NOTA TÉCNICA UMA MEDIDA DE ESFORÇO FISCAL PRIMÁRIO LÍQUIDO DE OPERAÇÕES ATÍPICAS

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1 NOTA TÉCNICA UMA MEDIDA DE ESFORÇO FISCAL PRIMÁRIO LÍQUIDO DE OPERAÇÕES ATÍPICAS Gabriel Leal de Barros* 0 Outubro de 2013

2 Definição do Problema/ Motivação A utilização de operações atípicas e pouco tradicionais de gestão das contas públicas registrou, de forma marcante e destacada, importante crescimento a partir de 2010 quando o governo utilizou-se da operação de capitalização da Petrobrás para antecipar receita futura derivada da exploração de petróleo na camada do pré-sal. Tal operação, responsável por gerar R$ 31,9 bilhões ou 0,8% do PIB, foi à época, uma das mais sofisticadas operações atípicas capitaneadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que envolveu além da Petrobrás, o BNDES. Desde então, as relações patrimoniais e financeiras intra-setor público sofreram importantes alterações, como destacado por Barros e Afonso (2013). Outra fonte de pressão para o crescimento das operações cruzadas no interior do setor público e componentes das chamadas operações atípicas, remonta ao gigantismo das despesas obrigatórias que ao impor baixo nível de discricionariedade aos governos, pressiona - quando da insuficiência da receita ordinária primária face aos objetivos e metas fiscais definidos no orçamento - à utilização de artifícios contábeis que alteram a regra e estatísticas fiscais vigentes. Nesse sentido, receitas e despesas temporárias teriam o efeito de alterar a estatística de Necessidade de Financiamento (NFSP) e Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), tornando a interpretação dos indicadores fiscais atrapalhada e gerando prejuízos em termos de transparência e credibilidade. Ainda que diferentes estudos como Gerardo (2010), Gobetti (2011), Petersen (2003) e Joumard (2008) mostrem que a utilização de receitas atípicas pelos * Economista, pesquisador do FGV/IBRE e especialista em Contas Públicas. A opinião expressa neste documento é exclusivamente do autor e não expressa necessariamente a do IBRE/FGV. O autor é particularmente grato ao apoio dos assistentes Rodrigo Damian Machado e Vilma da Conceição Pinto. Elaborado em 21/03/

3 governos seja prática disseminada ao redor do mundo, estudos técnicos que busquem avaliar o impacto do setor público na demanda 1 ou mesmo aqueles que se dediquem a ajustar o resultado primário à sua condição estrutural 2 enfrentam a dificuldade de depurar os números fiscais e extrair o resultado mais próximo do patrimônio líquido e do efetivo balanço entre ativos e passivos do setor público. Portanto, ainda que nem todas as operações atípicas tenham por objetivo contornar a restrição orçamentária e imprimir maior grau de liberdade à política fiscal, o objetivo dessa nota é contribuir com uma medida do resultado fiscal primário líquido das operações atípicas do governo central. Metodologia de Apuração Há na literatura um conjunto de operações atípicas classificadas conforme sua natureza e que contribuem para diferenciar conceitualmente umas das outras. Conforme destacado por Gobetti (2011), os três principais conceitos existentes na literatura respeitam as fiscal gimmicks ( trapaças fiscais ), contabilidade criativa e medidas extraordinárias (one-off measures). Ainda que haja na literatura recomendações acerca das classificações das operações em atípicas é importante notar para a existência de relativa discricionariedade de cada autor na sua classificação. Os ajustes realizados nesta nota, tanto na receita quanto na despesa, encontram-se listados abaixo: Fundo Soberano do Brasil (2008): Despesas com capitalização do FSB no valor de R$ 14,2 milhões. 1 Para um exercício quanto à medida de impacto do setor público brasileiro na demanda, ver Pessoa, Almeida e Barros (2012). 2 Para uma abordagem do resultado primário estrutural, ver Gobetti et al (2011), Ter- Minassian (2010) e Bevilaqua e Werneck (1997). 2

