Mecanismos para mitigar a assimetria tarifária no consumo de energia elétrica de Baixa Renda

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1 Mecanismos para mitigar a assimetria tarifária no consumo de energia elétrica de Baixa Renda Nivalde J. de Castro 1 Joazir Nunes Fonseca 2 Guilherme de Azevedo Dantas 3 Victor Gomes 4 O desenvolvimento social e econômico consistente, e de acordo com os desafios e potenciais que se colocam para o Brasil no século XXI, exige uma distribuição de renda com maior grau de eqüidade frente à que prevaleceu e foi herdada do século XX. Nesta perspectiva, a redução das desigualdades na distribuição de renda requer a adoção de políticas específicas e pontuais destacando-se como bons exemplos o programa Bolsa Família, a política de aumento real do 1 Professor da UFRJ e coordenador do GESEL - Grupo de Estudos do Setor Elétrico do Instituto de Economia. 2 Mestre em Administração Estratégica pela PUC-Paraná e Pesquisador do GESEL/IE/UFRJ 3 Doutorando do Programa de Planejamento Energético da COPPE/UFRJ e Pesquisador Sênior do GESEL/IE/UFRJ. 4 Advogado da Kaercher e Baggio Sociedade de Advogados 1

2 salário mínimo e a manutenção do poder aquisitivo das aposentadorias. Estas políticas sociais vêm influenciando positivamente as camadas sociais de menor capacidade econômica, populações mais atingidas pela pobreza. Como efeito colateral, estas políticas sociais focadas na renda estão, como contrapartida, ampliando o mercado interno, graças ao aumento da massa salarial e da ascensão social de grande contingente de famílias para as classes D e C, diminuindo a percentagem da população brasileira abaixo da linha de pobreza. O distanciamento tarifário verificado entre as tarifas praticadas nas áreas de concessão das diferentes empresas distribuidoras contrasta com as políticas sociais distributivas adotadas pelo governo. Vale assinalar que o problema da assimetria tarifária não se localiza somente no segmento de Baixa Renda, mas prevalece também nas classes de consumo comercial e industrial, contribuindo também para o agravamento das desigualdades econômicas e sociais. No entanto, o foco analítico do presente trabalho, centra-se somente na busca de alternativas para o segmento de Baixa Renda. Nesta linha de ação, as autoridades governamentais do setor elétrico podem contribuir para este processo de redistribuição de renda, revertendo um quadro de injustiça tarifária e consequentemente social. A raiz do problema está na existência hoje no Brasil de diferenças tarifárias significativas entre estados e regiões mais e menos desenvolvidas, conforme foi assinalado pelo GESEL-UFRJ 2

3 em artigos e evento 5 específico para discutir o tema. Esta assimetria tarifária é comprovada quando se comparam todas as classes tarifárias entre concessionárias que atendem mercados assimétricos sob o ponto de vista do PIB per capita. O lado mais perverso desta desequalização tarifária ocorre justamente na classe de consumo residencial no segmento baixa renda. Estes consumidores são os mais penalizados quando ocorrem preços relativos distorcidos justo onde se localizam as áreas de pobreza. A Tabela 1 apresenta alguns dados que atestam, de forma clara e objetiva, este problema social de assimetria tarifária. Tabela 1 Comparação de tarifas residenciais de Baixa Renda por Estados selecionados. Posição em 31/12/2008 Estados PIB per capita* (em R$ ) Tarifa Baixa Renda** (em R$ por kwh) Piauí 4.210,00 0,231 Maranhão 4.630,00 0,249 Alagoas 5.160,00 0,231 Rio de Janeiro*** ,00 0,180 São Paulo**** ,00 0,155 Distrito Federal ,00 0,140 Fonte: Elaborado pelo GESEL/UFRJ a partir de dados da Aneel. (*) Dados do IBGE 5 CASTRO et al. A Busca da Eficiência versus Assimetria Tarifária no Regime de Concessões de Distribuição no Brasil. IFES Rio de Janeiro, 9 de Dezembro de CASTRO, Nivalde José de; DANTAS, Guilherme de A. O Paradoxo do Modelo de Revisão Tarifária das Distribuidoras Rio de Janeiro, 30 de Janeiro de Ver também relatório final do Workshop Assimetria Tarifária na Distribuição. Rio de Janeiro. GESEL-UFRJ, 10 de Dezembro de

