RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO

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1 RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO - SINTÉTICO TC nº / Fiscalização nº 479/2011 DA FISCALIZAÇÃO Modalidade: conformidade Ato originário: Acórdão 564/ Plenário Objeto da fiscalização: Obras de Drenagem em Rorainópolis/RR Funcional programática: / SANEAMENTO BASICO PARA CONTROLE DE AGRAVOS - NACIONAL Tipo da obra: Infraestrutura Urbana Período abrangido pela fiscalização: 31/12/2007 a 20/5/2011 DO ÓRGÃO/ENTIDADE FISCALIZADA Órgão/entidade fiscalizada: Superintendência Estadual da Funasa em Roraima e Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Vinculação (ministério): Ministério da Saúde e Órgãos e Entidades Municipais Vinculação TCU (unidade técnica): Secretaria de Controle Externo - RR Responsáveis pelo órgão/entidade: nome: Marcelo de Lima Lopes nome: Carlos James Barro da Silva Outros responsáveis: vide rol na peça: Rol de Responsáveis PROCESSOS DE INTERESSE - TC nº / TC nº /2011-1

2 RESUMO Trata-se de auditoria realizada na Superintendência Estadual da Funasa em Roraima, no período compreendido entre 4/5/2011 e 10/6/2011. A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de drenagem urbana realizadas no município de Rorainópolis/RR com recursos repassados pela Fundação Nacional de Saúde. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 3 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 4 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foi adequada? 5 - O procedimento licitatório foi regular? 6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 10 - Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares? Para a realização deste trabalho, foram utilizadas as diretrizes do roteiro de auditoria de conformidade. No desenvolvimento dos trabalhos, observaram-se as Normas de Auditoria de Conformidade previstas na Portaria TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, bem como os padrões de auditoria de conformidade dispostos na Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009, tendo sido utilizadas as matrizes de planejamento, procedimentos e achados previamente estabelecidas pela supervisão da auditoria a cargo da Secob-3. Para responder as questões levantadas nesta fiscalização procedeu-se a análises de documentos, entrevistas com os responsáveis e pesquisas em sistemas informatizados como SIAFI e SIASG. Na fase de execução dos trabalhos foram verificados os documentos relacionados à formalização do convênio e do processo licitatório para execução do objeto ajustado, tendo sido utilizadas técnicas de auditoria de conformidade por meio das quais foi possível colher evidências das ocorrências verificadas nesse trabalho. As principais constatações deste trabalho foram: Superfaturamento decorrente de pagamento por serviço não executado; Desvio de objeto devido a alterações qualitativas (mudanças de projeto e de técnicas construtivas, modificações relevantes de materiais - tipo e qualidade); Restrição à competitividade da licitação decorrente de critérios inadequados de habilitação e julgamento; Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa; Ausência de cadastramento de contrato no SIASG. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,00.Valor referente ao contrato de execução da obra. Os benefícios oriundos da auditoria realizada são classificados no grupo de Economia e Melhorias. A economia estimada desta fiscalização pode-se mencionar a glosa de R$ ,34 referente ao superfaturamento verificado. Esse benefício é resultado da reestimativa de custos de serviços pagos, mas que não foram efetivamente realizados em função da execução a menor do canal entre galerias.

3 Outro benefício importante dessa ação fiscalizadora é a melhoria na organização administrativa. Constituem-se em expectativas de melhorias a serem implantadas visando evitar situações que comprometam a execução de convênios celebrados pela Funasa, e são: utilização de projeto básico para execução de obras custeadas com recursos do orçamento geral da União, atendendo aos dispositivos legais quanto ao detalhamento necessário e suficiente para caracterizar a obra; adequação de processos licitatórios aos preceitos legais referentes à habilitação exigida, sem frustrar o caráter competitivo, e correções na execução contratual, principalmente nos aspectos referentes à fiscalização da obra em consonância ao disposto na Lei 8.666/93. As propostas de encaminhamento para as principais constatações contemplam audiência de responsável, bem como a cientificação e determinação à Funasa.

4 S U M Á R I O Título Página 1 - APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO Deliberação Visão geral do objeto Objetivo e questões de auditoria Metodologia Utilizada VRF Benefícios estimados ACHADOS DE AUDITORIA Superfaturamento decorrente de pagamento por serviço não executado. 3 (IG-C) Desvio de objeto devido a alterações qualitativas (mudanças de projeto e 4 de técnicas construtivas, modificações relevantes de materiais - tipo e qualidade). (IG-C) Restrição à competitividade da licitação decorrente de adoção indevida 6 de pré-qualificação. (IG-C) Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. (IG-C) Ausência de cadastramento de contrato no SIASG. (OI) CONCLUSÃO PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ANEXO Dados cadastrais Projeto básico Execução física e financeira Contratos principais Convênios Histórico de fiscalizações Deliberações do TCU Anexo Fotográfico 17

