TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - MODELO FEDERAL - CONTAS DAS MESAS DE CÂMARAS MUNICIPAIS

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1 TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL - MODELO FEDERAL - CONTAS DAS MESAS DE CÂMARAS MUNICIPAIS Tribunal de Contas dos Estados. Competência. Observância compulsória do modelo federal. Inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de Contas da Competência do julgamento das contas das Mesas das Câmaras Municipais - compreendidas na previsão do ar!. 71, li, da Constituição Federal, para submetê-las ao regime do art. 71, ele art. 49, IX, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo local (CF, art. 31, 2º). Precedente (ADln 849, , Pertence). Suspensão cautelar parcial dos arts. 29, 2º e 71, I e li, da Constituição do Estado do Espírito Santo. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Ação Direta de Inconstitucionalidade n ll Requerente: Procurador-Geral da República Requerida: Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo Relator: Sr. Ministro Sepúlveda Pertence ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, em deferir o pedido de medida cautelar, para suspender, até a decisão final da ação direta, a eficácia das expressões "e o Presidente da Câmara", "e 270

2 pela Mesa da Assembléia Legislativa" e.. e Mesa das Câmaras Municipais", contidas, respectivamente, no 2 2 do art. 29, no inciso I do art. 71, e no inciso II do mesmo artigo (71), todos da Constituição do Estado do Espírito Santo. Brasília, 25 de março de Moreira Alves - Presidente Sepúlveda Pertence - Relator RELATÓRIO O SENHOR MINISTRO SEPÚL VEDA PERTENCE - O procurador-geral da República ajuizou a presente ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de suspensão cautelar, das expressões "e o Presidente da Câmara", "e pela Mesa da Assembléia Legislativa" e "e Mesas das Câmaras Municipais ", contidas, respectivamente, no art. 29, 2 2 e no art. 71, incs. I e II da Constituição do Estado do Espírito Santo. Dispõem, na íntegra, os dispositivos mencionados: "Art. 29 (...) O parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas sobre as contas que o Prefeito e o Presidente da Câmara devem, anualmente, prestar, somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. Art. 71. O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa ou da Câmara Municipal, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, e pela Mesa da Assembléia Legislativa, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - emitir parecer prévio sobre as contas que os Prefeitos e Mesas das Câmaras Municipais devem prestar, anualmente, em até doze meses, a contar de seu recebimento;" Aduz, em suma, o autor que as expressões apontadas são inconstitucionais, por contrariarem o disposto no art. 75, caput da Constituição Federal, nos termos do qual "os Estados-membros estão sujeitos, em matéria de atribuições fiscalizadoras dos Tribunais de Contas locais, ao modelo jurídico estabelecido pela Constituição da República. " Esse art. 75 restringe o exercício do poder constituinte decorrente, impondo aos Estados a observância do modelo federal na organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Conselhos de Contas dos Municípios. Acrescenta que o modelo jurídico estabelecido na Constituição Federal prevê a competência do Tribunal de Contas da União para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta da União (art. 71, II), com exceção da contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, cujo julgamento compete ao Congresso Nacional (art. 48, IX), a partir de parecer prévio do Tribunal de Contas da União (art. 71, I). As expressões impugnadas da Constituição estadual, segundo o autor, subvertem a aplicação das normas do sistema de fiscalização das contas públicas, ao atribuir às Câmaras Municipais competência para julgar as próprias contas (art. 29, 2 2 ), quando só lhes caberia julgar as contas dos Prefeitos municipais. Reporta-se, quanto à medida cautelar, às ADINs e 849, em que foi deferida a suspensão de dispositivos assemelhados, considerando demonstrada a existência do fumus bonijuris e caracterizado o periculum in mora pela "probabilidade de grave dano à Administração Pública do Estado do Espírito Santo, diante do conflito potencial entre suas instituições ". Para a decisão liminar, trago o feito à Mesa. É o relatório. VOTO O SENHOR MINISTRO SEPÚL VEDA PERTENCE - (Relator): O núcleo da questão versada nesta ação direta de inconstitucionalidade parece ter-se definido neste Plenário, a partir do julgamento, em , da ADIn MT, de que fui relator, e onde se de- 271