4 (**) Na faixa de consumo entre 31 e 80 kwh mensais (***) Com base na tarifa da Light. (****) Com base na tarifa da Eletropaulo. As diferenças entre as tarifas praticadas nas áreas de concessão acima selecionadas merecem uma reflexão quanto às suas conseqüências. Verifica-se que, concretamente, nas regiões onde os PIB per capita são maiores, as tarifas aplicadas às populações menos favorecidas, são bem menores do que as aplicadas às populações que residem em regiões menos favorecidas. Tomando-se, por exemplo, o segmento de baixa renda do Maranhão, uma família paga por cada kwh consumido quase 80% a mais do que uma família de baixa renda do Distrito Federal. O elemento paradoxal demonstrados por estes dados pode ser aprofundado através de famílias com baixa renda do Piauí beneficiadas pelo programa social Bolsa Família. Estas famílias recebem, por um lado, recursos para mitigar suas dificuldades sócio-econômicas. E, por outro lado, perdem parte destes benefícios ao pagarem suas contas de luz em valores muito mais elevados do que as famílias com baixos rendimentos dos estados mais ricos do Brasil. Como consequência podem ficar excluídas do consumo de produtos movidos à eletricidade, justamente porque estão sujeitos a elevadas tarifas desse serviço público essencial. Assim, pode-se constatar esta face perversa e regressiva da política de tarifa social para consumidores classificados como baixa renda. 4

5 A solução deste problema social aponta e converge para o Brasil do século XXI, onde as em relação ao desenvolvimento sócioeconômico são promissoras. Nesta perspectiva, a consistência desta trajetória de desenvolvimento passa, necessariamente, pelo combate das diferentes formas de pobreza. Este combate à pobreza é uma nova característica do desenvolvimento brasileiro mais recente: crescimento e desenvolvimento com distribuição da renda. Neste sentido, o Brasil irá gradativamente deixar para traz os traços de uma nação com desigualdades sociais. Desta forma, a política tarifária para as classes menos favorecidas precisa ser revista para contribuir com a superação desta assimetria tarifária que, em certo sentido, mantém e realimenta a pobreza. Como então conceber uma estratégia para resolver esse problema? Antes de responder a esta questão, deve-se destacar que não se pode desconsiderar os avanços do modelo tarifário vigente hoje no país, no que tange ao incentivo à eficiência das concessionárias de distribuição. Neste sentido, a solução do problema social-tarifário não pode alterar, de modo algum, os critérios e metodologias adotadas que buscam estimular a eficiência, garantir a remuneração das distribuidoras e dividir os ganhos de produtividade com os consumidores. A consolidação do marco regulatório neste campo, com destaque para a revisão tarifária periódica, é hoje um fator de estabilidade institucional do setor que não pode ser prejudicado. Como conseqüência, deve-se buscar uma forma de subsídio externo 5

6 para a equalização das tarifas da sub-classe baixa renda que não afete o modelo de revisão tarifária que vem sendo adotado. Feita esta ressalva, um primeiro e possível caminho a ser estudado deve considerar uma convergência em direção à equalização tarifária para os consumidores baixa renda, independente de sua localização geográfica. O parâmetro para esta equalização poderia ser piso existente hoje, determinado pela menor tarifa aplicada entre as distribuidoras. Ou, dependendo do impacto financeiro da convergência para o piso tarifário atual, adotar uma faixa média entre as menores tarifas, nos moldes do túnel tarifário proposto pelo Professor Dorel Ramos no Workshop realizado pelo GESEL 6. Nestes termos e com base nestes pressupostos analíticos, a questão central que se coloca é como financiar, de forma, simples e pragmática, este subsídio tarifário. Um pressuposto básico é que esta equalização tarifária no segmento não pode ter impacto positivo sobre a tarifa de energia elétrica praticadas nas áreas mais desenvolvidas porque estas tarifas já são bastante oneradas pelos encargos e tributos incidentes sobre a conta de energia elétrica. Neste sentido, não se deve criar novos encargos e a equalização proposta deve utilizar apenas os recursos potencialmente disponíveis. 6 Ver em CASTRO, Nivalde José. (Org) Relatório do Workshop de Assimetria Tarifária. Rio de Janeiro, GESEL-UFRJ, 10 de dezembro de

