Elemento objetivo ou material...433 14.2.3. Elemento formal...433 14.3. Delegação de serviços públicos...433 14.3.1. Autorização de serviço público...434 14.3.2. Permissão de serviço público...435 14.3.3. Concessão de serviço público...437 14.3.3.1. Intervenção na concessão...439 14.3.3.2. Extinção da concessão...439 14.3.3.2.1. Termo contratual...440 14.3.3.2.2. Encampação...440 Manual_Dir_Adm.indb 30 07/04/2014 15:49:29
14.3.3.2.3. Caducidade...440 14.3.3.2.4. Rescisão...441 14.3.3.2.5. Anulação...441 14.4. Delegação quadro esquemático...441 14.5. Classificação de serviços públicos...441 14.5.1. Originário e derivado...441 14.5.2. Próprio e impróprio...442 14.5.3. Administrativo, comercial e social...443 14.5.4. Geral e individual...443 14.5.5. Obrigatório e facultativo...444 14.6. Parceria público-privada PPP...445 14.7. Consórcios públicos...446 14.8. Resumo...448 Capítulo 15 Processo Administrativo Federal 451 15.1. Abrangência...451 15.2. Princípios...452 15.3. Critérios...452 15.3.1. Publicidade...452 15.3.2. Oficialidade...453 15.3.3. Verdade material...454 15.3.4. Informalismo...454 15.3.5. Instrumentalidade das formas...455 15.4. Critérios versus princípios...455 15.5. Direitos e deveres do administrado...456 15.6. O processo...456 15.7. Competência...457 15.8. Impedimento e suspeição...458 15.9. Instrução do processo...459 15.10. Anulação, revogação e convalidação...459 15.11. Recursos administrativos...461 15.12. Revisão administrativa...463 15.13. Prazos...463 15.14. Prescrição administrativa...463 15.15. Resumo...466 Capítulo 16 Controle da Administração Pública 469 16.1. Conceito...469 16.2. Classificação...469 16.2.1. Quanto à existência de hierarquia...469 16.2.1.1. Hierárquico...469 16.2.1.2. Finalístico...470 Manual_Dir_Adm.indb 31 07/04/2014 15:49:29
16.2.2. Quanto ao âmbito em que é feito o controle...470 16.2.2.1. Interno...470 16.2.2.2. Externo...471 16.2.3. Quanto ao órgão que exerce o controle...475 16.2.3.1. Administrativo...475 16.2.3.2. Legislativo ou parlamentar...478 16.2.3.3. Judicial ou judiciário...483 16.2.3.3.1. Habeas corpus (art. 5 o, LXVIII, CF)...483 16.2.3.3.2. Habeas data (art. 5 o, LXXII, CF)...484 16.2.3.3.3. Mandado de segurança individual (art. 5 o, LXIX, CF)...485 16.2.3.3.4. Mandado de segurança coletivo (art. 5 o, LXX, CF e art. 21 da Lei n o 12.016/2009)...490 16.2.3.3.5. Mandado de injunção (art. 5 o, LXXI, CF)...490 16.2.3.3.6. Ação popular (art. 5 o, LXXIII, CF)...491 16.2.3.3.7. Ação civil pública...492 16.2.3.3.8. Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI)...492 16.2.3.3.9. Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADIO)...493 16.2.3.3.10. Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC)...494 16.2.4. Quanto ao momento do controle...494 16.2.4.1. Prévio...494 16.2.4.2. Concomitante...495 16.2.4.3. Posterior...495 16.2.5. Quanto ao aspecto...496 16.2.5.1. Controle de legalidade...496 16.2.5.2. Controle de mérito...496 16.3. Resumo...498 16.3.1. Resumo das jurisprudências deste capítulo...501 Capítulo 17 Bens Públicos 503 17.1. Domínio público...503 17.2. Bens públicos...503 17.3. Classificação...504 17.4. Características...506 17.4.1. Inalienabilidade...506 17.4.2. Imprescritibilidade...508 17.4.3. Impenhorabilidade...508 17.4.4. Impossibilidade de oneração...509 17.5. Uso privativo dos bens públicos por particulares...509 17.5.1. Uso privativo de bens do domínio público do Estado...509 17.5.1.1. Autorização de uso...510 17.5.1.2. Permissão de uso...511 17.5.1.3. Concessão de uso...512 Manual_Dir_Adm.indb 32 07/04/2014 15:49:29
17.5.2. Uso privativo de bens do domínio privado do Estado...513 17.6. Espécies de bens públicos...513 17.6.1. Terras devolutas...514 17.6.2. Mar territorial, zona econômica exclusiva e plataforma continental...514 17.6.3. Terrenos de marinha e seus acrescidos...515 17.6.4. Faixa de fronteira...515 17.6.5. Resumo esquemático...515 17.7. Resumo...516 Capítulo 18 Intervenção do Estado na Propriedade Privada 519 18.1. Introdução...519 18.2. Modalidades de intervenção...520 18.2.1. Desapropriação...520 18.2.1.1. Desapropriação sem que o proprietário dê causa...520 18.2.1.2. Desapropriação quando o proprietário dá causa...521 18.2.1.2.1. Não atender à função social (imóvel rural)...521 18.2.1.2.2. Não atender à função social (imóvel urbano)...522 18.2.1.2.3. Cultivo de plantas psicotrópicas...524 18.2.1.3. Quadro esquemático...524 18.2.1.4. O procedimento desapropriatório...524 18.2.1.5. Imissão provisória na posse...527 18.2.1.6. Cálculo da indenização...528 18.2.1.7. Direito à retrocessão...529 18.2.1.8. Desapropriação indireta...531 18.2.1.9. Direito de extensão...531 18.2.1.10. Desapropriação por zona ou extensiva...531 18.2.2. Limitações administrativas...531 18.2.3. Tombamento...532 18.2.4. Servidão administrativa...534 18.2.5. Ocupação temporária...535 18.2.6. Requisição administrativa...535 18.3. Resumo...536 Questões de Concurso 539 Gabaritos 673 Bibliografia 679 Manual_Dir_Adm.indb 33 07/04/2014 15:49:29
Manual_Dir_Adm.indb 34 07/04/2014 15:49:29