GRUPO I CLASSE V Plenário TC-013.820/2013-3 Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária Infraero. Interessado: Tribunal de Contas da União (SecobEdificações) Advogado constituído nos autos: não há Sumário: COPA DO MUNDO DE 2014. FISCOBRAS 2013. OBRAS NO AEROPORTO PINTO MARTINS, EM FORTALEZA/CE. DESCOMPASSO ENTRE O CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO PREVISTO E O EFETIVO. RISCO DE ATRASO PARA A COPA DO MUNDO. MEDIÇÕES REALIZADAS DE MODO DESTOANTE COM O REGIME DE EXECUÇÃO DA OBRA CONTRATADO. NECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DO DESCONTO NOS TERMOS ADITIVOS. IRREGULARIADADE NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO TEMPETIVAMENTE CORRIGIDA. NOTIFICAÇÃO. COMUNICAÇÕES. NOTIFICAÇÃO. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO. RELATÓRIO Trata-se de relatório de levantamento de auditoria realizado pela SecobEdificações, no âmbito do Fiscobras 2013, nas obras de Construção do Terminal de Passageiros 2 do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE. O empreendimento encontra-se inscrito na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de 2014. 2. Transcrevo, no que importa e com as adaptações que entendo necessárias, o relatório de auditoria elaborado no âmbito da SecobEdificações, que contou com a anuência do corpo dirigente da unidade (peças 18 a 20): O presente relatório trata da auditoria realizada nas obras e serviços de engenharia relacionados à reforma, ampliação e modernização do Aeroporto Pinto Martins, em Fortaleza - CE. Observa-se que o empreendimento já fora objeto de auditoria anterior, no âmbito do Fiscobras 2012, quando ainda encontrava-se em fase de licitação da obra. O objeto da fiscalização foi o edital do RDC 004/DALC/SBFZ2011, que visava a contratação de empresa para elaboração do projeto executivo e execução das obras civis no aeroporto. Como resultado da auditoria observou-se redução superior a R$ 15 milhões no orçamento base da licitação. A referida fiscalização foi tratada no TC 038.038/2011-0, que contou com a prolação do Acórdão 1324/2012-TCU-Plenário, no qual deliberou-se pela emissão de determinações internas à unidade técnica do Tribunal e pelo arquivamento do processo. Neste momento, com as obras e serviços correlatos já contratados, o presente relatório trata das constatações referentes aos fatos ocorridos nas fases posteriores ao período abrangido pela fiscalização anterior. Importância socioeconômica As obras no Aeroporto Pinto Martins, em Fortaleza-CE, visam atender à crescente demanda por transporte aéreo vivida em quase todo o país nos últimos anos, em especial nos grandes centros urbanos que congregam pólos empresariais, industriais e turísticos, como é o caso de Fortaleza. 1
De acordo com o Anuário Estatístico Operacional 2012 da Infraero, o Aeroporto de Fortaleza experimentou incrementos anuais no número de passageiros transportados (embarcados e desembarcados) de 21,52%, 20,44%, 11,32% e 5,62% nos anos de 2009, 2010, 2011 e 2012, respectivamente. Entre 2008 e 2012 o número total de operações (pousos e decolagens) aumentou de 47.703 para 65.391 e o número de passageiros transportados aumentou de 3,46 milhões para 5,96 milhões, ou seja, um crescimento superior a 72% nos últimos 4 anos. Com objetivo de atender a esta demanda e à demanda futura, o escopo do empreendimento prevê a ampliação do terminal de passageiros, a reforma da parte existente do terminal, a ampliação do pátio de aeronaves e a adequação do sistema viário de acesso. Cabe ressaltar que o aumento da capacidade operacional do aeroporto também visa atender à demanda ocasionada pela Copa do Mundo Fifa 2014, já que Fortaleza é uma das cidades sede do evento. Por este motivo, embora a conclusão do empreendimento esteja prevista apenas para 2017, o cronograma foi montado considerando a conclusão de grande parte da ampliação do terminal no primeiro semestre de 2014. 2 - INTRODUÇÃO 2.1 - Deliberação que originou o trabalho Em cumprimento ao Acórdão 448/2013 - Plenário, realizou-se auditoria na Empresa Brasileira de Infra- Estrutura Aeroportuária, no período compreendido entre 23/5/2013 e 5/7/2013. As razões que motivaram esta auditoria foram a materialidade dos recursos envolvidos e a importância socioeconômica do empreendimento em questão. 