A agropecuária e o desenvolvimento sócio-econômico recente do Cerrado

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1 A agropecuária e o desenvolvimento sócio-econômico recente do Cerrado Charles C. Mueller (1), Geraldo B. Martha Jr. (2) (1) Professor Emérito, Departamento de Economia, Universidade de Brasília (UnB), cmueller@unb.br. (2) Pesquisador, Embrapa Cerrados, gbmartha@cpac.embrapa.br. ABSTRACT The article essentially discusses the socio-economic impacts and ramifications of the recent expansion of land use changes in the dynamic areas of the Cerrado Biome, including both areas of recent occupation and development as well as areas settled opened and occupied for some time. By and large, the areas focused are part of the Cerrado Core, that is, the central portion of the Cerrado with reduced influence on neighboring biomes. But, having in mind the widespread concerns regarding the expansion of the agricultural frontier toward the Amazon of commercial crops and beef cattle production, we have also paid attention to a few, but important, Cerrado micro regions near this important biome. Based on a conceptual framework explaining the construction of space in areas of the agricultural frontier, and the emergence of conditions for the expansion or retraction, in this constructed space, of agricultural fronts, the paper discusses the changes in land use stemming from the recent progression of agricultural and livestock activities in the more dynamic areas of the Cerrado. This is done emphasizing the progression of the more important activity fronts that, over the last ten to fifteen years have expanded vigorously on specific regions of the Cerrado biome. The analysis considers the public policies that have contributed to this progression, and emphasizes the objective conditions and the changes in markets relevant to the commodity booms the have recently affected the Cerrado. The paper analyses the resulting effects of these commodity booms in the focused areas, on total and per capita economic growth, and in terms of the social ramifications of such growth, as captured by a few disaggregated indicators available for the Cerrado region. The main conclusion of the analysis is, perhaps, that the agricultural expansion in most of the studied Cerrado regions resulted in considerable and in some cases, impressive economic expansion; but that the broad social impacts of such economic results were considerably more modest. And the authors could not fail to express, in the concluding remarks, worries with the possible environmental implications of the rapid pace of the changes in land use in the Cerrado dynamic areas, brought about by the current pace of agricultural expansion. Keywords: 1. Introdução Nos últimos quinze anos, o Brasil se tornou uma potência agrícola mundial de primeira linha. Atualmente, o país lidera, dentre outros, as exportações do complexo soja, de carne bovina 1

2 e de frango, sendo o terceiro maior exportador de milho e de carne suína. O Cerrado desempenhou papel preponderante no crescimento da agricultura brasileira nas últimas quatro décadas e as discussões apresentadas a seguir corroboram tal assertiva. O Cerrado Brasileiro, localizado na porção central do país, ocupa uma área contínua de 204,7 milhões de ha (Figura 1). Essa expressiva dimensão do Bioma, cerca de 24% da superfície do Brasil, explica as sensíveis variações no seu domínio com relação ao relevo, solo e atributos climáticos. Sofre, também, influência de outros ecossistemas, como o Amazônico, Semi-Árido, Mata Atlântica e Pantanal. Essas distintas condições ecológicas, associadas ao padrão espacial e temporal diferenciado de ocupação e de investimentos em infra-estrutura nas diferentes localidades do Bioma e à conjuntura macroeconômica e aos estímulos de mercado ao longo das últimas quatro décadas determinaram um mosaico de características econômicas e sociais explicando, em larga medida, os impactos sobre o meio ambiente. Em uma visão de futuro, é seguro afirmar que o Cerrado continuará exercendo papel decisivo para o desempenho da agricultura brasileira nos mercados doméstico e internacional. O papel da agricultura como indutor do desenvolvimento e ferramenta efetiva para garantir a segurança alimentar do país requer, no entanto, visão sistêmica, investimentos e ações coordenadas, por vezes de diferentes agentes com visões conflitantes sobre um dado assunto, para equacionar os diferentes desafios que se acumulam nas esferas econômica, social e ambiental. Adicionalmente, embora a disponibilidade de alimentos continue a ser protagonista nesse cenário, crescem rapidamente as preocupações e exigências de parcela considerável da sociedade internacional e brasileira com relação à qualidade e segurança dos alimentos. E, o atendimento dessas demandas, cada vez mais exigentes e determinantes da abertura ou restrição aos mercados que remuneram melhor produtos agrícolas de qualidade, dependerá da incorporação de tecnologias modernas e, via de regra, mais intensivas em capital ao sistema produtivo. A questão do uso da terra e, como veremos ao longo do artigo, especificamente, o uso da terra em áreas já desmatadas no Cerrado, será extremamente relevante para o desempenho e competitividade da agricultura brasileira por uma série de questões sócio-econômicas e ambientais. E, a dinâmica de uso da terra na produção de alimentos versus de biocombustíveis, deverá provocar considerável mudança no custo de oportunidade das atividades agrícolas. Espera-se, por exemplo, crescente pressão para a expansão da fronteira em direção ao Bioma Amazônico fato que já vem sendo observado ao longo das últimas três décadas (Simon & Garagorry, 2005) e uma inevitável realocação e reorganização tecnológica das atividades agrícolas em regiões consolidadas do Cerrado. A dinâmica do uso da terra é importante, também, do ponto de vista ambiental. Um contingente crescente de diferentes agentes da sociedade demandam e monitoram mais freqüentemente a expansão da produção de alimentos e de biocombustíveis e seus possíveis impactos sobre os recursos e qualidade do solo, da água, do ar, da vegetação e da biodiversidade. Ainda que se reconheça o jogo político e econômico embutido em parte desses elementos, é inegável a necessidade de adoção de práticas de menor impacto ambiental. Pelo lado social, espera-se que a agricultura seja ferramenta efetiva para impulsionar a geração de emprego e renda. Com foco na inclusão social, ressalte-se o importante papel da agricultura auxiliando na redução da pobreza rural, centrada em pequenos agricultores, pela inserção desses agentes em sistemas de mercado, pelo estímulo à criação de emprego e renda na própria agricultura ou em agroindústrias e pelo estabelecimento de mercados para pagamento por serviços ambientais (World Bank, 2007). 2

