São Paulo - 26/04/2010

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1 O Nó dos Investimentos Públicos no Brasil Reunião do Conselho de Economia da Associação Comercial de São Paulo São Paulo - 26/04/2010

2 Sumário I. Introdução II. III. IV. Referencial teórico: Keynes - crise e oportunidade Baixo nível de investimentos públicos no Brasil no contexto internacional Série histórica: comportamento e trajetória dos investimentos públicos no Brasil V. Comportamento de outro indicador macroeconômico: a explosão da dívida pública VI. Traços marcantes e recentes dos investimentos públicos no país VII. Opinião: uma estratégia pró-investimento público VIII. Observações finais

3 I - Introdução

4 A um máximo de carga tributária corresponde um mínimo em investimentos Distorções estruturais (graves problemas em infra-estrutura básica como transportes, energia e telecomunicações) Conseqüências

5 II - Referencial Teórico: Crise = Oportunidade Política fiscal x Keynes

6 KEYNES: A CONVENÇÃO Na prática, concordamos, geralmente, em recorrer a um método que é, na verdade, uma convenção. A existência dessa convenção... reside em se supor que a situação existente dos negócios continuará por tempo indefinido, a não ser que tenhamos razões concretas para esperar uma mudança. Isso não quer dizer que, na realidade, acreditemos na duração indefinida do estado atual dos negócios. A vasta experiência ensina que tal hipótese é muito improvável... Entretanto, o método convencional de cálculo acima indicado será compatível com um considerável grau de continuidade e estabilidade em nossos negócios, enquanto pudermos confiar na continuação do raciocínio..." Keynes, Teoria Geral, [1936], p grifos nossos

7 KEYNES: INVESTIMENTO X CONSUMO Surge então a pergunta, por que hei de preferir uma escala pesada de investimento para aumentar o consumo. Minha principal razão para isso é não crer que tenhamos ainda atingido nada parecido com o ponto de saturação de capital. Seria interessante para o padrão de vida a longo prazo que aumentássemos materialmente nosso capital... Há também um ponto subsidiário segundo o qual, na fase atual das coisas, é muito mais fácil social e politicamente influir na taxa de investimento do que influir na taxa de consumo. Não há dúvida de que se pode incentivar o consumo distribuindo coisas à direita e à esquerda. Mas o mesmo será coletar por meio da tributação o que as pessoas aliás poupariam e destinariam ao investimento e tudo isso seria um trabalho árduo na organização política e social vigente... Keynes para Josiah Wedgwood, julho de 1943 Citado em D.E.Moggridge, As Idéias de Keynes, 1976, p grifos nossos

8 KEYNES: ESTADO ORIENTAÇÃO X CONTROLE.. Embora essa teoria indique ser de importância vital o estabelecimento de certos controles sobre atividades que hoje são confiadas, em sua maioria, à iniciativa privada, há muitas outras áreas que permanecem sem interferência. O Estado deverá exercer uma influência orientadora sobre a propensão a consumir, em parte através de seu sistema de tributação, em parte por meio da fixação da taxa de juros e, em parte, talvez, recorrendo a outras medidas... Eu entendo, portanto, que uma socialização algo ampla dos investimentos será o único meio de assegurar uma situação aproximada de pleno emprego... Mas, fora disso, não se vê nenhuma razão evidente que justifique um Socialismo do Estado abrangendo a maior parte da vida econômica da nação. Não é a propriedade dos meios de produção que convém ao Estado assumir. 8 Keynes, Teoria Geral, [1983], p. 253 Grifo nosso