3 clarou. por maioria. a inconstitucionalidade de disposição da Constituição do Estado do Mato Grosso, que veiculava matéria da mesma natureza - embora adstrita ao âmbito estadual -, resumindo-se suas conclusões na seguinte ementa:.. Tribunal de Contas dos Estados: competência: observância compulsória do modelo federal: inconstitucionalidade de subtração ao Tribunal de contas da competência do julgamento das contas da Mesa da Assembléia Legislativa - compreendidas na previsão do art. 71, 11, da Constituição Federal, para submetê-ias ao regime do art. 71, c/c art. 49, 1X, que é exclusivo da prestação de contas do Chefe do Poder Executivo. 1- O art. 75, da Constituição Federal, ao incluir as normas federais relativas à "fiscalização" nas que se aplicariam aos Tribunais de Contas dos Estados, entre essas compreendeu as atinentes às competências institucionais do TCU, nas quais é clara a distinção entre a do art. 71, I - de apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas do Chefe do Poder Executivo, a serem julgadas pelo Legislativo - e a do art. 71, 11 - de julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário A diversidade entre as duas competências, além de manifesta, é tradicional, sempre restrita a competência do Poder Legislativo para o julgamento às contas gerais da responsabilidade do Chefe do Poder Executivo, precedidas de parecer prévio do Tribunal de Contas: cuida-se de sistema especial adstrito às contas do Chefe do Governo, que não as presta unicamente como chefe de um dos Poderes, mas como responsável geral pela execução orçamentária: tanto assim que a aprovação política das contas presidenciais não libera do julgamento de suas contas especificas os responsáveis diretos pela gestão financeira das inúmeras unidades orçamentárias do próprio Poder Executivo, entregue a decisão definitiva ao Tribunal de Contas. " Ao proferir meu voto, naquela oportunidade, anotei que:.. Certo, no que toca particularmente às contas da administração das casas parlamen- tares sói afirmar-se a impossibilidade de confiar-se o seu julgamento ao Tribunal de Contas a partir da caracterização deste como órgão auxiliar do Poder legislativo: é aforismo, contudo - salvo no processo de tomada das contas gerais do Presidente da República, que lhe deu origem - que hoje, à vista da Constituição, tem mais tradição do que validade dogmática ". Referido precedente, oriundo do julgamento da ADIn 849, em relação apenas às contas do Governador e da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado do Mato Grosso, aplicase, igualmente, às contas municipais - dos Prefeitos e das Mesas das Câmaras Municipais - compreendidas, no caso presente, no art. 29, 2 Q e no art. 71, 11, da Constituição estadual, nesse ponto impugnados. Induvidosa a inconstitucionalidade, é manifesta a conveniência da suspensão cautelar, a fim de evitar novas decisões eivadas de fatal nulidade, presentes ofumus bonijuris, à vista da aludida violação do art. 75 c/c. art. 71, I e li, da Constituição Federal e o periculum in mora caracterizado, conforme se ressalta na inicial, "pela probabilidade de grave dano à Administração Pública do Estado do Espírito Santo, diante do conflito potencial entre suas instituições ". Defiro, pois, a medida cautelar requerida: é o meu voto. MEDIDA LIMINAR VOTO O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉ LIO - Senhor Presidente, reporto-me ao voto proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n Q 849, em que fiquei vencido, e peço vênia ao nobre Ministro-Relator para indeferir a liminar, fazendo-o pelas seguintes razões: Senhor Presidente, rememoro o teor do dispositivo a partir da redação originária que lhe foi dada pelos Constituintes estaduais. De acordo com o artigo 47, inciso I, da Constituição do Mato Grosso: Art. 47. O controle externo, a cargo da Assembléia Legislativa, é exercido com o au- 272

