Focalização e Cobertura do Programa Bolsa-Família. Bolsa-Família: Qual o significado dos 11 milhões de Famílias?

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1 Focalização e Cobertura do Programa Bolsa-Família: Qual o significado dos 11 milhões de Famílias? Sergei Soares Rafael Ribas Fábio Soares PET-Economia Universidade de Brasília 21 de Junho de 2011

2 Sergei Soares Nasceu em Santigo, Chile, em 08 de Novembro de Graduação em Física pela PUC-Rio. Mestrado em Economia pela UnB. Doutorado em Economia por Department and Laboratory of Applied and Theoretical Economics (L École des hautes études en sciences sociales). Atualmente, é técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais Disoc/Ipea.

3 Rafael Ribas Participante do International Policy Center for Inclusive Growth (IPC-IG) das Nações Unidas (PNUD). Doutorando na University of Illinois at Urbana-Champaing.

4 Fábio Soares Mestrado em Economia pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade (FEA-USP). Pesquisador do Centro Internacional de Poĺıticas para o Crescimento Inclusivo (CIP CI). Coordenador de Pesquisa de transferências de renda e proteção social no CIP (UNDP).

5 O Programa Bolsa-Família Criado em Out pelo Governo Federal. Objetivo: Unificar 4(*5) programas federais Bolsa Escola (CCT) Bolsa Alimentação (CCT) Auxílio Gás PNAA (Cartão Alimentação) *Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) Questões Relativas à Unificação Prós: Maior integração entre os gestores do Sistema. Possuem a mesma população alvo. Benefícios diferentes dados a populações sob condições semelhantes. Contra Os programas possuem objetivos diferentes.

6 Uniformização, Elegibilidade e Benefícios do PBF Com o PBF, houve uma uniformização dos Critérios de entrada, valores do benefício, agência executora e o sistema de informação. Senarc, vinculada ao MDS; Caixa Econômica Federal (CEF); Cadastro Único (CadÚnico) Elegibilidade a) Famílias com renda per capita inferior a R$ 60, independente do número de filhos. b) Famílias que possuem filhos com renda per capita inferior a R$ 120, recebendo um benefício de R$ 18 por filho (Limite de 3 Filhos)

7 Benefício de Prestação Continuado Linha de Pobreza: 1/4 do Salário Min. vigente. Valor do Benefício: equivalente a 1 (um) Salário Min. Diferenças entre BPC e PBF Funções diferenciadas em relação à renda: BPC: substituição de Renda PBF: complementariedade de Renda Conceitos diferentes utilizados pelo BPC e PBF no que tange à Renda Familiar.

8 Objetivos e Hipóteses Objetivos Comparar o desempenho do PBF entre 2004 e 2006 no que tange à Cobertura e à Focalização. Avaliar o efeito da Expansão do PBF sobre a Redução da Desigualdade de Renda. Hipóteses Expansão de Programas de Transferência de Renda alteram a Cobertura e os indicadores de Focalização. Em geral, existe um trade-off: o aumento da cobertura leva a uma diminuição dos indicadores de focalização.

9 Necessidade de concentrar um recurso limitado nas mãos dos mais necessitados. Custos elevados tanto para as autoridades quanto para a população. Autoridades: custo administrativo e poĺıtico População: custo de adequação aos critérios de elegibilidade *Custos operacionais diminuídos pela estrutura burocrática já existente. 2.6% do orçamento total do PBF foi previsto para para cobrir os custos operacionais.

10 Cotas Autores Cotas existem para evitar que governos registrem as populações de forma indiscriminada (Linder et al(2007)) As cotas impõem custos às prefeituras, pois estas teriam que selecionar os mais pobres dentre os pobres. Em 2004, as estimativas para as cotas foram feitas sob o Censo Demográfico de 2000 e a Pnad de Em 2006, as estimativas foram baseadas na Pnad de 2004, com as informações municipais dadas pelo Censo Demográfico * Porém, as cotas não são aplicadas com rigidez (Linder et al (2007)) As cotas não são aplicadas para a inscrição no CadÚnico.

