SENTENÇA AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 2007.70.00.024652-6/PR

AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 2007.70.00.024652-6/PR D.E. Publicado em 14/08/2008 AUTOR : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO ESTADO RÉU : DO PARANA - CRM/PR ADVOGADO : MARTIM AFONSO PALMA : ANTONIO CELSO CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE : AFONSO PROENCO BRANCO FILHO SINDICATO DOS EMPREGADOS DOS CONSELHOS E ASSISTENTE : ORDENS DE FISCALIZACAO DO EXERCICIO PROFISSIONAL DO ESTADO DO PARANA ADVOGADO : VIVIAN CRISTINA LIMA LOPEZ VALLE SENTENÇA Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face do CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO PARANÁ - CRM/PR, objetivando o reconhecimento da natureza jurídica autárquica do Conselho réu e, como conseqüência, sejam declaradas nulas todas as contratações de servidores feitas sem a realização de concurso público, a partir do advento da Constituição Federal de 1988. Busca também a condenação do requerido à obrigação de fazer, consistente na obrigatoriedade de realização de prévio concurso público para as contratações de empregados, de realização de prévio procedimento licitatório para contratação de bens e serviços e de prestação de contas ao Tribunal de Contas da União. Alega o MPF que instaurou no ano de 2003 o procedimento administrativo nº 1.25.000.002641/2003-25 a fim de averiguar as possíveis irregularidades na gestão dos Conselhos Regionais quando a contratações de servidores sem concurso público, não realização de licitações e ausência de prestação de contas ao TCU. Após oficiados diversos Conselhos Regionais do Estado do Paraná, o MPF expediu no ano de 2005 a Recomendação nº 07/2005, no sentido de cobrar de referidos Conselhos o ajustamento de suas gestões ao regime de direito público aplicável às autarquias, no prazo de 180 dias. Aduz que, pelo teor das respostas à referida Recomendação, verificou-se enorme resistência dos Conselhos ao cumprimento de tais exigências, razão pela qual fez-se necessária a intervenção judicial. Tece considerações acerca da legitimidade ativa do MPF, da competência da Justiça Federal para o julgamento do feito, bem como da natureza jurídica dos Conselhos de Fiscalização Profissional, acentuando seu

caráter de ente público autárquico, conforme já assentado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIn nº 1.717-6/DF. Em cumprimento à determinação judicial de fl. 40, o requerido foi intimado para se manifestar sobre a medida antecipatória postulada, nos termos do artigo 2º da Lei nº 8.437/92. O Conselho réu manifestou-se às fls. 45/55, tecendo considerações acerca da classificação das entidades de fiscalização, mencionando a ADIn 1.1717. Afirma ainda, que a partir do julgamento de mencionada ADIn, foi determinado pelo TCU que, a contar de 18/05/2001, todos os Conselhos de Fiscalização deveriam ajustar suas condutas e contratar empregados por meio de concurso público. Aduz que a Recomendação n 07/05, elaborada pelo Ministério Público Federal, ignorou o entendimento do TCU ao determinar que os empregados admitidos a partir de 05/10/1988, sem concurso público, deveriam ser dispensados. Defende que o Conselho requerido se adequou ao mandamento constitucional a partir de 18/05/2001, rescindindo o contrato de trabalho dos empregados que não realizaram concurso público, não contratando mais empregados. Aduz que o MPF, ao propor a presente ação, não se valeu dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, violando ainda, a segurança jurídica dos requeridos. Assevera que em todos os contratos realizados a partir do ano 2000 tem se observado os ditames da Lei 8.666/93 e, ainda, que sempre prestou contas ao TCU. Juntou documentos (fls. 59/162). O Sindicato dos Empregados dos Conselhos e Ordens de Fiscalização do Exercício Profissional do Estado do Paraná - SINDIFISC requereu o ingresso na lide na condição de assistente do pólo passivo às fls. 165/168. Por meio da decisão de fls. 192/195 foi determinado o desmembramento do feito, tendo em vista que a presente ação civil pública fora inicialmente dirigida em face de vinte e quatro Conselhos Regionais. Às fls. 197/199 o MPF concordou com o desmembramento e reiterou o pedido de antecipação de tutela. O pedido de antecipação de tutela foi indeferido, nos termos da decisão das fls. 201/209. O réu apresentou contestação às fls. 214/229. Discorre acerca do histórico que envolve os conselhos profissionais e defende que o termo inicial para a exigência de concurso público não é a data da promulgação da CF/88, e sim a data da publicação do acórdão do STF no MS nº 22643-9, ou seja, 18/05/2001. Argumenta, ainda, que o princípio da segurança jurídica protege os atos administrativos consolidados no tempo, de modo que não se pode cogitar a demissão dos funcionários contratados antes do ano de 2001. Relata que atende aos requisitos legais para aquisição de bens e serviços e presta contas anualmente