2.2 - Visão geral do objeto O empreendimento auditado foi concebido de forma a se formalizarem contratos distintos para execução das obras civis e para o fornecimento e instalação dos equipamentos eletromecânicos. Dessa forma, foram objetos desta auditoria: o contrato principal (TC 027-EG/2012/0010, no valor de R$ 336.638.759,26), que contempla a elaboração do projeto executivo e a execução das obras civis de reforma e ampliação do TPS, de ampliação do pátio de aeronaves e de adequação do sistema viário; o contrato para fornecimento e instalação das pontes de embarque (TC 108-SF/2012/0001, no valor de R$ 12.000.000,00); e o contrato de apoio à fiscalização (TC 067-ST/2012/0001, no valor de R$ 19.515.120,83). O contrato principal foi firmado em 9/5/2012 entre a Infraero e o Consórcio CPM Novo Fortaleza, constituído pelas empresas Consbem Construções Ltda. (líder), Paulo Octávio Investimentos Imobiliários Ltda. e MPE Montagens e Projetos Especiais S.A. O ajuste foi precedido de licitação por meio do RDC 004/DALC/SBFZ/2011, que teve a forma presencial, o modo de disputa aberto e o critério de julgamento menor preço. O regime adotado para execução das obras foi a empreitada por preço global. O cronograma definiu a subdivisão da obra em duas fases. A primeira, com objetivo de atender à demanda decorrente da Copa do Mundo, tem término previsto para fevereiro de 2014. A segunda, que irá complementar o empreendimento e lhe proporcionar a capacidade operacional prevista para o horizonte de projeto, tem término previsto para 2017. Em linhas gerais, a primeira fase contempla a ampliação do terminal de passageiros (ala leste) e a respectiva interligação com o terminal existente, a adequação do sistema viário, a ampliação do pátio de aeronaves e a construção de um pátio para equipamentos de rampa (escadas para embarque, carinhos de bagagem etc.), de um centro de manutenções (CEMAN) e de uma subestação de energia de 69 kv. A segunda fase prevê a conclusão da ampliação do terminal (ala oeste) e a reforma do terminal existente. Cada uma das fases é subdividida em etapas que prevêem o isolamento sequencial de determinadas áreas do aeroporto, de modo a possibilitar a liberação de frentes de serviço sem comprometer a operação do aeroporto. Em resumo, o empreendimento prevê as seguintes melhorias no terminal de passageiros, separadas em função da fase de implementação: 2
Atual 2014 2017 Área edificada (m²): 38.500 90.394 140.657 Níveis operacionais: 1,5 1,5 2 Balcões de check-in: 30 70 70 Esteiras de restituição de bagagem: 4 6 9 Pontes de embarque: 7 10 16 Balcões de imigração: 4 4 8 Além das melhorias no TPS, citam-se as seguintes benfeitorias a serem implementadas no aeroporto: ampliação do pátio de aeronaves, com a criação de 6 novas vagas para embarque/desembarque remoto; adequação do sistema viário, com a criação de um novo meio fio, em nível diferente do existente, proporcionando a separação dos fluxos de embarque e desembarque, ou seja, configurando a existência de dois níveis operacionais; e adequação do sistema de entrada de energia do aeroporto, com a construção de uma subestação de 69 kv dentro do sítio aeroportuário. 2.3 - Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar os contratos relativos às obras de reforma, ampliação e modernização do TPS, adequação do sistema viário de acesso e ampliação do pátio de aeronaves do Aeroporto de Fortaleza-CE. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas. Ressalva-se que nem todas as questões se referem aos três contratos objetos da fiscalização. Ao contrato de execução da obra (TC 027-EG/2012/0010), aplicaram-se procedimentos com vistas a responder as 5 questões abaixo, enquanto aos contratos de apoio a fiscalização (TC 067-ST/2012/0001) e de fornecimento e instalação de pontes de embarque (TC 108-SF/2012/0001), aplicaram-se procedimentos com vistas a responder a questão 2, especificamente quanto à regularidade de sua execução. 1) Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 2) A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 3) O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 4) Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 5) Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 2.4 - Metodologia utilizada Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo TCU. Nenhuma restrição foi imposta aos exames. De acordo com a fase do trabalho, foram montadas as matrizes de planejamento e de achados de auditoria. Durante a fase de execução foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: análise documental e vistoria da obra. No exame documental, de acordo com o objetivo e as questões estabelecidas para cada contrato objeto da auditoria, foram analisados diversos documentos. Quanto ao ajuste para execução das obras civis (TC 027-EG/2012/0001), foram analisados o termo de contrato, o orçamento, o cronograma, parte dos projetos básicos (e dos executivos, quando disponíveis), os boletins de medição e as respectivas memórias de cálculo, o diário de obras, as notas fiscais e a documentação relativa ao processo licitatório (edital, tabelas de lances ofertados pelas licitantes, atas das sessões de lances, recursos apresentados pelos licitantes e deliberações da comissão de licitação acerca dos recursos). Quanto aos dois outros ajustes (TC 108-SF/2012/0001 e TC 067-ST/2012/0001), foram analisados os termos de 3
contrato, os cronogramas, os boletins de medição e a comprovação da prestação da garantia para a antecipação do pagamento de parte das pontes de embarque. A vistoria na obra foi realizada entre os dias 11 e 13 de junho de 2012 e teve o objetivo de verificar (ainda que de maneira expedita) a conformidade dos serviços executados com as especificações de projeto, a compatibilidade dos quantitativos executados com os quantitativos pagos e atuação da fiscalização durante a execução dos serviços. 2.5 - Volume de recursos fiscalizados O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 368.153.880,09. Deste total, R$ 336.638.759,26 referem-se ao contrato de execução da obra e confecção do projeto executivo, R$ 12.000.000,00 referem-se ao contrato para fornecimento e instalação das pontes de embarque e R$ 19.515.120,83 referem-se ao contrato de apoio à fiscalização. 2.6 - Benefícios estimados da fiscalização Entre os benefícios estimados desta fiscalização podem-se mencionar o aumento da expectativa de controle pela entidade auditada e a prevenção contra eventuais danos ao erário decorrentes de possíveis aditivos a serem celebrados de forma irregular. Não é possível identificar benefício financeiro direto da ação de controle, tendo em vista que o contrato foi celebrado em valor inferior ao estimado pe la administração, não ocorreram aditivos, nem pagamentos por serviços não executados. 3 - ACHADOS DE AUDITORIA 3.1 - Existência de atrasos injustificáveis nas obras e serviços. 3.1.1 - Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI) 3.1.2 - Situação encontrada: Durante a análise da execução da obra, constatou-se incompatibilidade entre o cronograma físicofinanceiro previsto e o executado no mesmo período, não havendo, nos autos do processo, explicações que justificassem adequadamente esse atraso. O cronograma físico-financeiro utilizado para acompanhamento do empreendimento pela Infraero previu que em 20/05/2013 a obra deveria contar com R$ 82.429.430,45 em serviços executados e medidos, o que corresponde a 24,49% do valor total do contrato. Porém, nessa data, os serviços efetivamente medidos na obra perfaziam um total de R$ 35.193.624,48, equivalente a 10,45% do valor total contratado. Durante as visitas à obra, ocorridas na fase de execução da fiscalização, o gerente da obra por parte do consórcio contratado apontou como principais motivos para o atraso das obras a lentidão na aprovação dos projetos executivos por parte da Infraero. Analisando as medições pagas, foi possível verificar que 100% do serviço projeto executivo foi medido até 20/12/2012, o que significa que o consórcio contratado já havia entregado à Infraero todas as pranchas do projeto executivo até essa data. Entretanto, isso não implica, necessariamente, que a aprovação dessa documentação pela Infraero já havia ocorrido. A Infraero argumenta que a aprovação dos projetos, embora ainda não tenha sido realizada para todas as pranchas, ocorre à medida que a execução da obra demanda, priorizando os projetos necessários para o perfeito andamento da obra, não sendo responsável por qualquer atraso na obra. No sentido de tentar evitar novos atrasos, a estatal, em outubro de 2012, iniciou processo para aplicação de multa ao consórcio contratado por conta do atraso ocorrido na obra até aquela data, que culminou em sanção no valor de R$ 183.567,43 na 10ª medição (fechada em 31/3/2013). Outra ação tomada pela Infraero nesse sentido foi a de elaborar um plano de recuperação dos serviços de ampliação do TPS de Fortaleza, que contou com a contratação da Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico de Engenharia (FDTE) para prestação de serviços de pesquisa e diagnóstico do sistema de 4