3 Figura 1. Localização do Bioma Cerrado no Brasil. Fonte: IBGE (2004). Nesse artigo, discutimos a evolução do uso da terra e de indicadores sócio-econômicos nas regiões mais dinâmicas do Bioma Cerrado tanto aquelas de ocupação antiga como as de antropização mais recente. Em larga medida nosso foco foi o chamado Cerrado core, que representa a porção central do Cerrado, com menos influência de outros Biomas. Contudo, tendo em vista a importância da expansão da fronteira em direção ao Bioma Amazônico para a dinâmica recente da agricultura brasileira, microrregiões relevantes dessas partes do Cerrado também foram abordadas em detalhe. O trabalho foi estruturado em seis partes, a primeira sendo essa introdução. Na segunda parte, abordamos questões conceituais relevantes para dar base a discussões subseqüentes. Na terceira seção, discutimos as mudanças no uso da terra associadas à evolução da agricultura e da pecuária no Cerrado, enfatizando a dinâmica das principais frentes de atividades agrícolas no Bioma. A quarta seção focaliza a expansão agropecuária e o crescimento econômico e, na quinta parte, apresentamos algumas considerações sobre a dinâmica social e suas relações com a evolução da agropecuária do Cerrado. Em uma última seção, de conclusão, comentamos possíveis implicações das mudanças do uso da terra no Cerrado sobre aspectos sócioeconômicos e ambientais que dela decorrem. 2. Fronteira e frentes agropecuárias: base conceitual Este trabalho tem por base o conceito de frentes de expansão agropecuária, frentes específicas de atividade agrícola e pecuária que se expandem e se retraem dentro do espaço socialmente produzido da fronteira agropecuária. A noção de fronteira que adotamos é a de Sawyer (1983; ver, também, Mueller, 1992); para este autor, uma fronteira é, basicamente, um espaço socialmente construído, que apresenta potencial para o desenvolvimento de atividades econômicas. A fronteira agropecuária é, portanto, um espaço com o potencial de expansão de frentes de atividades agropecuárias. 3

4 No caso da agropecuária, os fatores mais importantes que intervêm nesse processo de construção social são: A acessibilidade a terras para serem incorporadas às atividades agropecuárias; O desenvolvimento de um sistema de transportes atingindo a região da fronteira; O funcionamento, na região, de mercados de produtos, de insumos e de mão-de-obra. A interveniência desses elementos em uma dada área geográfica gera a configuração do espaço potencial que compõe a fronteira. E mudanças nesses elementos estruturantes alteram esse espaço potencial. A realização do potencial do espaço da fronteira é feita mediante frentes de atividade formas concretas de empreendimentos econômicos que avançam ou se retraem no interior da fronteira. Resultando da intervenção humana, uma frente de atividade pode impactar de forma expressiva as condições naturais originais de partes do espaço potencial. Quais os fatores que interferem nesse processo? No caso brasileiro, têm sido fundamentais as mudanças na dinâmica de mercados de produtos agropecuários que podem ser gerados em zonas de fronteira. O crescimento interno e internacional da demanda por commodities agrícolas, incluindo o complexo carnes, tem sido decisivo para a expansão de frentes agropecuárias no Brasil. Entretanto, retrações de demanda podem vir a estancar uma dada expansão, ou mesmo causar a retração de uma dada frente de atividade. Investimentos em infra-estrutura de transportes, tornando mais acessíveis partes da fronteira, também são importantes para a expansão e consolidação de frentes de atividade nessas localidades. E atua no sentido inverso, a deterioração nas condições da infra-estrutura existente. Em particular, a expansão de diferentes frentes agropecuárias está fortemente associada às mudanças na infra-estrutura de transportes atingindo essas zonas. A expansão de frentes agropecuárias pode ser favoravelmente afetada por mudanças tecnológicas. Um caso notório é o do desenvolvimento pelo sistema EMBRAPA (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) de tecnologias que permitiram uma vigorosa expansão de frentes de agricultura comercial moderna, de alta produtividade, em partes do Cerrado. Políticas públicas tendem a contribuir decisivamente para que frentes de atividade se expandam ou se retraiam em determinadas partes do espaço da fronteira. As políticas de desenvolvimento regional do passado foram decisivas na constituição de espaços potenciais para a expansão de frentes na Amazônia e, de especial interesse para nós, no Cerrado. Como exemplos de frentes de atividade associadas à ocupação e ao adensamento de atividades agropecuárias nas zonas de fronteira do Cerrado, ao longo das últimas décadas, podemos citar: Frentes de subsistência atuaram especialmente nas partes do Cerrado ocupadas há muito tempo. Partes de Mato Grosso e de Goiás foram precariamente ocupadas a partir do século XVII, em conexão com o surto de minerais preciosos. Quando esse surto se concluiu, parte do contingente populacional que se deslocou para essas regiões aí permaneceu, passando a desenvolver uma agricultura de subsistência. Mais recentemente, a expansão ferroviária e a de rodovias facilitaram o acesso a partes do sul do Cerrado. A agricultura de subsistência geralmente se desenvolvia em zonas mais férteis dos vales de rios e seus principais mercados eram essencialmente locais. Foram tênues 4

