Execução: Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas. Anexo 3 Documentos temáticos sintéticos

Transcrição

1 SUBPRODUTO 1: Diretrizes para Políticas Públicas e Práticas Empresariais de Preparo de Territórios para a Instalação e Operação de Grandes Empreendimentos na Amazônia Execução: Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas Anexo 3 Documentos temáticos sintéticos

2 RESUMO DAS DISCUSSÕES Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento PONTOS PRINCIPAIS Planejamento territorial deve organizar e aproveitar oportunidades com chegada de grandes obras O embate contínuo e estruturado entre as políticas territoriais topdown e o conhecimento e recursos endógenos bottom-up são o fio condutor do desenvolvimento regional O planejamento efetivo demanda uma estrutura de governança que organize o contínuo planejamento e repactuação, com participação social, conexão com políticas públicas, monitoramento e informação ampla e objetiva para a tomada de decisão ATÉ JULHO DE 2016 As iniciativas de desenvolvimento regional no Brasil nas últimas duas décadas buscam promover a reversão das desigualdades por meio do desafio da valorização dos recursos próprios dos territórios e da coordenação das diferentes políticas setoriais. Nas regiões de entorno de projetos estruturantes, esta estratégia se faz mais urgente, de forma a prevenir e amenizar os impactos e garantir efetivas oportunidades. Para tanto, é necessário um aparato de governança inclusiva, que permita o estabelecimento de prioridades constituídas no próprio território e com clara perspectiva de efetividade. Em paralelo, há que se estruturar modelos de financiamento. Finalmente, o monitoramento dos processos de implementação das políticas e ações e de seus resultados para o desenvolvimento local deve ser estruturados como meio para revalidação e revisão constante de caminhos e metas que instrumentalizem a tomada de decisão. A conexão entre instrumentos de implementação do planejamento territorial e demais peças do planejamento estatal é condição fundamental, incluindose o licenciamento ambiental. Embora o empreendimento não possa nem deva pautar a totalidade das agendas de determinada região, ou mesmo a conformação do território que se organiza em torno dela, é sem dúvida um elemento crítico e de consequências difusas. Assim, no caso de regiões que recebem grandes projetos, o desenvolvimento territorial e seus instrumentos de implementação assumem não só demandas de planejamento, mas marcados contornos de adaptação.

3 Abordagem territorial de desenvolvimento articula políticas descendentes a planos e estratégias locais As políticas de desenvolvimento regional recentes no Brasil têm duplo objetivo. De um lado, sustentar uma trajetória de reversão das desigualdades inter e intra regionais, por meio da valorização dos recursos endógenos e das especificidades culturais, sociais, econômicas e ambientais. De outro, tornar-se e o fio condutor estratégico da coordenação das diferentes políticas setoriais incidentes naqueles territórios e que compõem o projeto nacional de desenvolvimento. Ao se valer de atributos endógenos, proporcionam relativa autonomia aos atores locais para formulação de pactos e estratégias comuns, ao mesmo tempo que promove articulação com políticas descendentes e é por elas estimulado. Idealmente, o território apresenta-se como a plataforma que vai permitir o fluxo dinâmico de capacidades e ativos, numa lógica de cooperação, combinação de forças e visão compartilhada de futuro. Experiências nas últimas décadas buscam instrumentalizar o planejamento em nível regional, tais como os arranjos pensados nos Territórios da Cidadania, no Zoneamento Ecológico-Econômico e nos Comitês Gestores de Bacias Hidrográficas. Agendas 21 locais e, mais recentemente, as Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADT) idealizadas pelo governo federal em 2014, apontam caminhos para a transição e contínuo embate entre as políticas de cima para baixo e de baixo para cima. A DIMENSÃO TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO NACIONAL Um conjunto de marcos determinou, na história recente, a incorporação da dimensão territorial nas políticas governamentais de planejamento. Exemplos são a Agenda Nacional de Desenvolvimento, o projeto Brasil em 3 Tempos, o Plano Amazônia Sustentável, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e o Programa Territórios da Cidadania, lançado em Em 2014, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão instrumentalizou esse esforço nas Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADT). As ADT buscam refletir as interações entre as estratégias explicitadas pelos Planos Plurianuais (PPAs) federal, estaduais e municipais, bem como do conjunto de ações estruturantes que emerge a partir dessas estratégias. Planejamento territorial como elo de ligação entre o antes e o depois das grandes obras As regiões que recebem grandes empreendimentos na Amazônia são instadas a, num primeiro momento, dar resposta ao crescimento vertiginoso das demandas sociais no ritmo do adensamento demográfico até o chamado pico das obras, quando o auge do número de trabalhadores se instala, e, a partir daí, readaptar-se ágil e continuamente até a desmobilização dos canteiros. Exige-se do território uma espécie de elasticidade, com implicações sobre a capacidade de planejamento e de adaptação dos investimentos. Passado o período agudo da instalação, resta uma região que vai conviver com o novo