ao Conselho Federal de Medicina o qual remete relatórios detalhados ao TCU. Juntou documentos. (fls. 233/387) Réplica às fls. 390/393. À fl. 393 foi deferido o pedido de ingresso no feito, na qualidade de assistente da parte ré, do SINDIFISC. Manifestação do SINDIFISC às fls. 398/428. O Ministério Público Federal requereu o desentranhamento da manifestação do SINDIFISC, o que restou indeferido pela decisão da fl. 432. 434/438). Inconformado, o MPF interpôs recurso de Agravo Retido (fls. Contra-razões às fls. 443/447. As partes não requereram a produção de provas. Encontra-se arquivado em Secretaria o procedimento administrativo nº 1.25.000.002641/2003-25. É o breve relatório. Decido. Tratando-se de matéria exclusivamente de direito, verifico a desnecessidade de produção de mais provas e passo ao julgamento antecipado da lide. sentido: Por ocasião da apreciação do pedido liminar decidi no seguinte Quanto ao pedido de antecipação de tutela, passo à apreciação da presença dos pressupostos estabelecidos pelo artigo 273 do Código de Processo Civil para o seu deferimento, a saber, a prova inequívoca apta a formar o convencimento do Juízo acerca da verossimilhança do direito alegado, somada ao fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação ou ao abuso de direito de defesa ou manifesto propósito protelatório do réu. Inicialmente, faz-se necessário transcrever o inteiro teor da Recomendação nº 07/2005, de 18 de março de 2005, expedida pelo Ministério Público Federal e dirigida aos Conselhos Regionais de Fiscalização de Profissões Regulamentadas no Estado do Paraná, dentre os quais o ora requerido: 1. Todas as contratações de pessoal para a ocupação de cargos ou funções no âmbito dos Conselhos e Ordens Regionais deverão ser precedidas de efetivo concurso público. 1.1. O processo seletivo deve ser balizado em critérios objetivos, realizado por provas ou por provas e títulos, e segundo os princípios constitucionais da administração pública, principalmente os da isonomia, da ampla publicidade e competitividade, não sendo admitida a seleção por mera análise curricular ou mera entrevista;

1.2. A pontuação na prova de títulos, caso existente, não poderá ser superior a 30% (trinta por cento) do valor atribuído à pontuação da(s) prova(s) escrita(s); 1.3. Para melhor viabilizar a realização de concurso público, quando da necessidade da contratação de pessoal, por questões de economicidade, os Conselhos que assim desejarem poderão consorciar-se para a elaboração e realização de concurso único, a fim, inclusive, de manter "reserva técnica" de candidatos aprovados para futura e eventual contratação, dentro do prazo de validade do concurso, na medida da necessidade de cada Conselho ou Ordem; 1.4. Os Conselhos e Ordens Profissionais devem comprovar ao Ministério Público Federal a publicação dos editais pertinentes, a realização e os resultados do concurso, bem como a substituição de todos os empregados irregularmente contratados (sem a realização de concurso público), a partir da promulgação da Constituição Federal Brasileira (05.10.88), pelos efetivamente concursados; 1.5. Concede-se aos Conselhos e Ordens Regionais o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, para o fim de ajustarem suas condutas à presente Recomendação, demonstrando a efetiva realização de concurso público para a seleção dos empregados necessários, assim como a dispensa de todos os empregados admitidos sem concurso público a partir de 05.10.1988; 2. Os Conselhos e Ordens Regionais Profissionais deverão, imediatamente, a partir do recebimento da presente Recomendação, submeter todas as aquisições de bens e ou serviços a procedimentos licitatórios, submetendo á apreciação duas contas perante o Tribunal de Contas da União. 3. A não observância integral do contido na presente recomendação, conforme as condições e prazos assinalados acima, acarretará a adoção pelo Ministério Público Federal, das medidas judiciais e administrativas pertinentes, sem detrimento da responsabilização pessoal daqueles a quem a mora no seu fiel cumprimento possa ser imputada, nos termos do art. 7º, 3º, da LC nº 75/93. O cerne da questão, portanto, gravita em torno de dois aspectos: da natureza jurídica dos Conselhos Regionais de Fiscalização de Profissões Regulamentadas, bem como da resistência ou não do réu ao cumprimento da recomendação acima transcrita. Com relação ao primeiro desses aspectos (natureza jurídica dos Conselhos), o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717-6/DF (Tribunal Pleno, rel. Min. Sidney Sanches, DJU 28.03.2003, p. 61), já se manifestou conclusivamente a respeito. Em referida ADIn, questionou-se a redação do artigo 58 e respectivos parágrafos da lei nº 9.649/98, que pretendeu transformar os Conselhos de Fiscalização em entes privados, que exerceriam suas atribuições mediante delegação do poder público. Naquela ocasião, manifestou-se o STF no seguinte sentido: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados. 3. Decisão unânime.