11 Verified Means Test Concessão de benefícios baseada na informação autodeclarada das famílias (padrão-ouro). * Tende a funcionar melhor em locais onde a economia informal é menor. Preocupação: má focalização do PBF se comparado com outros programas na América Latina. Barros et al (2007), Hoffmann (2007) e Soares et al (2006) mostram que a eficácia do PBF se equipara a programas como Oportunidade (México) e Chile Solidário (Chile).

12 Performance do PBF Segundo Barros et al (2008) 35% da Performance do PBF em atender as famílias pobres são explicadas pelo tamanho do programa e 21% pela focalização municipal. 40% da performance se explicam somente pelo processo de inscrição no CadÚnico. 4% da performance se dá pela utilização das informações declaradas no CadÚnico. I) Os servidores municipais são eficazes em identificar e incentivar as famílias que devem se inscrever no CadÚnico. II) Existe um mecanismo de autosseleção, pelo qual somente as famílias mais interessadas dispõem de motivação suficiente para se inscrever.

13 A) Relativamente Modesto sob Volume de Recursos Responsável por apenas de 0.69% do TOTAL das rendas das famílias, porém PBF contribui em 43.6% da renda DAS FAMILIAS que recebem o benefício. B) Em proporção do PIB, PBF e BCP respondem juntas por menos de 1%.

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15 C) Pela ótica dos benefícios concedidos, são encontrados problemas entre os números dos registros administrativos e da Pnad tanto para o BPC quanto para o PBF. 1) Para o BPC, a razão principal seja que muitos beneficiários estão classificando o BPC como uma aposentadoria ou pensão, e não benefício assistencial. 2) Para o PBF, existe o descompasso entre o registro administrativo e a Pnad (Cartões e Grupo Específicos). Sob o critério do número de beneficiados, o PBF assim como BPC são bastante grandes. Quase 1/4 da população brasileira vivia nas 10.2 milhões de famílias beneficiadas pelo PBF ou pelo BPC.

16 Mensuração dada por: Curva de Concentração Coeficiente de Concentração a) Curva de Concentração de BPC está totalmente abaixo da curva de concentração de PBF (em 2004 e 2006). A Transferência do PBF é matematicamente mais progressiva que a do BPC. Explicação A Transferência do BPC é tão maior em valor que leva os indivíduos que o recebem a subir na distribuição de renda.

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18 Rendimentos e Transferências que contribuem para a Desigualdade de Renda G = k c k µ k ou G = 1 1 n n (Φ i + Φ i 1 ) As transferências sociais focalizadas nos mais pobres aumentaram sua concentração, enquanto os rendimentos do trabalho e de aposentadorias e pensões diminuíram suas respectivas concentrações. O coeficiente de Gini caiu em quase 1% entre 2004 e Ritmo um pouco menor que o constatado no período de , quando o ritmo foi 0.7% ao ano. A progressividade dos benefícios (BCP e PBF) se revela pela sua eficácia em reduzir Matos, av. desigualdade. C. i=1

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21 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Mensuração dada por (muito semelhante à Concentração): Curva de Incidência Coeficiente de Incidência Renda Líquida*: renda familiar descontada de benefício. A Curva de Incidência mostra o poder de abrangência do programa, enquanto a Curva de Concentração mostra o impacto sobre a distribuição de renda. 1 Piora na focalização tanto do PBF quanto do BPC entre Os Coeficientes de Incidência do PBF em 2006 estão muito próximos dos programas Oportunidades (México) e Chile Solidário (Chile).

22 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças

23 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Proporção de Famílias que atendem aos Critérios de Elegibilidade Quase metade das famílias que recebe o PBF não atendia aos critérios de entrada no programa. Existem erros no levantamento dos dados. Explicação A prevalência de um erro sobre o levantamento de dados concerne a um novo problema: a volatilidade da renda das famílias pobres.