4 empreendimento, numa trajetória para sempre transformada social, econômica, ambiental, política e culturalmente, e que pode ou não se ver traduzida em desenvolvimento econômico, inclusão social e qualidade de vida. É num eventual elo de ligação entre esses dois momentos cruciais o antes e o depois da obra que se evidencia a linha panorâmica do desenvolvimento territorial, e o próprio território, constituído de capacidades, sinergias e limitações prévias com as quais os empreendimentos precisarão se deparar, e de expectativas e objetivos coletivos que se remetem a uma visão de futuro com a qual os empreendimentos podem conflitar. Ademais, em que pese as históricas tentativas de incluir medidas estruturantes como condicionantes para a liberação da obra, incluindo as de saneamento básico, saúde, educação e os próprios instrumentos de planejamento, tais como o Plano Diretor, trata-se de uma abordagem que o rito do licenciamento ambiental não tem angariado a necessária efetividade, em boa medida pela ausência de concertações que podem ser acionadas por arranjos institucionais estabelecidos no planejamento territorial. Grandes projetos de investimento determinando novas circunscrições aos territórios que os recebem demandam caminhos autorais de desenvolvimento, que atravessam necessariamente um acontecimento de todo exógeno e impossível de ser ignorado. Daí se depreende como é inovador o campo do planejamento de desenvolvimento territorial no contexto de grandes obras e como há espaço para aprimoramento das experiências já implementadas. Requisitos de governança para a visão compartilhada Boa parte das iniciativas elencadas em um planejamento territorial encontram nas políticas públicas componentes que viabilizam sua execução, incluindo seu financiamento. O mesmo se passa com a planificação dos serviços e bens que compõem as estratégias do empreendedor, que podem encontrar correspondência na ADT do território, acoplando-o às oportunidades ensejadas por uma grande obra. Para tanto, faz-se necessário mapear políticas e iniciativas já ou potencialmente incidentes sobre o território no início da estruturação e do planejamento. Na prática, ainda é pouco efetiva a construção de uma visão compartilhada entre as iniciativas federais, dos estados e municípios, perpetuando-se a fragmentação das políticas públicas no território. O financiamento desatrelado das agendas territoriais e das visões de longo prazo tendem a gerar projetos pulverizados e pontuais. Nessa tônica, é também frequente a desconexão entre as medidas previstas pelo licenciamento ambiental e as demais políticas públicas e ações governamentais, gerando ineficiência no uso de recursos financeiros e humanos, com baixa efetividade das ações de

5 Caminhos para melhor acomodar essas sinergias e complementariedades partem de processos participativos que incluam todos os setores sociais, de tal sorte a ser amplo e plural, estabelecendo diálogo programático entre as esferas pública, social e privada. Pluralidade, aqui, significa também atentar para a não reprodução de desigualdades locais, quando entes mais organizados ou capitalizados tendem a dominar também os espaços de participação, em detrimento de atores mais invisíveis. Ademais, a mesma lógica setorialista que impõe um desafio para a integração de ações no âmbito das políticas públicas também se manifesta na sociedade. A participação, no contexto de agendas de desenvolvimento territorial, requer estratégia ciosa para ampliar a interação entre diferentes grupos sociais e estimular o planejamento em função de pactos e objetivos comuns. Nesses termos, a disponibilização de informações estratégicas que auxiliem na identificação de demandas, dos investimentos planejados, das responsabilidades imediatas e das oportunidades, baliza a reflexão sobre o futuro do território e interferem positivamente no estímulo à mobilização. Agendas de desenvolvimento territorial são dinâmicas, respondendo continuamente a desafios, novos investimentos e novos contextos. Assim, é crucial viabilizar capacidade de monitoramento das ações e dos resultados alcançados, de modo a permitir ao espaço de governança permanente repactuação de metas e ajustes de estratégia, além de conferir transparência à tomada de decisão. Possibilidades de financiamento e prevenção de conflitos de interesse A governança se estabelece a partir da percepção de que há espaço real de concertação, assim como de capacidade político-administrativa e financeira. A disponibilidade de recursos próprios e gestão profissionalizada são essenciais para o bom funcionamento dos processos de desenvolvimento territorial, em todas as suas fases e demandas. Por exemplo, nas diferentes prioridades de empreendedores, poder público e sociedade local raramente estão incluídas ações de planejamento antecipatório de preparo das localidades, ou do fortalecimento de capacidade institucional para os envolvidos gestores públicos nos três níveis, os próprios empreendedores e a sociedade civil organizada. É provável que boa parte das ações organizadas no âmbito do planejamento territorial encontre correspondência em iniciativas públicas e privadas. A complementariedade de recursos oriundos de políticas públicas e de oportunidades advindas do setor empresarial também são fundamentais para compor um leque de opções de financiamento a partir das demandas e especificidades das regiões impactadas por grandes obras. Assim, faz sentido considerar também, para a viabilização do financiamento de ADTs, a possibilidade de composição mista de fontes de recursos.

6 Mesmo com tais possibilidades, para maior e mais perene impacto, a decisão sobre financiamento deve sustentar e viabilizar uma agenda pactuada de desenvolvimento local, ao invés de discutir projetos esparsos e pontuais, no varejo. Mas as diferenças entre os propósitos de uma agenda de desenvolvimento territorial e dos instrumentos para o seu financiamento demandam arranjos de governança específicos para que processos de tomada de decisão e prestação de contas sejam conduzidos de forma a evitar o conflito de interesses. Isso significa que, apesar do comprometimento de ambos os arranjos com o interesse comum pactuado pela própria agenda local, mecanismos e regras de acesso e uso dos recursos disponíveis precisam ser estabelecidos distintamente de processos decisórios da ADT. Experiências revelam que muitas vezes o gargalo para a efetividade de ADTs não é a falta de recursos, mas falta de planejamento, coordenação e governança na definição do uso desses recursos. Como a Iniciativa pretende contribuir: Fortalecer discussões sobre a necessária conexão entre planejamento territorial e grandes obras na Amazônia, bem como entre as ações de mitigação e compensação do licenciamento ambiental e ações estruturantes voltadas ao desenvolvimento de longo prazo da região. Sistematizar lições aprendidas de empreendimentos recentes e principais desafios em curso, especialmente nos arranjos de governança necessários para o planejamento do desenvolvimento local/territorial. Debater caminhos para a implementação de espaços de governança e financiamento de ADTs. Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, Agosto de 2016 Como integrar o planejamento territorial aos processos decisórios em âmbito federal e estadual? Como os instrumentos de planejamento identificam as demandas territoriais? Como espaços de governança no território cooperam na mediação das demandas de grandes empreendimentos e os distintos setores sociais? Na constituição dos espaços de governança quais mecanismos despertam e orientam estratégias de mobilização e participação?

