NOTA TÉCNICA 01/13 PLANO MUNICIPAL DE SAÚDE ORIENTAÇÕES GERAIS 2014/2017 Introdução: O planejamento em saúde configura-se como responsabilidade dos entes públicos, assegurada pela Constituição Federal de 1988 e regulamentada pelas Portarias GM nº 3.085, de 01 de dezembro de 2006, que dispõe sobre o Sistema de Planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS) e GM nº 3.332, de 28 de dezembro de 2006, que aprova as orientações gerais relativas aos instrumentos de planejamento. Pressupõe que cada ente realize seu planejamento considerando as especificidades do território, as necessidades, a definição das diretrizes, objetivos, metas a serem alcançadas, bem como as programações de ações e serviços e a conformação de redes de atenção à saúde, contribuindo para a melhoria da qualidade do SUS local e impactando na condição de saúde da população. Com a publicação do Decreto Presidencial 7.508/2011 o planejamento da saúde é colocado na centralidade da agenda da gestão, apontando como grandes desafios a necessidade de remodelagem e reordenamento dos instrumentos vigentes bem como a consolidação de uma cultura de planejamento em saúde. Esta Nota Técnica apresenta orientações gerais para construção do Plano Municipal de Saúde (PMS), contendo estrutura mínima, fluxos e prazos, bem como seu processo de programação, monitoramento e avaliação. Serão tratadas ainda, questões relacionadas à articulação do PMS com o Plano Plurianual (PPA), o papel dos Conselhos e das 1
Conferências de Saúde no planejamento da saúde municipal, de forma objetiva e atualizada a partir da legislação vigente. 1. O que é o Plano de Saúde (PS)? O Plano de Saúde, é o instrumento que a partir de uma análise situacional, reflete as necessidades de saúde da população e apresenta as intenções e os resultados a serem buscados no período de quatro anos. Configura-se como a base para a execução, acompanhamento e avaliação da gestão do sistema de saúde em cada esfera de governo. Ele é resultante do processo de planejamento integrado e constitui base para programações e previsão de proposta orçamentária, devendo orientar a elaboração dos instrumentos de planejamento da administração pública como PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), compatibilizando as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros. Instrumento dinâmico e flexível do processo de planejamento das ações e serviços, o Plano de Saúde, deverá ser expresso em diretrizes, objetivos e metas e conter a estimativa de recursos e de gastos, as estratégias de ação e compromissos de governo para o setor, com a participação dos segmentos sociais representados no Conselho Municipal de Saúde. IMPORTANTE: No momento de construção do seu Plano de Saúde 2014-2017, a gestão municipal da saúde deverá adotar como norte as Diretrizes Gerais que regem a política de saúde já estabelecidas no âmbito nacional e estadual e aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS) e pelo Conselho Estadual de Saúde (CES) respectivamente. 2
Diretrizes Nacionais para 2012-2015 aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde: 3
Diretrizes Estaduais para 2012-2015 aprovadas pelo Conselho Estadual de Saúde: No processo de planejamento integrado, cabe lembrar a importância do Plano Municipal de Saúde para o planejamento regional. Dentro deste processo tem sido discutido e implantado o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP), dispositivo criado pelo Decreto 7.508/2011. O COAP tem como objetivo a organização e a integração das ações e dos serviços, em uma determinada Região de Saúde 1, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência aos usuários e que considera em suas prioridades as diretrizes estaduais supracitadas. Neste sentido, é importante que o Plano Municipal de Saúde também esteja alinhado para que componha o processo regional de contratualização de forma integrada. 1 Espaço geográfico contínuo, constituído por agrupamento de municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços e saúde. 4