engenharia, com implantação de processo de desenvolvimento institucional de engenharia suportado por técnica de gestão de projetos. Na obra em questão, o resultado prático até o momento foi a elaboração desse plano de recuperação dos serviços em atraso. O referido plano visa readequar o cronograma da obra às reais expectativas de execução da empresa contratada e deve ser formalizado por meio do 1º Termo Aditivo do contrato. Outro ponto que também deve ser considerado em relação ao atraso no cronograma de execução da obra é a existência de dois períodos de greve, um de uma semana (de 27/2 a 5/3/2013) e outro de aproximadamente 23 dias (de 16/4 a 9/5/2013), segundo análise do diário de obras. Entretanto, a situação atual é de atraso em relação ao cronograma original (e ainda vigente). A jurisprudência desta Corte de Contas é no sentido de que o cronograma físico-financeiro da obra ou serviço deve manter vínculo e compatibilidade com o ato convocatório não apenas quanto à disponibilidade dos recursos, mas também quanto à execução da obra ou à prestação do serviço (Acórdãos 287/2011-TCU-Plenário, 1211/2011-TCU-Plenário, 1.372/2007-TCU-Plenário e 2.641/2007- TCU-Plenário). 3.1.3 - Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Contrato 027-EG/2012/0010, 4/6/2012, Contratação do projeto executivo e da execução das obras e serviços de engenharia para reforma, ampliação e modernização do TPS, adequação do sistema viário de acesso e ampliação do pátio de aeronaves para o Aeroporto Internacional Pinto Martins, Fortaleza/Ceará - SBFZ, Consórcio Cpm Novo Fortaleza. 3.1.4 - Causas da ocorrência do achado: não identificadas 3.1.5 - Efeitos/Conseqüências do achado: Prejuízos em virtude de atrasos na execução da obra. (efeito potencial) 3.1.6 - Critérios: Acórdão 1372/2007, TCU, Plenário Acórdão 2641/2007, TCU, Plenário Acórdão 287/2011, TCU, Plenário Acórdão 1211/2011, TCU, Plenário Lei 8666/1993, art. 66 3.1.7 - Evidências: Cronograma da obra. Boletim de medição 12 - obra. Memória de cálculo do BM 12 - obra. Histórico de aplicação de multa (Parte 1). Histórico de aplicação de multa (Parte 2). Histórico de aplicação de multa (Parte 3). Histórico de aplicação de multa (Parte 4). Histórico de aplicação de multa (Parte 5). Diário de Obras - Greve - Parte 01. Diário de Obras - Greve - Parte 02. Diário de Obras - Greve - parte 03. 5
3.1.8 - Conclusão da equipe: Como apresentado na situação encontrada, apesar dos esforços envidados pela Infraero no sentido de garantir que a obra ocorra dentro do cronograma previsto, verifica-se incompatibilidade entre o cronograma físico-financeiro previsto e o executado no mesmo período, não havendo, nos autos do processo, explicações que justificassem adequadamente esse atraso. Tal situação afronta a jurisprudência desta Corte de Contas e a legislação vigente. Entretanto, tendo em vista as providências já tomadas para adequar o cronograma à realidade da obra, bem como para recuperar o atraso e ajustar a metodologia de acompanhamento dos prazos acordados, propõe-se dar ciência à Infraero da irregularidade verificada, com vistas a alertar a estatal sobre a necessidade de acompanhamento rigoroso do cronograma contratado para a execução da obra. 4 - ESCLARECIMENTOS ADICIONAIS De início, cabe esclarecer, em atenção ao item 2.4 do anexo III do Memorando-Circular 12/2011- SEGECEX, que a relatoria do presente processo foi definida de acordo com a comunicação da presidência do TCU constante da ata 49 do Plenário deste Tribunal de Contas, datada de 18/11/2009. Na ocasião, aprovou-se proposta de que os processos a constituir referentes à preparação e realização da Copa do Mundo de 2014 fossem presididos pelo Exmo. Sr. Ministro Valmir Campelo. Quanto ao resultado do trabalho, além da questão tratada no achado desta auditoria, relativa ao prazo da obra, constataram-se outros aspectos relevantes, que não configuram, em princípio, irregularidade, mas merecem ser relatadas. Abaixo são listados esses aspectos considerados relevantes. 1) Quanto ao critério de medição Verificou-se que, apesar de o contrato ter sido firmado prevendo a execução da obra sob o regime de empreitada por preço global, os pagamentos vêm ocorrendo com base nas medições dos quantitativos de serviços efetivamente executados, e não por etapas preestabelecidas, como se presume neste tipo de regime de obra. O critério de medição utilizado é mais comum em contratos sob o regime de empreitada por preços unitários. 