quinta-feira, 16 de maio de 13

Transcrição

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2 POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 07 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua

3 AGENDA Lista de prioridades inicialmente estabelecidas, às quais os PROBLEMAS POLÍTICOS E governos devem dedicar suas energias e atenções. AGENDAS POLÍTICAS Os atores políticos lutam arduamente para incluir seus interesses nesta lista de prioridades.

4 TIPOS DE AGENDA Agenda Sistêmica, ou não governamental: é a lista de assuntos que preocupam diversos atores políticos e sociais, não se restringindo ao governo. É a lista de temas que preocupam a sociedade e o Estado e, até mesmo, o sistema internacional. Exemplos: terrorismo, crime organizado, problemas ambientais, suprimento de água e energia, crise do sistema econômico. Agenda do Governo: reúne os problemas sobre os quais as autoridades de um governo, seus assessores e pessoas fora do governo mas estreitamente associadas às autoridades decidiram se debruçar. Sua composição dependerá da ideologia, dos projetos políticos e partidários, da mobilização social, das crises conjunturais e das oportunidades políticas (Kingdon, 2006) Agenda de decisão: é a lista dos assuntos, dentro da agenda do governo, encaminhados

5 Tipos de agenda A literatura menciona outros tipos de Agenda Política Agenda Formal Agenda da Mídia Agenda oculta conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe como merecedor de intervenção pública; também conhecida como agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar (SECCHI, apud Cobb& Elder, 1983) é a lista de problemas que recebe atenção especial dos diversos meios de comunicação e que pode condicionar as agendas políticas e institucionais (SECCHI, 2010) são objetivos de pessoas ou de grupos, que não são claramente explicitados porque podem ser conflitantes com a agenda formal ou podem ser considerados ilegítimos por atores politicamente relevantes, ou podem sofrer forte rejeição da sociedade.

6 QUESTÕES Porque alguns temas nunca entram na agenda? Porque há temas que entram e saem? Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são desprezados? Porque as agendas mudam? Existem vários tipos de situações indesejáveis, injustas ou, de alguma forma insatisfatórias, com as quais as pessoas se acomodam e convivem. São encaradas pela sociedade ou por parte dos seus membros como situações naturais ou como algo impossível de mudar porque é assim mesmo. São chamados estados de coisas, porque não chegaram a ser reconhecidos como problemas políticos.

7 Exemplos de estado de coisas No Brasil, durante muito tempo, a discriminação racial foi um estado de coisas: vivíamos o mito da democracia racial. Também no Brasil nós praticamente não víamos pessoas em cadeiras de rodas andando na rua...e nem percebíamos que era porque nossas ruas não ofereciam condições de acessibilidade a essas pessoas No mundo ocidental durante muito tempo a degradação ambiental foi aceita e até associada com o desenvolvimento econômico. Ainda hoje é assim em alguns países orientais. Os estados de coisas são reconhecidos como problemas quando cidadãos e governantes passam a considerá-los inconvenientes ou inaceitáveis e começam a crer que devem fazer algo para mudá-las.

8 Os estados de coisas só passam a são ser reconhecidos como problemas pelos próprios cidadãos quando eles passam a considerálos não-naturais, inconvenientes ou inaceitáveis e começam a crer que devem fazer algo para mudá-las. PROBLEMAS POLÍTICOS aparecem quando atores públicos ou privados, individuais, coletivos, organizacionais, etc. reconhecem uma situação ou estado de coisas como um problema. OU SEJA os problemas políticos não têm existência objetiva. SECCHI (SECCHI, 2010, pag.34) Para SECCHI, um problema público é a diferença entre o que a realidade pública é, e aquilo que se gostaria que fosse.

9 Segundo PUENTES-MARKIDES (2007), os problemas públicos apresentam as seguintes características: a) São complexos e imprecisos, mal definidos; Puentes- Markides (2007) b) São desenhados conforme os valores, interesses, motivações e posições sociais dos atores envolvidos; c) Suas causas e efeitos nem sempre são claros e podem estar sujeitos à manipulação política; d) As soluções a eles associadas nem sempre são as mais efetivas ou mais eficientes; e) É difícil medir a adequação das medidas propostas para solucioná-los; f) As consequências dessas medidas nem sempre são completamente identificáveis antes da sua implementação.

