A DIMENSÃO REGIONAL DO PNPB. Versão preliminar.

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1 A DIMENSÃO REGIONAL DO PNPB. Versão preliminar. René de Carvalho O Plano Nacional de Uso e Produção de Biocombustíveis [PNPB] surge 1 num contexto marcado pela elevação do preço do petróleo, pela crescente preocupação com o impacto das emissões de gás carbônico sobre a temperatura do planeta e pela posição de destaque 2 do Brasil no cenário mundial de produção de energias alternativas. O PNPB é uma iniciativa governamental que tem o objetivo de estimular o uso e a produção de biodiesel no país. O plano procura também influenciar a construção da cadeia produtiva do biodiesel e articular a regulação da produção de biodiesel no país com preocupações sociais, regionais e ambientais. A produção de biodiesel poderia basear-se na cadeia produtiva da soja, já implantada e dotada de forte dinamismo. Ao escolher o caminho do incentivo à produção diversificada de oleaginosas alternativas à soja, o plano moveu-se, sobretudo pela necessidade de dar sustentabilidade á produção de biodiesel.. A experiência do Proálcool álcool mostrou o elevado risco trazido pela utilização de matérias primas comerciadas simultaneamente no mercado alimentar e no energético: As pressões da demanda no mercado alimentar transmitem a elevação dos preços para o mercado energético e podem ocasionar a ruptura do abastecimento de matéria prima para a produção de bioenergia. A tendência longa ascendente da demanda mundial por farelo de soja [utilizado na alimentação animal] dificulta sobremaneira o uso expressivo dessa oleaginosa para a produção de biodiesel. 3 A opção pela sustentabilidade econômica da produção de biodiesel solicita dessa forma a construção de uma cadeia produtiva específica. 4 1 Em dezembro de Em particular pela experiência anterior de produção de etanol e capacidade tecnológica construída pelo país e por concentrar parcela expressiva do potencial de expansão da produção em escala mundial. 3 O produtor de soja recebe hoje um preço superior ao que receberia se orientasse o produto para a produção de biodiesel. 4 Outros óleos vegetais mamona, canola, girassol - podem obter, em usos alternativos, preços mais elevados que os recebidos para a produção de biodiesel. Trata-se, entretanto, de mercados muito menos expressivos e dinâmicos que o da soja.

2 Essa opção permite combinar objetivos econômicos e preocupações sociais, regionais e ambientais. A opção pelo uso de diversas oleaginosas - mamona, girassol, dendê traz condições mais favoráveis para a inclusão da produção agrícola familiar: a soja tornou-se uma cultura da agricultura patronal onde o espaço da produção familiar é cada vez mais restrito. Em termos ambientais e regionais, ela permite integrar à produção um maior número de ecossistemas regionais e desconcentrar os impactos ambientais da expansão da produção. A maior variedade de oleaginosas, adaptadas a uma grande variedade de ecossistemas também propicia, potencialmente, a incorporação de um maior número de regiões no país. Essa combinação de objetivos é uma importante inovação no plano das políticas públicas. O Brasil é o único país produtor de biodiesel que institucionalizou uma vinculação entre biodiesel, inclusão social e desenvolvimento regional. O foco da inclusão social é a transformação da agricultura familiar num ator estratégico da cadeia do biodiesel, a partir do mecanismo do selo social. Programas governamentais anteriores, como o Proálcool, também traziam preocupações explícitas com a inclusão social e o desenvolvimento regional [Szmrecsanyi, 1979]. O aspecto inovador do PNPB e que o diferencia dos programas anteriores é a proposição de mecanismos de efetivação dessas dimensões. O plano procura evitar erros do passado concentração de terra e forte impacto social e ambiental produzidos pela expansão da produção de cana - e trilhar caminhos alternativos, aliando a criação de uma nova matriz energética com políticas de distribuição de renda, geração de trabalho e combate à pobreza rural. Os instrumentos propostos pelo plano. A instituição do Selo Social e o incentivo ao uso de uma ampla variedade de oleaginosas são os principais mecanismos voltados à inclusão social e ao desenvolvimento regional. A opção pelo uso de uma ampla variedade de oleaginosas visa estimular a produção de biodiesel em todas as regiões do país. O selo social oferece vantagens fiscais às empresas que se instalam em certar regiões do país e compram matéria prima da agricultura familiar. No caso específico do nordeste, as empresas devem, para obter o selo social, comprar metade das matérias primas