2) Quanto à manutenção do desconto no contrato Conforme já mencionado, o empreendimento em questão fora objeto de auditoria deste Tribunal quando ainda em fase de licitação da obra. Na oportunidade, analisou-se o orçamento base da licitação chegando-se a uma redução da ordem de R$ 15 milhões no valor global estimado. Na presente auditoria, verificou-se a aderência dos preços contratados aos valores de mercado. Em que pese o desconto oferecido pela licitante vencedora em relação ao valor estimado pela administração, no valor de R$ 9.424.510,84, que representa 2,72%, verificou-se que alguns serviços foram contratados por preços superiores à referência de mercado. Este fato, por si só, não configura irregularidade, uma vez que a própria Lei 12.465/2011 (LDO 2012), vigente à época da assinatura do contrato, no seu art. 125, 6º, inciso I, prevê a ocorrência desta situação nos contratos cujo regime de execução é a empreitada por preço global. O referido dispositivo afirma que nas propostas das empresas poderão ser utilizados custos unitários diferentes daqueles definidos pelo Sinapi ou Sicro, desde que o valor global orçado e o valor de cada uma das etapas do cronograma fique igual ou abaixo do valor calculado a partir do sistema de referência. Entretanto, devese atentar para a obediência ao inciso IV do mesmo dispositivo legal, que define que em qualquer aditivo contratual deve ser mantida a proporcionalidade da diferença entre o valor global estimado pela administração e o valor global contratado. Assim, a Infraero deve atentar para a manutenção do desconto oferecido pela licitante vencedora do certame caso haja necessidade de realizar aditivos ao contrato. 3) Quanto ao processo licitatório A licitação da obra em apreço, realizada mediante o RDC Presencial 004/DALC/SBFZ/2011, contou com a participação de 11 concorrentes, sendo 10 consórcios, que se reuniram em sessão de apresentação e julgamento das propostas no dia 6/2/2012. 6
Conforme consta da documentação integrante do processo licitatório, a sessão de apresentação dos lances, que, inclusive, foi interrompida no primeiro dia e concluída no dia 7/2/2012, apresentou alguns contratempos, que ensejaram a apresentação de recurso administrativo contra o resultado do certame por dois dos concorrentes, que pediram a anulação da licitação. Em suma, os contratempos advieram de uma falha cometida pela comissão de licitação durante a realização dos trabalhos, tendo em vista a interpretação equivocada do art. 21 do Decreto 7.581/2011, que regulamenta o RCD. O art. 21, cuja regra constou adequadamente do edital da licitação, estabelece que, na fase de lances sucessivos, após a definição da melhor proposta, se a diferença em relação à proposta classificada em segundo lugar for de pelo menos dez por cento, a comissão de licitação poderá admitir o reinício da disputa aberta, nos termos estabelecidos no instrumento convocatório, para a definição das demais colocações. Ocorre que, por equívoco, a comissão informou aos licitantes, no início dos trabalhos, que na segunda fase de apresentação de lances - assim entendida aquela ocorrida após a definição do vencedor, ou seja, destinada à definição das demais colocações, nos termos do art. 21 - as licitantes poderiam ofertar lances inferiores ao lance vencedor da primeira fase. Nestas condições, o vencedor do certame não seria definido na primeira fase de apresentação de lances. Com base nessa informação, processou-se a oferta sucessiva de lances pelas licitantes, conforme regramento estipulado nos arts. 19 e 20 do Decreto 7.581/2011, na qual, em primeiro momento, a proposta mais vantajosa foi a oferecida pelo Consórcio Encalso - Kallas no valor de R$ 346.083.000,00. Entretanto, percebido o equívoco na informação prestada aos licitantes no início da disputa, valendo -se do princípio da autotutela, a comissão de licitação decidiu por anular os atos praticados em desacordo com a legislação. Assim, consignou em ata que a segunda fase de apresentação de lances seria para definição do segundo colocado em diante, conforme estabelece o art. 21. Dessa forma, para não prejudicar as licitantes que, na primeira fase, não se preocuparam em dar o seu menor lance (já que, de acordo com a informação inicial, teriam a oportunidade