Empoderamento e direitos no combate à pobreza

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1 Empoderamento e direitos no combate à pobreza O R G A N I Z A D O R E S Jorge O. Romano e Marta Antunes DEZEMBRO 2002

2 XXXX Empoderamento e direitos no combate à pobreza. Rio de Janeiro : ActionAid Brasil 116p. 25cm ISBN 85-XXXXX-XX-X 1. Desenvolvimento, 2. Poder, 3. Pobreza I. Jorge O. Romano 1950, Marta Antunes 1977 CDD XXX.XXX Empoderamento e direitos no combate à pobreza COPYRIGHT (C) 2002 BY ACTIONAID BRASIL ActionAid Brasil Rua Corcovado, 252 Jardim Botânico CEP Rio de Janeiro RJ Tel.: +(21) Fax: +(21) actionaid@actionaid.org.br Internet: COORDENAÇÃO EDITORIAL ActionAid Brasil REVISÃO Clóvis Moraes TRADUÇÃO Glauce Arzua PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO Mais Programação Visual CAPA Arte sobre fotos de arquivo da ActionAid Brasil FOTOLITO Quadratin Artes Gráficas IMPRESSÃO Editora Lidador TIRAGEM 500 exemplares O conteúdo desta publicação pode ser reproduzido, desde que citada a fonte.

3 Sumário Introdução ao debate sobre empoderamento e direitos no combate à pobreza... 5 Jorge O. Romano e Marta Antunes Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza... 9 Jorge O. Romano Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e de direitos Cecília Iorio Metodologias e ferramentas para implementar estratégias de empoderamento Alberto Enríquez Villacorta e Marcos Rodríguez Empoderamento, teorias de desenvolvimento e desenvolvimento local na América Latina Enrique Gallichio O caminho do empoderamento: articulando as noções de desenvolvimento, pobreza e empoderamento Marta Antunes

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5 Introdução ao debate sobre empoderamento e direitos no combate à pobreza Jorge O. Romano 1 e Marta Antunes 2 As abordagens de empoderamento e de direitos estão presentes nas estratégias e práticas de campo das ONGs que promovem um desenvolvimento alternativo, visando à superação da pobreza. A noção de empoderamento começa a ser utilizada na década dos 70, com os movimentos sociais e, posteriormente, passa a permear as práticas das ONGs. Nos últimos anos, o conceito e a abordagem foram gradualmente apropriados pelas agências de cooperação e organizações financeiras multilaterais (como o Banco Mundial). Nesta apropriação o conceito e a abordagem sofreram um processo de despolitização ou pasteurização ao ser enfatizada sua dimensão instrumental e metodológica. Assim, junto com conceitos como capital social e capacidades, o empoderamento passa a ser um termo em disputa no campo ideológico de desenvolvimento. Por sua vez, nos últimos anos, percebe-se que um número crescente de instituições da Sociedade Civil introduz em sua estratégia a abordagem baseada em direitos, a qual tem sua origem na luta pelo reconhecimento e promoção do conjunto de direitos humanos (civis, políticos, econômicos, culturais, etc.). As próprias agências de cooperação e organizações financeiras multilaterais vêm progressivamente adotando esta nova conceitualização na formulação de suas políticas e estratégias. Dessa forma a noção de direitos e a abordagem baseada em direitos passam também a ser motivo de debate e disputa no campo de desenvolvimento, tal como ocorre no caso de empoderamento. No Brasil os fundamentos da abordagem baseada em direitos estão muito mais presentes nos debates sobre desenvolvimento e combate à pobreza, tanto no espaço governamental de políticas públicas, como entre os movimentos sociais, ONGs e o mundo acadêmico, devido à importância que têm assumido as análises de luta pela cidadania e de construção de direitos sociais. Por sua vez, as discussões que têm como enfoque o empoderamento são incipientes, estando associadas, principalmente, às propostas de agências de cooperação. Entre os movimentos sociais, ONGs e a academia especializada nestes temas, além de desconhecimento existe, em geral, uma ampla margem de desconfiança, por conta do uso instrumental da abordagem feito por entidades como o Banco Mundial. 1 Antopólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil. 2 Economista, CPDA-UFRRJ, Brasil. 5

6 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA Dentro do mundo das ONGs, a ActionAid é uma das que têm adotado uma estratégia centrada no diálogo entre as abordagens de direitos e de empoderamento. 3 Atuando no país desde 1999, em seu trabalho de combate à pobreza a ActionAid Brasil tem colocado a noção de empoderamento como elemento central de sua estratégia. Esta tem sido implementada através de projetos de desenvolvimento local, de campanhas nacionais e do trabalho de advocacy nos níveis nacional, regional e local. Partindo do reconhecimento de que o Brasil é um dos países de maior desigualdade no mundo e que essa é a principal causa da pobreza e da exclusão social, a ActionAid Brasil considera que para superar a pobreza se faz necessário promover a construção de um projeto crítico e alternativo de desenvolvimento fundado no empoderamento dos pobres e de seus representantes e aliados. O empoderamento dos pobres e das comunidades viria a ocorrer pela conquista plena dos direitos de cidadania. Ou seja, da capacidade de um ator, individual ou coletivo, usar seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar com responsabilidade no espaço público na defesa de seus direitos, influenciando as ações do Estado na distribuição dos serviços e recursos públicos. Ao mesmo tempo, a ActionAid Brasil considera que os movimentos sociais e as organizações populares são os principais agentes de transformação do Estado num instrumento para a erradicação da pobreza e da desigualdade no país. As ONGs e suas redes dariam suporte a estes atores. 4 Atualmente, os projetos de desenvolvimento local promovidos pela ActionAid Brasil, em parceria com ONGs e movimentos sociais, são levados a cabo em diversas microrregiões, que incluem desde favelas do Rio de Janeiro e de São Paulo até as áreas rurais pobres do Nordeste. Ao mesmo tempo, a ActionAid Brasil impulsiona e participa de três campanhas nacionais: Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Campanha por um Brasil Livre de Transgênicos e Campanha de Comércio e Segurança Alimentar. Nos últimos anos a ActionAid tem realizado um esforço de propiciar espaços de reflexão e debate que permitam o esclarecimento da abordagem de empoderamento e de direitos, que fundam sua estratégia, visando a ressaltar as possíveis sinergias entre as mesmas. Um dos espaços criados para essa reflexão e debate foi o seminário internacional Os Enfoques de Empoderamento e Direitos no Combate à Pobreza, realizado no Rio de Janeiro, nos dias 4 a 6 de setembro de 2002, e que congregou mais de 30 profissionais da entidade, assim como especialistas da América Latina, Europa, Ásia e África. 5 O seminário, privilegiando a reflexão sobre empoderamento e sua prática na América Latina, procurou estabelecer pontos de divergência e convergência entre as abordagens de empoderamento e direitos; identificar nas experiências de trabalho as práticas e metodologias adotadas, ressaltando seus limites e potencialidades; e, finalmente, refletir acerca das implicações práticas e políticas de adotar essas abordagens no combate à pobreza. 3 A organização, fundada no Reino Unido em 1972, tem uma longa tradição de trabalho com desenvolvimento, envolvendo as populações pobres, movimentos sociais e organizações de base, em mais de 30 países na Ásia, na África e na América Latina e Caribe. 4 ActionAid Brasil. Estratégia Nacional, O seminário e esta publicações foram possíveis de realizar graças ao apoio da ActionAid UK. 6