A formulação do Plano de Saúde deve ser realizada de forma participativa e ascendente e o encaminhamento deste documento para o Conselho de Saúde é de competência exclusiva dos Gestores, sendo elaborado no primeiro ano da gestão, com execução a partir do seu segundo ano até primeiro ano da gestão subseqüente. 2. Qual é a estrutura mínima de um Plano de Saúde? O processo de elaboração de um Plano de Saúde é desenvolvido em duas etapas: uma que envolve a construção da análise situacional e outra etapa com a definição das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores. O seu conteúdo reflete as necessidades de saúde da população e os componentes de promoção, prevenção, recuperação e reabilitação em saúde. A análise situacional consiste na identificação, formulação e priorização de problemas e necessidades de uma determinada realidade, com o objetivo de orientar a definição de medidas a serem tomadas para o seu enfrentamento. Neste caso, problema pode ser entendido como uma situação ou realidade insatisfatória superável que afeta direta ou indiretamente a condição de saúde da população. 5
A identificação dos problemas e necessidades deverá ser feita com base em três eixos: Condições de Saúde da População, Determinantes e Condicionantes de Saúde e de Gestão (ver Nota Técnica Nº 2). O momento seguinte diz respeito à formulação das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores que devem ser estabelecidos para o período de quatro anos. Tal construção deverá ser feita tomando como base os problemas e necessidades apontados na Análise Situacional (ver Nota Técnica 2). 3. Quais são os instrumentos de programação, monitoramento e avaliação do Plano de Saúde? O Plano de Saúde como dito anteriormente trata-se de um conjunto de intenções que expressa políticas e compromissos com a saúde em uma determinada esfera de gestão. Ele é de fato operacionalizado por meio da Programação Anual de Saúde (PAS). Nela, as intenções apresentadas no PS são expressas a partir do estabelecimento de metas anuais, ações, recursos, responsáveis e parcerias que se pretende realizar para o alcance do Objetivo. Com a publicação da Lei Complementar 141/2012 a análise e emissão de parecer por parte do Conselho de Saúde tornaram-se obrigatórias. O Monitoramento e Avaliação do PS e de sua programação anual deverão ser realizados com base em dois instrumentos: por meio do Relatório Quadrimestral Detalhado e do Relatório Anual de Gestão (RAG). O Relatório Quadrimestral Detalhado, previsto na Lei Complementar 141/2012, trata-se de um instrumento que apresenta o montante e fonte de recursos aplicados, auditorias realizadas ou fase de execução e suas recomendações e determinações; bem como oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu 6
âmbito de atuação, no intuito de prestar contas e tornar públicos os resultados alcançados durante o quadrimestre. Este relatório deve compor, ao final de cada ano, o Relatório Anual de Gestão (RAG). O RAG é o instrumento que apresenta os resultados alcançados com a execução da Programação Anual de Saúde, apurados com base no conjunto de metas, ações e indicadores desta, e orienta eventuais redirecionamentos que se fizerem necessários ao Plano de Saúde e às Programações seguintes. Constitui-se, juntamente com o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS), instrumento de comprovação da aplicação dos recursos repassados do Fundo Nacional de Saúde para os Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios utilizado pelos órgãos de Controle Interno e Externo. Deve ser alimentado pelo Sistema de Apoio à Construção do Relatório de Gestão (SARGSUS) e submetido à apreciação e aprovação do Conselho de Saúde até o final do primeiro trimestre do ano subseqüente (até 30/03), sendo que cabe aos entes disponibilizar aos órgãos de controle interno e externo, devendo guardá-los pelo prazo estabelecido na legislação em vigor. Ao final do período de vigência do Plano de Saúde, é importante que seja feita a sua avaliação, retratando os resultados alcançados, de modo a subsidiar a elaboração do novo Plano, com as correções de rumos que se fizerem necessárias e a inserção de novos desafios. Os Relatórios Anuais de Gestão configuram-se insumos privilegiados para essa avaliação, que, além de contemplar aspectos qualitativos e quantitativos, envolve a análise do processo geral de desenvolvimento do Plano, registrando os avanços obtidos, os obstáculos que dificultaram o trabalho, bem como as medidas que devem ser implementadas ou reordenadas para que se garanta a transformação da realidade sanitária no território. 7