de fazê-lo na segunda etapa), a comissão viu a necessidade de reabrir a primeira fase para que todas as empresas pudessem ofertar seus lances novamente, e em valor menor ao menor lance já oferecido até o momento, se assim o desejassem. A reabertura da disputa ocorreu no dia 7/2/2012. Nessa segunda etapa da primeira fase de lances, ou seja, na reabertura da sessão ocorrida no dia 7/2/2012, duas concorrentes apresentaram novos lances: o Consórcio Encalso - Kallas, que, até então, tinha apresentado a proposta mais vantajosa e o Consórcio CPM Novo Fortaleza, que ao final sagrou -se vencedor com proposta no valor de R$ 341.980.000,00 (note-se que este valor sofreu redução após a apresentação da planilha orçamentária ajustada pelo consórcio vencedor, tendo em vista o fato de alguns preços unitários estarem acima dos valores do orçamento base - o contrato foi celebrado pelo valor de R$ 336.638.759,26). Ressalta-se que três dos consórcios concorrentes não compareceram a esta nova sessão de lances. Durante a realização dos trabalhos, tendo em vista os contratempos ocorridos, alguns licitantes manifestaram discordância com os procedimentos da comissão de licitação, oficializando sua insatisfação na própria ata da primeira sessão de lances. Duas dessas concorrentes, o Consórcio Encalso - Kallas e o Consórcio S.A. Paulista/Somague apresentaram recurso administrativo com o intuito de anular as sessões ocorridas nos dias 6 e 7/2/2012. Os recursos foram julgados improcedentes pela Infraero, conforme Relatório de Instrução de Recursos Administrativos, datado de 1/3/2012 e anexado ao processo. O relatório foi expedido pela comissão de licitação e contou com anuência do Superintendente de Obras e do Diretor de Engenharia da Infraero, em 5/3/2012. Além disso, registra-se que o Consórcio Encalso - Kallas impetrou Mandado de Segurança com pedido de concessão de liminar para sobrestar a sessão pública do dia 7/2/2012. O juízo da 6ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará indeferiu o pedido, conforme Decisão Liminar exarada nos autos do processo n. 0001914-53.2012.4.05.8100 em 17/2/2012. Posteriormente, o processo recebeu sentença definitiva (sentença 006/2012), tendo sido extinto sem resolução de mérito em decorrência da desistência da ação pela parte impetrante. 7
5 - CONCLUSÃO Conforme descrito no corpo deste trabalho, a aplicação dos procedimentos de auditoria conduziu à detecção do achado referente ao atraso na obra, como consequência da investigação da questão 2. Não foram detectadas irregularidades para as outras quatro questões de auditoria inicialmente formuladas. Quanto ao atraso da obra, a Infraero já tomou providências com vistas a ajustar o cronograma ao percentual executado, sem comprometimento dos prazos acordados no contrato. Este novo cronograma deverá constar do 1º aditivo, que estava em fase de elaboração durante a auditoria. Além disso, registra - se que a estatal está implementando, em conjunto com o consórcio, nova metodologia de acompanhamento da evolução da obra, com emprego de técnicas de gerenciamento de projetos, o que deve dar mais segurança quanto ao cumprimento do novo cronograma. Cumpre registrar, em atenção ao disposto no item 9.11 do Acórdão 3011/2012 - TCU - Plenário, que, de acordo com informação da Infraero, o novo cronograma não prevê dilatação do prazo da obra. Em que pese o atraso verificado até o momento, a previsão é de que a primeira fase do empreendimento (ampliação do TPS - ala leste - sistema viário e pátio de aeronaves) seja concluída em fevereiro de 2014. Dessa forma, tendo em vista as providências já tomadas para adequar o cronograma à realidade da obra, bem como para recuperar o atraso e ajustar a metodologia de acompanhamento dos prazos acordados, considera-se suficiente dar ciência à Infraero da irregularidade verificada, com vistas a alertar a estatal sobre a necessidade de acompanhamento rigoroso dos prazos estipulados. Com relação aos demais aspectos verificados (critério de medição e itens contratados com preços superiores às referências de mercado), entende-se que eles, até o momento, não configuram irregularidades e, portanto, não ensejam a adoção de medidas pelo Tribunal. 6 - PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO Proposta da equipe Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: a) dar ciência à Infraero, nos termos do art. 4º da Portaria Segecex n. 13, de 27 de abril de 2011, sobre a constatação de atrasos injustificados identificados na obra de reforma, ampliação e modernização do TPS do Aeroporto de Fortaleza-CE, objeto do contrato 027-EG/2012/0010, em afronta à legislação vigente (Lei 8.666/93, art. 66) e à jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 287/2011-TCU-Plenário, 1211/2011-TCU-Plenário, 1.372/2007-TCU-Plenário e 2.641/2007-TCU-Plenário); b) arquivar o presente processo." 3. Feitos os registros próprios na Coordenação-Geral de Controle Externo na Área de Infraestrutura e Região Sudeste (Coinfra), os autos foram encaminhados ao gabinete deste relator (peças 22 e 23). É o relatório. 8