7 INTRODUÇÃO AO DEBATE SOBRE EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA Assim, uma série de questões foi levantada como desafios para o debate entre os participantes: O empoderamento praticado pelas ONGs é visto como um meio? Para quê? É um poder sobre recursos e ideologias que nos leva a situações de soma zero? Será que isso significa que as ONGs estão adotando uma abordagem instrumental? Ou que estão pensando o empoderamento como um objetivo (fim)? Um poder para? Um poder com? Um poder de dentro? Resultante de capacidades individuais, de ser e de se expressar? As ONGs estão adotando uma abordagem de processo? Em que nível as perspectivas de empoderamento e direitos são excludentes ou se reforçam nas práticas das ONGs? Em que medida as práticas das ONGs têm seu foco no empoderamento de indivíduos ou de grupos? As ONGs estão colocando as pessoas ou os grupos no centro do processo? São duas formas distintas? São complementares? Quem empodera quem? Quais as vantagens e limites do empoderamento por ONGs, por movimentos sociais, pela atuação conjunta de ONGs e governo e por agências multilaterais? Em que medida estamos conscientes de que empoderamento é um processo relacional e conflituoso? Na prática, como as estratégias das ONGs estão lidando com essas relações conflituosas? Quais as potencialidades e limites apresentados pelo empoderamento quando este é adotado como estratégia de combate à pobreza nos campos da política, informação, cultura institucional, construção de capacidades e participação? No seu trabalho, como as ONGs lidam com os limites da abordagem de empoderamento? O que significa perguntar, como se asseguram a continuidade e o aprofundamento das conquistas? Esta é uma abordagem de custos elevados? É possível adotá-la em programas de nível superior, de maior escala e mais complexos? Que procedimentos de mensuração, monitoramento e avaliação de dificuldades podem ser utilizados? A abordagem de empoderamento é utilizada da mesma forma que a abordagem baseada em direitos? Quais as vantagens e limites de unificar as duas abordagens? Em que medida a abordagem baseada em direitos lida com a necessidade de discutir poder e desenvolvimento no combate à pobreza? Como isso está sendo feito pelas ONGs? Como, na prática, as ONGs superam os limites da abordagem baseada em direitos? Como lidar com a inadequação permanente da legislação como mecanismo de controle de poder? Como lidar com o gap existente entre a percepção dos direitos humanos básicos e as diferentes percepções de direitos nos vários contextos políticos e culturais? Como as ONGs lidam com o fato de a violação diária de direitos ter-se tornado algo tão comum? Sabendo que exercer direitos econômicos, sociais e culturais é uma questão em confronto e que para estabelecer esses direitos as estruturas de poder têm de ser alteradas, como as ONGs estão lidando com isso em seu trabalho? 7

8 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA Para subsidiar o debate no seminário, foi elaborada uma série de textos e comunicações, os quais fazem parte desta coletânea. No primeiro ensaio, Empoderamento: recuperando a questão de poder no combate à pobreza, Jorge O. Romano procura recuperar na utilização da noção de empoderamento a importância das questões relativas à análise de poder, apagadas com a popularização dessa abordagem entre as agências de cooperação multilateral. Cecília Iorio, em Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e direitos, explora as dinâmicas das abordagens de empoderamento e direitos no combate à pobreza, buscando resgatar a conceitualização, contextualizar o debate e apontar fortalezas e fragilidades de ambas as abordagens. No texto seguinte, Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e de direitos, Alberto Enríquez Villacorta e Marcos Rodríguez buscam fazer um balanço crítico das metodologias e ferramentas utilizadas na América Latina, na implementação de estratégias de empoderamento. Para isso, partem de uma reflexão sobre o conceito de empoderamento, ressaltando suas semelhanças e diferenças com a abordagem baseada em direitos. Enrique Gallichio, em seu trabalho Empoderamento, teorias de desenvolvimento e desenvolvimento local na América Latina, foca sua atenção no mapeamento dos modelos de desenvolvimento adotados na América Latina e dos paradigmas que os sustentam. Dentre eles ressalta as concepções alternativas, em particular as que se sustentam no aportes de Pierre Bourdieu. O trabalho finaliza com uma proposta de abordagem para o desenvolvimento local, que ressalta a dimensão de poder. Finalmente, o ensaio O caminho do empoderamento: articulando as noções de desenvolvimento, pobreza e empoderamento, de Marta Antunes, procura uma articulação teórica das noções de desenvolvimento, pobreza e empoderamento, partindo das abordagens de Desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sen, e de Rural livelihoods, de Robert Chambers, na forma como foram aplicadas por autores como Bebbington na América Latina. Assim, esta coletânea visa a trazer ao leitor brasileiro trabalhos que apontam para o uso da abordagem de empoderamento na América Latina e que enfatizam a importância e complexidade das questões de poder, buscando contribuir para o fortalecimento do diálogo entre esta abordagem e a baseada em direitos. Consideramos que nem a abordagem baseada em direitos nem a abordagem de empoderamento são suficientes em si mesmas, mas que ambas são necessárias e complementares. Principalmente quando temos como foco, no combate à pobreza, os processos de luta pela cidadania e de construção de sujeitos sociais. 8