5 1 - APRESENTAÇÃO O presente levantamento de auditoria na obra de construção de etapa intermediária de implantação do canal de macro drenagem no Igarapé Chico Reis, localizada no Município de Rorainópolis/RR é decorrente de decisão proferida no Acórdão 564/2011-TCU-Plenário. Trata-se de auditoria de conformidade realizada no âmbito do Fiscobras Considerando o estágio de andamento da obra, priorizou-se verificar a conformidade da execução em relação ao projeto aprovado, assim como os procedimentos iniciais para contratação, especialmente o edital da licitação e a proposta vencedora. Importância socioeconômica O projeto de implantação de sistema de macro drenagem na sede do município de Rorainópolis, no Igarapé Chico Reis, foi desenvolvido objetivando encaminhar devidamente as águas pluviais por canais revestidos, resolvendo os problemas de alagações e diminuindo a incidência de doenças transmissíveis, principalmente malária, contribuindo para melhoria da qualidade de vida de toda a população local. 2 - INTRODUÇÃO Deliberação Em cumprimento ao Acórdão 564/2011-TCU-Plenário, realizou-se auditoria na Superintendência Estadual da Funasa em Roraima e na Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR, no período compreendido entre 4/5/2011 e 10/6/2011. As razões que motivaram esta auditoria foram a materialidade da obra, escolhida dentre os parâmetros definidos pela supervisão desse trabalho, a cargo da Secob3, assim como o estágio de execução da obra que permitiria uma visão geral sobre a adequabilidade da execução do empreendimento Visão geral do objeto O projeto de implantação de sistema de macro drenagem na sede do município de Rorainópolis, no Igarapé Chico Reis, para controle da malária, contempla a construção de canal a céu aberto e galeria em concreto armado em seção retangular. A execução de todo o canal foi divida em várias etapas, sendo algumas já realizadas, hipótese em que o repasse em tela refere-se a mais um trecho intermediário de execução Objetivo e questões de auditoria A presente auditoria teve por objetivo fiscalizar as obras de drenagem urbana realizadas no município de Rorainópolis/RR com recursos repassados pela Fundação Nacional de Saúde. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas: Página 1

6 1 - A previsão orçamentária para a execução da obra é adequada? 2 - O tipo do empreendimento exige licença ambiental e realizou todas as etapas para esse licenciamento? 3 - Há projeto básico/executivo adequado para a licitação/execução da obra? 4 - A formalização e a execução do convênio (ou outros instrumentos congêneres) foi adequada? 5 - O procedimento licitatório foi regular? 6 - A formalização do contrato atendeu aos preceitos legais e sua execução foi adequada? 7 - O orçamento da obra encontra-se devidamente detalhado (planilha de quantitativos e preços unitários) e acompanhado das composições de todos os custos unitários de seus serviços? 8 - Os quantitativos definidos no orçamento da obra são condizentes com os quantitativos apresentados no projeto básico / executivo? 9 - Os preços dos serviços definidos no orçamento da obra são compatíveis com os valores de mercado? 10 - Os procedimentos para aquisição de titularidade de terreno são regulares? Metodologia utilizada No desenvolvimento dos trabalhos, observaram-se as Normas de Auditoria de Conformidade previstas na Portaria TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, bem como os padrões de auditoria de conformidade dispostos na Portaria-Segecex 26, de 19 de outubro de 2009, tendo sido utilizadas as matrizes de planejamento, procedimentos e achados previamente estabelecidas pela supervisão da auditoria a cargo da Secob-3. Para responder as questões levantadas nesta fiscalização procedeu-se a análises de documentos, entrevistas com os responsáveis e pesquisas em sistemas informatizados como SIAFI e SIASG. Na fase de execução dos trabalhos foram verificados os documentos relacionados à formalização do convênio e do processo licitatório para execução do objeto ajustado, tendo sido utilizadas técnicas de auditoria de conformidade por meio das quais foi possível colher evidências das ocorrências verificadas nesse trabalho VRF O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,00. Valor referente ao contrato de execução da obra Benefícios estimados Os benefícios oriundos da auditoria realizada são classificados no grupo de Economia e Melhorias. A economia estimada desta fiscalização pode-se mencionar a glosa de R$ ,34 referente ao superfaturamento verificado. Esse benefício é resultado da reestimativa de custos de serviços pagos, mas que não foram efetivamente realizados em função da execução a menor do canal entre galerias. Outro benefício importante dessa ação fiscalizadora é a melhoria na organização administrativa. Página 2