7 Os estudos realizados pelo GESEL-UFRJ indicam a mitigação da assimetria tarifária no segmento Baixa Renda deve ocorrer via a Conta de Desenvolvimento Energético CDE porque este encargo já possui provisão legal para subsidiar o segmento Baixa Renda. A questão central é como prover a CDE de recursos adicionais para a promoção desta mitigação. Uma fonte natural de recursos advém da própria redistribuição das destinações da CDE pois o Programa Luz para Todos tende a demandar cada vez menos recursos. No entanto, é provável que estes recursos não sejam suficientes e se faça necessária à utilização de instrumentos adicionais. Esta definição dependerá de estudos complementares que o GESEL está desenvolvendo. Neste sentido, com a finalidade de suprir as necessidades de recursos da CDE para atender essa nova demanda, o que se sugere são soluções múltiplas, integradas e que podem ser aplicadas ao longo do tempo, conforme detalhado a seguir. Um primeiro instrumento e possivelmente o mais simples para o financiamento deste subsídio social seria a própria CDE através do aumento das quotas da CDE para todos os consumidores deste segmento, permitindo que este encargo possa efetivamente equalizar, pelo piso ou por uma faixa média, a tarifa baixa renda. Para se ter uma magnitude prévia das possibilidades de financiamento da mitigação da assimetria, via a CDE, este encargo 7

8 arrecadou R$ 3,532 bilhões em 2008, dos quais R$ 1,661 bilhão se destinaram ao segmento Baixa Renda. A redução da participação relativa do Programa Luz para Todos é explicitada na Tabela 2 que indica os programas que usam os recursos da CDE para os anos de 2007, 2008 e até março de Por sua vez, a Tabela 3 apresenta as origens dos recursos que formam a CDE. Tabela 2 CDE - Uso dos recursos por Programas março 2009 (em %) Rubricas mar/09 Luz para Todos 45,1 34,0 15,3 CCC 14,4 18,0 20,9 Tarifa Baixa renda 32,4 47,0 63,8 Outros 8,1 1,0 - Total 100,0 100,0 100,0 Fonte: MME e Aneel, elaboração GESEL-UFRJ 8

9 Tabela 3 CDE - Fonte dos Recursos (em %) Fontes de Recursos % do Total Quotas das Concessionárias 68,3 (principalmente DIS) Recursos da RGR 21,6 Uso de Bem Público (UBP) (para geradoras) 3,1 Outros 7,0 Total 100,0 Fonte: MME e Aneel, elaboração GESEL-UFRJ Deve-se reiterar a importância de não se aumentar o nível de encargos da tarifa de energia elétrica. Neste sentido, o aumento das cotas da CDE só se sustenta pelo fim do encargo Reserva Global de Reversão RGR previsto para dezembro de Um segundo instrumento seria a Conta Consumo de Combustíveis CCC. A arrecadação deste encargo terá redução acentuada e substancial de valores a partir de 2010, em função do processo de integração de partes do sistema isolado ao Sistema Interligado Nacional - SIN. Parte desta redução poderia ser apropriada para financiar a modicidade tarifária social através de seu repasse para a CDE. Outra possibilidade seria no âmbito da própria legislação que 9