9 Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza Jorge O. Romano 1 O empoderamento no debate ideológico sobre desenvolvimento O empoderamento é uma dentre as categorias e/ou abordagens como, por exemplo, participação, descentralização, capital social, abordagem de direitos (rights-based approach) que de forma explícita ou implícita está inserida no debate ideológico em torno do desenvolvimento. Este debate tem sido polarizado nos últimos tempos entre os defensores de uma globalização regida pelo mercado (ou, dito de outra forma, pelo Império, pelo Consenso de Washington, pelo neoliberalismo) e os críticos que defendem que a construção de um outro mundo é possível. Essas categorias, originadas em sua maioria em discursos críticos ao desenvolvimento vigente, têm sido apropriadas e re-semantizadas nos discursos e nas práticas dominantes do mainstream, expressos principalmente através dos bancos e das agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, dos governos e de diversas organizações da sociedade civil. Inevitavelmente, como em geral acontece, quando atores sociais com ideologias, enfoques e práticas muito diversas confluem num conjunto comum de conceitos, existe uma considerável falta de clareza e até confusão com o seu significado real. Ao mesmo tempo existe uma desconfiança justificável pela experiência recente entre os críticos do desenvolvimento dominante que usaram inicialmente essas idéias, sobre os perigos de cooptação, diluição e distorção das mesmas (Sen, G: 1997). Assim, para ONGs que têm no empoderamento um elemento central de sua estratégia de combater juntos a pobreza, é fundamental enfrentar os problemas e limites que esta generalização do uso do conceito e da abordagem de empoderamento apresenta. 2 Isto é, ao final, do que estamos falando quando falamos de empoderamento? Um caminho para enfrentar essa confusão e desconfiança que apontava G. Sen é propiciar a reflexão conjunta e o debate, procurando clarificar nossa abordagem de empoderamento, delimitar o uso do conceito e identificar seus limites e potencialidades a partir da nossa experiência. As idéias e reflexões contidas neste texto procuram contribuir nesse caminho. 1 Antropólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil. 2 Cabe ressaltar que um conjunto equivalente de problemas e limites, associados a este tipo de generalização de uso por atores diversos, ronda também a abordagem de rights based approach. 9

10 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA 1. O que não entendemos por empoderamento 1.1. O empoderamento como transformismo (gattopardismo). Empoderamento, como comentamos inicialmente junto com participação, descentralização, capital social e abordagem baseada em direitos (rights-based approach) é um conceito e uma abordagem que tem sido re-apropriada pelo mainstream e que virou moda nos anos 90 entre os atores do desenvolvimento. O conceito não só virou moda, mas também o que é mais danoso foi apropriado como uma forma de legitimação de práticas muito diversas, e não necessariamente empoderadoras como as propostas nos termos originais. Assim, o empoderamento invocado pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, por diversos governos e também por ONGs, com muita freqüência vem sendo usado principalmente como um instrumento de legitimação para eles continuarem fazendo, em essência, o que antes faziam. Agora com um novo nome: empoderamento. Ou para controlar, dentro dos marcos por eles estabelecidos, o potencial de mudanças impresso originariamente nessas categorias e propostas inovadoras. Situação típica de transformismo (gattopardismo): apropriar-se e desvirtuar o novo, para garantir a continuidade das práticas dominantes. Adaptando-se aos novos tempos, mudar tudo para não mudar nada. Num dos recentes informes do Banco Mundial sobre empoderamento e redução de pobreza (World Bank, 2002) são apresentadas, vestindo a roupagem nova do empoderamento, centenas de atividades e iniciativas apoiadas e promovidas pelo Banco. A proliferação de exemplos é deslumbrante. Assim, hoje, o Banco Mundial se apresentaria como quem mais promove o empoderamento no mundo. Porém, um conhecimento mais cuidadoso da prática e dos resultados reais desses mesmos exemplos pode questionar essa visão otimista da adoção e difusão da abordagem de empoderamento pelos bancos e agências multilaterais. Até onde, na grande maioria dos casos como, por exemplo, em projetos de irrigação, difusão de telefonia ou de fundos de desenvolvimento social não se continua fazendo em essência, ainda que de outro modo, o que se fazia? Isto é: roupagens novas para ações velhas... Ou até onde o potencial de mudança das ações novas tem sido limitado ou anulado pela prática e a cultura política e institucional dominantes na entidade e nos governos que promovem essas ações? Isto é: ações novas aprisionadas em roupagens velhas... Entre as próprias ONGs, até onde a prestação ou promoção de serviços sociais básicos tem-se transformado, verdadeiramente, num meio de empoderamento e não um fim em si mesmo? Isto é, até onde, em alguns casos, a cultura institucional, os habitus dos seus funcionários, a correlação de forças intra-institucionais, os compromissos cristalizados com parceiros e comunidades e o peso da forma mais segura de obtenção de recursos financeiros (sponsorship) e sua dificuldade em consolidar novos produtos entre outros fatores levam a que se reproduza a prestação e a promoção de serviços como um fim. E que o empoderamento, perigosamente, fique reduzido a um papel de legitimação dessa prática assistencialista. 10