3 Quadro 1 Modelo Tributário do Diesel Mineral e do Biodiesel Tributos Federais Agricultura Familiar, Norte, Nordeste e Semi- Árido com Mamona e Palma Agricultura Familiar de Forma Geral Norte, Nordeste e Semi-Árido com Mamona e Palma Regra Geral (demais regiões, formas de agricultura e matéria-prima) Diesel Mineral IPI ZERO ZERO ZERO ZERO ZERO CIDE INEXISTENTE INEXISTENTE INEXISTENTE INEXISTENTE R$ 0,07 PIS/PASEP e Cofins Redução de até 100% Redução de até 68% Redução de até 31% R$ 0,22 (sempre inferior ou igual a do diesel mineral) R$ 0,148 TOTAL (por Litro) R$ 0,00 R$ 0,07 R$ 0,151 R$ 0,218 R$ 0,218 Fonte: Accarin, 2006, pg. 54 e Prates, Pierobon e Costa, 2007, pg. 53. processadas de agricultores familiares 5. Duas outras importantes medidas buscaram complementar esses instrumentos: os leilões de biodiesel e a criação de pólos de produção voltados ao desenvolvimento de arranjos produtivos locais nas regiões produtoras. As empresas detentores do Selo Combustível Social podem participar dos Leilões de Compra da Agencia Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP 6 ) e se habilitar a contratos de fornecimento junto à Petrobrás. Os pólos de produção são estruturas criadas pelo MDA 7, para melhorar a governança da cadeia produtiva em escala local e incentivar a cooperação entre instituições e atores municipais e agricultores familiares. O PNPB coloca na ordem do dia as relações entre política energética, inclusão social e desenvolvimento rural e regional. E revisita o tema clássico das relações entre desempenho da agricultura, desenvolvimento e geração de emprego e renda. Vamos nos deter rapidamente neste tema, antes de prosseguir a análise do plano. Agricultura e Desenvolvimento. Há um relativo consenso na literatura no que se refere ao papel crítico das atividades agrícolas nos processos de desenvolvimento [Evangelista, 2008]. Esse papel difere muito, segundo os autores que 5 A definição de agricultor familiar é similar à do PRONAF. 6 Pela Lei nº de 13 de janeiro de 2005 a antiga Agência Nacional do Petróleo (ANP) transformouse em Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, preservando, contudo, a antiga sigla. 7 Ministério do Desenvolvimento Agrário.

4 tratam do tema, variando em função das diferentes fases de desenvolvimento da economia e de especificidades das economias nacionais. A agricultura tanto foi vista como obstáculo ao desenvolvimento da economia, quando não desempenha esse papel, como setor induzido, que participa de forma passiva da evolução econômica, como um setor indispensável aos processos de crescimento acelerado ou mesmo como motor da evolução da economia. Ricardo considerava a liberalização das importações alimentares como única forma de impedir a evolução desfavorável das relações de troca entre indústria e agricultura, ocasionada pelos rendimentos decrescentes da agricultura e crescente importância da renda fundiária. Subestimou, entretanto, o crescimento da agricultura e sua evolução tecnológica: a agricultura cresceu a taxas próximas de 1% ao ano nas sociedades pré-industriais, mas passou a crescer a taxas de 1,5-2,5% ao ano após a industrialização, e atingiu após a segunda guerra mundial taxas de crescimento superiores a 4% [ Evangelista, 2008 ]. Em outras experiências de industrialização tardia URSS e Brasil a baixa elasticidade da oferta agrícola dificultou o crescimento industrial, ocasionando elevação dos salários e restrições de divisas. A partir dos anos 60, entretanto, no contexto da revolução verde e seu ciclo de desenvolvimento da agricultura a contribuição do setor voltou a ser valorizada. Muitos autores [Kuznets, 1975] desenvolveram análises sobre as diversas contribuições que a agricultura pode dar ao desenvolvimento da economia: oferta de alimentos e matérias primas, oferta de capital, mercado para os produtos industriais e oferta de divisas. A agricultura não desempenhava mais o papel de motor da economia, como na época em que era o principal setor econômico, mas seu desenvolvimento era visto como imprescindível ao crescimento da economia. Um novo ciclo de estudos se abre com a industrialização da agricultura. Esta altera a inserção estrutural da agricultura na economia, estreitando suas ligações com as indústrias de processamento de matérias primas agrícolas e de fornecimento de maquinas e insumos. A agricultura não foi mais vista como unidade de análise, sendo substituída pela noção de CAI - complexo agro-industrial [Muller, 1989] - e posteriormente, com o crescimento de sua ligação com as atividades de pesquisa, extensão e serviços de apoio, pelo conceito de agronegócio [Zilberjstein, 2000] ou complexo agro-industrial e de serviços. Esses conceitos procuram dar conta das transformações por