7 Referências para elaboração deste resumo Encontro GT Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento: novembro de 2015 (Brasília) e maio de 2016 (Altamira). Participantes: Ana Letícia da Silva e Bruno Gomes (Agenda Pública); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Biviany Rojas (Instituto Socioambiental ISA); Bolívar Pego Filho e Ronaldo Garcia (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA); Erika Davies e Ligia Neves (Itaipu); Juliana Miranda (Secretaria de Direitos Humanos SDH); Luiz Pazos (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES); Maria Amélia Enriquez (Governo do Pará); Antônia Melo e Daniela Soares da Silva (Movimento Xingu Vivo para Sempre); Antônia Melo (Movimento Xingu Vivo para Sempre); Antônia Pereira Martins (Fundação Viver Produzir e Preservar FVPP); Antônio Carlos Bortoli (Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira ACIAPA); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Hermes Medeiros, Ítalo Mourthe, Francisco de Assis Costa, Plácido Magalhães, Matheus Benassuhy de Medeiros e Tatiana Pereira (Universidade Federal do Pará UFPA); Jackson de Sousa Dias e Jhonata Ferreira da Costa (Movimento dos Atingidos por Barragens MAB); Lucimar Souza (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia IPAM); Márcio Hirata (Casa de Governo de Altamira); Marcônio Paiva (Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo de Vitória do Xingu); Maria Augusta da Silva (Sindicato Rural de Altamira SIRALTA); Monica Soares (Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Pará, Altamira SINTEPP); Taís Silva de Jesus e Tarcizio Max Borges Soares (estudante UFPA); além das equipes do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas: Ampla pesquisa realizada pelos autores para a elaboração de documento interno que subsidia as discussões no Grupo de Trabalho. Autores Equipe GVces.

8 Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org

9 RESUMOS DAS DISCUSSÕES Instrumentos Financeiros PONTOS PRINCIPAIS Instrumentos financeiros, com institucionalidade e governança, oferecem transparência e compromisso com a efetividade das atividades para assegurar o desenvolvimento dos territórios impactados por grandes obras Ganho de escala permite agilidade, redução de custos e visão integradora do desenvolvimento local Articulação com políticas públicas, incluindo-se o licenciamento ambiental, deve evitar sobreposição e ineficiência Operacionalização requer figura jurídica com flexibilidade e estratégia financeira adequada à missão ATÉ JULHO DE 2016 As circunstâncias extraordinárias de demandas sociais sobre territórios que recebem grandes obras, tipicamente associadas a fluxos migratórios, implicam a necessidade de mecanismos específicos de financiamento. Sob o ponto de vista do desenvolvimento territorial, etapas cruciais dessa trajetórias carecem de recursos. Destacadamente tem-se a necessidade de antecipar investimentos na fase prévia à obra e atuar estrategicamente sobre o momento de conclusão e desmobilização, de modo a dar seguimento às oportunidades socioeconômicas ensejadas durantes o período de instalação. A disponibilidade de capital em tempo adequado e de forma continuada, contudo, é apenas um dos alicerces do instrumento financeiro nesse contexto. A expectativa é que se possa direcionar recursos de forma articulada ao planejamento territorial, a partir de mecanismos que garantam critérios neutros e universais, transparência e monitoramento dos resultado. Por isso, a conformação de tais instrumentos deve prever institucionalidade e governança adequadas, acesso a fontes públicas e privadas, gestão profissional e estratégias financeiras criteriosas. Para empreendedores e governos, tal arranjo possibilita amenizar impactos com mais qualidade e promover um processo de instalação mais previsível e ordenado, com benefícios compartilhados.

10 Institucionalidade e governança, um modelo para intermédio de fluxos financeiros na direção de resultados efetivos A complexidade das conexões que um grande empreendimento estabelece com a localidade em que se instala, seja por força de ações legalmente previstas para amenizar impactos socioambientais, seja por meio das relações de mercado, habitualmente resulta em um cenário de baixa transparência e desarticulação. Pressões e negociações bilaterais entre atores específicos e o empreendedor não favorecem a construção progressiva de uma lógica de desenvolvimento integrado, da mesma forma não catalisam o diálogo social na tomada de decisão. Assim é que a institucionalização de um instrumento financeiro, possivelmente na forma de um fundo socioambiental, tem por objetivo possibilitar o aporte de recursos extraordinários em momentos críticos e aprimorar o equilíbrio de forças, num ambiente de transparência fortalecido pela governança. Isso significa garantir aderência a uma agenda ou plano de desenvolvimento territorial amplamente pactuado entre as diferentes forças locais, a partir de um diagnóstico que contempla vocações territoriais, para além das necessidades e oportunidades ensejadas exclusivamente pelo empreendimento. A atuação do fundo deve ser pautada por um arranjo de projetos e ações concebidos de maneira convergente e complementar, evitando-se dispersão dos investimentos. COMISSÃO MUNDIAL DE BARRAGENS A criação de fundos como forma de endereçar impactos socioambientais está contemplada no relatório da Comissão Mundial de Barragens (WCD), iniciativa multistakeholder encabeçada de 1997 a 2000 pelo Banco Mundial e pela World Conservation Union (IUCN), cujas diretrizes até hoje constituem a principal referência internacional de boas práticas para o setor hidrelétrico. Entre as prioridades estratégicas elencadas pela WCD, consta a elaboração e a implementação de planos de compliance adicionais aos planos de mitigação e compensação de impactos. Nesse contexto, recomendam-se fundos de tipo truste para investimento em monitoramento da efetividade das ações socioambientais, contratação de auditoria e certificação de determinadas práticas. O instrumento também pode ser aplicado para resguardar recursos a fins específicos especialmente sensíveis, como o reassentamento de populações atingidas. Em todos os casos, a estratégia justifica-se pela garantia de reserva financeira legalmente atrelada a objetivos bem determinados, assim como pela descentralização e transparência na aplicação dos recursos. O ganho de escala, a partir de uma estrutura que implementa e supervisiona diversos investimentos, também é vantajoso do ponto de vista da redução de custos de operação. O monitoramento de impactos, com base em indicadores, observa a efetividade desse conjunto, permite previsibilidade e otimização da aplicação de recursos e agilidade de execução. Além disso, disciplina demandas em eventuais cenários de escassez.