Decidiu o STF, em síntese, fazendo remissão ao que já havia sido decidido pela Corte, anteriormente, no MS nº 22.643-9/SC (Conselho Federal e Conselhos Regionais de Medicina - rel. Min. Moreira Alves), que: "Esses Conselhos - o Federal e os Regionais - foram, portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles a atividade de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela lhes dá, cada um deles é uma autarquia distinta." Entendo, portanto, que não remanesce dúvida acerca da natureza autárquica dos Conselhos Profissionais que, no dizer da doutrina, caracterizam-se como verdadeiras "autarquias corporativas". Como bem salientado por Ricardo Teixeira do Valle Pereira, "... a Constituição de 1988, ao destinar amplo capítulo à Administração Pública (Capítulo VII, Título III - arts. 37 a 43), deu ênfase à personalidade jurídica de direito público das autarquias e não trouxe nenhum motivo para excluir de tal categoria os entes de fiscalização do exercício profissional" (Natureza jurídica dos Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional. In FREITAS, Vladimir Passos de (Coord.). Conselhos de Fiscalização Profissional - Doutrina e Jurisprudência, São Paulo, ed. RT, 2001, p. 38). Nem poderia ser diferente, porquanto os Conselhos Profissionais adequam-se ao conceito de autarquia exposto no Decreto-lei nº 200/67. São entes criados por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios (advinda da arrecadação de tributos, que no caso possuem natureza jurídica de contribuições sociais de interesse de categoria profissional ou econômica), e que exercem atividade típica do Estado de forma descentralizada (poder de polícia/fiscalização das profissões). Sujeitam-se, portanto, ao regime jurídico administrativo ou regime jurídico de direito público. Como conseqüência da natureza jurídica de ente autárquico, surgem não só as prerrogativas - a título de exemplo, o privilégio da prescrição qüinqüenal, o regime diferenciado de cobrança de dívida ativa, imunidade tributária, dentre outros -, como também as sujeições, dentre as quais evidentemente se inclui a necessidade de realização de prévio concurso público para contratação de funcionários (artigo 37, inciso II, da CF), de realização de prévio procedimento licitatório para aquisição de bens e serviços (artigo 37, inciso XXI, da CF, com exceção das hipóteses de dispensa e inexigibilidade trazidas na Lei nº 8.666/93) e de sujeição à fiscalização pelo Tribunal de Contas (artigo 70, parágrafo único da CF). Além do que fora decidido na ADIn nº 1717-6/DF, seguem, no mesmo sentido, outros precedentes do Supremo Tribunal Federal: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENTIDADES FISCALIZADORAS DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA: NATUREZA AUTÁRQUICA. Lei 4.234, de 1964, art. 2º. FISCALIZAÇÃO POR PARTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. I. - Natureza autárquica do Conselho Federal e dos Conselhos Regionais de Odontologia. Obrigatoriedade de prestar contas ao Tribunal de Contas da União. Lei 4.234/64, art. 2º. C.F., art. 70, parágrafo único, art. 71, II.