11 EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTÃO DO PODER NO COMBATE À POBREZA 1.2. Um empoderamento sem poder? Em várias das propostas que proliferaram com a generalização do uso do termo, modificou-se substancialmente a abordagem. Nelas tem sido colocada em segundo plano a questão essencial da noção e da abordagem de empoderamento. Isto é, a questão do poder. Mais precisamente, a mudança nas relações de poder existentes tem sido deslocada de seu papel central, virando uma questão implícita ou diluída entre os elementos que comporiam o empoderamento. Voltando ao relatório já mencionado do Banco Mundial, no balanço apresentado sobre a prática de empoderamento promovida pela instituição, vemos que a questão de mudanças nas relações de poder fica diluída na forma como são definidos os quatro elementos que comporiam a abordagem: acesso à informação, inclusão e participação, prestação de contas e capacidade organizacional local. Essa diluição também se manifesta na forma de definir as áreas onde os princípios do empoderamento se aplicam: acesso a serviços básicos, promoção da governança local, promoção da governança nacional, desenvolvimento de mercados em favor dos pobres, acesso à justiça e ajuda legal. Tanto nos elementos como nas áreas não se dá destaque ao poder, às relações de poder existentes e às que se pretende mudar. O corpo do empowerment do Banco Mundial tem ficado sem o seu coração Um empoderamento neutro e sem conflitos? Na generalização do uso da abordagem de empoderamento, e em particular no promovido através de governos e de agências multilaterais, tem-se procurado despolitizar o processo de mudança impulsionado através dele. Nesse sentido, a questão tática de iniciar o processo a partir de um foco relativamente neutral inunda toda a estratégia. Essa suposta neutralidade, na prática, funciona como um limite ao processo de empoderamento. E a continuar se mantendo, vem a funcionar como um elemento importante no controle do processo de mudança pelo status quo. Fazendo parte dessa visão de neutralidade apresenta-se uma aversão aos conflitos. Procura-se tecnicizar os conflitos, tirando deles suas dimensões ideológicas e políticas, de forma a domesticá-los. Os conflitos perturbam o resultado esperado. A mudança procurada seria o fruto do progresso das relações sociais, do desenvolvimento das instituições e da superação das falhas do mercado. O empoderamento, nessa visão, seria um acelerador ponderado desse progresso. Uma técnica de administração e neutralização de conflitos. Busca-se reduzir os efeitos do empoderamento, no melhor dos casos, aos de uma progressão aritmética e não potencializar suas possibilidades enquanto desencadeador de progressões geométricas. Com essa pasteurização do empoderamento, tem-se procurado eliminar seu caráter de fermento social. Não é de qualquer poder que estamos falando quando enfrentamos a pobreza. Estamos falando de situações caracterizadas por relações de dominação; situações onde existem ainda que por vezes seja difícil delimitar claramente atores que têm algum tipo de beneficio por ocupar posições dominantes. Estamos falando de relações de dominação que envolvem voluntária ou involuntariamente opressores e oprimidos. A abordagem de empoderamento não pode ser neutral nem ter aversão aos conflitos e a seus desdobramentos. O desdobramento dos conflitos significa que o processo de mudança, uma vez deslanchado, permeia e se infiltra em outras dimensões vividas pelas pessoas e grupos sociais. Empoderamento implica contágio, não assepsia. É fermento social: está mais para inovação criativa que para evolução controlada. 11

12 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA Através do empoderamento se busca conscientemente quebrar, eliminar as relações de dominação que sustentam a pobreza e a tirania, ambas fontes de privação das liberdades substantivas. Com o empoderamento se procura combater a ordem naturalizada ou institucionalizada dessa dominação (seja ela pessoal, grupal, nacional, internacional; seja ela econômica, política, cultural ou social) para construir relações e ordens mais justas e eqüitativas. O empoderamento implica em tomar partido (ou relembrando a antiga palavra de ordem: compromisso ) pelos pobres e oprimidos e em estar preparado para lidar quase todo o tempo com conflitos O empoderamento como dádiva Nas práticas de empoderamento das pessoas através de programas e projetos promovidas pelos governos, bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais é recorrente que esse conceito assuma caráter de uma dádiva, de algo que pode ser outorgado. Nesses casos o foco passa a ser a maior facilidade de acesso a recursos externos, bens ou serviços, secundarizando ou deixando de lado os processos de organização do grupo e de construção de auto-estima e confiança das pessoas. Ainda que a participação seja propalada, seu conteúdo fica estreito, reduzido a algumas consultas rápidas no inicio dos programas (Sen, G: 1997). O empoderamento não é algo que pode ser feito a alguém por uma outra pessoa. Os agentes de mudança externos podem ser necessários como catalisadores iniciais, mas o impulso do processo se explica pela extensão e a rapidez com que as pessoas e suas organizações se mudam a si mesmas. Nem o governo, nem as agências (e nem as ONGs) empoderam as pessoas e as organizações; as pessoas e as organizações se empoderam a si mesmas. O que as políticas e as ações governamentais podem fazer é criar um ambiente favorável ou, opostamente, colocar barreiras ao processo de empoderamento (Sen, G: 1997) O empoderamento como uma técnica que se aprende em cursos (ou a pedagogização e a tecnicização do empoderamento) A generalização do uso do conceito e da abordagem veio acompanhada com uma redução da prática social e política do empoderamento a questões técnicas e instrumentais. Isto é, o empoderamento passou a ser considerado principalmente como uma técnica que compreende metodologias específicas e menos como um complexo processo social e político. Esta redução ou tecnicização do empoderamento veio a solucionar o problema de sua difusão. Na grande maioria dos projetos e programas propiciados pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, governos e ONGs, a componente capacitação é uma das principais. Proliferaram cursos de capacitação ministrados por consultores agora enquanto especialistas em metodologias participativas de empoderamento. O empoderamento passou a ser ensinado em salas de aula, em detrimento da troca de experiências e da construção de respostas conjuntas em face de situações de dominação específicas. Isto é, se supervalorizaram os efeitos políticos da ação pedagógica em detrimento dos efeitos pedagógicos da ação política. 12