11 Fundo deve selecionar investimentos prioritários de acordo com sua missão e características das diferentes fases do processo de instalação de grandes obras Sob o ponto de vista do desenvolvimento territorial, etapas cruciais na trajetória de transformação que uma grande obra enseja carecem de recursos, em volume e tempestividade adequados. Destaca-se a necessidade de antecipar investimentos na fase prévia à obra e atuar estrategicamente sobre o momento de conclusão e desmobilização, com vistas à sustentabilidade e alavancagem de oportunidades socioeconômicas geradas no período da construção. É a reescrever um percurso característico de boomcolapso que se dedica a proposta de um instrumento financeiro customizado no contexto de grandes obras. Mas a conformação de fundos pode também obedecer a metas de diferentes alcances e prazos de atuação. Na prática, iniciativas sugerem possibilidades tais como a de fundos antecipatórios com foco específico na preparação das localidades para o início das obras. Há também instrumentos que, durante a instalação, concentram recursos de obrigações vinculantes do empreendedor previstas no licenciamento ambiental, ou ainda estratégias que miram em planos de desenvolvimento regional (ver BOXES). Deve-se reconhecer os desafios intrínsecos a cada fase de implementação de grandes obras e as relações entre elas. Investimentos em infraestrutura social (saneamento, equipamentos de saúde e educação, mobilidade urbana), assim como o fortalecimento das capacidades institucionais locais (financeiras, técnicas, tecnológicas e de cultura organizacional) são exemplos de ações que demandam investimentos prévios à instalação de uma grande obra. Com o passar do tempo tornam-se mais pertinentes os aportes para potencialização de cadeias produtivas, com estudos de vocações e viabilidade econômica de cadeias locais. Tais iniciativas não significam, necessariamente aplacar obrigações do empreendedor possivelmente previstas pelo licenciamento ambiental. Trata-se de fortalecer os mecanismos de cumprimento desses compromissos. FUNDO ANTECIPATÓRIO IFC Um protótipo de fundo antecipatório vem sendo desenvolvido pela International Finance Corporation (IFC) com o objetivo de disponibili-zar receitas para preparação das localidades previa-mente ao início da obra. Dentre as demandas, destacam-se infraestrutura urbana, serviços de saúde e educação, formação de capital humano e fomento a atividades produtivas. O caminho seria a criação de uma empresa de economia mista, apta a captar recursos de empresas, bancos e doadores filantropos, assim como de recursos públicos vinculados a receitas futuras não tributárias, como transferências, contribuições, royalties, direitos creditórios, recursos de compensação ambiental e fundos estaduais e municipais. Nesse desenho, o aporte inicial viria do setor privado (49%) por meio de doações simples e linhas de financiamento, direcionamento de isenções de imposto de renda além de recursos advindos da compensação ambiental obrigatória. O complemento ficaria a cargo do setor público (51%), diante do aumento da arrecadação propiciado pelo empreendimento. Nesse caso, a gestão seria privada e a governança compartilhada.

12 Distintas fontes de financiamento potencializam complementariedade dos investimentos Dificilmente tal instrumento poderá se materializar na resposta única para todos os investimentos e estratégias pertinentes ao território. O que se visualiza é um mecanismo com capacidade de captar recursos de distintas fontes, alocando-os no tempo devido, naquilo que é essencial e não financiado por outras iniciativas. Portanto, uma reflexão inescapável diz respeito à articulação e complementaridade com políticas públicas, incluído o próprio licenciamento ambiental. Deve-se evitar que a criação de um fundo repita o conhecido dilema em torno das responsabilidades e capacidades da empresa empreendedora e do Estado, quando os limites de atuação de um e de outro tornam-se turvos, há sobreposição de ações e ineficiência. O instrumento deve identificar demandas que podem ter no setor empresarial um financiador em potencial, de forma a viabilizar a disponibilidade de recursos. Assim, o caráter antecipatório pode se efetivar por realização de aporte inicial desse setor, que tradicionalmente já realiza investimentos sociais, mas muitas vezes de maneira dispersa, tendo nesse caso como contrapartida o compromisso de investimento público no futuro, quando do aumento da arrecadação tributária. A diversidade de fontes de receita, portanto de investidores e doadores pautados por suas próprias regras e expectativas, também contribuem para a boa governança. PLANO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL SUSTENTÁVEL DO XINGU No Brasil, a experiência mais recente de aporte de capital para o desenvolvimento local no contexto de grandes obras é o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRSX). Instituído pelo Decreto de 2010, o PDRSX tem como fonte de receita R$500 milhões atrelados ao consórcio Norte Energia, decorrentes de exigência do edital de leilão da usina hidrelétrica de Belo Monte. O PDRSX abrange 12 municípios e sua governança é constituída por comitê gestor composto por cinco representantes do governo federal, cinco representantes do governo estadual, cinco representantes dos municípios e quinze representantes da sociedade civil apoiado por câmaras técnicas, responsáveis por subsidiar as decisões. O amadurecimento da governança foi um desafio na trajetória do PDRSX, haja vista limitações operacionais no âmbito da gestão e o paulatino estabelecimento de parâmetros e critérios de seleção e aplicação dos recursos. A partir de 2013, o PDRSX contratou Secretaria Executiva, que passou a encabeçar a gestão em funções que antes eram exercidas pelo empreendedor. A gestão financeira, entretanto, é incipiente, ficando a Norte Energia responsável pelo financiamento direto dos projetos mediante demanda. Operacionalização requer figura jurídica com flexibilidade e estratégia financeira adequada à missão Entre as diversas personalidades jurídicas possíveis, a Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) parece reunir flexibilidade e autonomia, atributos desejáveis no contexto de demandas altamente dinâmicas. As boas práticas apontam

