A Conexão da Bioeletricidade à Rede: Quem Paga?

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1 A Conexão da Bioeletricidade à Rede: Quem Paga? Nivalde José de Castro 1 Guilherme de A. Dantas 2 Dentre os inúmeros e mais importantes entraves 3 à promoção da bioeletricidade sucroalcooleira, ou seja, ao aumento da participação da biomassa de cana de açúcar na matriz da energia elétrica, merecem destaque os problemas relacionados com a conexão das usinas à rede elétrica. A tendência mais recente sugere atribuir o custo de conexão ao empreendedor. Esta linha de solução pode causar distorções competitivas nos leilões de energia de reserva, na forma como os mesmos estão formatados atualmente, devido aos diferentes custos de conexão em função, basicamente, da localização geográfica de cada usina. Este artigo tem como objetivo analisar algumas questões relacionadas com a responsabilidade pela conexão à rede compatibilizando a norma jurídica com a eficiência econômica. A indústria de energia elétrica possui, estruturalmente, duas falhas de mercado típicas de indústrias de rede: a presença de sub-aditividade de custos resultando em monopólios naturais 4 e a presença de sunk costs 5 (Mansell & Church, 1995). A presença destas duas barreiras à entrada de novas empresas resulta em uma 1 Professor da UFRJ e coordenador do GESEL - Grupo de Estudos do Setor Elétrico do Instituto de Economia. 2 Mestre em Economia e Política da Energia e do Ambiente pela Universidade Técnica de Lisboa e Pesquisador do GESEL/UFRJ. 3 Ver SOUZA e AZEVEDO ( 2006). 4 Indústrias nas quais a escala mínima eficiente é tão grande que a produção de uma única empresa atende a demanda de todo o mercado é caracterizada como monopólio natural. Os segmentos fio da produção de energia elétrica são exemplos clássicos de monopólio natural. 5 Os ativos utilizados na indústria elétrica são específicos constituindo-se em custos irrecuperáveis.

2 tendência à concentração de mercado no setor elétrico. A esta tendência associa-se a estratégia de integração vertical por parte dos agentes do setor visando minimizar custos de transação e a exploração de economias de escala e de escopo. A produção de energia elétrica possui quatro etapas distintas: geração, transmissão, distribuição e comercialização. Cada uma delas possui características diferentes em seus respectivos mercados. Enquanto as atividades de geração e comercialização são potencialmente competitivas, as atividades de transmissão e distribuição são monopólios naturais típicos. Um dos pilares da reforma liberalizante no setor elétrico verificada nos anos de 1990 era a garantia de acesso à rede aos novos agentes do mercado. Esta liberdade de acesso à rede básica era fundamental para viabilizar a competição na geração e na comercialização de energia elétrica. As experiências históricas observadas em outros países sobre acesso negociado à rede básica têm demonstrado ser ineficiente porque o detentor da rede, ao cobrar um preço elevado pela utilização da mesma, inviabiliza a competição nos segmentos de geração e comercialização. Quando o acesso à rede é garantido através da atuação de um agente regulador, as evidências históricas indicam que, neste campo, os processos de reforma liberalizante tiveram êxito. Entretanto, em um país de dimensões continentais como o Brasil e com grandes assimetrias interregionais referentes ao consumo de energia elétrica, a discussão necessita ir além da garantia do acesso à rede básica. A expansão do parque gerador brasileiro ocorreu com base em grandes hidrelétricas construídas essencialmente próximas ao centro de carga brasileiro localizado na região Centro-Sul do país. Atualmente a expansão da rede transmissora brasileira encontra-se frente a dois desafios: a construção de linhas de longa distância que tragam até o centro de carga brasileiro a energia gerada nas