5 as suas conexões, por exemplo, com o surto de desenvolvimento urbano-industrial em curso no país nas décadas de 1950 e 1960 (Mueller, 1992a). Frentes de pecuária bovina tradicional e extensiva estiveram voltadas, basicamente, para um mercado ainda pouco exigente em termos de qualidade. Dependiam pouco de infraestrutura de transporte mais desenvolvida, e sua expansão se apoiou em pastagens nativas/naturalizadas ou cultivadas com baixo uso de insumos e manejo. Foi substancial a sua abrangência espacial no Cerrado.Teve papel decisivo na consolidação dessas frentes o caráter de reserva de valor do boi e da terra, em épocas de instabilidade macroeconômica (Martha Jr. et al., 2007a). Nas últimas duas décadas, parcelas crescentes do Cerrado deram lugar a frentes de pecuária bovina mais tecnificada, apoiada em alguns investimentos no componente pastagem, mas, sobretudo, no componente animal (genética, sanidade e suplementação). Frentes de agricultura comercial moderna tiveram sua evolução fortemente apoiada no desenvolvimento de infra-estrutura de transportes ligando as zonas de expansão no Cerrado aos principais mercados do Sudeste e do Sul do país. Foram, em muito, influenciadas pela geração e difusão de tecnologias (correção e adubação do solo, por exemplo) que possibilitaram o uso econômico do Cerrado. Frentes especulativas envolveram a ocupação de terras com objetivos essencialmente especulativos. Essas frentes assumiram notoriedade no contexto da ocupação e abertura de partes da Amazônia, mas elas também operaram em partes do Cerrado. A expansão dessas frentes tem sido usualmente associada a grandes operadores, mas não se pode ignorar o papel de pequenos agentes procurando ocupar áreas modestas para abrir e depois as vender. É importante ressaltar que duas ou mais frentes de atividade podem coincidir no espaço é o que ocorreu com as frentes especulativas e camponesas em partes da Amazônia. Mas, também, duas frentes que coincidem no espaço podem se suceder no tempo. Em zonas originalmente com cobertura vegetal de floresta, por exemplo, observaram-se frentes camponesas ou de subsistência que abriram áreas, para depois dar lugar à formação de pastagens ou à agricultura comercial. 3. A expansão agropecuária e o Cerrado Identificam-se, em linhas gerais, três fases na evolução da agricultura brasileira após a II Guerra Mundial (Mueller & Mueller, 2006): entre o fim da Guerra e o início da década de 1970, um período de forte expansão horizontal, apoiado na incorporação de terras na fronteira agrícola; 1 do início dos anos 1970 ao final da década de 1980, um período de modernização da agricultura, estimulada por subsídios financeiros e incentivos governamentais e com acentuadas intervenções distorcivas nos mercados de produtos e insumos agrícolas; e a fase iniciada na década de 1990, 1 De acordo com os Censos Agropecuários do IBGE, as áreas com lavouras no Brasil, que em 1950 totalizavam 19,1 milhões de hectares, passaram para 28,7 milhões de ha em 1960 e para 40 milhões de ha em

6 que se estende até o presente, caracterizada por desempenhos expressivos da agropecuária, a despeito da gradual desativação da maioria dos programas de apoio, dos subsídios e das intervenções em mercados. 2 Não obstante os ganhos de produtividade do último período, se considerarmos especificamente o Cerrado, parece estar longe de ter se completado o fechamento da fronteira agropecuária na região. Apesar das deficiências que ainda existem, a partir de meados da década de 1950 ocorreram amplos investimentos em infra-estrutura de transporte atingindo partes importantes da região. Já no final da década de 1950, a construção da nova capital, no Planalto Central, fez com que se intensificassem investimentos na rede de transportes ligando Brasília aos centros dinâmicos no sudeste-sul. Os investimentos em rodovias continuaram a ocorrer nas décadas seguintes, voltados, mais recentemente, principalmente ao atendimento de necessidades associadas à expansão da agropecuária. Mas isso vem sendo feito com grande defasagem. Um dos grandes gargalos enfrentados pela agropecuária do Cerrado é o da deficiência de infraestrutura de transporte, que aumenta os custos de produção e atua negativamente sobre as vantagens comparativas da região em relação às zonas de produção agrícola do Sul e do Sudeste. No que tange à dinâmica de mercados, tem sido crescente a demanda, oriunda tanto do núcleo dinâmico do país como do exterior, por produtos que a agropecuária da região pode oferecer. Nesse contexto, é importante ressaltar a extraordinária contribuição do desenvolvimento, pelo sistema EMBRAPA, de tecnologias que permitiram a expansão de uma oferta competitiva desses produtos. Antes disto, o que se via era, quando muito, algumas áreas nas bordas da região ofertando modestos excedentes, geralmente de produtos de baixa qualidade. 3 Quanto às políticas públicas, nem sempre elas foram positivas para a agropecuária do Cerrado. É inegável, porém, a contribuição de certas políticas públicas de incentivo e estímulo à expansão agropecuária na Região. Políticas como a do POLOCENTRO, da década de 1970, e a de crédito subsidiado para a agricultura nos anos 1970 e início da década de 1980, substituída depois por uma política de preços mínimos altamente estimulante, tiveram impactos positivos. Contribuiu, também, o subsídio dado ao óleo diesel até o início dos anos 90, combustível usado tanto em tratores e colheitadeiras como no transporte de produtos e insumos (Mueller, 1990). Mas, conforme mostraram Dias & Amaral (2000), boa parte dessas políticas emanadas em períodos de grande incerteza e de freqüentes mudanças de rumo da política macroeconômica surgiram quase como compensação aos efeitos de políticas que discriminavam fortemente contra a agropecuária: política cambial, de comércio exterior, de controle de preços e de intervenção em mercados. Tais compensações visaram garantir o abastecimento interno de alimentos e de matérias primas e a geração de divisas, fundamentais especialmente no auge das dificuldades com a dívida externa do Brasil da década de Mais recentemente, importantes mudanças em políticas e estratégias governamentais produziram impactos sobre a agropecuária do país, repercutindo marcadamente na região do Cerrado. O processo de abertura econômica, introduzido no início da década de 1990 e que se consolidou anos depois, mantendo-se até o presente, fez com que os setores produtivos do País 2 Gasques et al. (2008) estimaram que a produtividade total dos fatores da agricultura brasileira, no período de 1975 a 2007, cresceu a uma expressiva taxa anual de 3,27%; no período , a taxa anual de crescimento da produtividade total dos fatores da agricultura brasileira foi ainda maior, da ordem de 4,75%. Nas últimas três décadas, a produtividade total dos fatores foi responsável por cerca de 91% do crescimento do produto agropecuário. 3 Os grandes beneficiários da pesquisa agrícola foram, na verdade, os consumidores, tanto em razão da queda nos preços reais de alimentos, como da redução no risco de variabilidade no abastecimento e da melhoria na qualidade dos produtos (Barros, 2001). 6