13 para a composição de um conselho deliberativo, formado por representantes das esferas de governo, iniciativa privada, academia e sociedade civil organizada, apoiado por outros conselhos consultivos. O fundo ainda deve contar, idealmente, com estrutura de gestão profissionalizada, capaz de proporcionar agilidade na execução e conduzir processos de prestação de contas necessários à transparência e controle. O fundo qualificado como organização social ou OSCIP está apto a receber recursos públicos, por meio de termo de parceria ou contrato de gestão, tanto quanto de doadores privados. Há que se optar por uma estratégia financeira do tipo extinguível, revolvente e/ou fiduciário. A decisão por um fundo extinguível possibilita, de um lado, a disponibilização de todo o patrimônio financeiro para as atividades fins, de maneira imediata e com ritmo de liberação livremente estabelecido pelas instâncias de governança. De outro, evidentemente, tratase de um fundo que caminha para um prazo determinado de extinção, período durante o qual presta-se a alcançar certos objetivos específicos. Alternativa oposta, os fundos fiduciários tendem à perenidade, mas isso implica contenção dos recursos, haja vista que apenas as receitas líquidas oriundas de aplicações financeiras podem ser disponibilizadas para projetos. Já os fundos revolventes aportam fundamentalmente empréstimos e seu patrimônio é continuamente reestabelecido pelo retorno de seus financiamentos. Como a Iniciativa pretende contribuir: Defesa da necessidade de capacidade financeira para a preparação das regiões impactadas por grandes obras Orientação para a criação de instrumentos financeiros adaptados às regiões que recebem grandes obras, atrelados a planos de desenvolvimento locais, com institucionalidade autônoma, profissionalizada, legislação própria de governança, transparência e prestação de contas.

14 Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, agosto de 2016 Quais são os investimentos prioritários nas diferentes etapas de implantação de um grande empreendimento? A missão de um fundo socioambiental no contexto de grandes obras deve estar necessariamente atrelada ao desenvolvimento local no longo prazo? Como fazer isso? É possível também recomendar modelos de atuação restritos a fases críticas de médio prazo? Quem estrutura tais fundos? Quem lidera? Referências para elaboração deste resumo Encontro GT Instrumentos Financeiros: novembro de 2015 (Brasília) e maio e março de 2016 (São Paulo). Participantes: Ana Letícia da Silva e Bruno Gomes (Agenda Pública); Biviany Rojas (Instituto Socioambiental ISA); Bolívar Pego Filho e Ronaldo Garcia (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA); Erika Davies e Ligia Neves (Itaipu); Juliana Miranda (Secretaria de Direitos Humanos SDH); Luiz Pazos (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDES); Maria Amélia Enriquez (Governo do Pará); Antonia Mascarenhas e Marcelo Lopes (Pronatura); Gabriel Ribbenboim (Fundação Amazonas Sustentável FAZ); Helena Grundig (Instituto Dialog); Camila Stefano e Luciano Alfredo Bonaccini (Odebrecht); Manoel Serrão e Anna Beatriz de Brito Gomes (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade FUNBIO); Philipp Hauser (Engie); Thomaz Toledo (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais IBAMA); Valéria Andrade (Itaú BBA); Vera Clau Waissman (BZDUZER); Ademar Assis (Instituto Votorantim); Eduardo N Lima (Bradesco); Janaina Silva (estudante FGV); Maria Augusta Bottino (Suzano); Modesta Carvalho (Grupo de Trabalho Amazônico GTA); Pedro Bara (The Nature Conservancy TNC); além das equipes do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas: Ampla pesquisa realizada pelos autores para a elaboração de documento interno que subsidia as discussões no Grupo de Trabalho. Autores Equipe GVces.

15 Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organizase em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org

16 RESUMO DAS DISCUSSÕES Capacidades Institucionais ATÉ JULHO DE 2016 PONTOS PRINCIPAIS Capacidades institucionais estão entre as maiores fragilidades que afetam a efetividade da gestão de impactos e também a perspectiva de legado de desenvolvimento local É preciso equilibrar tanto fatores tangíveis quanto intangíveis, cada qual com necessidades diferentes de tempo de maturação Embora as instituições públicas sejam foco primordial em vista da sobrecarga de demandas sociais, o fortalecimento da sociedade civil é também indispensável, assim como dos demais atores envolvidos, incluindo os próprios empreendedores Uma matriz de capacidades institucionais estratégicas ao longo do tempo pode localizar e orientar o planejamento da implementação de grandes obras Nos projetos públicos e privados de grande impacto no território é muito comum ouvir-se queixas sobre uma suposta baixa capacidade técnica das instituições locais. No entanto, poucos são os exemplos de projetos que analisam adequadamente tais contextos na perspectiva de atuar no fortalecimento das capacidades institucionais onde serão implementados os grandes empreendimentos, incluindo-se ações ainda incipientes no terreno do licenciamento ambiental. A possibilidade institucional de agir satisfatoriamente, tanto sobre os investimentos trazidos por um projeto de grande porte, quanto em relação às demandas sociais extraordinárias que esse contexto representa, é crucial para a efetividade de ações mitigatórias e compensatórias e para um eventual legado de desenvolvimento. A questão perpassa todos os níveis da administração pública e também a própria sociedade civil. Diz respeito ao antes, ao durante e ao depois da obra. Trata de gestão, tecnologia, capacitação técnica, recursos financeiros estáveis, mas também de intangíveis como cultura de planejamento, de articulação institucional e de participação social. Nesse âmbito, políticas públicas e o empreendedor, com modos de operação, normas e planejamento próprios, nem sempre se adequam às reais necessidades locais e ao tempo necessário para que se atinjam resultados efetivos.