VOTO Em apreciação, levantamento de auditoria realizado no âmbito do Fiscobras 2013 nas obras de reforma, ampliação e modernização do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE. O empreendimento encontra-se inscrito na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de 2014. 2. Em breve resumo do que se pretende construir, a obra foi subdividida em duas etapas. A primeira, com o objetivo de atender à demanda decorrente da Copa do Mundo, com término pre visto para fevereiro de 2014. Nesta fase, o terminal de passageiros (ala leste) será ampliado e devidamente interligado ao terminal existente; serão feitas, ainda, intervenções no sistema viário, a ampliação do pátio de aeronaves e a construção de um pátio para equipamentos e rampa. A segunda etapa, tendente a quadruplicar a capacidade operacional do aeroporto até 2017, prevê a ampliação do terminal (ala oeste), como também a reforma do terminal existente. 3. Historiando as fiscalizações já realizadas no empreendimento, relembro que, em auditoria anterior, julgada pelo Acórdão 1.324/2012-Plenário, em razão dos apontamentos realizados por esta Corte, dentre as quais sobreavaliações de preços e quantidades unitárias de serviços, a Infraero corrigiu as estimativas de preço do edital em mais de R$ 15 milhões. 4. Na presente oportunidade, pois, o foco dos trabalhos direcionou-se à conformidade da execução contratual do empreendimento. 5. Como primeiro apontamento, a SecobEdificação noticiou uma incompatibilidade entre o cronograma físico-financeiro previsto e o efetivamente executado. Tal qual o relatório instrutivo: O cronograma físico-financeiro utilizado para acompanhamento do empreendimento pela Infraero previu que em 20/05/2013 a obra deveria contar com R$ 82.429.430,45 em serviços executados e medidos, o que corresponde a 24,49% do valor total do contrato. Porém, nessa data, os serviços efetivamente medidos na obra perfaziam um total de R$ 35.193.624,48, equivalente a 10,45% do valor total contratado. 6. Em resposta ao dito descompasso, a Infraero arguiu que decorreu, principalmente, pelo atraso na aprovação dos projetos executivos a cargo da empresa contratada. 7. Por seu turno, a estatal informou que está tomando as medidas administrativas cabíveis contra a projetista, em face da intempestividade na entrega das pranchas executivas. A multa ao consórcio contratado alcançou, até a 10ª medição, mais de R$ 183 mil. 8. Em outro caminho, a Infraero indicou que também estão foram tomadas providências para a elaboração de um plano de recuperação dos serviços, com a participação da Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico de Engenharia (FDTE). O resultado foi a criação de um plano de recuperação para o atraso, com o espeque de readequar o cronograma da obra às reais expectativas de execução da empresa contratada, a ser formalizado no 1º Termo Aditivo. 9. Diante do cenário apresentado e potenciais impactos em razão da proximidade do evento Copa do Mundo de 2014, adequado encaminhar cópia desta decisão ao Ministério do Esporte e aos demais órgãos de controle incumbidos de fiscalizar os gastos com o megaevento esportivo, para as providências que entenderem cabíveis. 10. No que se refere aos demais achados de auditoria, o acervo instrutivo informa que, embora a obra tenha sido contratada por empreitada por preço global, na prática, está-se medindo como se preço unitário fosse. 11. A situação é muitíssimo semelhante ao que este Plenário julgou no Acórdão 1.978/2013, nas obras para a Copa do Mundo no Aeroporto do Galeão. Reproduzo trecho do voto condutor, de minha lavra: (...) Ainda, pelo fato de a empreitada por preço global, não envolver, necessariamente, a medição unitária 1 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50418287.