7 Constituem-se em expectativas de melhorias a serem implantadas visando evitar situações que comprometam a execução de convênios celebrados pela Funasa, e são: utilização de projeto básico para execução de obras custeadas com recursos do orçamento geral da União, atendendo aos dispositivos legais quanto ao detalhamento necessário e suficiente para caracterizar a obra; adequação de processos licitatórios aos preceitos legais referentes à habilitação exigida, sem frustrar o caráter competitivo, e correções na execução contratual, principalmente nos aspectos referentes à fiscalização da obra em consonância ao disposto na Lei 8.666/ ACHADOS DE AUDITORIA Superfaturamento decorrente de pagamento por serviço não executado Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - Não se enquadra nas hipóteses elencadas na LDO, pois os valores podem ser poupados mediante glosas e faturas a vencer, além de que o valor apurado de R$ ,34 não apresenta relevância (4,31%) em relação ao valor total do contrato Situação encontrada: Foram detectados serviços faturados e pagos que não foram efetivamente realizados. Alguns serviços, como limpeza de terreno; Carga de entulho; Locação da obra; Regularização do subleito; Escavação e Bota-Fora de material foram medidos 100%, considerando-se a extensão de 142,50 metros, quando na realidade a extensão do canal entre galerias foi de apenas 83,00 m, assim, os serviços precisam ser reestimados para a nova metragem, conforme pode se obervar na tabela de superfaturamento que consta nesse relatório. Ajustando-se os quantitativos para a extensão de 83,00 metros (executados de fato), o superfaturamento decorrente de quantitativos totaliza os R$ ,78. Outro serviço que se apresenta na mesma situação é aquele relativo à distância média de transporte (DMT). A DMT que foi cotada em 10 km, contudo os trabalhos em campo evidenciaram uma distância aproximada de 3 km para o bota-fora e 6km para jazida de brita e areia, hipótese em que a referência Sinapi de 10 km, mais cara, foi utilizada inadequadamente para pagamentos. Assim, os itens Bota fora remoção imprestável e Transporte DMT 10km possuíam referencias erradas e assim foram pagas a maior, a diferença entre a cotação correta e paga monta o superfaturamento desses dois itens no valor de R$ ,56. Ademais, para verificar a adequação dos preços das obras/serviços contratados frente ao mercado, realizou-se análise da planilha constante do Contrato de Execução da Obra, (sem número) no valor de R$ ,00. A equipe de auditoria comparou os preços contratados com a referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), data-base: dezembro de Por meio da metodologia da Curva ABC, verificou-se 92,40% dos itens mais relevantes do contrato, ou seja, R$ ,83. O BDI utilizado como referência foi o máximo admissível na atual Página 3

8 jurisprudência deste Tribunal, de 28,87%, conforme Acórdão 325/2007-Plenário. Por meio desta análise, pode-se concluir pela ausência de sobrepreço global relevante na amostra analisada do contrato em questão. Mesmo diante das constatações elencadas, a obra encontra-se em andamento, hipótese em que as distorções podem ser sanadas com a glosa dos valores pagos e não realizados e ainda com o levantamento da Funasa, por meio do seu setor de engenharia, dos quantitativos efetivos da execução do empreendimento para que não haja pagamento por serviço não prestado. Nesse caso, faz necessário determinação à Funasa para correção das irregularidades. Caberia, ainda, proposta de audiência dos fiscais do contrato que atestaram execução de serviços que não foram realizados. Entretanto, esta assunto é tratado no achado Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato sem número, 30/6/2010, Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis., Norteletro Comércio e Serviço Ltda. Estimativa do valor potencial de prejuízo ao erário: , Causas da ocorrência do achado: Deficiências de controles Efeitos/Conseqüências do achado: Prejuízos gerados por pagamentos indevidos (efeito potencial) Critérios: Lei 8666/1993, art. 66; art. 67, 1º; art. 78, inciso VI Evidências: Curva ABC, folha 1. Tabela de Superfaturamento, folha Conclusão da equipe: Nesse sentido, a Funasa deve apurar os valores a serem glosados, com base nas indicações expostas acima, de forma tal que a contratada não receba por aquilo que não executou, bem como efetuar os levantamentos necessários sobre os quantitativos efetivos a serem utilizados na obra Desvio de objeto devido a alterações qualitativas (mudanças de projeto e de técnicas construtivas, modificações relevantes de materiais - tipo e qualidade) Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A potencialidade de ocasionar prejuízo ao erário está sendo mitigada pela Funasa que não está acatando às medições apresentadas pelo Município de Rorainópolis, até que o projeto de engenharia seja revisto e aprovado. Com isso, o achado não se enquadra no conceito de irregularidade grave contido no art. 94, 1, inciso IV da LDO/ Situação encontrada: Os trabalhos de campo apontaram realização de extensão menor do canal aberto entre galerias. Página 4