7 inclusive a sua agropecuária se tornassem crescentemente expostos à concorrência internacional. Tarifas de importação foram reduzidas, eliminaram-se restrições a importar e quotas de exportação e diminuiu-se a burocracia do comércio internacional. Simultaneamente, restrições orçamentárias e mudanças no envolvimento do Estado nas atividades econômicas reduziram, de maneira substancial, o suporte oficial à agropecuária. Em conjunto, essas mudanças eliminaram muitas das intervenções distorcivas do passado, produzindo efeitos benéficos sobre o setor agrícola; desapareceram, contudo, várias políticas e programas de apoio à agropecuária do Cerrado. Além disto, a partir da implementação do Plano Real, em 1994, a política de forte apreciação cambial um dos instrumentos importantes da contenção da inflação (Baer, 2002) afetou negativamente as exportações agropecuárias e levou a aumentos de importações desses produtos. Tudo isto ocorreu em uma época de preços baixos no mercado internacional de commodities agrícolas. As condições que a agricultura brasileira enfrentava mudaram radicalmente a partir de 1999, ano em que o Brasil adotou o regime de câmbio flutuante, que gerou acentuada depreciação do Real. Instalado em época de considerável elevação nos preços internacionais de commodities agrícolas, a nova política cambial se traduziu em um surto de prosperidade para a agricultura no Brasil e, obviamente, para partes do Cerrado (Mueller & Mueller, 2006). Os dados de crescimento do produto real da agropecuária mostram, por exemplo, que, em contraste com a modesta taxa média de crescimento real da economia como um todo, de apenas 1,94% entre 1999 e 2003, o produto interno bruto (PIB) da agropecuária cresceu à impressionante taxa média de 5,54% nesse período. Além disso, esse crescimento se manteve elevado em todos os anos do período. Raramente a agricultura brasileira apresentou um período contínuo de cinco anos com altas taxas de crescimento. 4 Os dados de produção de grãos e oleaginosas confirmam esse crescimento exuberante. Estimativas da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) mostraram que entre 1991 e 1998 a safra brasileira de grãos e oleaginosas se expandiu 32,2% (3,99% ao ano), de 57,9 milhões a 76,6 milhões de toneladas. E, a partir de 1999, a produção aumentou ainda mais rapidamente, atingindo 132,2 milhões de toneladas em 2003 (crescimento de 73% no período, ou uma taxa média anual de 10,91%). A produção caiu um pouco nos anos seguintes, em decorrência de problemas climáticos e de um hiato na expansão da demanda externa de soja e milho, mas essa situação foi revertida mais recentemente. 5 Algo semelhante ocorreu no complexo carnes. Os segmentos produtores de carne bovina, de frango e suína, de ovos e de leite, que também experimentaram mudanças técnicas e organizacionais, viram suas exportações aumentarem substancialmente, a despeito de dificuldades e restrições em certos mercados. Em 2004, o Brasil já era líder nas exportações mundiais de carne bovina e de frango e tinha participação expressiva no mercado internacional de carne suína (USDA, 2007). E qual o desempenho da agropecuária no Cerrado nas últimas décadas? Mercados, infraestrutura e políticas públicas tiveram fortes efeitos sobre a movimentação de frentes de atividades agropecuárias no interior do cambiante espaço potencial da fronteira do Cerrado. As mudanças que foram ocorrendo afetaram decisivamente o processo de incorporação de áreas na fronteira, em um processo dinâmico e multifacetado. Focalizamos aqui os impactos sócio-econômicos de 4 Dados de Contas Nacionais e taxas de crescimento, de Conjuntura Econômica. 5 Essa evolução ocorreu basicamente como resultado de aumentos de produtividade; só no final do período houve um aumento mais acentuado na incorporação de terras à produção. Dados da CONAB mostram que, da safra 1990/91 a safra 2003/04, a área cultivada em grãos e oleaginosas aumentou apenas 25,1%, de 37,9 milhões para 47,4 milhões de hectares. 7

8 eventos recentes sobre duas frentes de atividade que predominam na região: as de expansão da agricultura comercial a soja, o milho, o algodão e, mais recentemente, a cana-de-açúcar; e as frentes de expansão da pecuária. Dada a disponibilidade de dados, daremos ênfase ao período que vai da introdução do câmbio flutuante, em 1999, até o momento da atenuação do surto de exportação de commodities agrícolas e produtos derivados, em Os eventos do período tiveram impactos expressivos sobre o Cerrado, afetando a evolução de frentes agropecuárias na região. As frentes de agricultura comercial soja, milho, algodão e cana-de-açúcar geraram forte expansão do cultivo, seja em substituição de pastagens degradadas ou pelo incremento de área em regiões pioneiras (Mueller, 2006). A pausa de 2005 e 2006 no dinamismo desses surtos de commodities, associada à situação de elevado endividamento dos produtores, chegou a gerar algum pânico; mas os surtos foram retomados a partir da safra 2006/07 e continuam até o presente. Quanto à outra frente de atividade importante no Cerrado a da pecuária bovina os sistemas de produção mais utilizados no Cerrado foram (e ainda são) extensivos, baseados em plantas forrageiras adaptadas às condições edafoclimáticas da Região e no uso limitado de insumos produzidos. Observa-se uma utilização intensa do fator de produção terra em detrimento do uso de capital (Martha Jr et al., 2007a). Esse modelo de produção consolidou-se em resposta aos estímulos macroeconômicos e às políticas públicas vigentes no país durante o período de rápida ocupação do Cerrado das décadas de 1970 e Contribuíram, decisivamente, a disponibilidade de terras baratas (e com expectativa de rápida valorização em termos reais); os programas de promoção da ocupação de terras na fronteira e de desenvolvimento regional; o desenvolvimento do ensino e da pesquisa para dar resposta aos problemas da agricultura tropical; a conjuntura macroeconômica instável do período, com elevadas taxas de inflação, incentivando a procura por terra e atividades de produção com baixo risco e alta liquidez (Martha Jr. et al., 2007a). Ao longo de décadas, esse cenário estimulou a expansão da pecuária de corte no Cerrado e contribuiu para que a atividade fosse encarada, por muito tempo, como reserva de valor, ao invés de atividade cujo resultado econômico estimulasse seu aperfeiçoamento. Desse modo, o aumento da produção de carne bovina na região (e no país) se deu, basicamente, mediante a abertura de novas áreas em regiões de fronteira (Martha Jr. et al., 2007a). 7 Nos últimos anos, houve aumento bastante robusto na produção e nas exportações de carne bovina. 8 Essa vigorosa expansão pode dar a impressão de que tenha havido forte prosperidade na pecuária de corte. Entretanto, observando-se a evolução dos preços reais da arroba do boi gordo (Figura 2), verifica-se que, a despeito de flutuações cíclicas de curto-prazo, a tendência desses preços ao longo do primeiro qüinqüênio do século XXI foi nitidamente decrescente. Adicionalmente, os custos de produção foram crescentes no período , determinando deterioração nos termos de troca. A situação do pecuarista se tornou ainda mais crítica em razão de ganhos modestos de produtividade, que, em associação com as quedas das 6 Essa perda de dinamismo da agropecuária resultou dos efeitos das secas de 2005 e de 2006 e de quedas de preços das commodities agrícolas causadas por estoques mundiais relativamente elevados no início de 2005, gerando reduções nos preços internacionais (Mueller, 2007a). 7 Conforme lembrado por Cunha et al. (1994), a disponibilidade de tecnologia poupadora de recursos não garante que haverá demanda por ela. Sendo abundante a terra, provavelmente faltarão estímulos à adoção de inovações poupadoras desse fator. 8 A produção de carne bovina passou de 6,65 milhões de toneladas em 2000 para 8,90 milhões de toneladas em 2006 (crescimento de 4,9% ao ano). A evolução das exportações foi ainda mais espetacular, com taxas anuais de crescimento de 21,9% no período (de 0,59 milhões de toneladas em ,9% da produção nacional para 2,20 milhões de toneladas em ,7% do total produzido). 8