4 Depósitos Judiciais (2009): Transferências de depósitos judiciais retidos na Caixa Econômica Federal (CEF) e outros bancos para a conta da União 3 no valor de R$ 8,9 bilhões, por conveniência, distribuídos de forma uniforme ao longo do ano. Fundo Nacional de Desenvolvimento (2009) 4 : Lucros sacados do FND no valor de R$ 4,2 bilhões distribuídos, por conveniência, de forma uniforme ao longo do ano. Depósitos Judiciais (2010): Depósitos judiciais relativos ao PIS/Pasep no valor de R$ 4 bilhões efetuado por instituição financeira. Capitalização da Petrobrás (2010): Receita Líquida derivada do pagamento de cessão onerosa pela Petrobrás no valor de R$ 31,9 bilhões. CSLL da VALE (2011): Receita decorrente de encerramento de litígio judicial relativo à Contribuição Social sobre Lucro Líquido (CSLL) no valor de R$ 5,8 bilhões. Fundo Soberano do Brasil (2012): Receita de R$ 12,4 bilhões em decorrência do resgate da poupança pública feita em Antecipação de Dividendos 5 (diversos anos): Montante total de R$ 26 bilhões de dividendos antecipados e disponibilizados mensalmente pela STN por meio de solicitação. REFIS da Crise (a partir de 2009): Volume de recursos arrecadado em decorrência do plano de refinanciamento de dívidas tributárias lançado no período da crise de 2009 no valor de R$ 59,7 bilhões. 3 De acordo a Portaria MF 510/09, posteriormente revogada pelo artigo 7º da Portaria MF 531/09, e MP 468/09 convertida na Lei n /09. Atos legais disponíveis, respectivamente, em O FND é um fundo público ligado ao BNDES cujo objetivo é fornecer recursos para a realização, por parte do governo federal, de investimentos que busquem estimular o desenvolvimento nacional. O fundo foi extinto pela MP nº 517, de 30 de dezembro de 2010, posteriormente convertida na Lei , de 27 de junho de Dispositivos legais disponíveis em: Dados sujeitos a revisão. Não considera informações relativas a

5 Resultados/ Conclusão 6 Tomando por base a totalidade das operações atípicas supracitadas, é possível perceber que não só a ocorrência como o volume destas operações se iniciou de forma mais configurada a partir de 2008/09, período de aprofundamento da crise internacional. De outra forma, as cifras bilionárias envolvidas deixam claro o fundamento detrás da deterioração da confiança e transparência fiscal no período pós-crise 7. A diferença do indicador oficial de austeridade fiscal do setor público consolidado ante o ajustado pelas operações atípicas mostra-se tão significativo a ponto de representar 1,3 p.p. em 2010, recorde para a série ajustada. Nos anos de 2009, 2011, 2012 e 2013 a diferença permaneceu relevante e da ordem de 0,6; 0,7; 1,0 e 0,3 p.p. do PIB, respectivamente. Apenas em 2008, quando o esforço fiscal foi significativo a ponto de ser parcialmente direcionado para capitalizar o Fundo Soberano (FSB) que os ajustes líquidos das operações atípicas mostraram-se positivos para o resultado fiscal ajustado. O gráfico abaixo revela diferentes medidas de esforço fiscal primário quando retiradas os diferentes ajustes listados. 6 Faz-se necessário registrar que as simulações e números aqui tratados devem ser entendidos como uma medida de aproximação do resultado primário do setor público consolidado, sendo os ajustes realizados com base nas operações atípicas do governo central. 7 Para uma abordagem completa da mudança ocorrida na política fiscal no período pós-crise, ver Barros e Afonso (2013). Disponível em 4

6 GRÁFICO 1 - Resultado Primário do Setor Público Consolidado (Acumulado em 12 meses como % do PIB) 8 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e SIC Elaboração própria do autor. É importante notar que a despeito do cumprimento da meta fiscal primária em 2011 sem descontos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), conhecida como meta cheia, a influência de duas das três receitas atípicas na geração de tal esforço fiscal foi da ordem de R$ 10 bilhões e, curiosamente, equivalente à elevação ocorrida na meta de resultado primário do governo central. De outra forma, é possível identificar que a maior austeridade fiscal verificada em 2011 foi influenciada integralmente por duas receitas de caráter temporário da ordem de 0,2% do PIB. Quando computadas as receitas decorrentes do REFIS da crise, de R$ 21 bilhões, o diferencial de esforço fiscal alcança 0,7% do PIB. 8 Entende-se por: (1) SPAJ c/ Div; o resultado primário do setor público consolidado ajustado apenas pelas operações atípicas relativas a antecipação de dividendos; (2) SPAJ c/ Petro e FSB; o esforço fiscal de todo o setor público ajustado apenas pelas operações atípicas do Fundo Soberano e Capitalização da Petrobrás; (3) SPAJ Total; onde são considerados a totalidade dos ajustes no resultado fiscal primário do setor público e por fim (4) SP Oficial, aquele divulgado oficialmente pelo governo como medida de esforço fiscal. 5