9 O projeto básico que norteou a celebração do convênio e o processo licitatório do objeto foi confeccionado no ano de O citado projeto previa a construção de canal a céu aberto com extensão total de 327 metros, sendo 142,50 metros de canal aberto entre as galerias celulares e mais 184,50 metros após a galeria da rua Aracajú. Foram previstas ainda duas passagens em galeria celular dupla com extensão total de 40 metros, sendo 20 metros de cada. O custo total orçado desse projeto foi de R$ ,59. Com base nele foi publicada a concorrência pública em 18 de maio de 2010 cujo resultado foi a contratação, em julho do mesmo ano, da empresa Norteletro Comércio e Serviço Ltda. pelo valor global de R$ ,00, com preços baseados no Sinapi De posse de tais dados, foi feita a curva ABC do contrato e os trabalhos de campo procuraram evidenciar a correção das extensões contratadas com aquelas efetivamente executadas. Sobre esse aspecto foi possível identificar prontamente que o trecho de canal aberto entre galerias foi executado com extensão de 83 metros, quando o correto seria 142,50 metros. E pior, não há relatório do fiscal da obra, nem do gestor do convênio sobre essa alteração ou solicitação ao convenente dessa diminuição brusca, ao contrário, o convenente vem encaminhando as medições á Funasa como se o projeto aprovado estivesse realmente sendo executado. Outro ponto crucial refere-se à qualidade do canal executado, de forma garantir o alcance dos objetivos da etapa útil. Nesse comenos, pode-se observar, consoante relatório fotográfico, que o canal possui em apenas um dos lados a colocação de material importado e drenante, fato que se confronta com a boa técnica e os objetivos de um canal de drenagem. De forma sucinta um canal deve conter em ambos os lados o preenchimento de material importado e drenante de forma que as águas possam escoar apenas pelo canal, através dos canos denominados de barbacans. Se um dos lados fica sem esse preenchimento, as águas não irão para o canal, ao contrario, sairão para o lado não preenchido, prejudicando a utilização da obra. Diante desse quadro de potencial realização de obra sem a qualidade desejada e sem o alcance da etapa útil projetada, torna-se necessária a realização de audiência dos gestor responsável pela execução do objeto, vez que a responsabilidade do fiscal será analisada no achado 3.4 deste relatório, de forma que eventuais prejuízos sejam impedidos de se realizarem Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato sem número, 30/6/2010, Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis., Norteletro Comércio e Serviço Ltda Causas da ocorrência do achado: causa não apurada Efeitos/Conseqüências do achado: Risco de aquisição ou contratação de equipamentos por preços maiores que o de mercado (efeito potencial) Critérios: Página 5

10 Acórdão 1428/2003, Plenário Lei 8666/1993, art. 2º, inciso IX; art. 2º, inciso X; art. 6º, inciso IX; art. 6º, inciso X; art. 12; art. 57; art Evidências: Projeto Básico Completo, folhas 1/82. Contrato de Execução da Obra e seu aditivo - Contrato de Execução da Obra e seu aditivo., folhas 1/7. Carta Proposta, folhas 1/ Conclusão da equipe: Tendo em vista as distorções entre projeto básico e a execução verificadas em campo, torna-se necessária a realização de audiência do gestor responsável pela execução do convênio para que apresente suas justificativas para as alterações qualitativas demonstradas pela equipe de auditoria, sem que houvesse qualquer manifestação formal à Funasa sobre as ocorrências Restrição à competitividade da licitação decorrente de adoção indevida de pré-qualificação Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - A irregularidade encontrada não se enquadra no disposto do art. 94, 1º, inciso IV, da Lei , de 9 de agosto de 2010, LDO/2011 considerando que o presente achado, por si só, não caracteriza potencial de causar dano ao erário Situação encontrada: Foram identificadas cláusulas e atos no processo licitatório para contratação de empresa executora do objeto do convênio 1530/2007 que concorreram para a restrição no caráter competitivo do certame. Analisando as cláusulas do edital foram identificadas as seguintes contradições com a Lei 8666, de 21 de junho de 1993: a) Exigência, concomitantemente, de garantia e de capital integralizado mínimo; b) Exigência inadequada de capacidade técnica direcionada apenas ao responsável técnico da empresa e não para a própria entidade; c) Prazo entre a publicação no DOU e a realização do certame inferior a 45 dias. O edital de licitação exigiu dos participantes, de forma simultânea, a apresentação de garantia no valor de até 1% do valor total do contrato e a prova de capital integralizado de no mínimo R$ ,00. Acontece que o disposto no 2º do art. 31 da mencionada Lei, contempla um critério único e não concomitante. Note que a expressão utilizada no 2º do art. 31 é (...) a exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo, OU ainda as garantias previstas no 1º do art. 56 desta Lei (...) impede que a administração estabeleça, ao mesmo tempo, as duas exigências. Além disso, o valor exigido na licitação a título de garantia, R$ ,76 (em torno de 4% do valor a ser contratado), é considerado excessivo pela jurisprudência do TCU, em razão de restringir em demasia a competitividade do certame, infringindo o art. 31, 1º e 5º, da Lei 8.666, de Página 6