9 relações de trocas, determinaram redução no poder de compra do setor (Barros et al., 2004). Mais recentemente, o valor da arroba do boi gordo e conseqüentemente, de outros produtos da pecuária bovina reagiu, em um novo ciclo de alta; isso ocorreu, de maneira mais evidente, a partir do segundo semestre de 2006 (Figura 2). Boi-MG_real Boi-SOGO_real R$/@ (out 2007) /08/01 28/11/01 28/02/02 28/05/02 28/08/02 28/11/02 28/02/03 28/05/03 28/08/03 28/11/03 28/02/04 28/05/04 28/08/04 28/11/04 28/02/05 28/05/05 28/08/05 28/11/05 28/02/06 28/05/06 28/08/06 28/11/06 28/02/07 28/05/07 28/08/07 Figura 2. Evolução dos preços reais (IGP-DI, outubro de 2007) da arroba do boi gordo no Triângulo Mineiro (Boi-MG) e no Sudoeste Goiano (Boi-SOGO), no período de agosto de 2001 a outubro de Fonte. Elaboração dos autores, a partir de levantamentos de campo do Cepea (USP/ESALQ) Expansão da agropecuária na zona dinâmica do Cerrado Antes de começar a análise da evolução sócio-econômica recente das zonas de maior dinamismo da expansão agropecuária, cumpre deixar claro que não estamos considerando todo o núcleo central do Cerrado uma área de fronteira agropecuária. Na verdade, uma parcela expressiva da área focalizada, notadamente a mesorregião do Triângulo Mineiro e as áreas de cerrado de Mato Grosso do Sul, do sudeste de Mato Grosso, do sudoeste e do centro de Goiás incluem regiões de ocupação e assentamento consolidados, em alguns casos, há décadas. Mas parte substancial do Cerrado do centro e do noroeste de Mato Grosso, do oeste de Minas Gerais e da Bahia, do norte de Goiás, do Tocantins, do Maranhão e do Piauí ainda apresenta áreas de pouca densidade econômica e demográfica, que oferecem potencial para a expansão de frentes agropecuárias. Algumas dessas áreas formaram, em um passado recente, zonas efervescentes de expansão de frentes agropecuárias e nelas essa expansão está longe de ter se concluído. Com isto não queremos dizer que mudanças nos mercados de commodities agrícolas, como as recentes, tenham impactos apenas nas áreas de fronteira. Como veremos isto está longe de ter acontecido. A diferença é que nas áreas consolidadas quase não há mais espaço potencial inocupado. O que ocorre ali são mudanças na alocação de recursos produtivos inclusive terras já ocupadas, abertas e exploradas economicamente há tempos. Já nas zonas de fronteira agropecuária, a expansão de frentes de atividades em resposta a mercados aquecidos de 9

10 commodities agrícolas induz à ocupação de terras e a sua abertura para a produção dessas commodities, na expectativa de elevadas rentabilidades, já no curto-prazo, aos produtores rurais que ali se estabelecem. Ocorrem, em conseqüência, algum adensamento demográfico, consideráveis impactos sobre as áreas de cobertura vegetal nativa e, potencialmente, efeitos negativos sobre o meio físico. O risco ambiental pode ser atribuído, em parte, às indefinições quanto aos direitos de propriedade, às distorções nos mecanismos de mercado que desestimulam investimentos em práticas de conservação e de baixo impacto ambiental, geralmente de maior tempo de maturação e à facilidade de realocação física da população (Cunha et al., 1994). 9 Segue um esboço da evolução no espaço de frentes de atividade no núcleo central do Cerrado A expansão da agropecuária até o Censo de 1985 A evolução da ocupação e do uso da terra em frentes agropecuárias no interior do núcleo central do Cerrado é ressaltada por um dos mais criteriosos e minuciosos estudos sobre a expansão da agropecuária na região (Cunha et al., 1994). Concluído no início da década de 1990, valeu-se, em larga medida, de dados dos Censos Agropecuários de 1970 a Como aqui, o estudo focalizou a parcela mais dinâmica do Cerrado até então. Aqueles autores focalizaram, basicamente, a parte do Cerrado do estado de Mato Grosso do Sul, todo o estado de Goiás, as áreas de Cerrado de Tocantins, do sul do Maranhão e do sudoeste do Piauí, o oeste da Bahia, o Triângulo Mineiro e a região de Unaí e Paracatú do oeste de Minas Gerais. Incluíram, também, uma parte do cerrado de Mato Grosso, mas seja pela inexistência de dados desagregados sobre o interior da imensa microrregião homogênea Norte de Mato Grosso, da divisão regional de então do IBGE, seja porque ainda era bastante incipiente a penetração de frentes agropecuárias no Norte daquele estado muito importante na atual avaliação, ela não foi considerada naquele estudo. Cunha et al. (1994) mostraram que, já no início da década de 1990, uma parcela considerável do núcleo central do Cerrado compreendendo o Triângulo Mineiro, partes do centro e do sudoeste de Goiás, o Cerrado de Mato Grosso do Sul e o sudeste de Mato Grosso podia, em boa medida, ser considerada área de ocupação consolidada. Denominaram essa área Zona I, Agricultura Comercial Moderna. Compreendendo cerca de um terço da superfície da área considerada pelos autores, essas regiões já eram dotadas de infra-estrutura razoavelmente adequada e de condições favoráveis de acesso aos mercados dinâmicos do país. Ademais, situava-se ali quase toda a agroindústria de alguma expressão do Cerrado. Em 1985 (a data do último censo agropecuário então realizado), praticamente todo o espaço geográfico não urbano e de infra-estrutura da Zona I já havia sido incorporado aos estabelecimentos agropecuários, e cerca de 57% da área em estabelecimentos já tinha sido antropizada. O estudo identificou outra área, também dotada de agropecuária dinâmica e moderna, semelhante à da Zona I. Composta do espaço que circunda o Distrito Federal em Goiás e no oeste de Minas Gerais, a Zona II foi denominada Área de Expansão Recente e de Agricultura Dinâmica. Ela se diferenciou da Zona I por ainda dispor de terras para a constituição de estabelecimentos agropecuários e por apresentar proporção mais elevada (64,8 % segundo o censo de 1985) da área dos estabelecimentos não antropizada. 9 Uma discussão mais detalhada das relações entre o sistema econômico e o meio ambiente está em Mueller (2007b). 10