5 que tem assado a agricultura e seu novo alento, expresso nas taxas elevadas de crescimento obtidas a partir dos anos 70. No caso brasileiro, o complexo agricultura- agroindústria- serviços tem uma importância expressiva na economia e exportações. A expansão do complexo foi o motor do crescimento econômico de várias regiões do país [centro-oeste e norte ] e da interiorização das atividades econômicas em vários estados do sul-sudeste [Diniz, 2002 ]. O crescimento econômico dessas regiões não se fez acompanhar da inclusão social nem do respeito ao meio ambiente. Mais recentemente novas funções estão sendo atribuídas à agricultura: a função ambiental, a função regional e a de combate à pobreza [OCDE, 1998 ]. A agricultura foi o motor da economia nas fases anteriores à industrialização quando era o setor principal da economia. Torna-se depois um setor movido cuja dinâmica responde aos impulsos da indústria mercados, máquinas e insumos - mas cujo crescimento tem grande importância para a taxa geral de crescimento da economia. Quando se esperava que seu ritmo de crescimento caísse - em função do crescimento da renda e deslocamento da demanda para produtos mais elaborados - elevou-se, a partir da industrialização da agricultura e da incorporação da população de muitos países ao mercado de massas. Agricultura e desenvolvimento regional. O tema ainda é pouco explorado na literatura. Novas funções estão sendo atribuídas, nos anos recentes [Evangelista, 2008] à agricultura: ambiental, regional e de combate à pobreza, em particular rural. Em que medida a agricultura, em sua fase atual - complexo agro industrial e de serviços - pode desempenhar, em regiões pouco industrializadas, funções semelhantes às que desenvolveu em muitos processos de industrialização nacional, mas desta vez com ênfase na inclusão social e respeito ao meio ambiente. Projetos de desenvolvimento regional e experiências recentes de expansão da agricultura podem nos propiciar algumas respostas iniciais. Uma primeira resposta à questão pode ser encontrada no projeto de desenvolvimento do nordeste, de Celso Furtado [SUDENE, 1959]. O projeto dava grande importância ao desenvolvimento agrícola e propunha fortes mudanças em sua estrutura reforma agrária,

6 ocupação produtiva da fronteira agrícola para que ela pudesse criar visando criar condições favoráveis ao desenvolvimento industrial regional. Pensava, em particular, no crescimento da renda rural e no barateamento dos bens salário que poderiam criar condições para uma industrialização autônoma num processo similar ao da substituição de importações. Na proposta de Furtado, inclusão social e crescimento econômico estariam interligados. A experiência nordestina mostrou a dificuldade de repetir, em escala regional, processos autônomos de industrialização. A região nordeste industrializou-se, mas através de sua integração à divisão nacional do trabalho: indústrias intensivas em recursos naturais [Diniz, 2002] e intensivas em trabalho, explorando as diferenças salariais regionais [ Sabóia, 2004 ]. A via de industrialização seguida prescindiu da formação de capitais a partir do excedente regional e da formação de um mercado regional. Os incentivos fiscais atraíram capitais de outras regiões do país e as empresas vendiam sua produção aos estados do sudeste ou a exportavam. O crescimento industrial e da economia regional deu-se de forma extremamente concentrada social e espacialmente. As atividades de base agropecuária, que ainda tem um peso expressivo no PIB e na PEA regionais desenvolveu-se apenas em pólos de irrigação voltados à exportação. A industrialização da agricultura brasileira teve efeitos contraditórios sobre o desenvolvimento regional: a expansão da fronteira agrícola integrou vastas regiões à dinâmica da economia agrícola e agroindustrial nacional. Algumas regiões se transformaram em pólos agroindustriais e de serviços à agricultura dando início a um primeiro processo de industrialização. A expansão agrícola propiciou, no Rio Grande do Sul, o desenvolvimento da indústria de máquinas agrícolas e constituiu-se num dos fatores que propiciaram a posterior implantação de indústrias complexas no Paraná []. Permitiu também o adensamento da cadeia produtiva alimentar em Mato Grosso. Nessas regiões, o desenvolvimento agrícola parece ter permitido a criação de algumas pré- condições da industrialização. Os processos de industrialização, quando ocorrerem, não se basearam na acumulação interna de recursos e sim na recepção de investimentos externos.

7 Ao mesmo tempo, entretanto, ocasionaram a partir da concorrência entre regiões produtoras - expressivas crises agrícolas regionais, como na região semi-árida nordestina, na indústria sucroalcooleira nordestina e do norte fluminense, e processos de estagnação econômica que persistem ainda hoje. A industrialização da agriculta ocasionou, também, forte expulsão de população para as cidades e está à origem do processo de urbanização da pobreza no Brasil [Grazziano, 1981]. Deu também origem a condições de trabalho extremamente precárias [os bóias-fria]. Essas experiências nos permitem compreender que o desenvolvimento agrícola se relaciona de forma complexa com o desenvolvimento regional e a inclusão social. Quando sustentado, pode criar precondições importantes para futuros processos de industrialização [urbanização, crescimento da renda regional, infraestrutura, serviços financeiros e comerciais]. Mas apenas permite a continuidade da industrialização quando associada a projetos regionais de desenvolvimento consistentes. Têm também impactos sociais contraditórios: expulsão dos agricultores sem terra ou com pouca terra para as cidades, melhoria da renda para os agricultores em condições de acompanhar as novas técnicas agrícolas e para trabalhadores mais qualificados 8. E ampliam as oportunidades de trabalho no meio urbano. 9 Inclusão social e desenvolvimento na região nordeste. A região nordeste região de agricultura tradicional com baixo desenvolvimento e que concentra a metade dos pobres rurais do país [Rocha, 2002 ] - é o foco principal do projeto de inclusão social e desenvolvimento regional do PNPB, como se pode perceber em seu enunciado. O nordeste apresenta um nível de renda média expressivamente inferior ao das demais regiões do país. A renda média por habitante representa 2/3 da média nacional. E pouco mais que a metade [56%] da renda da região sudeste. [IBGE, 2009]. A renda média da região semi-árida é ainda menor: 40% da média do resto do nordeste. O nordeste também apresenta uma estrutura produtiva pouco diversificada, em temos relativos, e concentra sua produção nos 8 Tratoristas por exemplo. 9 A expansão agrícola teve impactos líquidos positivos sobre o emprego em regiões como os cerrados de baixa densidade demográfica.