11 Ou seja, deve a administração exigir apenas uma destas duas opções, sob pena de impor critérios excessivos que apenas contribuem para restringir o caráter competitivo do certame. Se a exigência concomitante de garantias já não fosse o bastante para comprovar imposições excessivas ao certame, o art. 31, 3º, disciplina expressamente que a exigência de capital mínimo ou do valor do patrimônio líquido não poderá exceder a 10% do valor estimado da contratação, fato desconsiderado no caso em tela. Em relação à exigência de capacidade técnica direcionada apenas ao responsável técnico da empresa e não para a própria entidade, temos que o art. 27, II, da Lei de Licitações dispõe que para habilitação exigir-se-á dos interessados, exclusivamente, documentação relativa á qualificação técnica. De forma que a imposição de exigência direcionada apenas para o responsável técnico fere o sentido da norma de resguardar-se de empresas sem capacidade operacional para o objeto licitado. Ademais, esse tipo de imposição impede que empresas com a mesma capacidade operacional, mas que não tenham responsável técnico com todas as exigências deixem de participar e, assim, aumentar o caráter competitivo do certame. Por fim, restou evidenciado o curto lapso temporal entre a data da publicação da licitação no DOU, em 18/5/2010, e a data de realização do certame, em 21/6/2010, ou seja, somente 34 dias, sendo que o correto, para a modalidade aplicada, seria 45 dias, no mínimo. Ante o exposto, todas estas irregularidades atuam no sentido de restringir a capacidade competitiva do certame, o que pode acarretar desertificação da licitação ou direcioná-la à determinada empresa Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato sem número, 30/6/2010, Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis., Norteletro Comércio e Serviço Ltda. (IG-C) - Convênio , 31/12/2007, Constitui objeto do convênio a drenagem para o controle da malária no Município de Rorainópolis/RR, através da construção de um trecho intermediário do canal de macrodrenagem do Igarapé Chico Reis, totalizando uma extensão de 367,00 m., Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Causas da ocorrência do achado: Causa não apurada Efeitos/Conseqüências do achado: Prejuízos gerados por aquisição ou contratação sem escolha da proposta mais vantajosa (efeito potencial) Critérios: Lei 8666/1993, art. 3º, caput ; art. 27; art. 28; art. 29; art. 30; art. 31; art. 40, inciso VII; art. 45; art. 46, 2º, inciso I; art. 46, 3º; art. 48; art. 114 Página 7

12 Evidências: Publicação no DOU do Aviso de Licitação, folha 1. Edital de Licitação e Comissão, folhas 1/28. Empresas que retiraram o edital, folhas 1/2. Atas da Licitação, folhas 1/4. Parecer Jurídico, folha Conclusão da equipe: Estas irregularidades atuam no sentido de restringir a capacidade competitiva do certame, o que pode acarretar desertificação da licitação ou direcioná-la à determinada empresa. Tanto é que apenas duas empresas retiraram o edital e participaram do certame. Como o edital é confeccionado pela Comissão de Licitação, assim como a abertura das sessões, devendo os integrantes da comissão de licitação ser ouvidos em audiência, assim como a parecerista jurídica que aprovou o referido edital com irregularidades, devem ser ouvidos em audiência e, se for o caso, responsabilizados por tais atos; e, se for o caso, responsabilizados por incluírem e aceitarem cláusulas restritivas no edital, bem como não respeitarem o interstício mínimo legal entre a publicação do aviso da licitação e a sessão inicial do certame Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa Tipificação do achado: Classificação - grave com recomendação de continuidade (IG-C) Justificativa de enquadramento (ou não) no conceito de irregularidade grave da LDO - Não se enquadra nas hipóteses elencadas pelo art. 94, 1º, IV, da Lei , de 9 de agosto de 2010, considerando que as deficiências detectadas podem sem sanadas com glosas pela Funasa, além de que o valor apurado de R$ ,34 não apresenta relevância (4,31%) em relação ao valor total do contrato Situação encontrada: A fiscalização do empreendimento em análise mostrou-se deficiente pelos motivos que se seguem. A visita de campo da auditoria verificou que não há controle da quantidade dos serviços executados, visto que a obra apresenta extensão menor do que a contratada e não há manifestação do fiscal sobre esse fato. Ademais, o diário de obras apresentado refere-se ao período de uma semana, não refletindo o andamento real da obra como o número efetivo de maquinários e pessoas deslocadas para cada dia da execução. Conforme preceitua a Lei de licitações, cabe ao Fiscal de Obra o encargo pela fiscalização da execução do empreendimento, devendo os fatos estranhos ocorridos serem reportados ao gestor do contrato para as providências cabíveis (art. 67, 2º, Lei 8.666/93). Não sem razão, o Fiscal deverá estar no local da obra de forma a ter a proximidade pertinente aos acontecimentos da execução para que a fiscalização possa impedir a ocorrência de dano ao erário por ocasião do pagamento de serviços executados em desacordo com as especificações técnicas e medidos em quantidades superiores às efetivamente executadas. Assim, a designação de fiscal não ocorre por mero formalismo e sim por atribuição de funções a serem realizadas com a diligência necessária de um agente público. Página 8