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11 Teorias da Formação de Agenda Não-decisões a inclusão de temas na agenda expressa relações de poder. Temas que ameaçam as elites não são incluídos Múltiplos Fluxos convergência de pelo menos dois entre três fluxos: problemas, políticas (policies) e política Equilíbrio Pontuado estabilidade quanto às demandas incluídas, até que os eventos da política provoquem uma ruptura e incluam novas demandas

12 RUA, 1998: Para que uma situação ou estado de coisas se torne um problema político e passe a figurar como um item prioritário da agenda governamental é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: RUA (1998) a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados; b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que para as autoridades públicas - o ônus de não resolver o problema seja maior que o ônus de resolvê-lo; c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, haja vantagens, antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

13 ESTADOS DE COISAS Situação de Crise Situação de Oportunidade Ação política organizada PROBLEMAS POLÍTICOS

14 Bachrach & Baratz (1962,1970) Existem situações que são diferentes dos estados de coisas : ELAS NÃO SÃO INCLUÍDAS na agenda governamental, porque existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate público do assunto. Exemplos: Os direitos da mulher não entram na pauta governamental de diversos países do Oriente Médio. A não decisão não é ausência de decisão sobre uma questão que está na agenda política.

15 Não-decisão significa que os temas que ameaçam fortes interesses, ou que contrariam os códigos de valores prevalecentes em uma sociedade enfrentam obstáculos diversos e de variada intensidade (mobilization of bias) à sua transformação em problemas políticos - e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental. Ou seja certas pessoas, grupos, perspectivas, problemas ou conflitos são excluídos ou suprimidos, de modo que o escopo do debate (ou a agenda) seja limitado somente às questões percebidas como seguras pelos interesses dominantes.

16 Bachrach & Baratz (1962,1970) As não-decisões se baseiam na mobilização de viés (mobilization of bias, Schattsneider (1960)), que consiste em um conjunto dominante de crenças, valores e processos e procedimentos institucionais que operam para impedir que determinados problemas sejam incluídos na agenda governamental. Exemplos: Quando argumentos religiosos ou morais são usados para impedir que os governos tratem das questões relativas à homofobia ou reconheçam direitos que são negados aos homossexuais.

17 FORMAÇÃO DA AGENDA DE POLÍTICAS PÚBLICAS Sociedade/ Sistema político Demandas Novas Recorrentes Reprimidas Problemas políticos AGENDA ESTADOS DE COISAS NÃO-DECISÃO

18 Reconhecimento dos Problemas Políticos e Absorção das Demandas Ação coletiva Natureza dos bens públicos Custo da participação Tamanho dos Grupos Grau de abertura do sistema Político-institucional Regimes democráticos Regimes autoritários Regimes Totalitários

19 GRAU DE ABERTURA DO Sistema político-institucional Regimes democráticos Regimes autoritários Tendem a absorver demandas, atores, etc, sempre que o custo de exclusão for maior que o custo da inclusão. Admitem divergência e oposição Elevam o custo da ação coletiva através da coerção/repressão Custo da coerção até certo ponto é menor que o custo da inclusão: não admitem oposição Regimes Totalitários Baseiam-se na mobilização pelo alto + inclusão pela adesão absoluta e controlada Não admitem divergência, nem oposição

20 Mancur Olson Segundo Mancur Olson, devido ao cálculo racional individual sobre os custos da participação e as expectativas quanto:

21 TEORIA DO EQUILÍBRIO PONTUADO Baumgartner & Jones: PERGUNTA: Por que é que os processos políticos são muitas vezes marcados pela estabilidade, mas outras vezes produzem mudanças de grande escala? LÓGICA DOS GOVERNOS Racionalidade limitada Criam-se subsistemas políticos que tratam as questões de forma paralela, enquanto os líderes governamentais que operam no macrossistema tratam das questões relevantes de forma serial.

22 Teoria do equilíbrio pontuado COMO ENTENDER A ESTABILIDADE E A MUDANÇA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS? Pela forma como problemas ou propostas de políticas são definidas Tal definição ocorre dentro de um contexto institucional que pode favorecer determinadas visões políticas em detrimento de outras. Policy monopoly ocorre quando um subsistema é dominado por um único interesse. Os monopólios de política são formados por (a) uma estrutura institucional que permite ou restringe o acesso ao processo decisório; e (b)ideias fortemente associadas com a instituição e com os valores da comunidade política.

23 Teoria do equilíbrio pontuado A forma pela qual uma política pública é entendida e discutida é a sua imagem ( policy image ), a qual fornece o apoio à instituição que exerce o monopólio, sustenta os arranjos institucionais e permite comunicar e difundir o significado da política. Se uma imagem (entendimento) é amplamente aceita, o monopólio se mantém, se não, as divergências podem derrubar o monopólio. As policy images são desenvolvidas com base em informação e apelo emocional Mudanças rápidas no apelo emocional podem influir na mobilização em torno de uma imagem.