3 hidrelétricas a serem construídas na Região Norte e a conexão ao sistema das fontes renováveis alternativas de energia elétrica a serem inseridas em uma maior escala na matriz elétrica brasileira. O resultado do leilão da Usina de Santo Antônio, localizada no rio Madeira, comprovou a viabilidade econômica da geração de eletricidade na Região Amazônica, exigindo, no entanto, a construção de grandes linhas de transmissão. Este desafio econômico e tecnológico vem sendo enfrentado e com eficiência, utilizando o marco regulatório especifico para o segmento de transmissão. Este marco regulatório está consolidado e tem atraído mais oferta do que a demanda requerida, conforme se pode atestar pelos elevados deságios obtidos nos leilões que vem sendo realizados desde Desta forma, resta apenas a criação de regras que permitam a conexão das fontes alternativas de energia à rede básica de forma eficiente, sobretudo à conexão da bioeletricidade sucroalcooleira, por ser dentre as fontes as fontes renováveis alternativas de energia elétrica, a mais competitiva. O êxito do leilão de energia de reserva 6 a ser realizado em 2008 está condicionado à resolução definitiva das pendências relativas à conexão das usinas sucroalcooleiras à rede. A concentração da produção sucroalcooleira no estado de São Paulo torna a bioeletricidade uma fonte de geração distribuída muito importante devido à redução das perdas na rede e da necessidade de expansão da rede transmissora. Entretanto, um grande número de usinas não está conectado à rede básica dada a sua auto-suficiência energética. Além disso, verifica-se uma expansão do setor sucroalcooleiro na região Centro Oeste sendo necessária a expansão da rede de transmissão para despachar a eletricidade gerada em usinas localizadas nos estados de Goiás e do Mato Grosso. 6 Ver CASTRO e DANTAS (2008a).

4 Antes de se discutir a responsabilidade pela conexão no âmbito econômico, é necessário fazer uma análise jurídica, ainda que superficial, da questão. O suprimento de energia elétrica é um serviço de utilidade pública, entretanto, a desverticalização sofrida pela indústria na década de 90 com o surgimento de novas funções e agentes suscitou dúvidas jurídicas referentes às responsabilidades dos agentes. A conexão à rede de novos geradores é nitidamente um serviço de instalação de energia elétrica, entretanto, enquadrar tal conexão como um serviço de utilidade pública por parte da distribuidora é uma questão controversa. Do ponto de vista conceitual, a transmissora, assim como a distribuidora, tem que permitir o livre acesso à sua rede por parte dos agentes econômicos que não fazem parte de sua holding, o que não significa que a mesma tem que se responsabilizar pelos custos de conexão. Portanto, não existe respaldo jurídico para se atribuir à empresa responsável pela rede elétrica os custos de conexão. A legislação brasileira estabelece que o acesso é livre e a conexão é do tipo shalow conection, ou seja, a conexão é de responsabilidade do empreendedor até chegar a rede. No âmbito econômico, é importante ressaltar a importância da escala na diluição dos custos de conexão à rede. Deve ser estabelecida uma estratégia de conexão conjunta da biomassa, eólica e pequenas centrais hidrelétricas à rede básica com o intuito da exploração de economias de escala que mitiguem o custo de expansão da rede. Segundo Castro e Dantas (2008b), o setor sucroalcooleira passa por um significativo processo de fusões e aquisições que irá aumentar a concentração do mercado, escala de produção e conseqüentemente tenderá a reduzir os custos de acesso à rede independente da associação com outras fontes renováveis de energia. Por outro lado, a localização geográfica das usinas possui grande importância nos custos de conexão, pois as usinas localizadas em São Paulo e Minas Gerais estão