13 No caso em espécie, os documentos dos autos e a realidade da fiscalização encontrada em campo demonstram que a fiscalização a cargo do convenente não cumpriu o seu papel adequadamente. Primeiro porque a extensão do canal aberto entre galeria deveria ser de 142,50 m e foram medidos pela equipe apenas 83 m executados, sem que houvesse nenhum parecer do fiscal apontando essa mudança de projeto. Outra evidência da irregularidade apontada é o próprio diário de obras apresentado que se refere a semanas de execução e não aos dias como deveria. Nesse sentido, demonstra-se a negligência no trato dos recursos públicos, o que expõe a Administração a riscos desnecessários com o eventual pagamento por quantidades menores do que aquelas efetivamente executadas, levando prejuízo ao erário. Analisando o presente caso, em conjunto com os demais achados, é flagrante a constatação de que a ineficiência da fiscalização contribuiu para a execução de obra diversa daquela contratada, com extensão inferior. Somente por meio do acompanhamento e da fiscalização da execução do contrato, tem a Administração a oportunidade de verificar tempestivamente o cumprimento, por parte do contratado, das obrigações acordadas e impor a adoção de medidas corretivas no tempo oportuno caso sejam identificadas falhas na implementação do ajuste. Trata-se de dever da Administração, ao qual não se pode furtar Objetos nos quais o achado foi constatado: (IG-C) - Contrato sem número, 30/6/2010, Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis., Norteletro Comércio e Serviço Ltda. (IG-C) - Convênio , 31/12/2007, Constitui objeto do convênio a drenagem para o controle da malária no Município de Rorainópolis/RR, através da construção de um trecho intermediário do canal de macrodrenagem do Igarapé Chico Reis, totalizando uma extensão de 367,00 m., Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Causas da ocorrência do achado: Deficiências de controles - A fiscalização não controla efetivamente o que esta sendo executado Efeitos/Conseqüências do achado: Risco de prejuízos em virtude da ausência de fiscalização (efeito potencial) Critérios: Lei 8666/1993, art. 67; art. 69; art Evidências: Diário de Obra - DIÁRIO (semanário)_de_obra, folhas 1/ Conclusão da equipe: Assim, a falta de zelo daquele designado para fiscalização de obra ou acompanhamento de contrato atrai para si a responsabilidade por eventuais danos que poderiam ter sido evitados, bem como as penas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.443/92. (Acórdão nº 859/2006 Plenário TCU). Com isso, faz-se necessário a realização de audiência dos fiscais da obra, para que apresentem suas razões de justificativas para as irregularidades tratadas acima. Página 9

14 3.5 - Ausência de cadastramento de contrato no SIASG Tipificação do achado: Classificação - outras irregularidades (OI) Situação encontrada: Ausência de cadastro, no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais - Siasg, dos dados referentes à execução física e financeira dos contratos celebrados pelo convenente no âmbito do convênio 1530/2007 (SIAFI ) Objetos nos quais o achado foi constatado: (OI) - Contrato sem número, 30/6/2010, Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis., Norteletro Comércio e Serviço Ltda. (OI) - Convênio , 31/12/2007, Constitui objeto do convênio a drenagem para o controle da malária no Município de Rorainópolis/RR, através da construção de um trecho intermediário do canal de macrodrenagem do Igarapé Chico Reis, totalizando uma extensão de 367,00 m., Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Causas da ocorrência do achado: Causa não apurada Efeitos/Conseqüências do achado: Risco de prejuízos em virtude da ausência de fiscalização (efeito potencial) Critérios: Lei 10934/2004, art. 19 Lei 11178/2005, art. 21 Lei 11439/2006, art. 21 Lei 11514/2007, art Evidências: Contrato de Execução da Obra e seu aditivo - Contrato de Execução da Obra e seu aditivo., folha Conclusão da equipe: A Lei /2004 (LDO 2005), assim como as Leis de Diretrizes Orçamentárias subsequentes (Lei LDO 2006, Lei LDO 2007 e Lei LDO 2008), estabelecem a necessidade de disponibilização no Siasg dos dados referentes à execução física e financeira dos contratos celebrados no âmbito dos instrumentos de transferência de recursos financeiros entre os órgãos ou entidades da administração pública federal e órgãos ou entidades da administração pública estadual, distrital ou municipal (convênios e instrumentos congêneres). Não consta no SIASG qualquer registro quanto ao convênio 1530/2007, de forma que essa irregularidade deve ser sanada. Contudo, deixaremos de propor encaminhamento nesta ocasião, pois a matéria será tratada, de maneira consolidada, no relatório de auditoria Fiscalis nº 309/2011. Página 10