8 produtos de base das cadeias produtiva [Evangelista, 2007]. São produtos pouco diferenciados, de menor valor agregado e pouco intensivos em encadeamentos produtivos A pecuária e os grãos representam 50% do valor da produção e do emprego regionais. Compreende-se, nesse contexto, que o desenvolvimento do nordeste passa em grande medida pelo desenvolvimento agrícola [Vergolino e Rocha, 2003;Evangelista, 2009]. A agricultura moderna está presente, hoje, apenas nas bordas oriental e ocidental e áreas irrigadas dos Semi árido nordestino [Sampaio,2003]. Os principais sistemas tradicionais de produção [cana de açúcar, cacau, castanha de caju, pecuária leiteira e de corte] alternam fases de crise e lento crescimento. A produção de algodão, base da economia da região semi-árida, desestruturou-se nos anos 80 e restringe-se à pecuária e a culturas de subsistência. A agricultura da região semi-árida desenvolveu-se em base a relações de parceria 10 e ao consórcio algodão pecuária alimentos. O algodão era o produto comercial, a pecuária pertencia ao proprietário e os alimentos eram destinados à subsistência familiar. Após a crise da cultura do algodão, suplantado pela concorrência da produção do sul do país, os agricultores do semi-árido perderam sua inserção comercial e foram levados a se concentrar nas atividades de subsistência. Em que medida o desenvolvimento da produção de oleaginosas na região semi-árida nordestina e a integração da agricultura familiar à cadeia produtiva do biodiesel podem romper com essa realidade e se transformar em fatores expressivos de inclusão social e desenvolvimento regional. Inclusão social e desenvolvimento regional são, na lógica do PNPB, objetivos entrelaçados. A geração de emprego e renda proveniente da integração da agricultura familiar é também, o principal estímulo ao desenvolvimento da região. O diagnóstico subjacente ao plano aponta a falta de oportunidades econômicas como principal causa da pobreza da população rural nordestina. Essa falta de opções produtivas inexistência de culturas ambientadas à região e que possam se inserir de forma competitiva no mercado acarreta a subutilização dos recursos produtivos disponíveis, 10 O proprietário cedia uma parcela de terra ao parceiro e ficava com a metade da produção e o direito de utilizar o restolho das culturas para a alimentação animal.

9 em particular trabalho e terra. É a principal causa da estagnação econômica e da pobreza rural regional. A falta de oportunidades é agravada pelo domínio exercido pelo domínio exercido pela intermediação comercial sobre o mercado regional, que permite que ela se aproprie através dos mecanismos de preço de uma parcela da renda dos produtores. Os baixos preços pagos por seus produtos desestimulam a vinculação dos produtores ao mercado e dificultam seu acesso aos meios técnicos de produção. Nesse contexto, os produtores tiram pouco da terra por não disporem de meios técnicos e vendem pouco em função do domínio dos intermediários sobre os mercados regionais [apud Evangelista, 2009]. As ações propostas pelo PNPB são coerentes com o diagnóstico efetuado. A inserção da agricultura familiar cadeia do biodiesel permitiria romper, segundo o plano, com circulo vicioso acima indicado. A abertura de um mercado amplo e em expansão para os agricultores familiares [metade da matéria prima processada regionalmente], o incentivo à produção de oleaginosas adaptadas à região e tradicionalmente plantadas pelos agricultores familiares permitiriam remover os obstáculos acima assinalados e propiciariam a plena utilização dos recursos produtivos disponíveis, gerando emprego e renda, melhorando as condições de vida e possibilitando a recomposição da capacidade produtiva da agricultura familiar regional. Para evitar a captação de parcela expressiva dessa renda pela intermediação comercial o plano estipula a venda direta da produção, a partir contratos entre produtores, cooperativas e empresas processadoras, a preços previamente determinados 11 através de negociações entre empresas processadoras e organizações representativas dos produtores. Consciente da fragilidade técnica da agricultura familiar regional, o plano também estabelece a obrigação de fornecimento de assistência técnica aos produtores contratualmente ligados às empresas processadoras. Essas ações vêm sendo complementadas por iniciativas do MDA voltadas ao crédito [PRONAF biodiesel], à mobilização de atores sociais e à articulação de agentes da cadeia do biodiesel [Pólos de produção]. 11 Anteriores ao plantio, para os produtores terem idéia da rentabilidade da cultura.