4. Como o Plano de Saúde se articula com o Plano Plurianual (PPA)? O Plano de Saúde bem como sua programação anual, instrumentos específicos do setor saúde, devem estar articulados com os outros instrumentos gerais de planejamento e orçamento da administração pública. São eles: O Plano Plurianual (PPA) que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para 4 anos, sendo 3 da atual gestão e o primeiro ano da gestão seguinte, em especial aquelas relativas às despesas de capital e aos programas/atividades de duração continuada. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que compreende as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual e dispõe sobre as alterações na legislação tributária. A Lei Orçamentária Anual (LOA) elaborada anualmente discrimina receita e despesa por programa de trabalho do governo, fontes e dotações por órgãos do governo e da administração. 8
Assim como o PMS e o PPA, a PAS e os outros instrumentos anuais da administração pública devem conter minimamente as mesmas prioridades, diretrizes, objetivos e metas. Apesar dos instrumentos básicos de planejamento em saúde e os instrumentos da administração pública apresentarem lógicas diferenciadas, sendo um com foco nas necessidades de saúde e outro com foco nas necessidades orçamentárias financeiras, devem conter também uma boa aproximação entre a estrutura física e estrutura orçamentária. Ou seja, é necessário que haja uma integração entre os programas, ações e subações constantes no PPA e as diretrizes, objetivos e metas constantes no PS. Com o objetivo de articular/integrar o Plano de Saúde com o PPA e conseqüentemente com o orçamento municipal propõe-se que o período do Plano seja igual ao período do PPA (3 anos da gestão atual e 1 da seguinte). 9
Quadro 1: Alinhamento das estruturas do PS e do PPA PLANO DE SAÚDE - PS Diretriz Ex: Consolidação e Aperfeiçoamento da Atenção Básica Objetivo Ex: Promover a Atenção à Saúde da Mulher Metas Quadrienais Ex: Realizar 4 cursos de qualificação em prevenção de Câncer de Mama para 50 profissionais de nível superior das ESF. PLANO PLURIANUAL - PPA Programa Ex: Consolidação e Aperfeiçoamento da Atenção Básica Ação Ex: Promover a Atenção à Saúde da Mulher Subação Ex: Qualificar profissionais de nível superior das ESF em prevenção de Câncer de Mama Produto: Cursos realizados Meta: 4 Quadro 2: Alinhamento das estruturas da PAS e da LOA: PROGRAMAÇÃO ANUAL DE SAÚDE Objetivo do PS Ex: Promover a Atenção à Saúde da Mulher Ação Ex: Qualificar profissionais de nível superior das ESF em prevenção de Câncer de Mama LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL Objetivo Ex: Promover a Atenção à Saúde da Mulher Atividade/Projeto Ex: Qualificar profissionais de nível superior das ESF em prevenção de Câncer de Mama Meta anual Ex: Realizar 1 curso de qualificação em prevenção de Câncer de Mama para 50 profissionais de nível superior das ESF. Meta Ex: Produto: Curso realizado Meta: 1 10
5. Quais os prazos de envio dos instrumentos de planejamento aos órgãos competentes? QUADRO 2: Instrumentos de Planejamento e Orçamentários segundo periodicidade, legislação, órgão de competência e prazos. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO Plano de Saúde PS Programação Anual de Saúde - PAS Relatório Quadrimestral Detalhado Relatório Anual de Gestão - RAG Plano Plurianual PPA PERIODICIDADE 4 anos, sendo produzido no primeiro ano da gestão Anual A cada 4 meses Anual 4 anos, sendo produzido no primeiro ano da gestão LEI QUE ESTABELECE PRAZOS Lei Complementar nº 141/12 Lei Complementar nº 141/12 Resolução CNS nº 459; Lei Complementar nº 141/12 Portaria MS nº 1.229/07; Portaria GM/MS nº 3.176/08; Acórdão TCU nº 1459/11; Portaria MS nº 575/12; Lei Complementar nº 141/12. Emenda Constitucional nº 31/08. Art 124, 1º, II ÓRGÃO DE COMPETÊNCIA CMS CMS CMS e Câmara de Vereadores Municipal Câmara de Vereadores Municipal e o CMS que deve deliberar e anexar resolução no SARGSUS Câmara de Vereadores Municipal PRAZO LEGAL E OU SUGERIDO Até Julho do primeiro ano gestão já deliberado pelo CMS Até Julho do ano anterior à sua vigência já deliberado pelo CMS Maio e setembro do ano vigente e fevereiro do ano subseqüente. Até 30 de março do ano posterior à sua vigência Até 05 de outubro do primeiro ano de gestão Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO Lei Orçamentária Anual - LOA Anual Anual Emenda Constitucional nº 31/08. Art 124, 1º, I Emenda Constitucional nº 31/08. Art 124, 1º, III Câmara de Vereadores Municipal Câmara de Vereadores Municipal Até 01 de agosto do ano anterior à sua vigência Até 05 de outubro de cada ano 11