II. - Não conhecimento da ação de mandado de segurança no que toca à recomendação do Tribunal de Contas da União para aplicação da Lei 8.112/90, vencido o Relator e os Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. III. - Os servidores do Conselho Federal de Odontologia deverão se submeter ao regime único da Lei 8.112, de 1990: votos vencidos do Relator e dos Ministros Francisco Rezek e Maurício Corrêa. IV. - As contribuições cobradas pelas autarquias responsáveis pela fiscalização do exercício profissional são contribuições parafiscais, contribuições corporativas, com caráter tributário. C.F., art. 149. RE 138.284-CE, Velloso, Plenário, RTJ 143/313. V. - Diárias: impossibilidade de os seus valores superarem os valores fixados pelo Chefe do Poder Executivo, que exerce a direção superior da administração federal (C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de Segurança conhecido, em parte, e indeferido na parte conhecida. (MS nº 21.797-9/RJ, Tribunal Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, DJU 18.05.2001, p. 434). Mandado de segurança. - Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do artigo 71 da atual Constituição. - Improcedência das alegações de ilegalidade quanto à imposição, pelo TCU, de multa e de afastamento temporário do exercício da Presidência ao Presidente do Conselho Regional de Medicina em causa. Mandado de segurança indeferido. (MS nº 22.643-9/SC, Tribunal Pleno, rel. Min. Moreira Alves, DJU 04.12.1998, p. 13). Com relação ao segundo aspecto (resistência ou não do réu ao cumprimento da Recomendação nº 07/2005 do MPF, que reflete o entendimento acima exposto), faz-se necessário tecer algumas considerações sobre o caso concreto. Conforme anteriormente relatado, requer o MPF, em sede de antecipação de tutela, a concessão de ordem que impeça a perpetração do ilícito noticiado na inicial e o prolongamento dos danos dele decorrentes, para que o Conselho réu: a) promova a imediata rescisão dos contratos de trabalho firmados após 18.05.2001 (data da publicação da decisão proferida pelo STF no MS nº 21.797-9) sem prévia realização de concurso público; b) passe obrigatoriamente a realizar prévio concurso público para as contratações futuras; c) passe obrigatoriamente a realizar procedimento licitatório para contratação de bens e serviços (incluídos publicidade e locação); e d) preste contas ao Tribunal de Contas da União - tudo isso sob pena de multa diária no importe de R$ 100.000,00 (cem mil reais) sobre cada irregularidade perpetrada. Cumpre salientar, de início, que se busca com o presente pedido antecipatório evitar-se a perpetração do ilícito noticiado na inicial - qual seja, o descumprimento do regime jurídico de direito público. Convencionou-se chamar tal medida de tutela inibitória, que no dizer de Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart, "é essencialmente preventiva, pois é sempre voltada para o futuro, destinando-se a impedir a prática de um ilícito, sua repetição ou continuação" (Manual do Processo de Conhecimento, 5ª ed., São Paulo, ed. RT, 2006, p. 439). Trata-se, portanto, de tutela específica autorizada pelo 3º do artigo 461 do CPC. Não obstante, entendo que, com relação ao pedido constante no item "a" acima, de cunho desconstitutivo (imediata rescisão dos contratos de trabalho firmados após 18.05.2001 sem prévia realização de concurso público), a concessão da medida antecipatória, neste momento processual e nos termos em que formulada na inicial, poderá acarretar prejuízo irreparável não só ao réu mas também a terceiros. É possível reconhecer, por isso, a presença do chamado periculum in mora inverso, porquanto dano irreparável ou de difícil reparação ocorreria em caso de deferimento imediato da medida, já que não só os empregados vinculados aos