24 Teoria do equilíbrio pontuado A policy image é central tanto para a definição dos problemas quanto para a seleção das alternativas (soluções). Para que um problema entre na agenda do governo é preciso que uma imagem ou um consenso quanto a uma política efetue a ligação entre o problema e uma possível solução. A formação de um consenso em torno de uma política ou uma policy image é um elemento crucial na luta política. Os tomadores de decisão procuram construir seus consensos sobre os problemas e influir nas instituições que tem competência para decidir sobre os mesmos. A autoridade decisória pertence às instituições são um ou vários centros decisórios oficiais (policy venue) com competência própria

25 Teoria do equilíbrio pontuado A busca de arenas favoráveis para a difusão dos problemas e soluções (venue shopping) e a criação das policy images são fortemente vinculadas. Os problemas são construídos pelas comunidades políticas e podem ficar restritos ao seu ambiente. Mas algumas questões se tornam relevantes e atraem outras, que se difundem ( efeito bandwagon). Quando isso ocorre algumas propostas se tornam disseminadas e se popularizam, ocupando o lugar das propostas anteriores e abrindo espaço para a mudança. A formulação é influenciada não apenas pela agenda, mas pelas definições de quais seriam as soluções efetivas (aceitáveis) para um problema.

26 Teoria do equilíbrio pontuado A estabilidade é mais própria dos subsistemas (comunidades políticas), onde se situam os monopólios e onde as mudanças são desencorajadas por reações negativas. As mudanças são poucas, lentas e graduais. Os macrossistemas (lideranças políticas) apresentam mudanças rápidas e intensas, policy images diferenciadas e reações positivas. A macropolítica é a política de mudanças de larga escala, que ocorrem quando uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema. Quando uma questão alcança o macrossistema, o subsistema também é afetado porque a atenção das lideranças e do público podem introduzir novas ideias e novos atores naquele subsistema. As novas ideias e instituições tendem a permanecer no tempo (legado político), criando uma nova situação de estabilidade.

27 Teoria do equilíbrio pontuado A definição de uma questão, expressa em uma imagem ou símbolo, é central para a formação da agenda de políticas públicas é o que mobiliza atores previamente indiferentes e ocasiona a mudança da agenda. Não há vínculo entre problemas e soluções (alternativas) esta relação depende da dinâmica institucional onde as ideias são geradas e difundidas. O papel das lideranças é crucial (macrossistema), destacando-se o chefe do Executivo. Não há concepção de policy cicle. Não se atribui importância às mudanças no governo (fluxo da politica), por causa do legado institucional.

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29 CELINA SOUZA Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os participantes do processo decisório, e outras, o processo de formulação da política pública. Cada participante e cada processo podem atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas.

30 Tipos de resposta Primeira resposta focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas, que forma o primeiro fluxo, afeta os resultados da agenda. Segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói um sentimento ou uma percepção generalizada sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção, que corresponde ao segundo fluxo, se daria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. Segundo esta visão, a construção de um sentimento ou uma percepção generalizada sobre determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda.

31 Tipos de resposta Terceira resposta A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis (autoridades políticas, líderes, políticos, partidos, grupos de pressão que operam no espaço público, etc.) e invisíveis ( acadêmicos, consultores, membros da burocracia, etc.) Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis, operam mais na formulação das alternativas. Joan Subirats discorda desse ponto, sustentando que especialmente a burocracia atua na formação da agenda: recolhe e processa informações procedente de distintas clientelas com quem mantém contato, analisa e interpreta dados, influindo no reconhecimento dos problemas. Tanto Subirats quanto Guy Peters entendem que a burocracia é a fonte essencial da agenda de atuação dos poderes públicos.

32 KLAUS FREY no que tange à fase da percepção e definição de problemas, o que interessa ao analista de políticas públicas é : como, em um número infinito de possíveis campos de ação política, alguns policy issues vêm se mostrando apropriados para um tratamento político e conseqüentemente acabam gerando um policy cycle. Um fato pode ser percebido, pela primeira vez, como um problema político por grupos sociais isolados, mas também por políticos, grupos de políticos ou pela administração pública. Freqüentemente, são a mídia e outras formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância política a um problema específico.

33 GARBAGE CAN MODEL (Modelo Lata de Lixo) Cohen, March e Olsen (1972) Há comportamentos decisórios que parecem irracionais em ambientes de extrema incerteza nas organizações: "comportamentos ambíguos", que parecem contradizer a teoria clássica do comportamento racional.

