CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - RECEITA - INICIATIVA DE LEI

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1 CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - RECEITA - INICIATIVA DE LEI VINCULAÇÃO DE - Destinação de parcelas da receita tributária a fins preestabelecidos: suspensão cautelar deferida I? do art. 306, art. 311, parte final do 2? do art. 311 e 5? do art. 311, dado que as normas impugnadas elidem a competência do Executivo na elaboração da lei orçamentária, retirandolhe a iniciativa dessa lei, obrigando-o a destinar dotações orçamentárias a fins preestabelecidos e a entidades predeterminadas. - Indeferimento da cautelar no que concerne ao art. 329, que estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo à Pesquisa, atribuindolhe dotação mínima correspondente a 2% da receita tributária, para aplicação no desenvolvimento científico e tecnológico. É que, no ponto, a Constituição Federal faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica. CF., art. 212, 5 ~ Precedentes do STF: ADIns n? MT, 336-SE e Cautelar deferida, em parte. 174

2 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL Ação Direta de Inconstitucionalidade n? 780 Requerente: Governador do Estado do Rio de Janeiro Requerida: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro Relator: Sr. Ministro CARWS VELWSO ACÓRDÃO Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo nibunal Federal, em Sessão Plenária, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigráficas, por maioria de votos, deferir a medida cautelar, para suspender os efeitos da eficácia do 1 ~ do art. 306, art. 311, 5~ do art. 311, bem como das expressões "e garantirá um percentual mínimo de 100/0 (dez por cento) para a educação especial", contidas na parte final do 2~ art. 311, e indeferir a suspensão cautelar relativa ao art. 329, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, vencido o Ministro Marco Aurélio, que também deferia o pedido quanto ao art Brasília, 11 de março de Octávio Gallotti - Presidente - Carlos Velloso - Relator RELATÓRIO O Sr. Ministro Carlos Velloso: - O Governador do Estado do Rio de Janeiro ajuíza ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, de dispositivos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. São os seguintes os dispositivos impugnados: 1) 1 ~ do art. 306: "O Poder Público destinará anualmente à Universidade do Estado do Rio de Janeiro - VERJ, dotação definida de acordo com a lei orçamentária estadual, nunca inferior a 6% da receita tributária líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente." 2) Art. 311: "O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de 35% (trinta e cinco por cento) dareceita de impostos, compreendida e proveniente de transferência, na manutenção e desenvolvimento do ensino público, incluídos os percentuais referentes à VERJ (6%) e à FAPERJ (2%)." 3) Parte final do 2~ do art. 311: "A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao ensino obrigatório, nos termos dos planos nacional e estadual de educação, e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial." 4) 5~ do art. 311: "Os recursos federais transferidos ao Estado para aplicação no ensino de 1 ~ grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios na exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de 1 ~ grau de cada um e o número total de matrículas na rede pública estadual e municipal e repassados integralmente aos municípios no mês subseqüente ao da transferência feita pela União." 5) Art. 329: "O Estado manterá Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a 2% da receita tributária prevista para o exercício, que lhe será transferida em duodécimos como renda de sua privativa administração, para aplicação no desenvolvimento científico e tecnológico.' ' O autor alega que as normas impugnadas restringem a competência do Poder E~tivo de elaborar a proposta da lei orçamentária, obrigando-o a destinar verbas a fins predeterminados e a entidades previamente escolhidas pelo legislador constituinte estadual. Acrescenta O Governador do Estado do Rio de Janeiro, em síntese, que: a) os preceitos impugnados ofendem princl- 175