10 A exigência da formalização e da negociação de contratos entre as empresas e as organizações sindicais da agricultura familiar, sob mediação do MDA, é uma importante inovação organizacional, pois coloca na mesma mesa de negociação governo, sindicalismo e empresariado. Assim, mais do que um caso de integração contratual típico trata-se de uma nova forma de inserção dos agricultores familiares na cadeia produtiva, mediada pelas organizações representativas da agricultura familiar [Abramovay, 2007]. O estabelecimento de contratos diretos entre os agricultores (ou suas cooperativas) e a empresa, com preços, prazos e condições de comercialização pré-definidos reduz o espaço de ação da figura do atravessador, que domina a comercialização da produção da agricultura familiar nas localidades onde a produção de mamona já se encontrava consolidada, como em Irecê, na Bahia [Carvalho et al ). Os principais limites da estratégia de inclusão social do PNPB. O PNPB é, em nossa opinião, uma política pública dotada de grande potencial de impacto sobre a organização da cadeia produtiva do biodiesel, a revitalização da agricultura familiar nordestina, o desenvolvimento de regiões estagnadas, como o sem-árido e o combate à pobreza e à exclusão social. Seus mecanismos de atração de empresas para regiões menos desenvolvidas e de fomento à organização de uma cadeia produtiva específica do biodiesel em particular o selo social e os leilões de biodiesel - tem se mostrado relativamente eficazes. O plano apresenta, entretanto, em nossa opinião, limitações ligadas à falta de uma melhor compreensão das dinâmicas e características da agricultura familiar nordestina e de sua inserção na cadeia produtiva do biodiesel e na concorrência inter-regional. A garantia de mercado para a agricultura familiar permitiria, dentro da estratégia do PNPB, maximizar a utilização dos recursos produtivos disponíveis na agricultura familiar. Pode-se concordar com essa premissa, mas é necessário também avaliar a quantidade e qualidade desses recursos produtivos, o contexto econômico e cultural em que se insere a produção familiar regional e as condições em que se dará a concorrência entre regiões no mercado nacional de óleo vegetal.

11 Quantidade e qualidade dos recursos produtivos da agricultura familiar regional. O PNPB considera o semi-árido nordestino uma região prioritária. As empresas que se instalam na região têm direito à maior renúncia fiscal prevista no plano. O plano não estabelece, entretanto, ações de apoio e fomento à produção familiar em correspondência com as especificidades regionais. Grande parte do território nordestino, em particular o coração do semi-árido, padece de restrições relativas à qualidade dos solos e, sobretudo sofre com a forte irregularidade climática. Muitos agricultores familiares minifundiários, parceiros, pequenos produtores dispõem de pouca terra para produzir, o que dificulta sobremaneira sua inserção produtiva [Carvalho, 2007] 12. As culturas oleaginosas soja, colza, girassol, mamona, dendê são culturas extensivas: elas demandam pouco trabalho e propiciam uma renda relativamente baixa por hectare Produzindo dois hectares de mamona, nas atuais condições técnicas, os agricultores percebem uma renda líquida de dois salários mínimos anuais [Carvalho, Potengy e Kano, 2007]. Essas culturas, por essas características, se adaptam com facilidade à produção mecanizada e em maior escala. A mamona e o dendê aparentam ser culturas mais exigentes em trabalho pelo fato de serem cultivadas, de forma tradicional pela agricultura familiar. Mas isso ocorre apenas por se tratar, até agora, de culturas de baixa rentabilidade. As limitações dos sistemas tradicionais de produção. A mamona é uma das culturas mais adaptadas ao semi-árido, por sua grande resistência ao stress hídrico. Em condições climáticas desfavoráveis, é muitas vezes a única cultura que propicia renda ao produtor. A agricultura familiar, com técnicas tradicionais e agricultura diversificada, é atualmente a principal responsável pela oferta de matéria prima para a produção de óleo de mamona. Irecê, na Bahia, é a principal região produtora de mamona do Brasil. O PNPB parte da hipótese de que esse modelo tradicional de produção pode ser ampliado e voltado à produção de biodiesel. Isso 12 Mais de metade (59%) dos estabelecimentos familiares do semi-árido tem área inferior a 5 has e 81%, a 20 hectares. Boa parte dos produtores familiares da região (52,2%) recebe uma renda agrícola ínfima (FAO-INCRA, 2001).