5 próximas ao centro de carga e demandam menor extensão da rede básica. Já as usinas situadas em Goiás e Mato Grosso necessitam da construção de maiores linhas de transmissão para serem conectadas à rede. Hermes Chipp, do Operador Nacional do Sistema (Canal Eenergia, 2008c), defende a realização de dois leilões de reservas: um para a região Sudeste e outro para região Centro-Oeste, dado que os custos de acesso à rede divergem entre as duas regiões, fato em si que justifica a segmentação do leilão. Outro fator que justifica a segmentação do leilão por região deve-se à atribuição dos custos de conexão à rede ao empreendedor porque tal ônus será incluído no custo da energia e as usinas localizadas no Centro Oeste entrarão no leilão em desvantagem em relação às usinas localizadas na região Sudeste. As diferenças entre as usinas do Centro-Oeste e do Sudeste requerem a segmentação do leilão ou a não atribuição dos custos de conexão à rede aos empreendedores sucroalcooleiros para que se tenha uma maior competição, na qual a energia será contratada efetivamente ao menor preço, em compatibilidade com a garantia da modicidade tarifária. O modelo previsto para os leilões de energia de reserva permite que usinas localizadas no Sudeste exerçam poder de mercado, ou seja, uma vantagem dada pela sua posição geográfica, ofertando energia a preços superiores aos que lançaria em um ambiente mais competitivo. Este poder de mercado ficará mais restringido nos leilões a serem realizados em 2008 devido à maioria das usinas cadastradas para as disputas estarem localizadas na região Sudeste. Entretanto, em leilões onde as usinas apresentem uma maior dispersão geográfica, os custos de conexão podem causar importantes distorções na busca pelo ótimo econômico do sistema elétrico brasileiro. O objetivo essencial da inserção da bioeletricidade sucroalcooleira na matriz elétrica brasileira, via leilão de energia de reserva, é aumentar a segurança do suprimento, entendida como um bem público repartido entre todos os agentes que

6 se beneficiarão do consumo da energia elétrica. Desta forma, os custos de conexão deveriam ser adicionados ao custo da bioeletricidade no encargo energia de reserva a ser cobrado dos consumidores finais. Esta linha de raciocínio, de se incluir nos encargo energia de reserva os custos de conexão, não é uma posição em defesa dos usineiros, até porque os mesmos irão repassar os custos de conexão aos agentes demandantes. A fundamentação deste argumento se baseia na defesa de uma maior competição que maximize a eficiência econômica e gere maior modicidade tarifária. Referências CANAL ENERGIA (a). Entrevista com Hermes Chipp. Disponível em < Acesso em 08/04/08a. CANAL ENERGIA(b). Fontes alternativas: agentes analisam conexão do sistema e atrasos de estudos. Disponível em < >. Acesso em 30/03/08b. CANAL ENERGIA (c). ONS sugere adiamento do leilão de reserva por 15 dias. Disponível em < p?id=64114>. Acesso em 30/03/08c. CASTRO, Nivalde José de; BUENO, Daniel. Leilões de linhas de transmissão e o modelo de parceria estratégica pública-privada. Revista GTD, São Paulo, n. 15, 5 p., ago CASTRO, Nivalde José de; BUENO, Daniel. Análise e perspectivas do leilão de linhas de transmissão de energia elétrica de novembro de Rio de Janeiro: IFE, (IFE, 1.931).

7 CASTRO, Nivalde José de; DANTAS, Guilherme de A. A Importância da Inserção da Bioeletricidade na Matriz Brasileira e o Leilão de Energia de Reserva. IFE n , Rio de Janeiro, 19 de março de 2008a. CASTRO, Nivalde José de; DANTAS, Guilherme de A. Fusões e Aquisições no Setor Sucroalcooleiro e a Promoção da Bioeletricidade.. CANAL ENERGIA. Rio de Janeiro, 18 de abril de 2008b. CASTRO, Nivalde José de; FERNANDEZ, Paulo César; DUTRA, Zieli. Principais Elementos Analíticos do Leilão da Usina de Santo Antonio do Rio Madeira. IFE, nº Rio de Janeiro, 9 de janeiro de MANSELL, R.; CHURCH, J. Traditional and Incentive Regulation. Canadian: The Van Home Institute for International Transportation and Regulatory Affairs, SOUZA, Z; AZEVEDO, P. Energia Elétrica Excedente no Setor Sucroalcooleiro: um estudo a partir de usinas paulistas. Revista de Economia e Sociologia Rural. Brasília- DF, 2006.