Conselhos teriam sumariamente rescindidos seus contratos de trabalho, como também poderiam ser comprometidos os serviços prestados pelo réu, que são de natureza pública. Ademais, o 2º do artigo 273 do CPC veda a antecipação de tutela quando houver perigo de irreversibilidade do provimento antecipado. E na hipótese em exame não há como negar que eventual tutela concedida será irreversível, diante da total impossibilidade de retorno à situação anterior. A esse respeito, importante frisar que a irreversibilidade a que se refere o dispositivo evidentemente é a irreversibilidade fática, e não jurídica, porquanto todos os provimentos liminares são, em tese, juridicamente reversíveis, porque provisórios e revogáveis. A vedação legal, na verdade, tem o intuito de evitar que os efeitos decorrentes da execução da determinação judicial sejam eventualmente irreversíveis. As conseqüências de fato que poderão advir na hipótese de deferimento do pedido, neste caso, é que seriam irreversíveis, considerando principalmente o evidente risco de não atendimento da demanda pelos serviços públicos prestados pelo réu, o que certamente gerará enormes prejuízos não só ao Conselho mas principalmente a um número incalculável de usuários do serviço. Com relação aos demais pedidos (itens "b", "c" e "d"), verifica-se que possuem carga mandamental. Sendo assim, necessário perquirir acerca da situação específica do Conselho Regional de Medicina do Estado do Paraná. Tanto a manifestação oferecida pelo CRM/PR quanto os documentos a ela acostados (fls. 56/162) sinalizam no sentido de que o réu já vem se adequando ao regime público autárquico, senão vejamos. Às fls. 97/101 acosta aos autos cópia das rescisões de contratos de trabalho de funcionários admitidos sem concurso público após 18/05/2001. Às fls. 102/130 junta elementos hábeis a comprovar a realização de dois concursos públicos após 18/05/2001, mais precisamente nos anos de 2004 e 2006, procedendo a juntada de seus respectivos editais (Edital n 01/2004 e Edital n 01/2006). À fl. 132 junta cópia de ofício do TCU, comprovando que houve, no ano de 2006, a realização de auditoria. Às fls. 144/162 comprova a realização de procedimento administrativo licitatório, procedendo a juntada de editais, publicações de minutas de contratos, homologação e adjudicação de contratos licitados, entre outros documentos. Alguns desses documentos foram também juntados no procedimento administrativo nº 1.25.000.002641/2003-25, e às fls. 1.924/1.959 daquele mesmo procedimento consta notificação judicial informando ao MPF sobre o cumprimento da Recomendação. Sendo esse o contexto, ao menos nesta análise inicial do feito, própria das medidas de cunho antecipatório, conclui-se que, embora este juízo entenda pelo caráter autárquico - e conseqüentemente público - desses entes de fiscalização profissional, o fato é que, ao menos aparentemente, o réu já vem cumprindo as determinações antes expedidas pelo MPF (que coincidem com o pedido formulado na presente ação civil pública), donde se conclui ser desnecessária, neste momento processual, a intervenção deste juízo, ante a constatada ausência de resistência por parte do Conselho Regional de Medicina em cumprir a recomendação em questão. Ante o exposto, indefiro a antecipação de tutela. Intimem-se. Da análise dos documentos acostados aos autos, concluo que o conselho réu atende aos ditames da Lei 8666/93 para a contratação de bens e serviços, como também realiza concursos públicos desde 18/05/2001, data em que o STF, através do acórdão proferido na ADIn 1.717-6/DF, pacificou a questão relativa à natureza autárquica dos conselhos profissionais.

Contudo, merece ser alterada a decisão proferida anteriormente no tocante a prestação de contas. Os documentos dos autos (fls. 134/137) demonstram apenas prestação de contas anual ao conselho federal. Em que pese o teor da Instrução Normativa TCU nº 42/2002 (atualmente 47/2004), o fato é que o Supremo Tribunal Federal reconheceu, na ADIn 1717-6, a obrigatoriedade das contas serem prestadas ao TCU. No mais, mantenho integralmente aquela decisão para reconhecer em caráter definitivo a parcial procedência do pedido. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, formulado pelo Ministério Público Federal, em face do Conselho Regional de Medicina, para, diante de sua natureza autárquica, declarar a obrigatoriedade do Conselho Regional de Medicina - CRM - do Paraná de prestar contas ao Tribunal de Contas da União a partir de 18 de maio de 2001, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para cada irregularidade eventualmente constatada. Sem custas e honorários advocatícios (art. 18 da Lei nº 7.347/85 e art. 128, 5º, inciso II, "a" da Constituição Federal). Publique-se. Registre-se. Intimem-se. Sentença sujeita a reexame necessário. Curitiba, 07 de julho de 2008. Soraia Tullio Juíza Federal Substituta