3 pios constitucionais, principalmente o da independência e harmonia dos Poderes, cuja inobservância acarreta a intervenção da União nos Estados, nos termos do art. 34, IV, da Constituição Federal; b) manifesta-se igualmente esse princípio nas competências atribuídas aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, quanto ao processo legislativo; c) ao tratar das finanças públicas e do orçamento, o legislador constituinte federal previu três díferentes espécies de leis orçamentárias, de competência do Poder Executivo, no art. 165 da Constituição, que estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais; d) a Carta Federal limitou a competência do Poder Legislativo para a apresentação de emendas a projetos que tratem dessa matéria, e que contrariem as leis orçamentárias já referidas; e) embora não tenha a atual Constituição repetido a previsão do art. 13, m, da Carta de 1969, deve-se entender que os Estados devem obedecer às regras do processo legislativo previsto no texto federal, já que o poder constituint~ estadual é um poder constituinte derivado; t) o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar em caso semelhante, ao julgar pedído na ADIn 463-8, ajuizada pelo Governador do Estado da Bahia, tendo como Relator o eminente Ministro Marco Aurélio (DJ de 1 ~.08.91). Após tecer considerações sobre cada uma das normas impugnadas, o autor sustenta o cabimento da medida liminar, aduzindo que: 1) os efeitos das inconstitucionalidades argüidas perduram durante toda a execução do orçamento, impedindo o Poder Executivo de realocar recursos a entidades ou órgãos mais carentes, salvo se negar aplicação ao que dispõe a Constituição do Estado; 2) presentes estão os requisitos para deferimento da liminar pretendida, eis que "caracterizado está o fumus boni iuris, estribado em relevante princípio constitucional, o da independência e harmonia dos Poderes"; 3) caracterizada também está a relevância das dotações orçamentárias comprometidas, perfazendo não menos de do total da receita de impostos do Estado; 4) "o periculum in mora configura-se pela impossibilidade de pronto atendimento às prioridades reais, acarretando prejuízos à manutenção e desenvolvimento do ensino e da pesquisa científica e tecnológica no Estado". É o relatório VOTO o Sr. Ministro Carlos Ve/loso (Relator): Examinemos, em conjunto, o 1 ~ do art. 306, o art. 311 e a parte [mal do 2~ do art. 311, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. a 1 ~ do art. 306 estabelece que será destinada anualmente à Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ, dotação definida de acordo com a lei orçamentária estadual, nunca inferior a 6070 da receita tributária líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente. a art. 311 explicita que "o Estado aplicará, anualmente, nunca menos de (trinta e cinco por cento) da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino'público, incluídos os percentuais referentes à VERJ (6070) e à FAPERJ (2070)". E a parte final do 2~ do art. 311 deixa expresso que será garantido' 'um percentual minimo de (dez por cento) para a educação especial". Estou em que ocorre, no ponto, o requisito da relevância do fundamento da inicial que autoriza a concessão da cautelar. a art. 212 da Constituição Federal dispõe a respeito da destinação de parcela da receita de impostos à manutenção e desenvolvimento do ensino: a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no minimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no art. 311, determinou a destinação do percentual de (trinta e cinco por cento). E fez mais: no art. 306, estabeleceu que 6070 desse percentual serão destinados à UERJ. a percentual estabelecido para a VERJ limita a ação do Poder Executivo, na elabora- 176

4 ção da proposta orçamentária, afastando-lhe a iniciativa (C.E, art. 61, 1~, 11, b, art. 165, I1I). Penso, pois, que deve ser suspensa a eficácia do citado 1 ~ do art No que toca ao art. 311, pelos mesmos motivos, penso que deve ser suspensa a sua eficácia. Na verdade, a Constituição Federal, no art. 212, estabelece que os Estados aplicarão, anualmente, vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. Além do mínimo fixado na Constituição Federal, deve participar o Poder Executivo na elaboração da lei orçamentária, lei que é de sua iniciativa privativa (C.E, art. 61, 1~, 11, b ; art. 165, I1I). Suspendo, por isso, a eficácia do art Examino o 2~ do art. 311, parte final, a dizer "... e garantirá um percentual mínimo de (dez por cento) para a educação especial". Argumenta-se que, a prevalecer o citado dispositivo legal, "ter-se-á reconhecido ao legislador constituinte estadual o poder de fixar destinação permanente para certo tipo de atividade desenvolvida pelo Estado, à revelia dos julgamentos de prioridade, conveniência e oportunidade, constitucionalmente outorgados - como expressão do princípio da independência e harmonia dos Poderes - ao Poder Executivo, quando da iniciativa das leis orçamentárias". Estou em que procede o alegado. A fixação de um certo percentual mínimo para determinado tipo de educação, pelo constituinte estadual, elide a participação do Executivo em matéria que é de sua inciativa privativa, a teor do que dispõe a Constituição Federal, art. 61, 1~, 11, b ; art. 165, III. Suspensa, portanto, a eficácia da parte final do 2~ do art. 311, a dizer: "... e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial". Aprecio, agora, o 5~ do art. 311, que estabelece que "os recursos federais transferidos ao Estado para aplicação no ensino de 1 ~ grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios na exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de 1 ~ grau de cada um e o número total de matriculas na rede pública estadual e municipal e repassados integralmente aos municípios no mês subseqüente ao da transferência feita pela União". Penso que, com base nos argumentos já expendidos, é de ser suspensa a eficácia do dispositivo constitucional estadual indicado. É que, como bem acentua a inicial, a fixação de critério de repartição de receita orçamentária, de forma permanente, elide "a Competência do Poder Executivo para, a cada exercício, por ocasião da elaboração das leis orçamentárias, exercer seu juízo de prioridades". Suspendo, destarte, a eficácia do 5~ do art Examino, fmalmente, o art. 329, a dizer que "o Estado manterá Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a 2% da receita tributária prevista para o exercício, que lhe será transferida em duodécimos como renda de sua privativa administração, para aplicação no desenvolvimento científico e tecnológico." No ponto, pelo menos ao primeiro exame, não vejo a apontada inconstitucionalidade. Não considero existir, pois, no caso, a relevância que autorizaria a concessão da cautelar. É que o art. 218 e o seu 5~, da Constituição Federal, dipõem: "Art O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas. (...) 5~. É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica". Em caso semelhante - ADIn n~ MT, Relator o Ministro limar Galvão, "DJ" de em que se examinou o art. 354, parág. único, da Constituição do Estado do Mato Grosso, esta Corte não suspendeu a eficácia do citado dispositivo. Destaco do voto que então proferi: "No que conceme aos dispositivos da Constituição do Estado do Mato Grosso, art. 354 e parágrafos, que recomendam que "O Estado instituirá a Fundação de Amparo à Pesquisa... atribuindo-ihe dotação mínima correspondente a dois por cento da re- 177