13 EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTÃO DO PODER NO COMBATE À POBREZA 1.6. A superpolitização e a atomização do empoderamento Finalmente, gostaríamos de levantar dois riscos opostos que se apresentam na generalização e uso da abordagem do empoderamento. Os riscos da superpolitização e da atomização. Por um lado, as teorias mais antigas de empoderamento têm ignorado, e até negado, o elemento individual desse processo, acreditando que o foco na autonomia individual implicaria na atomização e na negação dos interesses e interações de grupo (Sen, G.: 1997). Ante esse perigo, se recomendava que a ênfase no trabalho fosse colocada nos grupos e suas organizações. Esta visão do empoderamento como um processo que diz respeito, basicamente, às relações de poder entre grupos sociais e organizações veio ao encontro da orfandade paradigmática e política criada no final do século com a crise do marxismo e o fracasso do socialismo real e das revoluções nacionais-populares. Para um grande número de intelectuais, de agentes de desenvolvimento e de organizações populares ou de esquerda, o discurso e a prática do empoderamento passou a ser uma nova esperança na construção da revolução socialista ou antiimperialista. Esta legítima expectativa de mudança, porém, introduziu no trabalho de combate à pobreza através do empoderamento o risco de sua superpolitização. Este risco implica na redução do empoderamento a um tipo de ação coletiva. Isto é, quando só dizem respeito ao trabalho de empoderamento as práticas e discursos políticos contestatórios, que tenham nas organizações ou movimentos seus atores quase exclusivos. Num pólo oposto, as propostas de empoderamento vêm sofrendo a influência das tentativas de despolitização, fragmentação e atomização das situações de dominação, propiciadas pelo avanço do neoliberalismo, das teorias que vaticinam o fim das ideologias e da supervalorização da individualidade. Para enfrentar a dominação assim caracterizada, a lógica da ação coletiva que se promove é aquela cuja racionalidade fica reduzida ao principio do interesse egoísta individual, excluindo outros princípios fundamentais, como os de solidariedade e de valores compartilhados. A identidade da pessoa como um produto histórico, social e cultural é secundarizada em função do interesse atomizado do indivíduo, enquanto produto do mercado. Em sua grande maioria, o empoderamento promovido pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais e pelos governos tem-se sustentado numa expectativa de ação racional dos atores centrada no interesse individual. Esses interesses e preferências são vistos como propriedades dos indivíduos, não importando que sejam produto da interação grupal, da prática social e cultural. Invertem-se assim a expectativa e o caminho da mudança. Passa-se a se investir prioritariamente na mudança dos indivíduos, ou no máximo, das instituições. A mudança nos grupos e nas organizações seria, em última instância, um subproduto da agregação dessas mudanças atomizadas individuais. Dá-se um descompasso entre a ênfase colocada no empoderamento individual e institucional, em relação ao descaso no empoderamento grupal e das organizações. Para concluir, cabe reafirmar que o questionamento da superpolitização não implica em negar que o empoderamento através dos processos grupais pode vir a ser altamente efetivo tanto na mudança de estruturas que sustentam as situações de dominação como nas mudanças em nível individual, em termos de maior controle sobre recursos externos ou de maior autonomia e autoridade na tomada de decisões. Por sua vez, o questionamento da atomização não implica em desconhecer que a mudança na consciência de dominação, ainda que catalisada em processos grupais, é profunda e intensamente pessoal e individual. Nem também em negar a importância da autonomia individual através de lutar para fazer do pessoal algo político, como, por exemplo, o vem promovendo e construindo o movimento de mulheres (Sen, G. 1997). 13

14 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA 2. Enfrentando a questão do poder A promoção de um novo modelo de desenvolvimento que permita a expansão das liberdades substantivas e instrumentais das pessoas (Sen, A. 2001) e que tenha no empoderamento um caminho principal para a superação da pobreza e da tirania enquanto seus principais obstáculos necessita enfrentar a questão do poder E o que é o poder? Entre os múltiplos debates sobre a questão do poder, tendo em vista nosso interesse em delimitar o conceito e a abordagem de empoderamento, e procurando não entrar demais na teoria, nos deteremos rapidamente em só duas grandes concepções sobre o poder. A primeira, inscrita na vertente do pluralismo norte-americano da ciência política, vê o poder como capacidade de controle sobre algo ou alguém: quando uma pessoa ou grupo é capaz de controlar de alguma forma as ações ou possibilidades de outros. A idéia força é poder sobre. O poder sobre se apresenta como uma substância, finita, transferível, tomável: se alguém ganha poder, outros o perdem (isto é, um jogo de soma zero). Ele pode ser delegado (por exemplo, em representantes), ou tirado (por exemplo: das bases). Havendo uma reversão na relação de poder, as pessoas que atualmente têm o poder não apenas o perderão senão que o verão sendo usado contra elas (Iorio, 2002). A segunda concepção, que tem origem na visão de Foucault, não considera o poder como uma substância finita e que pode ser alocada a pessoas e grupos. O poder é relacional; constituído numa rede de relações sociais entre pessoas que têm algum grau de liberdade; e somente existe quando se usa. O poder está presente em todas as relações. Sem poder as relações não existiriam. Nesta concepção a resistência é uma forma de poder: onde há poder há resistência (Iorio, 2002). A partir da visão foucaultiana, se amplia a noção de poder. O poder não é só poder sobre recursos (físicos, humanos, financeiros) e idéias, crenças, valores e atitudes. É possível, e necessário, diferenciar outros tipos de exercício do poder. Por exemplo, o poder para fazer uma coisa (um poder generativo que cria possibilidades e ações); o poder com (que envolve um sentido de que o todo é maior que as partes, especialmente quando um grupo enfrenta os problemas de maneira conjunta, por exemplo, homens e mulheres questionando as relações de gênero); e o poder de dentro, isto é, a força espiritual que reside em cada um de nós, base da auto-aceitação e do auto-respeito, e que significa o respeito e a aceitação dos outros como iguais. Estes últimos tipos de poder poder para, poder com e poder de dentro não são finitos, podem crescer com o seu exercício (Iorio, 2002). Um grupo exercendo estes poderes não necessariamente reduz o poder dos outros, porém, de toda forma esse desenvolvimento implica mudanças nas relações. Em síntese, nas diversas sociedades, em todas as relações sociais é possível identificar o exercício de poder, seja qual for o tipo (poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro...). Nas situações de pobreza confluem todos esses tipos de poder, mas de modo diferente segundo as especificidades dos contextos. Isto coloca o desafio de ter que identificar as relações de poder e os tipos de exercício de poder principais e secundários que caracterizam cada situação de pobreza. 14