9 III - Baixo nível de investimentos públicos no Brasil no contexto internacional

10 Evolução da taxa de investimento governamental (FBKF/PIB) em economias emergentes selecionadas ( ) PAÍS / ANO China 16,64% 16,79% 18,78% 20,40% 20,79% 21,22% 21,08% 20,58% Venezuela 8,32% 9,97% 12,06% 8,51% 10,09% 11,16% 11,90% 13,01% Qatar 3,13% 4,47% 5,85% 5,22% 6,06% 10,01% 8,36% 11,68% Saudi Arabia 4,30% 4,63% 4,33% 5,52% 5,04% 6,53% 7,80% 10,20% Malaysia 11,88% 13,63% 15,41% 14,34% 10,28% 10,24% 10,19% 10,07% United Arab Emirates 12,66% 14,21% 13,21% 12,44% 11,65% 9,27% 9,07% 9,16% Iran 8,88% 8,78% 10,64% 10,76% 9,57% 9,64% 11,33% 8,48% Nigeria 9,50% 15,02% 7,92% 8,32% 7,50% 8,38% 7,99% 8,01% MÉDIA 6,47% 7,12% 7,13% 7,21% 7,24% 7,43% 7,49% 7,64% India 6,64% 6,33% 6,28% 6,09% 6,17% 6,73% 7,08% 7,45% Bolivia 5,01% 5,04% 5,34% 5,14% 5,78% 6,37% 6,34% 7,40% Thailand 8,17% 7,73% 6,93% 6,55% 6,57% 7,12% 6,99% 6,86% Colombia 6,94% 7,20% 6,47% 7,01% 4,76% 4,92% 5,53% 6,52% Bulgaria 4,21% 3,90% 3,23% 3,44% 3,79% 4,76% 4,71% 6,28% Indonesia 3,12% 4,80% 4,45% 6,05% 5,36% 4,50% 5,69% 5,51% Paraguay 7,61% 5,40% 6,44% 5,10% 4,71% 4,99% 4,94% 5,21% Russia 2,29% 5,29% 6,00% 4,57% 4,82% 3,08% 4,09% 4,93% Mexico 3,66% 3,68% 4,32% 4,54% 4,66% 4,45% 4,42% 4,52% Ecuador 2,87% 3,51% 4,49% 2,90% 3,33% 2,98% 2,90% 4,22% Peru 3,95% 3,08% 2,81% 2,80% 2,75% 2,85% 2,76% 4,17% Argentina 1,50% 1,45% 0,92% 1,47% 2,47% 3,13% 3,74% 4,10% Czech Republic 4,59% 4,36% 4,37% 5,17% 4,59% 4,62% 4,24% 4,03% Turkey 4,65% 4,23% 4,34% 3,38% 2,92% 3,30% 3,39% 3,37% Uruguay 3,32% 3,20% 2,46% 2,47% 2,45% 2,36% 2,82% 3,06% South Africa 2,70% 2,52% 2,53% 2,63% 2,51% 2,43% 2,71% 2,66% Chile 2,72% 2,61% 2,59% 2,30% 2,10% 2,08% 2,05% 2,39% Dominican Republic 3,72% 3,19% 6,03% 5,07% 1,92% 2,07% 1,96% 1,86% Brazil 1,77% 2,34% 1,93% 1,10% 1,31% 1,62% 1,82% 1,69% Turkmenistan 1,11% 1,06% 1,07% 1,15% 1,02% 0,97% 0,87% 1,19% Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

11 Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB) comparada entre países em desenvolvimento: % 20% 15% 10% 7,64% 5% 1,69% 0% Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

12 IV Série Histórica: comportamento e trajetória dos investimentos públicos no Brasil

13 Evolução da Taxa de Investimento no Brasil (FBKF/PIB): Total e Governamental,1900/2009 6% 30% 5% 25% 4% 20% 3% 15% 2% 10% 1% 5% 0% 0% FBKF AdmPública (E) FBKF Total (D) Fonte: IBGE, com estimativas de Gobetti (2010) para FBKF no período

14 Média Decendial da Taxa de Investimento (FBKF/PIB): Total e Governamental, Fonte: IBGE, com estimativas de Gobetti (2010) para FBKF no período

15 Evolução da Taxa de Investimento no Brasil (FBKF/PIB): Decomposição por Segmento, 1970/2009 7,00% 25,00% 6,00% 20,00% 5,00% 4,00% 15,00% 3,00% 10,00% 2,00% 1,00% 5,00% 0,00% AdmPública (E) Estatais (E) OutrasEmpresas (D) Fonte: IBGE, com estimativas de Gobetti (2010) para FBKF no período ,00%

16 Evolução da Taxa de Investimento no Brasil (FBKF/PIB): Decomposição por Setores (Público e Privado), 1970/ % 25% 10% 20% 8% 15% 6% 4% 10% 2% 5% 0% 0% Público (AP+Est) (E) Privado (D) Fonte: IBGE, com estimativas de Gobetti (2010) para FBKF no período