11 Foi identificada, em adição, uma área denominada Zona III, Agricultura Periférica, mas em Expansão. No começo da década de 1990 esta era a zona de expansão da fronteira agrícola. Incluía uma pequena parte do sudeste da região Norte Matogrossense, parte do nordeste de Goiás, as zonas de Cerrado de Tocantins e do oeste da Bahia. Em 1985, cerca de 37% do seu espaço territorial ainda não estavam incorporados em estabelecimentos e 71% das áreas já incorporadas ainda não tinham sido antropizadas. O estudo identificou como o principal problema enfrentado na Zona III as grandes deficiências na infra-estrutura de transporte e comercialização. Não obstante, partes da Zona III notadamente o oeste da Bahia já vinha dando sinais de dinamismo e modernização. Finalmente, o estudo identificou uma região, compreendendo o centro-sul de Mato Grosso, o nordeste de Tocantins, o sul do Maranhão e o sudoeste do Piauí, denominada Zona IV, Agricultura Incipiente. Eram áreas escassamente povoadas, pouco ocupadas por estabelecimentos agropecuários (em 1985, apenas 54% da área da região estava em estabelecimentos) e de agropecuária rudimentar e sem dinamismo. Cunha et al. (1994) ressaltaram, porém, o potencial futuro da área de influência do sistema ferroviário Norte-Sul e Carajás, especialmente a região de Balsas no Maranhão A perspectiva delineada pelo Censo de 1995/96 Dados dos censos agropecuários de 1975 e 1996 (Tabela 1) permitem esboçar a evolução da agropecuária do Cerrado nessas décadas. Antes de iniciar o exame da Tabela 1, no entanto, apresentamos algumas qualificações. Primeiro, por razões metodológicas, os dois Censos agropecuários não são estritamente comparáveis; os dados dão apenas o sentido da evolução da agropecuária no núcleo central do Cerrado nas duas décadas focalizadas. Além disto, a divulgação dos dados dos dois Censos cobre unidades espaciais diferentes: as microrregiões homogêneas, do Censo de 1975, e as microrregiões geográficas, do Censo de 1995/96. Trabalhando com municípios, contudo, foi possível tornar razoavelmente comparável a área de estudo. Esta abrange uma zona contígua do Cerrado com área geográfica de cerca de 204,6 milhões de hectares, compreendendo partes significativas de 14 unidades da federação. 10 A Tabela 1 oferece informações sobre o uso da terra em estabelecimentos agropecuários em 1975 e em 1995/96. Chama a atenção o aumento considerável, tanto da proporção da área geográfica em estabelecimentos como da proporção da área dos estabelecimentos antropizadas. Em 1975, encontravam-se abertas apenas 19,1% da área geográfica do Cerrado, mas essa proporção já tinha atingido 35,8% em 1996, indicando a ocorrência de impactos acentuados sobre ecossistemas e habitats nativos no último quartel do século passado. Quanto à proporção antropizada dos estabelecimentos, em 1975, apenas 32,2% da área das unidades produtivas tinha sido aberta, mas, em 1996, essa proporção já atingia quase 55,7%. No final do período, ainda era elevada a disponibilidade de terras, dentro e fora dos estabelecimentos, para serem abertas. Contudo, se as tendências delineadas na Tabela 1 continuaram semelhantes até o presente, parece correto supor que a disponibilidade de terras no Cerrado, passível de ser incorporada pela agropecuária, não deverá perdurar por muito tempo. Impressiona a magnitude de áreas formadas com pastagens e com lavouras no período analisado. Entre 1975 e 1996, a área de pastagens plantadas da região aumentou a uma taxa media anual de 4,8%, passando de 17,8 milhões para 49,2 milhões de hectares. E, nesse mesmo 10 Tocantins, Maranhão, Piauí, Bahia, Minas Gerais, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, São Paulo, Paraná, Goiás, Distrito Federal, Rondônia, Paraná e Pará. Ficaram de fora fragmentos em Roraima e Amapá (Figura 1). 11