12 não será possível, em nossa opinião, por algumas razões: a expansão da demanda solicita a expansão da produção e esta dificilmente ocorre em base à força humana 13 ou à tração animal; a concorrência entre oleaginosas [soja, mamona, algodão, girassol] e entre agricultura familiar e patronal, tende a impor, via mecanismo de preços no mercado - a generalização do uso da mecanização e uma preocupação contínua com a elevação da produtividade. A agricultura familiar nordestina de oleaginosas necessitará, assim, sob o impacto da concorrência com a produção patronal regional e de outras regiões, se guiar por padrões de competitividade impostos pela produção patronal mecanizada. O teor em óleo da soja é muito inferior ao da mamona (18 e 45%). O custo de produção de uma tonelada de óleo de soja é, apesar disso, bastante inferior ao do óleo de mamona, em função da maior produtividade agrícola da soja [Barros, 2008]. Técnicas tradicionais de cultivo tendem a apresentar custos menores, especialmente pela baixa utilização de insumos e sub-valorização da força de trabalho. Mas isso não as torna mais competitivas: o custo unitário da produção de um litro de óleo de soja corresponde à metade do custo atual de um litro de mamona [Barros, 2008 ]. Apesar de seus baixos custos, a produção tradicional de mamona é menos rentável. Sistemas tradicionais de produção familiar trazem também, um sobre custo logístico. O crescimento predominantemente horizontal da oferta e a multiplicação de cultivos de pequena escala e baixas produtividades elevam os custos de recolhimento da matéria prima, distribuição de insumos e assistência técnica. Mas, sobretudo, porque e esse é provavelmente o motivo mais dificilmente percebido - o cultivo tradicional de mamona não traz uma perspectiva de melhoria de renda para os produtores. Para obter uma renda líquida equivalente a uma bolsa família mensal (R$90,00), uma família necessitaria plantar 12 hectares de mamona. O produtor familiar obteria um pequeno acréscimo à renda familiar (importante, sem dúvida, em condições de fragilidade econômica), mas continuaria impossibilitado de melhorar suas condições de produção [Carvalho, 2007]. 13 Um trabalhador, nas condições do semi-árido, dificilmente cultiva, em base à força humana, mais de três hectares. Em culturas mecanizadas, o mesmo trabalhador cultiva 100 has. [Carvalho, 2007].

13 O principal erro de estratégia do PNPB consiste, assim, em pensar a construção do elo agrícola da cadeia produtiva do biodiesel em base a sistemas agrícolas tradicionais e pouco tecnificados. Sistemas que apresentam limites estruturais à expansão da produção: de escala, pois a expansão da produção fica limitada pela disponibilidade de terra e de força de trabalho; de rentabilidade [e reprodução]: a baixa produtividade reduz a renda do produtor e dificulta a realização de investimentos produtivos e a própria permanência na atividade 14. Para serem competitivos, os sistemas tradicionais de produção estão condenados a se transformar. 15 A intensificar sua produção e elevar sua produtividade. Se quiséssemos resumir numa frase a argumentação acima, diríamos que camponeses pobres em regiões dotadas de condições edafoclimáticas difíceis não se modernizam apenas em base a incentivos de mercado. O conhecimento da diversidade de situações da agricultura familiar do Semi-Árido é um pré-requisito indispensável á compreensão dos desafios de seu processo de inserção na cadeia produtiva do biodiesel. A produção de oleaginosas não se insere da mesma forma nem desempenha o mesmo papel em sistemas de produção voltados à subsistência (praticados pela maioria dos agricultores familiares no Semi- Árido, nos minifúndios e produção em parceria) ou em sistemas de produção parcialmente mercantis ou integralmente voltados ao mercado; em terras de melhor qualidade e acesso à água e no coração do semi-árido; em assentamentos de reforma agrária ou em estabelecimentos familiares. Cada uma dessas situações solicita desenhos específicos de políticas públicas (governamentais ou não) de apoio e ações sistêmicas A dimensão regional do PNPB. O selo social maiores isenções de tributo para empresas que comprem matéria prima de agricultores familiares nas regiões norte e nordeste - e incentivo à produção de matérias primas adaptada às diversas regiões caracterizam a dimensão regional do PNPB. Devem 14 O preço da matéria prima é determinado pelas condições médias de produção. Uma diferença de produtividade de 50% implica dizer que a renda do produtor por hectare e dia trabalhado corresponde à metade da recebida pelos que produzem nas condições médias. 15 A produtividade média da produção de mamona no nordeste girou, nas últimas safras, em torno a 600 quilos por hectare [IBGE, 2008]. Resultado muito inferior ao potencial produtivo dos cultivares EMBRAPA [1, 5 toneladas por hectare].