15 EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTÃO DO PODER NO COMBATE À POBREZA 2.2. A necessidade da análise das relações de poder no combate à pobreza O enfrentamento da pobreza através de uma abordagem de empoderamento requer, conseqüentemente, uma clara compreensão das relações de poder e dos tipos de exercício de poder principais e secundários que as conformam. A análise das relações de poder e das situações de dominação resultantes tem que estar constantemente em foco no trabalho de empoderamento, seja qual for o nível (pessoal ou grupal), o território (local, regional, nacional, global), a dimensão (social, política, econômica, cultural, ambiental) ou os objetivos (estratégicos ou organizacionais) que se privilegiem. No caso do trabalho em parceria entre ONGs e com organizações de base, a análise das relações de poder deve estar presente não só no diagnóstico inicial, mas também na construção conjunta da estratégia de ação; no planejamento participativo das ações; no acompanhamento cotidiano das atividades; nos exercícios de revisão e reflexão; e na avaliação final de resultados. Como também na própria avaliação organizacional de nossa entidade. A análise das relações de poder e das situações de dominação resultantes implica em discutir e refletir, junto com os parceiros e as populações pobres, sobre questões que permitam dar conta de aspectos como: Qual é o espaço social considerado no qual se manifestam as relações de poder? Por exemplo: da família, da comunidade, da região etc. do mercado, do Estado, da sociedade civil. Que tipo de exercício de poder principal e secundário se manifesta nas diferentes relações? Por exemplo: poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro Que forma de poder é predominante nessas relações? Por exemplo: poder econômico, político, social, cultural, psicológico. Que está em jogo nessas relações de poder? Por exemplo: o acesso a recursos (ambientais; econômicos; político-institucionais; culturais; humanos); a transformação desses recursos em ativos; ou dito de outra forma, a produção, circulação, acumulação e uso de capitais específicos (ambiental, econômico, político, cultural, social); questões de hierarquia e/ou prestígio. Que campo específico essas relações de poder delimitam? Por exemplo: campo das relações familiares de gênero; campo da luta pela terra; campo do desenvolvimento local; 15

16 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA campo das políticas nacionais de combate à pobreza; campo dos acordos nacionais de paz; campo dos acordos internacionais de comércio agrícola. Quais são os atores principais envolvidos nessas relações? No caso do campo do desenvolvimento local, por exemplo: governo municipal; agências específicas do governo estadual ou federal presentes no âmbito local; elites (fundiárias, financeiras, comerciais, industriais) locais e suas entidades de representação; moradores urbanos e suas associações; agricultores familiares e suas associações; ONGs. Quem tem o poder? Ou em termos analíticos mais precisos: quem ocupa a posição de dominação e quais são os seus aliados no campo em consideração? No caso do campo do desenvolvimento local, por exemplo: o governo municipal e as elites locais e suas entidades de representação; tendo como aliadas as agências do governo estadual ou federal presentes no âmbito local. Quem ocupa a posição de dominado e quem podem ser seus aliados? No caso do campo do desenvolvimento local, por exemplo: moradores urbanos e suas associações; agricultores familiares e suas associações; tendo como aliadas as ONGs. Que compreensão têm os atores principais sobre a situação analisada? Isto é: quem fala o que e de qual posição? identificar e caracterizar os principais elementos do discurso dominante e suas variantes; identificar até onde os principais elementos do discurso dominante estão presentes nas versões dos atores dominados (predomínio do senso comum ideológico); identificar e caracterizar os principais elementos das versões críticas (presença do bom senso ou até de discursos contra-hegemônicos). Como se exerce a dominação? Isto é, através: da coerção (poder físico); de leis, regimentos ou contratos (poder institucional); e/ou dos costumes e da ideologia (poder simbólico). Como se reproduz a situação de dominação? Por exemplo, no campo de luta pela terra, entre outros mecanismos, através: do não reconhecimento da posse tradicional das comunidades camponesas como um direito de acesso à terra legítimo e legal; da corrupção (grilagem) na titulação de terras pelos latifundiários; do controle dos preços do mercado de terras; 16