dos quantitativos de cada serviço na planilha orçamentária, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea 'a', da Lei 8.666/93, deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários, como são os casos de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras; No presente caso, grande parte das obras é de reforma, de per si imprecisa. Não obstante a escolha da empreitada global questionável, como dito, em razão das faladas ponderações sobre as quantidades dos serviços a serem executados o instrumento convocatório não objetivou a forma de como seriam medidas as etapas do empreendimento. Tal omissão trouxe enormes dificuldades ao presente contrato. Na realidade, em face do vácuo contratual, as medições começaram a ser realizadas serviço a serviço; quantidade a quantidade; como se preço unitário fosse. Na prática, a obra está sendo executada por regime por empreitada por preço unitário. 12. Julga-se, aqui caso idêntico de empreitada por preço global que, por ausência de critério objetivo de medição no instrumento editalício, está sendo medida como empreitada por preço unitário. 13. Naquela decisão, notificou-se a Infraero, com base no art. 179, 6º, do Regimento Interno do TCU que, nas empreitadas por preços globais, os instrumentos convocatórios devem especificar, de forma objetiva, as regras sobre como serão realizadas as medições, a exemplo de pagamentos após cada etapa conclusa do empreendimento ou de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93. 14. Mesmíssima notificação é devida no caso concreto. 15. No que se refere às falhas na licitação, relativas ao início da disputa para definição da segunda colocada, tendo em vista a tempestiva correção da irregularidade pela Infraero em seu poder de autotutela, tenho que não cabe qualquer inferência adicional. Também não julgo que os preços unitários contratados acima dos referenciais presumidos de mercado sejam um problema, desde que mantido o desconto global da proposta no decorrer da avença, com a prolação de eventuais aditivos, tal qual destacado no art. 14 do Decreto 7.983/2013. Ante o exposto, concordando com o cerne da proposta da unidade técnica, Voto por que seja adotado o acórdão que ora submeto à consideração deste Plenário. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 21 de agosto de 2013. VALMIR CAMPELO Ministro-Relator 2 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50418287.
ACÓRDÃO Nº 2224/2013 TCU Plenário 1. Processo TC-013.820/2013-3 2. Grupo I, Classe de Assunto V Relatório de Levantamento de Auditoria 3. Interessado: Tribunal de Contas da União (SecobEdificações) 4. Entidade: Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária Infraero 5. Relator: Ministro Valmir Campelo 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnica: SecobEdificação 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos este relatório de levantamento de auditoria realizado pela SecobEdificação, no âmbito do Fiscobras 2013, nas obras de Construção do Terminal de Passageiros 2 do Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE, empreendimento que se encontra inscrito na matriz de responsabilidades para a Copa do Mundo de 2014. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. notificar a Infraero, com base no art. 179, 6º, do Regimento Interno do TCU, quanto aos seguintes achados de auditoria encontrados em exame ao Contrato 027-EG/2012/0010, relativo à contratação do projeto executivo e da execução das obras e serviços de engenharia para reforma, ampliação e modernização do TPS, adequação do sistema viário de acesso e ampliação do pátio de aeronaves para o Aeroporto Internacional Pinto Martins, em Fortaleza/CE: 9.1.1. existência de descompasso físico-financeiro entre as estimativas editalícias e o cronograma realmente executado até a data da inspeção realizada pela equipe de fiscalização, em arrepio ao art. 66 da licitação, o que pode comprometer o adimplemento do objeto anteriormente à Copa do Mundo de 2014; 9.1.2. pactuação de contrato sob o regime de empreitada por preço global sem o estabelecimento de regras objetivas quanto às etapas pelas quais se realizarão os pagamentos, em atendimento ao que dispõe o art. 40, inciso XIV, da Lei 8.666/93, como também ao Acórdão 1.978/2013-Plenário; 9.2. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentam: 9.2.1. à Infraero; 9.2.2. ao Ministério do Esporte, alertando-o quanto ao atraso no cronograma previsto da obra; 9.2.3. ao Coordenador do Grupo de Trabalho "Copa do Mundo" da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal; e 9.2.4. ao Presidente da Comissão de Turismo e Desporto da Câmara dos Deputados, ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, e ao Presidente da Comissão do Meio Ambiente, Defesa do Consumidor, Fiscalização e Controle do Senado Federal. 9.3. arquivar o presente processo. 10. Ata n 32/2013 Plenário. 11. Data da Sessão: 21/8/2013 Ordinária. 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2224-32/13-P. 13. Especificação do quorum: 13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Raimundo Carreiro, José Jorge e José Múcio Monteiro. 13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa. 1 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50418290.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira. (Assinado Eletronicamente) JOÃO AUGUSTO RIBEIRO NARDES Presidente (Assinado Eletronicamente) VALMIR CAMPELO Relator Fui presente: (Assinado Eletronicamente) PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral 2 Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 50418290.