12 período, a área com lavouras cresceu 3% ao ano, elevando-se de 9,2 milhões para 13,1 milhões de ha. Em conjunto, essas duas formas de uso da terra responderam por cerca de 85% da área antropizada em estabelecimentos em Tabela 1. Uso da terra e proporção da área em estabelecimentos e antropizada no Cerrado 1. Área em estabelecimentos Censo Agropecuário Taxa anual de agropecuários (ha) crescimento (%) Área em estabelecimentos ,39 Área antropizada ,01 Área em lavouras ,69 Área em pastagens plantadas ,84 Área em matas plantadas ,18 Terras em descanso (pousio) ,23 Terras produtivas não utilizadas ,45 Proporção da área geográfica em estabelecimentos (%) 59,3 64,3 Proporção da área dos estabelecimentos antropizada (% 32,2 55,7 Proporção da área geográfica antropizada (%) 19,1 35,8 1 - A área antropizada representou a soma das áreas em lavouras, em pastagens plantadas, em matas plantadas, em terras em descanso e produtivas, mas não usadas. Fonte: Elaboração dos autores, a partir dos Censos Agropecuários de 1975 e 1995/1996 do IBGE. Um ponto merece destaque: em 1996, a abertura e ocupação de áreas na formação de estabelecimentos diferia bastante no espaço do Cerrado. Em Mato Grosso, por exemplo, a microrregião Rondonópolis, com 87,1% da sua superfície em estabelecimentos, já podia ser considerada área consolidada; já as microrregiões Alto Teles Pires, com 42,8%, e Parecis, com 50,9% de sua área em estabelecimento eram regiões de fronteira. Na verdade, ao longo de mais de uma década, essas duas microrregiões foram áreas extremamente dinâmicas de expansão da soja (Mueller, 2006). Semelhantemente, em 1996, a microrregião Sudoeste de Goiás, com 80% da sua superfície em estabelecimentos, também era área de ocupação consolidada, enquanto a microrregião Oeste de Minas Gerais, com 71,2% em estabelecimentos agropecuários, ainda tinha consideráveis áreas potenciais para a expansão agropecuária. O padrão de uso da terra no interior dos estabelecimentos também se apresentou diferenciado em Na microrregião Alto Teles Pires, de Mato Grosso, com 51,6% da área dentro dos estabelecimentos antropizada, 24,2% eram de áreas em lavouras e apenas 20,8% eram pastagens plantadas. Em contraste, no Sudoeste de Goiás, com 68,5% da área em estabelecimentos antropizada, a área em lavouras ocupava apenas 17,1% da área total antropizada dos estabelecimentos, enquanto a área em pastagens plantadas ocupava 50,3% da área total. Os dados da Tabela 2 permitem aprofundar um pouco a análise da natureza da expansão agrícola do Cerrado na década em que se realizou o censo de 1995/96. São dados sobre a área colhida, a produção e o rendimento médio das seis principais lavouras do núcleo central do Cerrado nos anos de 1990 a A área agregada dessas seis lavouras teve um incremento de quase 3 milhões de hectares na década de 1990, passando de 7,42 milhões para 10,40 milhões de ha, exibindo um crescimento médio anual de 3,34% Esses dados são superestimados. A Pesquisa Agrícola Municipal (PAM) registra a área colhida de lavouras independentemente do número de safras de cada cultura em um dado ano. O feijão e o milho admitem mais de uma safra ao ano. Ao longo da década de 1990, aumentou a incidência de mais de um cultivo por safra nessas duas 12

13 Examinando a evolução da área das seis lavouras, observa-se uma combinação da rápida expansão de culturas dinâmicas e certa retração de outros cultivos. A soja e o milho foram as lavouras que mais área incorporaram, com taxas de crescimento de área de 4,4% e 2,4% ao ano, respectivamente (Tabela 2). São lavouras comerciais importantes, cuja expansão se acelerou mais recentemente. Já o café e o feijão tiveram retração de área. No caso do arroz, o crescimento de área foi pouco expressivo; esta lavoura, que já foi a principal do Cerrado, acabou cedendo lugar ao arroz irrigado do sul do País. O arroz ainda vinha sendo cultivado de modo relativamente expressivo, como lavoura de abertura de áreas para outros cultivos ou para a formação de pastagens, mas esse uso da cultura também vêm se reduzindo mais recentemente. Tabela 2. Área colhida, produção e rendimentos das seis principais lavouras no núcleo central do Cerrado 1990 e Área colhida (1.000 ha) Produção (1.000 toneladas) Rendimento médio (kg/ ha) Variação (% ao ano) Lavoura Área Produção Rendimento Soja 4.015, , , , ,39% 10,28% 5,27% Milho 1.740, , , , ,43% 8,81% 6,38% Arroz 968, ,2 957, , ,46% 10,15% 9,58% Algodão 111,2 456,2 168, , ,12% 22,25% 8,13% Feijão 368,4 289,6 265,2 486, ,41% 6,07% 8,48% Café 243,5 194,5 324,0 376, ,25% 1,49% 3,74% Fonte: Elaboração dos autores, a partir do PAM/IBGE (vários anos). Focalizando apenas a área cultivada subestima-se o dinamismo da agricultura do Cerrado. Os dados da Tabela 2 revelam aumentos muito maiores na produção do que na área cultivada entre 1990 e 2000, da ordem de 9,9% e 3,3% ao ano, respectivamente. 12 Houve aumento de produção mesmo das lavouras que tiveram redução de área no período e, em alguns casos, os aumentos de produção foram muito expressivos. A lavoura da soja, por exemplo, registrou um aumento de produção de quase 177% na década, com um incremento de área de apenas 55%; no caso do milho, a produção aumentou mais de 141% para uma expansão de apenas 27,5% de área. Na verdade, em 2000, a produção de soja e de milho do núcleo central do Cerrado já correspondia a 45,9% e a 18,7%, respectivamente, de toda a produção brasileira. Como se pode ver pelos dados de rendimento, a agricultura do Cerrado apresentou consideráveis ganhos oriundos de aumentos da produção por unidade de área. E isto até no caso das lavouras menos dinâmicas. Essa evolução refletiu a acentuada penetração do desenvolvimento tecnológico ao longo da década de 1990, que permitiu ganhos de produtividade no período variando de 3,7% ao ano para o café, a 9,6% ao ano para o arroz. Em vários casos, o rendimento médio, em 2000, esteve acima da média nacional; no caso da soja, as produtividades de 2000, em partes da região, já estavam entre as mais altas do mundo. Em suma, é óbvio o papel positivo da expansão agrícola do Cerrado na década de 1990, tanto no abastecimento do mercado interno do País como na geração de divisas. Os impactos socioeconômicos dessa expansão que foi ainda mais acentuada no período sobre zonas específicas do Cerrado, é objeto de avaliação feita adiante. lavouras. Dados para a cana-de-açúcar não foram incluídos, dada a importância ainda reduzida desta lavoura no Cerrado, mesmo em A título de comparação, as taxas médias de crescimento da produção, produtividade e área da agricultura brasileira entre as safras de 1989/90 e 1999/2000, foram de 3,5%; 3,8% e -0,3%, respectivamente. No caso do Cerrado (Tabela 2), as respectivas taxas anuais de crescimento de produção, rendimento e área foram de 9,9%, 6,9% e 3,3%. 13