17 EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTÃO DO PODER NO COMBATE À POBREZA da implementação pelos latifundiários, em aliança com as elites comerciais locais, de mecanismos laborais e mercantis de apropriação de renda que limitem a possibilidade de acumulação por parte dos agricultores sem terra ou com pouca terra; da formação de milícias privadas e/ou da fácil disponibilidade de uso da força pública para evitar ocupações de terra; da matança seletiva de lideranças de sem-terra e/ou de seus aliados. Quais são as formas de resistência? Isto é: as estratégias são individuais ou existem estratégias grupais?; resistência passiva, mobilização e conflito aberto. Como está sendo e como pode vir a ser mudada a situação de dominação? Isto é: que condições e oportunidades são necessárias para que essa mudança se efetive ou intensifique? Em particular, que alianças ou redes podem ser construídas?; quais capacidades das pessoas e das organizações necessitam ser desenvolvidas? Como podemos monitorar e avaliar as permanências e as mudanças nas relações de poder? Por exemplo, através de: construir exercícios de revisão e reflexão; estabelecer conjuntamente procedimentos e indicadores. A lista de questões que se acaba de discriminar não pretende ser exaustiva. Ao mesmo tempo, cabe ressaltar que não estamos sugerindo que todas elas tenham que ser respondidas no trabalho das ONGs. As ONGs não são instituições de pesquisa. O objetivo da apresentação desta listagem é o de exemplificar o tipo de aspectos e questões que podem ser formuladas sobre as relações de poder. A escolha das questões e a linguagem a ser utilizada em sua formulação dependerão de cada caso. 3. O que entendemos por empoderamento 3.1. O empoderamento como abordagem e como processo Segundo nossa perspectiva, o empoderamento é: uma abordagem que coloca as pessoas e o poder no centro dos processos de desenvolvimento; um processo pelo qual as pessoas, as organizações, as comunidades assumem o controle de seus próprios assuntos, de sua própria vida e tomam consciência da sua habilidade e competência para produzir, criar e gerir. 17

18 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA No combate à pobreza, a abordagem de empoderamento implica no desenvolvimento das capacidades (capabilities) das pessoas pobres e excluídas e de suas organizações para transformar as relações de poder que limitam o acesso e as relações em geral com o Estado, o mercado e a sociedade civil. 3 Assim, através do empoderamento visa-se a que essas pessoas pobres e excluídas venham a superar as principais fontes de privação das liberdades, possam construir e escolher novas opções, possam implementar suas escolhas e se beneficiar delas. As capacidades (capabilities) são poderes para fazer ou deixar de fazer coisas. Assim, o conceito de capacidades não significa só as habilidades (abilities) das pessoas, mas também as oportunidades reais 4 que essas pessoas têm de fazer o que querem fazer (Sen A, 1992). O empoderamento, enquanto desenvolvimento das capacidades das pessoas pobres e excluídas e suas organizações, é um processo relacional e conflituoso. Relacional, no sentido de que sempre envolve vínculos com outros atores. Não dá para analisar e trabalhar no processo de empoderamento em termos atomizados individuais. Sempre temos que pensar no tecido de relações de poder nas quais o indivíduo, ou melhor, a pessoa está inserida. Conflituoso, no sentido de que o empoderamento diz respeito a situações de dominação explícitas ou implícitas e à busca de mudanças nas relações de poder existentes. O empoderamento leva a mudanças tanto da posição individual como grupal nas relações de poder/ dominação. Essas mudanças não ocorrem, em geral, sem conflitos de alguma ordem. Assim, no trabalho de empoderamento, estamos lidando com a resolução negociada ou não de conflitos. A participação nesse processo não pode ser neutra. Ela implica assumir uma posição de aliado dos pobres e excluídos e, como tal, fazer parte dos conflitos que levam à modificação das relações de poder que mantêm a situação de dominação existente As características da abordagem do empoderamento Além do seu caráter processual, a abordagem do empoderamento apresenta um conjunto não hierárquico e inter-relacionado de características (Shetty, s/d): Holístico: o empoderamento implica numa abordagem geral e não num conjunto de inputs; não pode ser limitado às noções de atividades ou setores que se desenvolvem nas diferentes etapas de um projeto; é o resultado da sinergia entre o conjunto de atividades e ações. Especificidade contextual: o empoderamento só pode ser definido em função de contextos locais específicos em termos sociais, culturais, econômicos, políticos e históricos. Focalizado: o empoderamento diz respeito aos grupos excluídos e vulneráveis urbanos e rurais. Estratégico: o empoderamento se refere a aspectos estratégicos que procuram atacar as causas estruturais e práticas da despossessão de poder (powerlessness). 3 Agradeço a Nelson G. Delgado seus comentários sobre esta definição que levaram a reforçar nela a ênfase na transformação das relações com o Estado, o mercado e a sociedade civil. 4 As oportunidades se referem às limitações e possibilidades apresentadas pelas condições externas, entre as quais se destacam as relações de poder e as situações de dominação nas quais as pessoas, os grupos e as organizações estão inseridos. 18

19 EMPODERAMENTO: RECUPERANDO A QUESTÃO DO PODER NO COMBATE À POBREZA Democratização: no empoderamento o aspecto chave é a democratização e a participação (como meio e como fim). Construto ideológico: o empoderamento depende da percepção que os indivíduos e os grupos tenham de si mesmos e de sua situação. Sustentabilidade: o empoderamento diz respeito à auto-realização e à sustentabilidade das práticas. 3. O empoderamento como estratégia de combate à pobreza Nos discursos do mainstream, diluído em digressões sobre o progresso em termos econômicos, técnicos ou informacionais, cada vez mais se oculta a discussão das relações entre desenvolvimento e poder. Esse ocultamento não é sem conseqüências, já que dificulta identificar tanto a própria concepção de desenvolvimento como os entraves para a construção de um projeto alternativo. Desde a nossa perspectiva, seguindo A. Sen, um projeto alternativo implica na promoção de um modelo de desenvolvimento que permita a expansão das liberdades substantivas e instrumentais das pessoas. 5 Ou seja, um projeto em aberto, orientado para as pessoas enquanto agentes e que respeita a diversidade humana e a liberdade de escolha. Nesse projeto a pobreza e a tirania são os principais entraves a serem enfrentados. Da mesma forma que se ocultam as relações entre poder e desenvolvimento, também se diluem as relações entre poder e pobreza. A pobreza constituída é perpetuada por relações de poder. A pobreza é um estado de desempoderamento. Ver a pobreza como um estado de desempoderamento tem como ponto de partida o pressuposto de que os indivíduos e os grupos pobres não têm poder suficiente para melhorar suas condições nem a sua posição nas relações de poder e dominação nas quais estão inseridos. Isto é particularmente destacável no caso dos grupos mais desempoderados e vulneráveis, isto é, das mulheres, dos idosos e das crianças. O empoderamento é um meio e um fim para a transformação das relações de poder existentes e para superar o estado de pobreza. É um meio de construção de um futuro possível, palpável, capaz de recuperar as esperanças da população e de mobilizar suas energias para a luta por direitos no plano local, nacional e internacional. Mas o empoderamento também é um fim, porque o poder está na essência da definição e da superação da pobreza. O empoderamento necessita constantemente ser renovado para garantir que a correlação de forças não volte a reproduzir as relações de dominação que caracterizam a pobreza. Assim, as estratégias de combate à pobreza inscrevem-se num processo essencialmente político, que precisa de atores capazes de alterar correlações de força em níveis macro, meso e micro articulados em torno de temas e lutas comuns. Neste marco, o empoderamento é essencial. Atores com poder diferente são necessários como catalisadores no processo de empoderamento. Ao mesmo tempo, as características desses processos, suas potencialidades e limites, são 5 As liberdades estão inter-relacionadas e podem se fortalecer umas às outras. As liberdades políticas ajudam a promover a segurança econômica. As oportunidades sociais facilitam a participação econômica. As facilidades econômicas podem ajudar a gerar a abundância individual além de recursos públicos para serviços sociais (Sen, 2001). 19