17 Capacidades institucionais: desalinhamento do conceito dificulta planejamento para seu fortalecimento A ideia de construção de capacidades surgiu no final dos anos 80 e começo dos anos 90, quando os países ricos e doadores começaram a dar assistência aos países mais pobres. Inicialmente os auxílios eram pontuais, mas com o passar do tempo observou-se que para garantir melhores resultados era necessário desenvolver capacidades para uma gama de instituições e promover a interação entre elas. Assim, ações e projetos voltados ao desenvolvimento passaram a ser reconhecidos mais como um processo em andamento do que um produto a ser entregue. Atualmente, essa abordagem vem sendo difundida na gestão pública como um elemento altamente relevante para o sucesso ou fracasso das políticas. Apesar disso, as pesquisas apontam para uma grande variedade de usos do termo e ainda não foi estabelecido um conceito único, o que tende a dificultar o planejamento das ações voltadas às garantias e fortalecimento das capacidades institucionais. No âmbito da presente iniciativa, e a partir de levantamentos bibliográficos e de discussões técnicas, o fortalecimento das capacidades institucionais foi definido preliminarmente como um processo contínuo de revigoramento e soma das estruturas, recursos, relações, regras, valores e comportamentos de um conjunto de instituições que atuam numa localidade definida. Optou-se por utilizar o termo fortalecimento em lugar de REPLICABILIDADE: O PROGRAMA JUNTOS PELO DESENVOLVIMENTO O Juntos Pelo Desenvolvimento Sustentável é um programa de aprimoramento da gestão pública municipal, organizado pela organização social Comunitas. As cidades escolhidas para fazer parte do programa recebem o apoio de consultorias especializadas direcionando suas ações para três áreas principais: equilíbrio fiscal, saúde e educação. Em contrapartida, os municípios aderem a pactos de transparência, por meio dos quais comprometem-se a divulgar todas as informações sobre andamento dos projetos de fortalecimento institucional. Além disso, a concepção do Programa usa estratégias capazes de serem reproduzidas em diversos contextos municipais e suas abordagens são difundidas em Cartilhas de Replicabilidade, o que torna o caso interessante para inspirar o ganho de escala. construção, como ocorre em alguns países, em função do reconhecimento de que já existem capacidades institucionais em quaisquer localidades, ainda que estas possam ser frágeis. Fatores tangíveis e intangíveis devem ser considerados em equilíbrio Para gerar o fortalecimento das capacidades institucionais em um determinado local, não basta apenas aumentar a quantidade de recursos materiais, humanos ou financeiros, ou ainda promover ações pontuais de capacitação profissional a servidores públicos, por exemplo. ão/normatização, entre outros.

18 Embora relevantes, cursos e oficinas serão de pouca serventia se os participantes não estiverem convencidos do valor daquela ação e comprometidos com sua aplicação na prática. Ou seja, os fatores tangíveis estão relacionados às competências técnicas e à estrutura organizacional, e incluem melhoria na infraestrutura, aprimoramento na formação, adequação de maquinário, execução de aportes econômicos, e estruturação de regulação/normatização, entre outros. Já os fatores intangíveis dizem respeito aos arranjos sociais e incluem as habilidades sociais, experiência, valores, criatividade, coesão social, motivações, hábitos, culturas e tradições. A articulação institucional também é peça chave para o sucesso de quaisquer soluções para o bem-estar da população local nas circunstâncias de um grande empreendimento. Da mesma forma, enfrenta obstáculos relativos a choques de cultura entre as instituições, ou mesmo quando as práticas e hábitos são similares, mas os atores não estão inseridos num ambiente propício à cooperação e à eficiência integrada. Acentuadamente se observa baixa capacidade de articulação entre municípios e instâncias estaduais e federais, o que prejudica a análise integrada de impactos e a efetivação do planejamento regional. Assim, é fundamental conceber e estabelecer processos que provoquem mudanças culturais BELO MONTE: CAPACIDADES INSTITUCIONAIS COMO FRAGILIDADE SISTÊMICA O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVCes) entre 2014 e 2015 monitorou o processo de cumprimento de um conjunto de condicionantes da UHE Belo Monte, no Pará, e aprofundou o estudo sobre gargalos recorrentes e propor caminhos de aprimoramento, no projeto Indicadores de Belo Monte. As conclusões da pesquisa apontam para o tema de capacidades institucionais como uma fragilidade sistêmica das medidas de compensação e mitigação de impactos. Podem ser citadas entre as principais dificuldades o inefetivo e tardio planejamento da gestão dos novos sistemas de saneamento básico implantados em quatro cidades, as limitações de recursos humanos e financeiros de órgãos ligados à proteção das populações indígenas e o impasse sobre custeio de novos hospitais que põe em risco a ampliação da capacidade dos serviços de saúde. BELO MONTE PLANO DE AÇÃO PARA O CONTROLE DA MALÁRIA Na contramão da tendência verificada em outras áreas, o Plano de Ação para o Controle da Malária (PACM) executado no âmbito de Belo Monte mostra-se uma experiência bemsucedida de articulação e fortalecimento institucional local, o que evidencia pistas sobre os fundamentos de um ambiente propício para tanto. Além da participação direta do Ministério da Saúde, uma portaria específica definiu desde 2009 as responsabilidades de cada esfera de governo e também as fontes financiadoras. A realização de reuniões trimestrais, a integração de equipes de vigilância em saúde e de atenção básica, além do aporte de equipamentos e pessoal, resultaram em redução do número de casos da doença. Hoje, os municípios contemplados encontram-se em estágio de préeliminação da malária até 1 caso por mil habitantes.