17 V- Comportamento de Outro Indicador Macroeconômico: a explosão da dívida pública no Brasil

18 Evolução das Dívidas Bruta do Governo Geral, da Mobiliária Federal e da Externa Líquida do BC: Dez 2000/Fev2010 (% do PIB) dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/ Dívida Bruta do Governo Geral Dívida Mobiliária Federal Dívida Externa Líquida - BACEN Fonte: BACEN DEPEC. Elaboração própria. % do PIB

19 Relação entre Dívida Externa Líquida e Reservas Internacionais Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) -2 dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/ Dívida externa líquida - Banco Central do Brasil Reservas internacionais Fonte: BACEN DEPEC. Elaboração própria.

20 Evolução das Dívidas Bruta do Governo Geral e Líquida do Setor Público Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10 Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) Fonte: BACEN. Elaboração própria.

21 Evolução e Composição da Dívida Mobiliária Federal (Tesouro + Compromissadas BC): Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10-10 Op. Compromissadas Dívida Mobiliária Federal Interna Fonte: BACEN. Elaboração própria.

22 Evolução dos Meios de Pagamento por Conceito: Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10 M1 M2 M3 M4 Fonte: BACEN. Elaboração própria.

23 Evolução das Reservas Internacionais e da Dívida Mobiliária Federal (Tesouro + Compromissadas): Dez 2000/Fev 2010 (% do PIB) dez/00 fev/01 abr/01 jun/01 ago/01 out/01 dez/01 fev/02 abr/02 jun/02 ago/02 out/02 dez/02 fev/03 abr/03 jun/03 ago/03 out/03 dez/03 fev/04 abr/04 jun/04 ago/04 out/04 dez/04 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 fev/06 abr/06 jun/06 ago/06 out/06 dez/06 fev/07 abr/07 jun/07 ago/07 out/07 dez/07 fev/08 abr/08 jun/08 ago/08 out/08 dez/08 fev/09 abr/09 jun/09 ago/09 out/09 dez/09 fev/10 Reservas internacionais Dívida Mobiliária Federal Fonte: BACEN. Elaboração própria.

24 V - Conclusões: Explosão da dívida pública Entrave ao investimento Pequena margem de manobra para ajuste dos juros Distorção entre Dívida Líquida e Dívida Bruta

25 VI Traços Marcantes e Recentes dos Investimentos no País

26 26% Participação da Administração Pública no Estoque de Capital Fixo Bruto no Brasil: Total e Construções, % % do Estoque de Capital Bruto Total 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% Adm. Pública Adm. Pública - Construção Fonte: IBGE. Elaboração própria.

27 Evolução da Taxa de Investimento (FBKF/PIB), Governamental e Total no Brasil: Decomposição por esferas e segmentos 1995/2009

28 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% Evolução da Participação Relativa da FBKF da Administração Pública no PIB e na FBKF Total no Brasil: 1990/2009 0% * APU em % do PIB APU em % da FBKF Total * Valores estimados Fonte: IBGE e Gobetti (2010). Elaboração própria.

29 Evolução da Taxa de Investimento Governamental no Brasil: Por Esfera de Governo, 1995/2009 (% do PIB) 2,50% 2,00% % do PIB 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% * Fonte: Gobetti (2010). Elaboração própria. União Estados Municípios * Valores estimados