14 permitir, na visão do plano, o desenvolvimento de regiões rurais atrasadas a partir da construção de pólos produtivos: localização de empresas processadoras nessas regiões, desenvolvimento da cadeia produtiva do biodiesel e integração dos agricultores familiares à produção de oleaginosas. Uma segunda linha de ação voltada ao desenvolvimento regional tem sido o apoio do MDA à construção de pólos de produção nas principais regiões de localização de empresas processadoras e produção familiar de oleaginosas. O objetivo dos pólos é incentivar a cooperação entre os elos da cadeia produtiva do biodiesel e entre estes e os atores e instituições locais buscando desenvolver arranjos produtivos. Se centrarmos nossa análise na região nordeste, é inegável o sucesso obtido até aqui pelo plano na atração de empresas processadoras. Todas as empresas de biodiesel instaladas na região têm o selo social. A capacidade regional atual de processamento [ANP, 2009] supera a participação da região no consumo de biodiesel [14%/] 16. Em termos de processamento industrial a região nordeste dispõe hoje de uma capacidade de produção capaz de atender à demanda presente e à ampliação prevista do mercado regional 17. Duas questões merecem, entretanto, uma discussão mais aprofundada: o lento crescimento da produção de matéria prima [pela agricultura familiar, mas também pelos empreendimentos patronais] e o impacto potencial da consolidação da cadeia produtiva do biodiesel sobre o desenvolvimento regional. A parte agrícola da cadeia produtiva do biodiesel. A consolidação da cadeia produtiva nordestina de biodiesel tem encontrado na evolução da produção agrícola seu principal obstáculo. As empresas têm sido obrigadas a funcionar com soja e óleo de soja provenientes dos cerrados nordestinos e de outras regiões do país [Gonçalves e Evangelista, 2008]. Os custos mais elevados da matéria prima e do transporte superam os incentivos do Selo Social e comprometem a rentabilidade das empresas. 16 A região sudeste concentra hoje cerca de metade da capacidade de processamento industrial. 17 A produção de biodiesel permanece concentrada no sul-sudeste do país, mas isso não fragiliza adimensão regional do plano [Moretto, 2009]. A região nordeste tem uma capacidade produtiva instalada que a capacita a ser um importante pólo nacional de produção.

15 Essa defasagem, caso permaneça, comprometerá a consolidação da cadeia produtiva regional. As empresas instaladas na região terão que rever suas estratégias locacionais e poderão orientar seus novos investimentos para outras regiões, reduzindo o dinamismo e a importância relativa da produção regional. A desarticulação entre os elos agrícola e industrial da cadeia produtiva a definição de preços pouco incentivadores e a limitada presença de instituições de pesquisa especificamente voltadas ao desenvolvimento da produção de oleaginosas regionais 18 são indicadas [Evangelista, 2008] como as principais causas dessa defasagem. Seu impacto é inegável, sobretudo se levarmos em consideração as dificuldades de relacionamento entre agricultores familiares e empresas processadoras em várias regiões do nordeste e as dificuldades de obtenção de mudas de qualidade enfrentadas por muitos produtores [Carvalho, 2007]. Pesam muito, entretanto, para esse resultado, as dificuldades estruturais enfrentadas pela agricultura familiar: empobrecimento dos solos, fragilidade técnica, limitações fundiárias, falta de apoio técnico e creditício, baixa produtividade e a pouca rentabilidade financeira obtida na produção de pequenas parcelas individuais em base a sistemas extensivos de produção. Que não foram enfrentadas pela estratégia de competitividade regional do PNPB, baseada essencialmente na adaptabilidade natural de oleaginosas ao clima semi-árido, e sua não compreensão da diversidade da agricultura familiar nordestina e da própria região semi-árida [Carvalho, 2008]. Impactos da produção de biodiesel sobre o desenvolvimento regional. Como avaliar os impactos que traria a consolidação de pólos de produção de biodiesel na região semi-árida nordestina? Podemos distinguir três grandes tipos de impactos potenciais: impactos derivados da escala de produção local e regional, da maior facilidade de difusão tecnológica e de vantagens derivadas da cooperação entre os atores e instituições locais 19. As externalidades incidentais pecuniárias são determinadas pela escala de produção atingida pelos pólos de produção de biodiesel. Destacam-se entre elas: i) a melhoria da infra-estrutura e dos serviços de 18 A EMBRAPA Algodão situada em Campina Grande, PB é a única referencia em pesquisa sobre oleaginosas voltadas à produção de biodiesel. 19 Respectivamente externalidades incidentais pecuniárias, incidentais não pecuniárias e externalidades planejadas [Garcia, 2007, Schwartzman, 1967]

16 apoio locais - estradas, armazenamento, serviços financeiros, assistência técnica e institutos de pesquisa especializados; ii) o efeito renda: crescimento da renda local e da demanda para produtos produzidos na região; iii) encadeamentos produtivos: implantação de novas empresas processadoras, empresas de agrofornecimento e agro serviços e algumas indústrias conexas 20. Os encadeamentos produtivos locais da produção de biodiesel são pouco expressivos, por se tratar de atividade industrial pouco complexa: fornecimento de oleaginosas e etanol. O encadeamento para frente mais expressivo é com a pecuária, através da produção de torta para alimentação animal 21. Os principais impactos que podem ser esperados estão ligados ao efeito renda, à melhoria da infra-estrutura local e à implantação de serviços de apoio à produção. Eles dependem, entretanto, da competitividade e da escala local de produção. A difusão de tecnologias só terá importância a partir da mudança da base técnica da agropecuária e do desenvolvimento de instituições de pesquisa. Externalidades desejadas: a formação dos pólos de produção. A criação de pólos de produção nas principais regiões onde a agricultura familiar é outro importante vetor de apoio ao desenvolvimento regional O objetivo dos pólos de produção é a articulação dos atores locais atores da cadeia produtiva, prefeitura, sindicatos e outras instituições locais e o incentivo a ações de cooperação. Os pólos são criados a partir e diagnósticos e identificação das dificuldades que cada região apresenta para cumprir as metas de produção [Faveretto et al ]. Os pólos têm buscado melhorar a governança da cadeia produtiva resolução e prevenção de conflitos entre os elos da cadeia produtiva - e estabelecer relações de cooperação entre os produtores agrícolas, a prefeitura e instituições locais de pesquisa e capacitação técnica. O estabelecimento de relações de cooperação entre os atores municipais é essencial para a melhoria da competitividade do setor produtivo e 20 Pequenas metalúrgicas produtoras peças para maquinário, consertos e manutenção. 21 A torta de mamona, entretanto, ainda não pode ser usada para alimentação animal. Apenas como adubo.