6. Qual a agenda prioritária em 2013 para o Planejamento Municipal da Saúde? Elaborar o Plano Municipal de Saúde 2014-2017 bem como sua Programação Anual de Saúde 2014 e aprovar no Conselho Municipal de Saúde como previsto na Lei Complementar 141/2012 (conforme quadro 2); Elaborar o Plano Plurianual (PPA 2014-2017), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO 2014) e a Lei Orçamentária Anual (LOA 2014) para o 2º ano de Gestão em consonância com os instrumentos básicos de planejamento (conforme quadro 2). Realizar a Conferência Municipal de Saúde que trará as necessidades de saúde da população local, com prazo sugerido até outubro/2013. Realizar revisão do Plano Municipal de Saúde e de sua programação 2014, com prazo sugerido até Dezembro/2013; Construir e apresentar à Câmara dos Vereadores em Audiência Pública e ao Conselho Municipal de Saúde o Relatório Detalhado Quadrimestral em Maio, Setembro e Fevereiro do ano seguinte (conforme quadro 2). 7. Quais as formas de participação dos Conselhos de Saúde na elaboração dos Instrumentos de Planejamento do SUS? A Secretaria Estadual de Saúde adotou como estratégia a realização de sessões plenárias específicas do conselho para deliberação das etapas de elaboração do Plano Estadual de Saúde 2012/2015, onde os conselheiros de saúde discutiram as seguintes etapas: a Análise Situacional de Saúde, Arcabouço do Plano de Saúde, Diretrizes e Objetivos estratégicos, e em última etapa, as Metas, sendo o PES aprovado em sessão específica. Considerando que os demais instrumentos de planejamento como a Programação Anual de Saúde, o Relatório Quadrimestral e Relatório Anual de Gestão são ferramentas de execução e prestação de contas anuais dos objetivos e metas aprovados no Plano de 12
Saúde, a Secretaria Estadual de Saúde submete ao Conselho Estadual de Saúde proposta para análise e deliberação dos referidos instrumentos. Ressalta-se que tais instrumentos devem ter suas deliberações expressas em Resolução do Conselho. Porém, no caso do Relatório Anual de Gestão sua Resolução deve ser também anexada no SARGSUS. Desta forma, o Estado registra sua experiência nesta Nota Técnica, podendo o município adotar a melhor metodologia de trabalho junto ao respectivo Conselho de Saúde. 8. Qual o papel das Conferências de Saúde na construção dos Planos de Saúde? A Constituição Federal de 1988 dentre as diretrizes do SUS, garante a participação da população, expressa nos termos da Lei nº. 8.142/90, através da realização de Conferências de Saúde e o funcionamento de Conselhos de Saúde como órgãos deliberativos e fiscalizadores na execução das políticas de saúde. A Conferência de Saúde é definida como um espaço de diagnóstico e planejamento, uma vez que, a cada quatro anos, devem reunir representantes dos vários segmentos sociais para avaliar a situação da saúde e propor diretrizes para a formulação da política nos níveis correspondentes. Porém, considerando o processo eleitoral para eleição de prefeitos nos municípios, é importante que também aconteçam conferências municipais de saúde a cada eleição com o objetivo de subsidiar o novo gestor na formulação da política de saúde local, conforme Resolução do Conselho Nacional de Saúde Nº 453/2012. Dessa forma, a Conferência Municipal de Saúde configura a participação social na definição de objetivos de médio e longo prazos para o desenvolvimento da saúde pública municipal, devendo, portanto, ter suas propostas incorporadas no Plano Municipal de Saúde. 13