19 e comportamentais nos atores sociais e nas instituições envolvidas em prol da colaboração, buscando-se um constante equilíbrio entre fatores tangíveis e intangíveis, ainda que esses últimos sejam mais difíceis de mensurar. O processo de fortalecimento do que é intangível comumente demanda mais tempo de maturação para apresentar resultados efetivos. No contexto de grandes obras, temse aí um gargalo relevante, haja vista que o aporte mais significativo de recursos costuma ocorrer numa etapa em que já não é mais possível prevenir inteiramente certos impactos negativos, ou sequer mitigá-los adequadamente frente às assimetrias de capacidade entre os empreendedores e as instituições locais, uma vez que não foram enfrentadas a tempo, o que torna o processo decisório excludente, portanto, enviesado. Cenários e demandas típicas: uma proposta de matriz de capacidades É no acompanhamento dos impactos no decurso da implementação de grandes obras na Amazônia, bem como na complementaridade de ações necessárias para o pleno funcionamento de novas ou ampliadas estruturas e serviços, que o fortalecimento das capacidades institucionais se mostra crucial. Têm-se em mente, de forma destacada, as instituições públicas de atuação local, o que inclui não apenas as administrações municipais (incluindo câmara de vereadores), mas também o governo estadual e órgãos federais estratégicos, como aqueles ligados à gestão ambiental e à reforma agrária. Assim, escolas, hospitais, serviços de saneamento básico e aparatos de fiscalização ambiental, por exemplo, introduzidos no território para efeito de compensação e mitigação de impactos, precisarão ser administrados pelo governo local de forma sustentável sob diversos pontos de vista: financeiro, técnico, tecnológico, etc. Mas a própria sociedade local, suas associações de classe, empresas e movimentos sociais também têm um papel essencial a desempenhar. Notadamente se constata fragilidade do tecido social para participação na governança relativa à gestão de impactos. Para essa situação concorre também a frequente indisponibilidade de informação clara, objetiva e atualizada sobre ACOMPANHAMENTO IN LOCO: O PROGRAMA CANON, PERU O Programa Canon, iniciativa da International Finance Corporation (IFC) e do Ministério de Relações Exteriores, Comércio e Desenvolvimento do Canadá, é realizado no Peru e visa implementar boas práticas de gestão de investimentos em 30 municípios, de maneira que haja recursos financeiros suficientes para os setores prioritários definidos localmente. O acompanhamento dos consultores in loco ajuda a resolver questões técnicas, mas também gera uma mudança de comportamento nos servidores, fortalecendo as capacidades institucionais nos fatores tangíveis e intangíveis.

20 o andamento de medidas ensejadas pelo licenciamento ambiental. Naturalmente que o fortalecimento de mecanismos de participação demanda também capacitação de outros atores para abertura e gestão de diálogos. Nesse sentido, um gargalo central mapeado é o não envolvimento dos potenciais impactados nos diagnósticos iniciais que dão origem a Estudos de Impacto Ambiental (EIA), de modo a fazê-lo convergir para as reais prioridades do território. Novamente se percebe a relevância premente do planejamento de ações capazes de preparar tanto os atores locais na sua condição de dar resposta às transformações, quanto os níveis mais altos da administração pública e às empresas responsáveis pelo empreendimento para uma articulação institucional eficiente. O diálogo entre o planejamento regional no âmbito das políticas públicas estaduais, federais e intermunicipais e o plano de instalação do empreendimento é um exemplo de articulação que frequentemente falha, sem coordenação ampliada de recursos públicos e privados, em prejuízo das perspectivas de desenvolvimento local nos territórios impactados. Ações de fortalecimento institucional eventual mente estabelecidas em Planos Básicos Ambientais (PBA) em geral são executadas em etapas incompatíveis com a necessidade de preparação prévia. Do pico das obras que geralmente coincide com o pico de fluxos migratórios atraídos pelo empreendimento em diante, são necessárias soluções inovadoras para custeio destas novas estruturas e serviços, que contemplem também operacionalização e gestão no longo prazo. De maneira preliminar, uma matriz de mapeamento das capacidades institucionais necessárias às três etapas de inserção de grandes empreendimentos nos territórios amazônicos, por atores envolvidos, pode melhor localizar e orientar ações de fortalecimento das capacidades institucionais, conforme diagrama abaixo. Por meio da matriz, é possível mapear padrões de demandas estratégicas de integração e fortalecimento institucional dos diferentes atores, guardadas as necessidades específicas de cada etapa, de modo a orientar o planejamento para grandes empreendimentos em geral, sem prejuízo das incontáveis particularidades presentes nos territórios amazônicos. Tratase de fornecer um panorama de capacidades essenciais aplicável aos diversos níveis de amadurecimento institucional que se possa constatar em cada caso. A matriz pode ainda identificar momentos de necessária articulação institucional entre os diferentes atores, para a tomada de decisão coletiva.

21 Matriz preliminar de capacidades institucionais no contexto de grandes obras Fonte: elaboração própria. Como a Iniciativa pretende contribuir: Proposição de matriz de capacidades institucionais estratégicas que localiza e orienta as demandas de fortalecimento dos atores ao longo de todo o processo Concepção de fortalecimento institucional que incorpore fatores intangíveis (valores, hábitos, cultura) em equilíbrio com fatores tangíveis, como pré-condição para a sustentabilidade da ação institucional no longo prazo. Análise sobre arranjos de governança que foquem na eficiência da articulação institucional, valorizando-se a interação entre diferentes níveis de governo e a participação das sociedades locais. Reforço da relevância do monitoramento contínuo da efetividade de ações voltadas ao fortalecimento institucional.

22 Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, Agosto de 2016 Diferentes tipos de empreendimentos mineração, hidrelétricas, logística e transporte demandam capacidades institucionais específicas ao longo do tempo? É possível estabelecer padrões? Quais mecanismos de fortalecimento seriam mais efetivos nos territórios sob influência de grandes empreendimentos? o Fatores tangíveis o Fatores intangíveis Referências para elaboração deste resumo Encontro GT Capacidades Institucionais: maio de 2016 (Altamira). Participantes: Antônio Carlos Bortoli (Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira ACIAPA); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Hermes Medeiros, Plácido Magalhães e Tatiana Pereira (Universidade Federal do Pará UFPA); Jackson de Sousa Dias (Movimento dos Atingidos por Barragens MAB); Lucimar Souza (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia IPAM); Marcelo Salazar (Instituto Socioambiental ISA); Márcio Hirata (Casa de Governo de Altamira); Marcônio Paiva (Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo de Vitória do Xingu); Maria Augusta da Silva (Sindicato Rural de Altamira SIRALTA); Taís Silva de Jesus (estudante UFPA); Vilmar Soares (Fort Xingu); além das equipes do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas e entrevistas: realizadas pela Agenda Pública (até dezembro de 2015) e por Fernando Burgos, com apoio de Marinella dos Santos, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EAESP-FGV), a partir de março de Autores Fernando Burgos (EAESP-FGV), Marinella dos Santos e equipe GVces.