15 4 - CONCLUSÃO As seguintes constatações foram identificadas neste trabalho: Questões 1, 2, 4, 5, 6 e Restrição à competitividade da licitação decorrente de adoção indevida de 10 pré-qualificação. (item 3.3) Questões 3, 7, 8 e 9 Desvio de objeto devido a alterações qualitativas (mudanças de projeto e de técnicas construtivas, modificações relevantes de materiais - tipo e qualidade). (item 3.2) Questão 6 Superfaturamento decorrente de pagamento por serviço não executado. (item 3.1) Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. (item 3.4) Ausência de cadastramento de contrato no SIASG. (item 3.5) Os benefícios oriundos da auditoria realizada são classificados no grupo de Economia e Melhorias. A economia estimada desta fiscalização pode-se mencionar a glosa de R$ ,34 referente ao superfaturamento verificado. Esse benefício é resultado da reestimativa de custos de serviços pagos, mas que não foram efetivamente realizados em função da execução a menor do canal entre galerias. Outro benefício importante dessa ação fiscalizadora é a melhoria na organização administrativa. Constituem-se em expectativas de melhorias a serem implantadas visando evitar situações que comprometam a execução de convênios celebrados pela Funasa, e são: utilização de projeto básico para execução de obras custeadas com recursos do orçamento geral da União, atendendo aos dispositivos legais quanto ao detalhamento necessário e suficiente para caracterizar a obra; adequação de processos licitatórios aos preceitos legais referentes à habilitação exigida, sem frustrar o caráter competitivo, e correções na execução contratual, principalmente nos aspectos referentes à fiscalização da obra em consonância ao disposto na Lei 8.666/ ENCAMINHAMENTO Proposta da equipe Proposta de Encaminhamento Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr. Ministro- Relator Walton Alencar Rodrigues, com a(s) seguinte(s) proposta(s): Determinação a Órgão/Entidade: Órgão: Superintendência Estadual da Funasa em Roraima 1. Efetuar a glosa dos valores relativos ao superfaturamento verificado em razão da não realização de serviços efetivados, vez que a extensão do canal aberto entre galerias executada foi menor que o aprovado; 2. Apurar os valores dos serviços cotados e aqueles efetivamente realizados pela contratada de acordo Página 11

16 com o projeto executivo, já que existem serviços ainda não realizados pela empresa como impermeabilização, juntas, e ainda aqueles em duplicidade como o caso do lançamento e aplicação de concreto estrutural, já incluso no serviço concreto estrutura; 3. Adequar os valores referenciados em serviços mais caros e não executados, como a distância de transporte de carga; 4. Apurar a real necessidade da construção da segunda galeria do canal, já que esta dará lugar a uma outra que já existe e aparentemente não precisa ser demolida, no caso de não ser preciso a construção levantar os valores a serem glosados; e 5. De posse dos dados evidenciados acima, realizar as glosas devidas em relação aos recursos a serem repassados ao convenente, de forma que as irregularidades aqui apontadas não sejam pagas à empresa. (3.1) Audiência dos Responsáveis: Responsáveis: Carlos James Barro da Silva - CPF: Cargo: Prefeito Municipal. Realizar audiência do responsável acima indicado, na condição de gestor do convênio e responsável pela fiel execução do projeto aprovado pelo concedente, para apresentar suas razões de justificativa sobre as alterações qualitativas do empreendimento, notadamente a redução da extensão do canal entre galeria e a falta de material drenante e importado ao longo dos dois lados do canal de drenagem, sem a devida comunicação ao concedente e sua prévia anuência. (3.2) Audiência dos Responsáveis: Responsáveis: Antonio Weudson Silva - CPF: Cargo: Integrante da Comissão de Licitação; Maylson Passos Serra - CPF: Cargo: membro da comissão permanente de licitação; e Auricélia da Silva Salazar (Nome no cadastro da Receita: Auricélia Sousa da Silva) - CPF: Cargo: membro da comissão permanente de licitação. Realização de audiência dos integrantes titulares da comissão de licitação de Rorainópolis - RR, acima elencados, que elaboraram o edital de licitação nº 005/2010, para que apresentem suas razões de justificativas, no prazo de quinze dias, acerca das seguintes irregularidades encontradas no referido edital: a) Exigência, concomitantemente, de garantia e de capital integralizado mínimo, sendo que este último ainda foi superior a 10% do valor da obra; b) Exigências inadequadas de pré-qualificação direcionadas apenas ao responsável técnico da empresa; e c) Prazo entre a publicação no DOU e a realização do certame inferior a 45 dias. (3.3) Responsável: Irene Dias Negreiros - CPF: Cargo: Assessora Jurídica Página 12