7 Já em 2012, além das receitas do REFIS da crise (0,4% do PIB) chama a atenção o extraordinário volume de dividendos antecipados, de 0,3% do PIB e equivalente a metade dos R$ 28 bilhões pagos pelas estatais federais, além do resgate dos R$ 12,4 bilhões dos recursos depositados no Fundo Soberano em Ao totalizar todos os ajustes para o ano de 2012 percebe-se que o volume de R$ 43,5 bilhões em operações atípicas ficou muito próximo do recorde, tanto em termos nominais quanto em percentual do PIB, verificado em 2010 de R$ 48 bilhões ou 1,3 % do PIB. De forma conclusiva, é evidente que no período pós-crise o crescimento da dificuldade do setor público de fechar suas contas, em particular o governo central, ensejou a busca por maior flexibilidade fiscal cuja combinação mesclou medidas de caráter extraordinário (one-off measures), contabilidade criativa e fiscal gimmicks ( trapaças fiscais ). 9 É importante destacar o retorno negativo de 11,5% da poupança pública destinada ao Fundo Soberano (FSB) em 2008 e resgatada em Conforme destacado por Barros e Afonso (2013), a ingerência financeira e utilização do FSB com objetivo diverso de rentabilizar a poupança pública justifica o menor resultado de seu patrimônio líquido. 6

8 Anexo Evolução do Esforço Fiscal e Operações Atípicas (em R$ Bilhões) 10 Descrição Resultado Primário do Setor Público Consolidado 88,1 103,6 64,8 101,7 128,7 105,0 54,0 Resultado Nominal do Setor Público Consolidado -74,5-61,9-106,2-93,7-108,0-108,9-109,3 Resultado Primário do Governo Central 59,4 71,3 42,4 78,7 93,0 86,1 37,4 Resultado Nominal do Governo Central -59,6-24,9-107,4-45,8-87,5-61,2-88,8 Ajustes Totais -0,6 12,6-18,4-48,0-31,0-43,5-9,7 Contabilidade Criativa -0,6-1,6-14,2-16,2-25,2-31,1-9,7 Antecipação de Dividendos -0,6-1,6-0,6-4,5-4,2-14,6 0,0 Depósitos Judiciais 0,0 0,0-8,9-4,0 0,0 0,0 0,0 Refis da Crise 0,0 0,0-4,7-7,7-21,0-16,6-9,7 One off Measures 0,0 14,2-4,2-31,9-5,8-12,4 0,0 Cessão Onerosa para Exploração de Petróleo 0,0 0,0 0,0-74,8 0,0 0,0 0,0 CSLL da Vale 0,0 0,0 0,0 0,0-5,8 0,0 0,0 Lucros Sacados do FND 0,0 0,0-4,2 0,0 0,0 0,0 0,0 Capitalização da Petrobras 0,0 0,0 0,0 42,9 0,0 0,0 0,0 Fundo Soberano do Brasil 0,0 14,2 0,0 0,0 0,0-12,4 0,0 Resultado Primário Ajustado do Setor Público Consolidado 87,5 116,2 46,3 53,6 97,7 61,4 44,3 Resultado Nominal Ajustado do Setor Público Consolidado -75,1-49,3-124,7-141,7-138,9-152,5-119,1 Resultado Primário Ajustado do Governo Central 58,8 83,9 24,0 30,7 62,1 42,5 27,7 Resultado Nominal Ajustado do Governo Central -60,2-12,3-125,8-93,8-118,5-104,7-98,5 Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado 88,1 117,8 64,8 69,8 128,7 92,6 54,0 Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado -74,5-47,7-106,2-125,6-108,0-121,3-109,3 Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central 59,4 85,6 42,4 46,8 93,0 73,7 37,4 Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central -59,6-10,6-107,4-77,7-87,5-73,6-88,8 Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado 87,5 101,9 64,2 97,2 124,6 90,4 54,0 Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado -75,1-63,6-106,8-98,2-112,1-123,5-109,3 Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central 58,8 69,7 41,8 74,2 88,9 71,5 37,4 Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central -60,2-26,5-108,0-50,3-91,7-75,8-88,8 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e SIC Elaboração própria do autor. 10 Para 2013 os valores estão acumulados até agosto e desconsideram antecipação de dividendos. 7