5 ceita tributária... (art. 354, caput ) e que "A dotação fixada... calculada sobre a receita prevista para o exercicio, será transferida em duodécimos no mesmo exercicio" (parág. 1 ~) e que "Os custos operacionais e de pessoal da Fundação não poderão ser superiores a cinco por cento de seu orçamento" (parág. 2~), penso que não é de ser deferida a cautelar. É que se tem, no caso, mera recomendação do constituinte, com vinculação, é certo, de parcela da receita. A recomendação e a vinculação da receita, entretanto, encontram amparo na Constituição Federal, art. 218 e parágrafos, especialmente o parág. 5~, que estabelece que "É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica". Os dispositivos impugnados, pois - art. 354 e parágrafos, da Constituição do Mato Grosso - encontram apoio na Constituição Federal, art. 218 e parágrafos. No ponto, pois, com a vênia do Sr. Ministro Relator, indefiro a cautelar". Do exposto, defiro, em parte, a cautelar, para suspender a eficácia dos seguintes dispositivos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro: 1 ~ do art. 306, art. 311, parte final do 2~ do art. 311 e 5~ do art Indefiro o pedido da cautelar no que concerne ao art VOTO (Medida Liminar) O Senhor Ministro Marco Aurélio - Senhor Presidente, temos o preceito com a seguinte redação: "O Estado manterá a Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, atribuindo-lhe dotação m(nima correspondente a 2% da receita tributária prevista para o exercfcio, que lhe será transferida em duodécimo como renda de sua privativa administração, para aplicação em desenvolvimento cientfjico e tecnol6gico. " S. Ex ~ o Relator frisou bem a necessidade de preservar-se a participação do Chefe do Poder Executivo na confecção da Lei Orçamen- tária, especialmente quanto a despesas. Entendo que a mesma base que o conduziu ao deferimento da liminar, quanto aos demais dispositivos - e neste passo o acompanho - está presente quanto ao supratranscrito. Por isso peço vênia ao nobre Relator para, dizendo da relevância do pedido, concluir que temos o concurso do risco de manter-se com plena eficácia esse preceito, já que ele é cogente, tem eficácia imediata. Concedo a liminar com maior extensão, alcançando-o, portanto. Acompanho o Relator quanto aos demais dispositivos, e divirjo de S. Ex~, com a devida vênia, para deferir a liminar também no tocante à suspensão da eficácia do artigo 329 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. varo O Senhor Ministro Sepúlveda Pertence - Senhor Presidente, também peço vênia ao eminente Ministro Marco Aurélio para acompanhar integralmente o eminente Ministro-Relator. Prever o artigo 218, 5~: "Éfacultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa cientfjica e tecnol6- gica." Parece-me evidente que o veículo desta vinculação há de ser ou a Constituição estadual ou a lei estadual, e não uma iniciativa, a cada ano, do Governador do Estado, porque então não haveria a vinculação de receita. De forma que, na linha dos precedentes, considero despida de plausibilidade, à primeira vista, a argüição. Acompanho integralmente o eminente Relator. EXTRATO DA ATA ADIn RJ - medida liminar - Rei.: Min. Carlos Velloso. Reqte.: Governador do Estado do Rio de Janeiro. Adv.: Ricardo Aziz Cretton (Reqda.: Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro). Decisão: Por maioria de votos, o Tribunal 178

6 deferiu a medida cautelar para suspender os efeitos da eficácia do I? do art. 306, art. 311, 5? do art. 311, bem como das expressões "e garantirá um percentual mínimo de 1OOfo (dez por cento) para a educação especial", contidas na parte final do 2? do art. 311, <! indeferiu a suspensão cautelar relativa ao art. 329, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, vencido o Ministro Marco Aurélio, que também deferia o pedido quanto ao art Votou o Presidente. Ausente, ocasionalmente, o Ministro Francisco Rezek. Procurador-Geral da República, Dr. Moacir Antonio Machado da Silva, na ausência ocasional do Dr. Aristides Junqueira Alvarenga. Plenário, Presidência do Senhor Ministro Octávio Gallotti, Presidente em exercício. Presentes à sessão os Senhores Ministros Moreira Alves, Néri da Silveira, Paulo Brossard, Sepúlveda Pertence, Celso de Mello, Carlos Velloso, Marco Aurélio, limar Galvão e Francisco Rezek. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Sydney Sanches, Presidente. Procurador-Geral da República, Dr. Aristides Junqueira Alvarenga.