17 constitui um importante ponto de partida para uma melhor articulação entre a cadeia produtiva do biodiesel e as dinâmicas do desenvolvimento municipal. A ação dos pólos tem se limitado, até o momento, aos problemas ligados ao cumprimento das metas de produção estabelecidas nos contratos com as empresas processadoras. Esse escopo restrito de ação não é de molde a permitir a mobilização de outros atores locais e construir uma pauta votada ao desenvolvimento local. A limitação de recursos financeiros e humanos dos pólos também restringe sua capacidade de ação. Muitos obstáculos à integração dos agricultores familiares assistência técnica, crédito, esgotamento dos solos, apoio à formação de cooperativas, produtores sem terra ou com pouca terra, fragilidade técnica estão fora do âmbito de atribuição dos pólos. Quando funcionam bem, podem mobilizar os recursos disponíveis e melhorar sua utilização. Sua ação se torna mais difícil quando é a limitação de recursos locais que está na origem das dificuldades encontradas. Conclusão. Partiu-se, neste trabalho, da avaliação do PNPB como oportunidade impar para a revitalização das áreas rurais da região semi-árida do nordeste, inclusão social de sua população e abertura de perspectivas para o desenvolvimento regional. Procurou-se mostrar, em seguida, que seu sucesso está condicionado à elaboração de políticas e ações complementares, na medida em que a inclusão social e a dimensão regional previstas no PNPB correm o risco de não se efetivar em função das dificuldades encontradas até o presente na inserção dos agricultores familiares na produção de biodiesel Deu-se destaque, nesse campo, ao desenvolvimento de políticas de apoio à agricultura familiar, que foram consideradas indispensáveis ao sucesso do plano, tanto no plano imediato, de ampliação da produção de oleaginosas, como para a consecução dos objetivos de inclusão social, preservação ambiental e desenvolvimento regional. Sugeriu-se também que o conhecimento mais aprofundado dos sistemas de produção da agricultura familiar do Semi-Árido e a discussão sobre as formas de inserção da produção de oleaginosas nos diversos sistemas produtivos são uma condição necessária do sucesso do plano.

18 Considerou-se, também, que o sucesso do plano pode revitalizar a área rural e as pequenas cidades da região, deve ser parte de um projeto de desenvolvimento rural e regional mais ambicioso, para não correr o risco de produzir apenas novas ilhas isoladas de produção moderna sem alterar e as dinâmicas sócio-econômicas regionais. Bibliografia. Abramovay, R. Diversificação das economias rurais no nordeste. MDA- NEAD- Brasilia, ANP - Capacidade autorizada de plantas de produção de biodiesel. Disponível em Acesso em setembro de Barros, G et al - Custo de produção do Biodiesel. In Revista de Política Agrícola, n.15, Brasília, Carvalho, o., Egler, C. A. G. Alternativas de desenvolvimento para o nordeste semi-árido. BNB. Fortaleza Carvalho, R. L. Bioenergia e inclusão social na agenda política. In Democracia Viva, n.36. RJ Carvalho, R. L., Kato, K, Potengy, G. PNPB e sistemas de produção da agricultura familiar no semi-árido. Anais do VII Congresso da Sociedade Brasileira de Sistemas de Produção. Brasília, Evangelista, J. R. Origem e financiamento do excedente agrícola do nordeste. Tese de doutorado. IE-UFRJ. RJ s Favaretto, A., Magalhães R. S., Schroeder, M. Dilemas da inovação institucional e governança nos arranjos produtivos do biodiesel. Anais do XLVI Congresso da SOBER. Rio Branco, Garcia, R. Economias externas e vantagens competitivas de sistemas locais de produção. In Ensaios FEE, v.27, n.2. P. Alegre, Moreto, J. S. regionalização produtiva do biodiesel brasileiro. Monografia do curso de economia do IE-UFRJ. RJ OCDE Agricultural policy reform in rural economy OCDE countries. Paris, OCDE.

19 Sampaio, Y, Vital, T., Costa, e. Expansão Ed perspectivas do agronegócio no nordeste. BNB. Fortaleza Vergolino, J. R. e Rocha, F. Padrões de crescimento e mudanças espaciais no nordeste. BNB. Fortaleza, 2003.