17 Realização de audiência da responsável acima indicada, na condição de parecerista jurídica, para que apresente suas razões de justificativa por ter aprovado o edital de licitação contendo cláusulas restritivas, como, o desrespeito ao prazo mínimo de 45 dias, entre publicação e abertura do certame, e a exigência cumulativa de capital integralizado e garantia. Aspectos estes atrelados à literalidade da Lei 8.666, de 1993, sendo de fácil identificação pelo assessor jurídico. (3.3) Audiência dos Responsáveis: Responsável: Alexandre Cesar Cavalcanti Galvão - CPF: Cargo: Fiscal da Obra Realização de audiência do fiscal da obra, para que apresente suas razões de justificativa, no prazo de 15 dias, em relação a: a) atestar faturas contendo itens com quantitativos inadequados e DMTs maiores, vez que extensão a menor do canal aberto entre galerias (83 metros, sendo que o projeto inicial indica 142,50 m), permitindo a ocorrência de superfaturamento no valor de R$ ,34; e b) inconsistências nos diários de obra, caracterizadas por sua elaboração semanal, o que impede os apontamentos dos serviços realizados em cada dia de execução. (3.4) Dar ciência a Órgão/Entidade: Órgão: Superintendência Estadual da Funasa em Roraima Não foram inseridas informações acerca da execução do Convênio EP nº 1530/2007, contrariando o art. 10, 3º, inciso II, do Decreto 6.170/2007, de 25 de julho de 2007, além do art. 50, 3º da Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127, de 29 de maio de (3.5) comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que não foram detectados indícios de irregularidades que se enquadram no disposto no inciso IV do 1º do art. 94 da Lei /2010 (LDO/2011), na obra drenagem urbana realizada no município de Rorainópolis/RR com recursos repassados pela Fundação Nacional de Saúde por meio do convênio EP 1530/2007 (PT: /2007). À consideração superior. Página 13

18 6 - ANEXO Dados cadastrais Obra bloqueada na LOA deste ano: Não Projeto básico Informações gerais Projeto(s) Básico(s) abrange(m) toda obra? Foram observadas divergências significativas entre o projeto básico/executivo e a construção, gerando prejuízo técnico ou financeiro ao empreendimento? Exige licença ambiental? Possui licença ambiental? Está sujeita ao EIA(Estudo de Impacto Ambiental)? Observações: Execução física e financeira Execução física Sim Sim Sim Sim Não Data da vistoria: 17/5/2011 Percentual executado: 2 Data do início da obra: 1/7/2010 Data prevista para conclusão: 28/6/2011 Situação na data da vistoria: Em andamento. Descrição da execução realizada até a data da vistoria: Obra em andamento, porém a não apresentação do projeto estrutural impede que a Funasa calcule o quantitativo real de execução. Observações: Sem Observações Execução financeira/orçamentária Primeira dotação: 12/2007 Valor estimado para conclusão: R$ ,00 Desembolso Funcional programática: / SANEAMENTO BASICO PARA CONTROLE DE AGRAVOS - NACIONAL Origem Ano Valor orçado Valor liquidado Créditos autorizados Moeda União , , ,00 Real Observações: Sem Observações Página 14

19 Contratos principais Nº contrato: sem número Objeto do contrato: Drenagem e Manejo Ambiental para controle da malária no igarapé Chico Reis. Data da assinatura: 28/6/2010 SIASG: -- CNPJ contratada: / Mod. licitação: concorrência Código interno do SIASG: Razão social: Norteletro Comércio e Serviço Ltda. CNPJ contratante: / Razão social: Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Situação inicial Situação atual Vigência: 30/6/2010 a 28/6/2011 Vigência: a 28/6/2011 Valor: R$ ,00 Valor: R$ ,00 Data-base: Data-base: 1/12/2008 Volume do serviço: Custo unitário: Volume do serviço: Custo unitário: Nº/Data aditivo atual: 28/6/2010 Alterações do objeto: Situação do contrato: Em andamento. Observações: Convênios Nº do SIAFI: Objeto: Constitui objeto do convênio a drenagem para o controle da malária no Município de Rorainópolis/RR, através da construção de um trecho intermediário do canal de macrodrenagem do Igarapé Chico Reis, totalizando uma extensão de 367,00 m. Data assinatura: 31/12/2007 Data rescisão/suspensão: Vigência atual: 31/12/2007 a Situação atual: Em andamento. Concedente: / Fundação Nacional de Saúde - MS Convenente: / Prefeitura Municipal de Rorainópolis - RR Valor atual: R$ ,00 Página 15

20 Observações: Histórico de fiscalizações A classe da irregularidade listada é referente àquela vigente em 30 de novembro do ano da fiscalização Obra já fiscalizada pelo TCU (no âmbito do Fiscobras)? Não Não Não Foram observados indícios de irregularidades graves? Não Não Não Processos correlatos (inclusive de interesse) 6688/2011-0, 11385/ Deliberações do TCU Processo de interesse (Deliberações até a data de início da auditoria) Processo: / Deliberação: Despacho do Min. Walton Alencar Rodrigues Data: 26/4/2011 Processo de interesse (Deliberações após a data de início da auditoria) Não há deliberação até a emissão desse relatório. Página 16

21 6.3 - Anexo Fotográfico Placa da Obra Página 17

22 Galeria celular executada. Página 18

23 Canteiro de Obras. Página 19

24 Canal aberto executado com material importado e drenante em apenas um dos lados. Página 20

25 Lado Externo sem material drenante. Página 21

26 Parte alagada fora do canal. Página 22

27 Cosntrução realizada sem anuência prévia do concedente. Página 23

28 Galeria já existente que será demolida para construção de uma nova. Página 24