4 xílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: / - apreciar as contas prestadas, anualmente, pelo Governador do Estado, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento e enviado à Assembléia Legislativa para julgamento. Foi editada a emenda, e o preceito que interessa, que está em análise, passou a ter a seguinte redação: Art. 47. (00') / - apreciar as contas prestadas, anualmente, pelo Governador do Estado, e pela Mesa da Assembléia Legislativa, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar do seu recebimento e enviado à assembléia Legislativa para julgamento. O que ocorreu, então? Explicitou-se que também em relação às contas da Assembléia, tal como vinha ocorrendo no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a atuação do Tribunal de Contas seria simplesmente opinativa, ou seja, emitiria, quanto a essas contas do Poder Legislativo local, um parecer, não as julgando. Senhor Presidente, quando apreciado o pedido de concessão de medida acauteladora, ousei externar convencimento preliminar a respeito do tema diverso do que foi sustentado posteriormente, com o endosso dos demais integrantes da Corte, por V. Exa., e aífiz ver: "Senhor Presidente, a novidade que temos é a inclusão da Mesa da Assembléia e o tratamento que é deferido pertinente ao Chefe do Poder Executivo". Nesse exame preliminar, entendo que o preceito não conjlita, em si, com o inciso / do artigo 7/ da Constituição, porquanto, de acordo com esse dispositivo, compete ao Tribunal de Contas apreciar as contas prestadas, anualmente, pelo Presidente da República, emitindo, apenas, o parecer. O que se verifica, aí, é a potencialização do fato de as contas estarem sendo prestadas por um Chefe de Poder, por um Poder. Ora, no caso, a Casa Legislativa é administrada pela Mesa, mas nem por isso podemos concluir que tem pertinência a hipótese do inciso II do artigo 7/, no que dispõe que, em se tratando de contas prestadas por administradores-gênero, o Tribunal procede ao julgamento e não à simples emissão de parecer. Não creio que possamos chegar ao ponto de colocar em primeiro plano o que se contém, explicitamente, no inciso li. Para mim, pelo menos neste exame inicial, transparece que não cabe emprestar tratamento diferenciado conforme a origem das contas. Se a origem for do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas emite apenas parecer, mas, se as contas são prestadas pelo Poder Legislativo, ele as julga. Quer dizer, o órgão auxiliar, que é a Corte de Contas, passa a julgar as contas do Poder a quem ele auxilia!! Senhor Presidente, penso serem inconciliáveis as colocações: a existência do Tribunal de Contas como órgão auxiliar do Poder Legislativo, o controle que é atribuído pela Carta da República - e aí temos o órgão máximo desse controle, que é o próprio Poder Legislativo - e a possibilidade de o órgão auxiliar vir, no campo administrativo, a julgar as contas do próprio órgão a que auxilia. Fico a imaginar, por exemplo, a aplicação, pelo Tribunal de Contas do Estado, à Assembléia Legislativa, no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanções previstas em lei, conforme disposto no inciso V/lI do artigo 71, e também a imposição de prazo à Assembléia para que adote certas providências. Em síntese, não vejo como inverter a ordem natural das coisas; não vejo como atribuir a um órgão auxiliar papel de relevância substancial, como é o papel de julgar as contas do próprio Poder a que auxilia. Por isso, entendo que não houve, na aprovação da emenda constitucional que alterou a Carta Estadual, transgressão ao que se contém no artigo 7/, inciso / da Constituição Federal, preceito que revela, no caso, competir ao Tribunal de Contas da União, emitir parecer, também em sessenta dias (o prazo também está contido na Norma Maior Federal) sobre as contas do Presidente. Em síntese, esse preceito não deságua na convicção de que, em relação às contas do próprio Poder Legislativo, tem-se a incidência da regra do inciso li, que confere ao Tribunal de Contas o Poder de julgá-las. 273

5 Peço vênia para, no caso, Julgar improcedente o pedido formulado na inicial desta ação direta de inconstitucionalidade, É o meu voto. EXTRATO DE ATA Ação Direta de Inconstitucionalidade n medida liminar Proced.: Espírito Santo Relator: Min. Sepúlveda Pertence Reqte.: Procurador-Geral da República Reqda.: Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo Decisão: O Tribunal, por maioria de votos, deferiu o pedido de medida cautelar, para suspender, até a decisão final da ação direta, a eficácia das expressões "e o Presidente da Câmara", "e pela Mesa da Assembléia Legislativa" e" e Mesas das Câmaras Municipais", contidas, respectivamente, no 2 2 do art. 29, no inciso I do art. 71, e no inciso 11 do mesmo artigo (71), todos da Constituição do Estado do Espírito Santo, vencido o Ministro Marco Aurélio. Votou o Presidente. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello (Presidente) e Carlos Velloso. Presidiu o julgamento o Ministro Moreira Alves. Plenário, Presidência do Senhor Ministro Moreira Alves. Presentes à sessão os Senhores Ministros Néri da Silveira, Sydney Sanches, Octávio Gallotti, Sepúlveda Pertence, Marco Aurélio, limar Galvão, Maurício Corrêa e Nelson Jobim. Procurador-Geral da República, Dr. Geraldo Brindeiro. Luiz Tomimatsu, Coordenador