30 Crescimento Real de Variáveis Fiscais dos Maiores Governos no Brasil: 2008 a 2009

31 Variáveis Fiscais dos Maiores Governos no Brasil: 2005 a 2009 (% da RCL) Indicador da Prioridade Fiscal: Relação entre Despesas e Receitas / Despesas com Pessoal e Investimentos em relação à Receita Corrente Líquida Esfe ra de Gov erno e De spesa com pessoal¹ Investimentos² Variação em pp. RCL Variação em pp. RCL Unidade s Se le cionadas Governo Federal 31,0% 34,7% 3,6% 5,7% 3,4% -2,3% Estados e Municípios 52,2% 51,3% -1,0% 7,3% 9,1% 1,8% Estados 53,8% 53,7% -0,2% 7,7% 9,5% 1,8% São Paulo 55,4% 49,1% -6,3% 6,6% 9,7% 3,1% Rio de Janeiro 31,7% 33,6% 1,9% 5,9% 8,9% 3,0% Minas Gerais 58,0% 60,4% 2,4% 10,4% 9,5% -0,9% Rio Grande do Sul 69,0% 69,8% 0,8% 3,7% 2,5% -1,1% Pernambuco 76,8% 74,6% -2,2% 7,3% 10,7% 3,4% Bahia 61,0% 71,5% 10,5% 9,8% 8,7% -1,0% Pará 47,4% 48,8% 1,4% 14,2% 10,3% -3,9% Mato Grosso 50,6% 60,3% 9,8% 12,3% 12,9% 0,6% Amazonas 49,2% 55,4% 6,2% 16,0% 25,0% 9,0% Municípios 44,6% 40,3% -4,3% 5,5% 7,3% 1,8% São Paulo 36,4% 30,9% -5,5% 4,3% 7,9% 3,6% Rio de Janeiro 61,2% 57,6% -3,7% 7,9% 3,0% -4,9% Belo Horizonte 49,2% 39,5% -9,7% 9,2% 18,0% 8,8% Porto Alegre 52,6% 48,7% -3,9% 5,5% 4,9% -0,5% Curitiba 30,2% 33,6% 3,4% 4,1% 4,5% 0,4% Fortaleza 47,1% 48,2% 1,1% 3,1% 9,0% 5,9% Cuiabá 47,8% 49,2% 1,4% 2,7% 6,3% 3,6% Elaborado por José R.Afonso e Kleber Castro. Fonte primária: Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, portais STN e Secretarias de Fazendas/Finanças ¹Despesa com pessoal se refere à despesa com pessoal do governo, disponíveis na tabela de resultado primário no RREO de cada secretaria de fazenda; ²Investimento não computa valores inscritos em restos a pagar não processados.

32 Relação entre Despesas com Investimentos Liquidados e Respectivos Restos a Pagar dos Maiores Governos Brasileiros: 2009 Fonte: BACEN. Elaboração própria.

33 Evolução dos Desembolsos de Despesas Primárias do Governo Central: 1997 a 2009 (% do PIB)

34 Evolução das Despesas Primárias da União (incluindo transferências intergovernamentais), adaptadas para Regime de Caixa: 1991/2009 (% do PIB)

35 Evolução da Despesa da União, Segundo seu Balanço Geral (Regime de Competência): 2002 / 2009 (% do PIB)

36 Despesa de Pessoal da União: 1996 a 2010 (% do PIB) Gráfico - Despesa de pessoal da União com e sem contribuição patronal: (% do PIB) 5.70% 5.50% 5.47% 5.51% 5.30% 5.10% 4.90% 4.70% 4.50% 4.30% 5.04% 4.90% 4.85% 4.94% 4.74% 4.84% 5.14% 5.00% 5.08% 5.11% 4.88% 4.65% 4.67% 4.66% 4.61% 4.56% 4.54% 4.38% Com contribuição patronal Sem contribuição patronal Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional, Ministério do Planejamento-Estatísticas Fiscais e Boletim Estatístico de Pessoal; Senado Federal, Sistema Siga Brasil. Elaborado pelo autor. OBS: - PIB de 2009 e 2010 estimados a partir de previsões do Relatório Focus do Banco Central divulgado em 19/2/2010: variação do IPCA de 4,28% m e 2009 e 4,85% em 2010 e variação real do PIB de -0,23% em 2009 e 5,39% em Valores sem contribuição patronal, nos anos de 2009 e 2010, estimados a partir da proporção existente entre despesa com e sem contribuição patronal no ano de Despesa de pessoal de 2010 estimada a partir da dotação orçamentária para o Grupo Natureza de Despesa 1 Pessoal e Encargos.