10 rege a CCC, alterar a sua destinação para a equalização tarifária, usando assim o princípio de financiamento de subsídio tarifário. Por último, uma solução de médio prazo, seria capturar recursos quando da licitação ou prorrogação das concessões que possuem contratos com termo final em Se o governo adotar uma solução na direção da prorrogação aos atuais concessionários, parte da energia renovada seria comercializada a valores menores, podendo ser realizada a captura para a equalização baixa-renda, via direcionamento para a CDE.De outro lado, se a solução governamental for a de licitar as concessões vincendas, a captura de recursos para a mitigação da assimetria tarifária para os consumidores residenciais de Baixa Renda também poderia ser adotada. O argumento central defendido pelo GESEL - URFRJ é a adoção de estratégias que contenham um duplo movimento convergente e concomitante. Por um lado, dar mais recursos para a CDE. Por outro, buscar novas fontes de financiamento resultantes de alterações nos marcos de funcionamento do setor elétrico. Para ambos os movimentos, destaca-se a preocupação básica de que nas alternativas sugeridas não poderá ocorrer aumento real dos encargos que incidem sobre a estrutura tarifária brasileira, encargos já considerados excessivos. 10

11 Já do ponto de vista jurídico, para que possam ser implementadas as soluções ora propostas financiamento via CDE -, há de se ressaltar primeiramente a necessidade de modificação legal, mais precisamente no art. 13 da Lei n , de Dada a relevância e a urgência da questão, como se mostrou ao longo dessa exposição, é possível que a proposta possa ser efetivada por meio de uma medida provisória. Todas estas propostas para solucionar a assimetria tarifária partem de dois pressupostos importantes. O primeiro é de caráter sócioeconômico: o Brasil do século XXI deve oferecer energia elétrica a toda a sua população. Para as famílias socialmente menos favorecidas, esta energia deve ter tarifas menores e convergentes para um piso, buscando-se assim garantir acesso e maior igualdade em todo o território nacional. Desta forma, adota-se a premissa de que a distribuição de energia elétrica é um serviço público e a energia elétrica é um insumo que está na base do consumo de praticamente todos os bens e serviços da sociedade. Ao garantir este subsídio se está aplicando uma política social, de redistribuição de renda, mas que terá impactos positivos no processo de formação do mercado interno e da cidadania nacional. O segundo pressuposto é de que o desenvolvimento do Brasil apresenta um cenário promissor no campo econômico. Desta forma, 11

12 no longo prazo, será possível eliminar os motivos que ensejam os subsídios tarifários para a sub-classe de Baixa Renda. Neste sentido, e a título de conclusão, em um país que está buscando instrumentos e mecanismos para a eliminação das injustiças sociais e econômicas, a aplicação de uma política de simetria tarifária focada na tarifa social é uma forma efetiva de redistribuição de renda para alcançar maiores níveis de inclusão social, ampliando seu mercado interno, base para o desenvolvimento sustentável nacional. Assim é fundamental buscar e aplicar instrumentos para anular dispositivos desajustados ou desconectados do objetivo maior, qual seja, o desenvolvimento social e econômico do Brasil. Sendo assim devem-se buscar mecanismos para eliminar os efeitos dessa disparidade tarifária que incide diretamente sobre as classes sociais menos favorecidas. Conforme assinalado anteriormente, a busca de uma solução para as tarifas de Baixa Renda, não exclui a necessidade de se procurar mitigar a assimetria tarifária que também impacta a classe de consumo industrial e comercial, na medida em que estas diferenças são grandes entre as regiões economicamente mais ricas vis a vis às regiões mais pobres. Estas diferenças tendem a agravar os desequilíbrios econômicos e consequentemente sociais do Brasil. Por fim, cabe frisar que toda a discussão relativa à assimetria tarifária ocorre com base nas tarifas promulgadas pela Aneel. No entanto, as tarifas efetivamente pagas pelos consumidores de Baixa 12

13 Renda incluem a tributação, sobretudo ICMS que por ser um tributo de jurisdição estadual acentua e agrava o distanciamento tarifário entre as distribuidoras. É consenso que as alíquotas de ICMS sobre o setor elétrico são demasiadamente elevadas e, desta forma, constituem uma importante fonte de receitas para os estados. Portanto, é de fundamental importância que a redução da assimetria tarifária no segmento Baixa Renda não seja capturado pelos estados através do aumento da alíquota de ICMS. Ainda mais eficaz seria a adoção de uma padronização das alíquotas de ICMS a nível nacional cobradas sobre o segmento Baixa Renda, com eventual isenção. 13