34 GARBAGE CAN MODEL (Modelo Lata de Lixo) As organizações tendem a produzir muitas "soluções" que são descartadas no lixo devido a uma falta de problemas. Mas podem surgir problemas cuja solução se encontra nesse lixo. As decisões não seguem um processo ordenado, indo do problema até a solução, mas são resultados de vários fluxos de eventos independentes dentro da organização.

35 GARBAGE CAN MODEL (Modelo Lata de Lixo) Os quatro fluxos são: Problemas só os mais graves desencadeiam processos de decisão. Normalmente os indivíduos passam pelo "lixo" e procuram uma correção adequada, chamada de "solução". Soluções Oportunidade s de decisão Participantes têm vida própria, são diferentes dos problemas que podem ser chamadas a resolver. As soluções são respostas à procura de um problema. Os participantes podem ter idéias para soluções, que procuram defender. Há ocasiões que se espera que as organizações estejam decidindo. O indivíduo nas organizações necessita ocasionalmente de oportunidades de decisão", por motivos alheios à decisão em si Eles vêm e vão, variando entre os problemas e as soluções. Podem ter idéias de problemas ou soluções favoritas que carregam consigo, até que sejam capazes de compartilhá-las com os outros e fornecer uma solução para um problema.

36 Questão inicial Os indivíduos têm objetivos, enquanto uma coletividade não. ADVOCACY COALITION FRAMEWORK ACF Sabatier e Jenkins- Smith (1993) Problema Como encontrar algum conceito de objetivo organizacional que seja consistente com a aparente impossibilidade da sua existência? A abordagem proposta é: através de coalizões, onde os interesses são trabalhados e agrupados a partir dos pontos comuns, construindo uma teia que passa a representar o funcionamento da organização.

37 ADVOCACY COALITION FRAMEWORK ACF As coalizões são geradas a partir de crenças, opiniões, ideias e objetivos dos atores envolvidos no processo do fazer política pública. Uma coalizão de defesa pode ser formada por vários atores que compartilham um conjunto de convicções, valores e idéias; e que procuram manipular as regras, os orçamentos e o pessoal das instituições governamentais a fim de alcançar seus objetivos. A política pública é vista como um conjunto de subsistemas normalmente estáveis e vinculados a acontecimentos externos. Cada subsistema que integra uma política pública é composto por um conjunto de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e idéias e pelos recursos de que dispõem. Coalizões de defesa interagem com muitas organizações diferentes.

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39 TEORIA DOS MÚLTIPLOS FLUXOS distingue Agenda Sistêmica, Agenda Governamental, Agenda Especializada (setorial) e Agenda de Decisões John KINGDON Uma questão entra na Agenda Governamental quando desperta o interesse dos formuladores do políticas públicas. Porém, dado o volume e complexidade das demandas e processos governamentais, nem todas as questões da Agenda Governamental chegam à Agenda de Decisões. A mudança da agenda resulta da convergência de três fluxos: o Fluxo dos Problemas, o Fluxo das Políticas Públicas (policy) e o Fluxo da Política (politics)

40 FLUXO DOS PROBLEMAS É possível existir uma situação social percebida sem que ela seja considerada um problema de política pública Este só passa a existir quando os formuladores se convencem de que devem fazer algo a respeito. John KINGDON o que desperta a necessidade de ação são três mecanismos básicos: indicadores eventos, crises e símbolos feedback das ações governamentais A partir desses mecanismos deve ocorrer a interpretação por parte dos formuladores. Problemas de política pública não são apenas questões e eventos externos A forma como o problema é definido e articulado com outros desperta ou não o interesse dos formuladores e define são inclusão e priorização na agenda de decisão.

41 FLUXO DAS POLÍTICAS (POLICIES) É o fluxo das alternativas para solucionar os problemas. São ideias que as pessoas têm a respeito das coisas em geral, e não estão vinculadas a problemas específicos. John KINGDON existem diversas ideias (alternativas) geradas nas comunidades políticas : algumas são abandonadas, outras são cominadas entre si, outras ficam intactas e sobrevivem Quem são as comunidades políticas geradoras dessas alternativas? Especialistas que se ocupam de uma determinada área: pesquisadores, consultores, assessores parlamentares, funcionários governamentais, analistas vinculados a organismos internacionais, ongs, grupos de pressão, etc

42 Alternativas que sobrevivem são as que são tecnicamente viáveis, politicamente defensáveis, representam valores compartilhados e contam com a aceitação do público estas tem receptividade entre os formuladores e chegam à consideração dos agentes decisores. suas difusões não são automáticas seus partidários procuram defendê-las junto a outras comunidades políticas e junto ao público em geral, operando pela persuasão (É o que KINGDON denomina Soften up ) Se a difusão de uma alternativa for exitosa, ocorre um efeito multiplicador ( Bandwagon ) a alternativa se torna mais conhecida e ganha mais adeptos John KINGDON as ideias podem ser mais importantes na escolha de uma alternativa do que o poder e as estratégias políticas dos atores (conteúdo simbólico e argumentativo)