9 Evolução do Esforço Fiscal e Operações Atípicas (em % do PIB) Descrição Resultado Primário do Setor Público Consolidado 3,3 3,4 2,0 2,7 3,1 2,4 1,7 Resultado Nominal do Setor Público Consolidado -2,8-2,0-3,3-2,5-2,6-2,5-3,5 Resultado Primário do Governo Central 2,2 2,4 1,3 2,1 2,2 2,0 1,2 Resultado Nominal do Governo Central -2,2-0,8-3,3-1,2-2,1-1,4-2,8 Ajustes Totais 0,0 0,4-0,6-1,3-0,7-1,0-0,3 Contabilidade Criativa 0,0-0,1-0,4-0,4-0,6-0,7-0,3 Antecipação de Dividendos 0,0-0,1 0,0-0,1-0,1-0,3 0,0 Depósitos Judiciais 0,0 0,0-0,3-0,1 0,0 0,0 0,0 Refis da Crise 0,0 0,0-0,1-0,2-0,5-0,4-0,3 One off Measures 0,0 0,5-0,1-0,8-0,1-0,3 0,0 Cessão Onerosa para Exploração de Petróleo 0,0 0,0 0,0-2,0 0,0 0,0 0,0 CSLL da Vale 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1 0,0 0,0 Lucros Sacados do FND 0,0 0,0-0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Capitalização da Petrobras 0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 Fundo Soberano do Brasil 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0-0,3 0,0 Resultado Primário Ajustado do Setor Público Consolidado 3,3 3,8 1,4 1,4 2,4 1,4 1,4 Resultado Nominal Ajustado do Setor Público Consolidado -2,8-1,6-3,8-3,8-3,4-3,5-3,8 Resultado Primário Ajustado do Governo Central 2,2 2,8 0,7 0,8 1,5 1,0 0,9 Resultado Nominal Ajustado do Governo Central -2,3-0,4-3,9-2,5-2,9-2,4-3,2 Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado 3,3 3,9 2,0 1,9 3,1 2,1 1,7 Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Setor Público Consolidado -2,8-1,6-3,3-3,3-2,6-2,8-3,5 Primário Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central 2,2 2,8 1,3 1,2 2,2 1,7 1,2 Nominal Ajustado (Petrobras e FSB) - Governo Central -2,2-0,4-3,3-2,1-2,1-1,7-2,8 Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado 3,3 3,4 2,0 2,6 3,0 2,1 1,7 Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Setor Público Consolidado -2,8-2,1-3,3-2,6-2,7-2,8-3,5 Primário Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central 2,2 2,3 1,3 2,0 2,1 1,6 1,2 Nominal Ajustado (Antecipação de Dividendos) - Governo Central -2,3-0,9-3,3-1,3-2,2-1,7-2,8 Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional, Receita Federal e SIC Elaboração própria do autor. 8

10 Referências Barros, Gabriel L.; Afonso, José Roberto R. Ensaio Técnico: Sobre Fazer o Cumprimento da Meta de Superávit Primário de Texto para discussão do IBRE/FGV. Fevereiro de Disponível em: Barros, Gabriel L.; Afonso, José Roberto R. Nota Técnica: As Receitas Federais de Dividendos. Texto para discussão do IBRE/FGV. Março de Disponível em: PETERSEN, J. Changing red to black: deficit closing alchemy. National Tax Journal, v. 56, n. 3, Gerardo, J. C., Política Fiscal e Sustentabilidade do Crescimento. Finanças Públicas XV Prêmio Tesouro Nacional, Disponível em: SCHETTINI, B. P., GOUVÊA, R. R., ORAIR, R. O., GOBETTI, S. W., Resultado Fiscal estrutural e impulso fiscal: uma aplicação para as administrações públicas no brasil, Brasília: IPEA, agosto de (Texto para discursão, n. 1650). PESSOA, S., ALMEIDA, M., BARROS, G. L., PROJETO: Construção de indicador do impacto do setor público sobre a demanda agregada da economia. Rio de Janeiro: IBRE/FGV, TER-MINASSIAN, T. Preconditions for a successful introduction of structural fiscal balance-based rules in Latin America and the Caribbean: a framework. Washington: BID, (Discussion Paper, n. 157). 9

11 BELIVAQUA, A.; WERNECK, R. Fiscal impulse in the Brazilian economy, Rio de Janeiro: PUC-Rio, out p. (Texto para Discussão, n. 379). JOUMARD, I.; MINEGISHI, M.; ANDRÉ, C.; CHANTAL NICQ, C.; Price, R. Accounting for one-off operations when assessing underlying fiscal positions. OECD Economics Department Working Papers, n Paris: OECD, BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). [s.d.]. Disponível em: Acesso em: 20 mar BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Resultado do Tesouro Nacional. [s.d.]. Disponível em: Acesso em: 20 mar BRASIL. Ministério da Fazenda (MF). Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Arrecadação das Receitas Federais. [s.d.]. Disponível em: Acesso em: 20 mar BRASIL. Sistemas de Informação ao Cidadão (SIC). Disponível em: 10

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