37 VI Diagnóstico Final Baixíssima participação da administração pública nos investimentos Aumento da importância de estados e municípios na FBKF da administração pública Participação importante das estatais federais Predomínio do setor privado da FBKF total FBKF total permanece abaixo da ideal

38 VII Proposições: Uma Estratégia Pró-Investimento Público

39 Estímulo ao setor privado Argumento: Predomínio do setor no investimento total Política a ser implementada: Crédito via bancos públicos Transparência do Tesouro Nacional em relação aos subsídios concedidos às operações de crédito no mercado nacional Argumento: Subsídio não raramente acaba beneficiando o banco que intermedia a operação de crédito em detrimento da empresa que o toma Solução: Volume de crédito que tem como origem o Tesouro Nacional deve ser utilizado integralmente para o fomento de novos investimentos

40 Tributação Argumento: A tributação incide na produção e importação de máquinas e equipamentos e os estímulos são muito setorializados, desestimulando novos investimentos Soluções: Focalizar o incentivo no investidor Alterar a legislação infraconstituicional para assegurar crédito imediato de todos os tributos embutidos nos preços dos bens de capital (regime de crédito financeiro) Aplicação do regime de crédito financeiro às principais alíquotas por projeto de lei ordinária (no caso de IPI e COFINS/PIS) e por lei complementar (no caso de ICMS). No caso de lei complementar, a idéia é restaurar as regras que originalmente estavam previstas na chamada Lei Kandir Enfrentamento estrutural da questão, via reforma tributária

41 Responsabilidade Fiscal Argumento: Governo central não cumpre a mesma austeridade e responsabilidade que passou a ser exigida das esferas subnacionais depois da edição da LRF Soluções: Urgente fixação de limites à dívida federal Com a limitação da capacidade de endividamento, espera-se que o ímpeto recente de gastos federais seja contido, obrigando o governo a priorizar investimentos no âmbito federal Abrir exceções para financiar projetos prioritários de investimento, aceitando a abertura de crédito com moderação desde que diretamente vinculado à investimentos Dar atenção especial aos investimentos executados pelos governos subnacionais, dada a importância destes governos no investimento público total

42 Gastos Governamentais Argumento: Ineficiência dos instrumentos e do processo de orçamento público do país Soluções: Acabar com a distorção dos chamados restos a pagar, que na prática se transformaram num orçamento paralelo Empenho na reforma do processo orçamentário Definição dos projetos de investimentos prioritários, para procurar sua viabilidade técnica, ambiental e financeira antes da inclusão no orçamento e, o principal, para assegurar a continuidade das dotações e das obras nos casos dos investimentos que envolvem mais de um exercício financeiro

43 Empresas Estatais Argumento: Exclusão do controle das metas de necessidades de financiamento e dívida líquida da PETROBRAS, por ser uma empresa independente do Tesouro, mas não usar o precedente para outras empresas estatais Soluções: Estender o mesmo tratamento dispensado à PETROBRAS a outras empresas estatais e, com isso, melhorar o acesso destas ao crédito para o financiamento dos grandes projetos Aprovação do Estatuto das Empresas Estatais, previsto na constituição e até hoje não votado, que visa melhorar a governança corporativa destas empresas

44 Estados e Municípios Argumentos: Participação crescente dos estados e municípios no investimento público, embora alguns tenham importante endividamento com a união Maior grau de eficiência dos investimentos dos governos subnacionais, especialmente no que se refere a restos a pagar Solução: Estimular os investimentos dos estados e municípios com abatimento da dívida dos governos subnacionais investidores

45 Gestão e financiamento de novos projetos em parceria com a iniciativa privada Construção de nova forma de parceria, em que grandes projetos de investimentos em infraestrutura, de propriedade estatal, pudessem ser financiados e geridos por empreendedores privados

46 VIII - Observações Finais

47 Resposta à crise financeira global ocorreu, mas numa magnitude abaixo da esperada Grande parte da expansão da FBKF do setor público no país em 2009 pode ser creditada às empresas estatais (especialmente a PETROBRAS), ainda que também careçam de transparência, revelando a ineficiência da máquina pública ao lidar com recursos para investimento Despesas federais continuam pautadas em despesas com pessoal e benefícios previdenciários e assistenciais

48 Embora tenha aumentado, o nível de investimentos públicos atingido em 2009 não pode ser considerado uma mudança estrutural Passada a crise, há necessidade de reverter as políticas adotadas para combatê-la. Mas se nem no auge da crise financeira mundial houve alteração significativa na composição de gastos públicos, o que esperar da evolução do investimento?

49 Obrigado Economista de carreira do BNDES, a serviço do Senado Federal; mestre em econmia pela UFRJ e doutorando do IE/UNICAMP. Como de praxe, as opiniões são de exlusiva responsabilidade do autor, e não das instituições a que está vinculado.