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25 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças 1 Barros, Mendonça e Neri (1995) já apontavam o elevado grau de volatilidade da renda do trabalho sobre as pessoas mais pobres. 2 Ribas e Machado (2007) concluem que cerca de 27% dos pobres em áreas urbanas brasileiras sofriam de uma situação temporária de pobreza. 3 Ribas (2007) conclui que a proporção da pobreza crônica vem caindo ao longo do tempo, enquanto a proporção de pobreza transitória aumenta. 4 Ribas e Machado (2008) encontram que em um intervalo de 1 mês, 12% da população entravam ou saíam da pobreza. Em um período de 12 meses, a taxa de vulnerabilidade é pelo menos 40% maior que a taxa de pobreza observada em um único mês.

26 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças 1 Taxa de retorno à situação de pobreza é alta. 46% das pessoas que saíram da pobreza retornaram um mês depois e outros 14%, em dois meses (2005). 51% das pessoas que entraram na pobreza saíram dessa situação um mês depois. 2 Defasagem média de 1 ano das informação relativas às famílias no CadÚnico.

27 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Método permite obter uma estimativa da renda permanente e da sua variabilidade. Assim, pode-se calcular a probabilidade da família ser pobre em um momento do tempo. Pr(Pobre) > 0.5 é Altamente Vulnerável (AV) Pop. Elegível Pr(Pobre) > é Relativamente Vulnerável (RV) Pop. Total 1 A proporção de pessoas AV caiu de 60% (em 2004) para 50% (em 2006). 2 O verdadeiro de erro de focalização do PBF devido a erros de levantamento está em torno de 23% em Os outros 27% são a proporção de pessoas RV.

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29 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Precisa-se verificar ainda quem está sendo deixado de fora do programa. 1 57% das famílias que DEVERIAM receber o benefício do PBF não o recebiam (2004). 2 50% era a taxa de subcobertura em % das famílias ELEGÍVEIS e 49% dos RV s deixavam de receber o benefício (2006). 4 36% dos AV s tampouco recebiam o benefício (2006).

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31 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Avaliação da Performance MARGINAL da focalização. O preço em termos de inclusão indevida que se paga para reduzir a exclusão indevida. Para fazer tal avaliação, estimativas são feitas em 9 RM s e 26 UF s.

32 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças A variável explicada é a variação no número de domicílios não-elegíveis sendo atendidos pelo PBF. A variável explicativa é a variação no número de domicílios elegíveis sendo atendidos. A variável de controle é a cobertura inicial do programa.

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34 Conclusões das Estimativas I Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Para cada 1% de aumento na cobertura dos domicílios elegíveis, o PBF aumenta, em média, 1% a cobertura de domicílios não-elegíveis. Entretanto, houve um aumento do erro de focalização, podendo ter sido causado por: Mudanças do próprio PBF e pelas especificidades regionais. A expansão do PBF em UF s e RM s abaixo da linha de tendência foi relativamente mais eficiente. Enquanto a expansão em UF s e RM s acima da linha de tendência foi relativamente menos eficiente.

35 Conclusões das Estimativas II Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças

36 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças

37 Volatilidade e Vulnerabilidade Modelo de Chaudhuri, Jalan e Suryahadi Cobertura do PBF Ganhos e Perdas na Expansão do PBF Modelo de Diferenças-nas-Diferenças Tamanho Ideal do PBF Estimado 19 milhões de benefícios seriam necessários para atender aprox. toda a população pobre. 15 milhões de benefícios seriam necessários para atender aprox. toda a populção AV.

38 O PBF deixa 2 milhões de famílias AV s sem benefício, pois o programa não considera a população vulnerável à pobreza (consideravelmente maior que a pop. pobre) e o fato de qualquer programa focalizado ter erros de inclusão indevida inerentes. A cobertura também deve ser uma prioridade para o PBF, portanto manter uma família com renda per capita ligeira e temporariamente mais alta que a linha elegível não representa uma ação inaceitável. Foi verificado por este trabalho que um aumento na cobertura do PBF dentro de cada UF e RM não implicou em uma piora da focalização.

39 Recomendação feita pelo artigo: PBF deve amplicar o número de benefícios para, PELO MENOS, 15 milhões. Aumento do gasto em 0.12% do PIB ou de 0.3% do gasto público. Permanência mínima de dois anos no PBF. Possível utilização de um índice de Vulnerabilidade para estimar o tempo em que as informações da família devem ser atualizadas.