43 FLUXO DA POLÍTICA expressa o consenso construído pela negociação e pela barganha. Contém três elementos: 1. Humor nacional: é o sentimento prevalecente na sociedade em um dado momento, sobre certas questões e que pode favorecer ou não a germinação de certas ideias. Expressa-se nos movimentos sociais, processo eleitoral, opinião pública, pressões do Legislativo, etc.; 2. Apoio ou oposição das forças políticas organizadas em relação a uma questão ou alternativa; 3. Mudanças no governo, resultante do processo eleitoral (novo governo), mudança de pessoas em posições estratégicas na estrutura governamental (turnover), e mudanças da competência sobre determinada questão, disputas por competência, etc.

44 JANELAS DE OPORTUNIDADE POLÍTICA ( Policy Windows ) Resultam da convergência dos fluxos ( Coupling ). São mais influenciadas pelo fluxo dos problemas e da política. O fluxo das alternativas não exerce influência direta sobre a Agenda Governamental, mas é fundamental para que uma questão da Agenda Governamental entre na Agenda de Decisões. A convergência dos fluxos é transitória, o que significa que as janelas de oportunidade política podem ser efêmeras e imprevisíveis. Os EMPREENDEDORES DE POLÍTICAS ( Policy Entrepreneurs ) são os que ligam as alternativas de solução aos problemas, e ligam as propostas (alternativas) aos momentos políticos (politics) influenciam na convergência dos fluxos e no aproveitamento das janelas de oportunidades.

45 EMPREENDEDORES DE POLÍTICAS Geralmente são especialistas, com habilidades de persuasão, com conexões políticas. Eles investem seu tempo, energia, reputação e até dinheiro para promover uma questão ou uma alternativa, visando ganhos futuros egoísticos ou solidários. Podem estar no governo ou fora dele, podem ser atores visíveis ou John KINGDON atores visíveis influenciam mais na Agenda Governamental, enquanto os atores invisíveis (que são os membros das comunidades políticas) influenciam mais na definição das alternativas (Agenda de Decisão). O ator mais influente na definição da agenda governamental é o Presidente, mas ele não tem controle sobre as alternativas.

46 FLUXO DOS PROBLEMAS: indicadores; crises e eventos focalizadores; feedback das ações governamentais. Dinâmica da persuasão. FLUXO DAS POLICIES: Viabilidade técnica; aceitação pelos interesses organizados e pela opinião pública; custos toleráveis. Dinâmica do consenso. FLUXO DA POLITICA: Humor nacional; apoio das forças políticas organizadas; mudanças no governo, em especial, turnover. Dinâmica de barganha. JANELA DE OPORTUNIDADE POLÍTICA Convergência dos Fluxos ( coupling ) pelos Empreendedores de Políticas Acesso de uma questão à agenda de decisões

47 MODELO DE FORMAÇÃO DE AGENDA DE KINGDON Focaliza a dinâmica das ideias: são as concepções, interpretações e argumentações que explicam a formulação das políticas públicas. Não há interpretação determinista, mas sim contingencial: incertezas e ambiguidades, porque os fluxos são independentes. Esquema interpretativo alternativo ao cálculo racional, não propõe um modelo claro do indivíduo, mas não supõe que os atores sejam irracionais. Não opera com a concepção de policy cicle A estrutura fluida do modelo deriva da teoria do Garbage Can. Não se aprofunda na reflexão sobre as instituições.

48 Michael HOWLETT 1998 Analisa o grau de previsibilidade das janelas de política. Apresenta uma tipologia das janelas de políticas a partir do cruzamento do grau de institucionalização com a frequência relativa de ocorrência de cada janela: Muito frequente Pouco frequente Alto grau de Institucionalização Janelas de Rotina Janelas de Transbordamento Baixo Grau de institucionalização Janelas Discricionárias Janelas de Acaso

49 Janelas de Rotina são as mais previsíveis devido aos eventos procedimentais institucionalizados; Janelas de Transbordamen to são aquelas que reúnem problemas relacionados e os transpõem para outra janela, já aberta; Janelas Discricionárias Janelas de Acaso são pouco institucionalizadas, o que faz com que o comportamento dos atores políticos torne a sua abertura menos previsível; são abertas por eventos aleatórios ou crises, e são muito imprevisíveis.