14 No que tange à pecuária bovina o outro esteio da economia agrícola da região, o número de bovinos no núcleo central do Cerrado aumentou expressivos 91,7% entre 1975 e 1996, passando de 24,9 milhões para 47,8 milhões de cabeças. Em um período mais recente ( ), considerando o Cerrado como um todo, o rebanho bovino cresceu 34,5% (Figura 3) de 72,17 milhões para 97,07 milhões de cabeças correspondendo a uma taxa média anual de crescimento de quase 2%; 13 esse crescimento, no entanto, foi mais rápido na última década (2,5% ao ano, entre 1996 e 2005) em comparação ao período de 1990 a 1996 (1,2% ao ano). Mas, ao longo desses quinze anos, o rebanho do Cerrado passou a representar uma proporção menor do efetivo bovino nacional; de 39,1% dos bovinos no país, em 1990, para 35,6%, em Adicionalmente, também se alterou a distribuição do rebanho entre os diferentes estados do Cerrado nesse período: aumentou a participação do rebanho de Mato Grosso, Pará e Tocantins, fato consistente com a migração da pecuária em direção às partes do Cerrado que fazem divisa com o Bioma Amazônico (veja, também, Simon & Garagorry, 2005). Para comportar esse rápido crescimento do rebanho bovino no Cerrado, nas últimas décadas, houve aumentos significativos na área de pastagem cultivada de maior capacidade de suporte do que as pastagens nativas (Martha Jr. et al., 2007a). A Tabela 1 ilustra este fato ao ressaltar o expressivo incremento de 33,1 milhões de hectares na área com pastagens plantadas entre 1975 e Um ponto que merece menção é o do maior impacto da bovinocultura, em termos de abertura de áreas, do que o do segmento de lavouras, ainda que não se possa negar o efeito indutor indireto de lavouras dinâmicas, como a da soja. E a produtividade das pastagens do Cerrado? Com base nos Censos Agropecuários de 1970 e 1996 e em Sano (2007), calculamos que a taxa anual de crescimento da taxa de lotação das pastagens da região foi da ordem de 2,0% entre 1970 e 1996 (de 0,6 para 1,1 cabeças/ha no período). Tal ganho refletiu, fortemente, o avanço na proporção de pastos cultivados em relação ao total de pastagens (pasto cultivado + pasto nativo ou naturalizado), que, de cerca de 18%, em 1970, passou para cerca de 65% em Entretanto, para o período de 1996 a 2002, nossas estimativas indicaram um incremento menor na taxa de lotação, de cerca de 1% ao ano. Esse fato parece indicar que ou a implantação de pastagens cultivadas com seus efeitos positivos sobre a taxa de lotação está ocorrendo em um ritmo mais lento, ou que vem se acelerando a degradação de pastagens estabelecidas. E, possivelmente, podem estar ocorrendo ambos os fatores. O manejo inadequado do sistema solo-planta forrageira-animal e o gerenciamento ineficiente do negócio explicam o fato de que, atualmente, 60% a 70% das pastagens cultivadas do Cerrado cerca de 35 milhões de hectares, apresentam algum grau de degradação (Martha Jr. e Vilela, 2002). E, em pastagens degradadas, normalmente observam-se índices zootécnicos e econômicos insuficientes para garantir a sustentabilidade da atividade pecuária (Martha Jr. et al., 2007b). Ademais, a degradação de pastagens gera, em adição às dificuldades econômicas, problemas ambientais; pode também suscitar, com o tempo, impactos sociais indesejáveis (Martha Jr. et al., 2007a). Outro ponto a ser ressaltado é que a existência no Cerrado de parcela crescente de pastagens degradadas/em degradação, de baixa eficiência econômica, pode levar a formas alternativas de uso da terra mais eficientes do ponto de vista econômico e ambiental (Martha Jr. et al., 2007b). Incluem-se, dentre elas, tanto lavouras de elevada produtividade, como uma pecuária também mais produtiva. 13 Estimativas a partir da Pesquisa Pecuária Municipal (PPM), do IBGE. Para o período de 1990 a 2005, valendo-se da mesma base de dados, calculamos que o efetivo bovino brasileiro cresceu 40,82% (2,3% ao ano). 14

15 Índice (1990=100) Figura 3. Índice de evolução do efetivo bovino no Cerrado (1990=100). Fonte: Elaboração dos autores, a partir do PPM/IBGE (vários anos), considerando os municípios do Cerrado de acordo com IBGE (2004). 4. Aspectos da evolução mais recente da expansão da agropecuária no Cerrado Quando da redação deste trabalho, ainda não existiam dados para uma avaliação da natureza e do perfil da ocupação de terras e do padrão de uso do solo do Cerrado depois de Os dados censitários são os únicos que permitem um exame de aspectos estruturais importantes da agropecuária regional, mas o IBGE ainda não havia procedido à divulgação, em nível de microrregião e de município, dos dados do censo agropecuário de Apesar disto, pudemos contar com diversas fontes de informações, em nível de município, que permitiram não só um exame de aspectos importantes da evolução pós-1996 da agropecuária regional, como também, o estabelecimento de ramificações econômicas dessa evolução, particularmente no período , em que houve, simultaneamente, um surto de prosperidade da agricultura comercial e um relativo encolhimento da pecuária bovina. São dados da Produção Agrícola Municipal (PAM) e da Produção Pecuária Municipal (PPM) do IBGE para o período ; de censos demográficos e das contagens de população de 1996 e 2007; índices de custo de transporte calculados pelo IPEA; e, de forma particularmente importante para a nossa avaliação, dados do Produto Interno Bruto (PIB) municipal e correlatos do IBGE, disponíveis para todo o período Focalizamos uma área limitada dos 204,7 milhões de ha do Bioma Cerrado. Partimos de duas constatações básicas: a de que, conforme mostrou Mueller (2006), a expansão agropecuária no interior da região vem ocorrendo de forma relativamente concentrada, atingindo particularmente microrregiões mais bem situadas em relação aos mercados e dotadas de infraestrutura de transporte razoavelmente adequada; e a de que, na região, freqüentemente embora nem sempre coincide no espaço vigorosa expansão de frentes agrícolas com frentes de pecuária de corte. Tendo em vista essas constatações, identificamos as microrregiões (classificação do IBGE) de agricultura dinâmica ou aquelas incipientes, mas promissoras, e efetuamos levantamentos, em nível de município, de informações junto às fontes acima citadas. A partir desse banco de dados analisamos os principais impactos econômicos dos eventos que impulsionaram a agropecuária dessa zona dinâmica no período