20 EMPODERAMENTO E DIREITOS NO COMBATE À POBREZA diversas em função do tipo de mediadores por exemplo: movimentos sociais, ONGs, governos, agências multilaterais que atuam como catalisadores. No combate à pobreza, o empoderamento dos pobres e de suas organizações se orienta para a conquista da cidadania, isto é, a conquista da plena capacidade de um ator individual ou coletivo de usar seus recursos econômicos, sociais, políticos e culturais para atuar com responsabilidade no espaço público na defesa de seus direitos, influenciando as ações dos governos na distribuição dos serviços e recursos. Os processos de transformação do Estado e de mudança social orientados para a superação da pobreza assentam na construção de redes e de amplas alianças dos movimentos sociais e das organizações populares no campo da sociedade civil. As ONGs vêm tendo um papel fundamental na construção e no suporte dessas redes e alianças. Finalmente, a adoção do empoderamento como estratégia central no combate à pobreza não é gratuita para uma ONG. Além de qualificar e enriquecer a compreensão de sua missão e valores, a adoção do empoderamento tem conseqüências significativas no campo de sua política institucional. Por exemplo, a importância do papel das ONGs na construção e suporte de redes e alianças no combate à pobreza, o fato de que o empoderamento não é um processo neutro e o reconhecimento do intenso debate ideológico no qual esta abordagem hoje está inserida obrigam-nos a posicionarmos claramente nossa estratégia de combatermos juntos a pobreza. Onde ela se situa e constrói alianças: em Davos ou em Porto Alegre? BIBLIOGRAFIA ACTIONAID-BRASIL. Country Strategy Paper Rio de Janeiro, ACTIONAID-LAC. Regional Strategy Guatemala, IORIO, Cecília. Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e de direitos. Texto elaborado para a ActionAid, SEN, Gita. Empowerment as an approach to poverty. Pnud, SEN, Amartya. Inequality reexamined. Oxford University Press, Desenvolvimento como liberdade. São Paulo, Companhia das Letras, SHETTY, S. (s/d): Development projects in assessing empowerment, Occasional Paper Series Nº 3, New Delhi, Society for Participatory Research in Asia, (s/d). World Bank. Empowerment and poverty reduction: a soucerbook. Washington, PREM,

21 Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e de direitos Cecília Iorio 1 As desigualdades se verificam não apenas entre países, mas também dentro dos países entre grupos étnicos, entre regiões, entre gêneros. Em um cenário onde se ampliam e agudizam as situações de pobreza, uma variedade de atores do campo do desenvolvimento passaram a realizar revisões estratégicas de seus trabalhos. A busca de novos paradigmas e conceitos que conduzam a um melhor entendimento das complexas questões que envolvem a pobreza e a sua superação, a busca de maior eficácia e eficiência no combate à pobreza são alguns elementos que em graus e combinações variadas orientam as discussões realizadas pelos distintos atores do campo do desenvolvimento. Este documento explora as dinâmicas de duas abordagens de combate à pobreza: a perspectiva de empoderamento e a perspectiva baseada nos direitos. Buscamos resgatar a conceitualização, contextualizar o debate e apontar fortalezas e fragilidades de ambas as perspectivas. Este Estado da Arte visa a contribuir com a ActionAid Brasil e LAC em seu processo de discussão de interna e de elaboração de positional paper. 1. Histórico sobre o conceito de empoderamento Identificar a origem do conceito de empoderamento é uma tarefa que resulta inconclusiva. A origem do conceito é disputada tanto pelos movimentos feministas, como pelo movimento American Blacks, que nos anos 1960, movimentou o cenário político norte-americano exigindo o fim do preconceito e da discriminação que marcavam a vida dos negros nos EUA. Contudo, é na interseção com gênero que o conceito de empoderamento se desenvolve tanto em nível teórico como instrumento de intervenção na realidade. Nos anos 1970 e 1980, feministas e grupos de mulheres espalhadas pelo mundo desenvolveram um árduo trabalho de conceitualização e de implementação de estratégias de empoderamento, com o qual buscaram romper com as diferentes dinâmicas que condicionavam a existência e impediam a participação e a cidadania plena das mulheres. Nos anos 1990 observa-se a expansão do uso deste conceito para outras áreas do debate sobre desenvolvimento, especialmente a partir das grandes conferências oficiais e paralelas mundiais, notadamente Cairo e Beijing. 1 Socióloga Brasil. 21