Para tanto, faz-se necessário que após a definição dos problemas e prioridades municipais, a equipe de trabalho se debruce sobre o relatório da Conferência Municipal para verificar se as propostas votadas e aprovadas na plenária final estão contempladas dentre as Diretrizes, Objetivos e Metas quadrienais. Este ano, como dito anteriormente, por conta dos prazos estabelecidos na LC 141/2012, o gestor municipal deverá ter como foco principal no primeiro semestre de 2013, a construção do Plano Municipal de Saúde 2014-2017 e da Programação Anual de Saúde 2014. Orienta-se que a realização da Conferência Municipal de Saúde aconteça no segundo semestre de 2013, podendo tomar como norte o plano de saúde já construído previamente. Até Dezembro de 2013, o Plano de Saúde e sua programação deverão ser revisados, levando em consideração também as propostas trazidas da Conferência de Saúde. 9. Quais legislações regulamentam os Instrumentos de Planejamento do SUS? Portaria GM/MS nº 3.085, de 01/12/06 Regulamenta o Sistema de Planejamento do SUS; Portaria GM/MS nº 3.176, de 24/12/08 - Aprova orientações acerca da elaboração, da aplicação e do fluxo do Relatório Anual de Gestão; Acórdão TCU nº 1459/2011, de 03/06/11 Dispõe sobre a obrigatoriedade na alimentação do Relatório Anual de Gestão no sistema SARGSUS a estados e municípios e permite o acesso aos relatórios de gestão registrados no SARG-SUS por qualquer cidadão via internet. Decreto GM/MS nº 7.508 de 28/06/11 Regulamenta a Lei 8080/90 e dispõe sobre a organização do sistema público de saúde, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa; Portaria GM/MS nº 575, de 29/03/12 - Institui e regulamenta o uso do Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão (SARGSUS), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). 14
Portaria GM/MS nº 1239, de 14/06/12 - Dispõe sobre a ampliação do prazo para a atualização do Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão (SARGSUS) no ano de 2012; Resolução CNS nº 459, de 10/10/12 - Aprova o Modelo Padronizado de Relatório Quadrimestral de Prestação de Contas para os Estados e Municípios, conforme dispõe o parágrafo 4º do artigo 36 da Lei Complementar nº 141/2012; Lei Complementar nº 141 de 13/01/12 - Dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas três esferas de governo; e revoga dispositivos das Leis n os 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 1. BAHIA. Secretaria da Saúde do Estado da Bahia. Manual Prático de Apoio À elaboração de planos municipais de Saúde. Salvador, 2009.42 p. 2. BRASIL. Ministério da Saúde. Sistema de Planejamento do SUS - Uma Construção Coletiva Instrumentos Básicos Vol. 2.Brasília, DF, 2008. 3. BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. Caderno de Informações para a Gestão Interfederativa. Brasília, DF, 2012. 4. BRASIL. Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 31 dez. 1990. 5. SÃO PAULO. Secretaria de Estado de Saúde de São Paulo. Instrumento de Planejamento da Gestão Municipal do SUS - Nota Técnica CIB. São Paulo, SP, 2009. 40 p. 6. SANTA CATARINA. Secretaria de Saúde do Estado de Santa Catarina. Guia para elaboração do plano municipal de saúde. Florianópolis, SC, 2008.11p. 15
LEGISLAÇÃO CONSULTADA 1. Portaria GM/MS nº 3.085, de 01/12/06 Regulamenta o Sistema de Planejamento do SUS; 2. Portaria GM/MS nº 3.176, de 24/12/08 - Aprova orientações acerca da elaboração, da aplicação e do fluxo do Relatório Anual de Gestão; 3. Acórdão TCU nº 1459/2011, de 03/06/11 Dispõe sobre a obrigatoriedade na alimentação do Relatório Anual de Gestão no sistema SARGSUS a estados e municípios e permite o acesso aos relatórios de gestão registrados no SARG-SUS por qualquer cidadão via internet; 4. Decreto GM/MS nº 7.508 de 28/06/11 Regulamenta a Lei 8080/90 e dispõe sobre a organização do sistema público de saúde, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa; 5. Portaria GM/MS nº 575, de 29/03/12 - Institui e regulamenta o uso do Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão (SARGSUS), no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS); 6. Portaria GM/MS nº 1239, de 14/06/12 - Dispõe sobre a ampliação do prazo para a atualização do Sistema de Apoio ao Relatório Anual de Gestão (SARGSUS) no ano de 2012; 7. Resolução CNS nº 459, de 10/10/12 - Aprova o Modelo Padronizado de Relatório Quadrimestral de Prestação de Contas para os Estados e Municípios, conforme dispõe o parágrafo 4º do artigo 36 da Lei Complementar nº 141/2012; 8. Lei Complementar nº 141 de 13/01/12 - Dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas três esferas de governo; e revoga dispositivos das Leis n os 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993. 16