23 Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organizase em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org

24 Crianças, adolescentes e mulheres possuem formas de afetação específicas na implantação de grandes empreendimentos, ainda pouco consideradas e priorizadas nos processos de tomada de decisão Uma matriz de responsabilidades articula impactos e vulnerabilidades com obrigações de Estado e empresas, e medidas à sociedade civil A Avaliação de Impacto em Direitos Humanos pode ser a primeira etapa para o aprimoramento dos equipamentos sociais e a gestão empresarial A participação social de crianças, adolescentes e mulheres é condição essencial para a proteção dos seus direitos RESUMO DAS DISCUSSÕES Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos Crianças, Adolescentes e Mulheres PONTOS PRINCIPAIS ATÉ JULHO DE 2016 A implantação de grandes empreendimentos na Amazônia tem causado uma série de impactos nos direitos das comunidades locais. No caso de crianças, adolescentes e mulheres esses impactos são mais severos e incluem aumento da exploração sexual, trabalho infantil, desestruturação da convivência familiar, exclusão produtiva de adolescentes e mulheres, entre outros. Em parte, isso ocorre porque o processo de tomada de decisão desses empreendimentos não considera seus direitos em nenhuma de suas etapas, nem sua participação ao longo do processo. Também não é claro quais são as responsabilidades dos atores envolvidos Estado, financiadores, empresas e sociedade civil na proteção desses impactados. O Brasil ratificou diferentes tratados que estabelecem o compromisso do Estado de proteger os direitos humanos de determinados grupos considerados vulneráveis. No caso de crianças e adolescentes, a legislação estabeleceu que deve ser tratada com prioridade absoluta a proteção de seus direitos. Já para as mulheres, a promoção da igualdade de gênero é o pressuposto para o enfrentamento de violências e desigualdades. A avaliação de impacto em direitos humanos pode oferecer parâmetros para o aprimoramento dos equipamentos sociais e da própria gestão empresarial, além de uma linha de base para o contínuo monitoramento das medidas adotadas para a proteção dos direitos de crianças, adolescentes e mulheres.

25 . Precariedade das condições territoriais e ausência do enfoque de gênero e geracional nos espaços de tomada de decisão dos empreendimentos Os territórios amazônicos possuem carências históricas de acesso a direitos e serviços sociais básicos, as quais podem ser reforçadas pelos empreendimentos. Nesse sentido, há diversos desafios à proteção dos direitos de crianças, adolescentes e mulheres relacionados às condições de infraestrutura e serviços pré-existentes como a fragilidade da rede de proteção, a precariedade de serviços de saúde e educação e do sistema de justiça, mas também à dinâmica de implantação de grandes empreendimentos, que não adota medidas de prevenção e remediação dos impactos nos direitos humanos. Assim, gênero e geração são duas variáveis inexistentes ou pouco consideradas nas tomadas de decisão pelos diferentes atores envolvidos. Uma abordagem de priorização de direitos pode reverter essa situação por meio de uma definição precisa de papéis e responsabilidades entre governos, empresas e sociedade civil e se pautar no protagonismo de mulheres, crianças e adolescentes no planejamento, decisão e execução das ações. Melhor definição de responsabilidades potencializa garantia de direitos Riscos e impactos aos direitos humanos precisam ser considerados desde o planejamento de grandes empreendimentos, devem se ater às especificidades do território amazônico e ser uma preocupação contínua tanto dos atores envolvidos na sua implantação e operação, como daqueles que são competentes pela proteção de direitos no território. PRINCÍPIOS ORIENTADORES DA ONU SOBRE DIREITOS HUMANOS E EMPRESAS PRINCÍPIO 1 "Os Estados devem proteger contra violações dos direitos humanos cometidas em seu território e/ou sua jurisdição por terceiros, inclusive empresas. Para tanto, devem adotar as medidas apropriadas para prevenir, investigar, punir e reparar tais abusos por meio de políticas adequadas, legislação, regulação e submissão à justiça. PRINCÍPIO 13 "A responsabilidade de respeitar os direitos humanos exige que as empresas: A. Evitem que suas próprias atividades gerem impactos negativos sobre direitos humanos ou para estes contribuam, bem como enfrentem essas consequências quando vierem a ocorrer; B. Busquem prevenir ou mitigar os impactos negativos sobre os direitos humanos diretamente relacionadas com operações, produtos ou serviços prestados por suas relações comerciais, inclusive quando não tenham contribuído para gerá-los. Com atenção a essa premissa, propõe-se um conceito de impacto em direitos humanos que pode ser orientador não só das medidas para orientar e

26 reparar violações decorrentes, mas também de uma matriz de responsabilidade que possa definir os papéis dos diferentes atores nessa empreitada. Isso porque a matriz diferencia os impactos causados diretamente pelas grandes obras daqueles que são reforçados ou decorrem da operação em cadeia dos agentes envolvidos nos empreendimentos. As responsabilidades dos atores envolvidos não serão as mesmas nesses casos e devem se relacionar à sua esfera e capacidade de influência. A partir disso, o conceito de vulnerabilidade opera como o critério para definição de prioridades e pode ser melhor delimitado com base em três dimensões: Vulnerabilidades do território, relativos às condições pré-existentes ao empreendimento; Vulnerabilidades decorrentes do empreendimento relacionados às características de sua implantação/operacionalização que promovem ou acirram os riscos a crianças, adolescentes e mulheres; Vulnerabilidades dos grupos, sendo os fatores de risco associados à instituição histórico-cultural do adultocentrismo e do patriarcalismo, entre outras opressões sociais, além de atentar para as potencialidades dos sujeitos para enfrentamento às condições de vulnerabilidade. Até o momento foram mapeados e descritos 39 impactos e 129 vulnerabilidades relacionadas a crianças, adolescentes e mulheres no contexto de grandes empreendimentos na Amazônia e, a partir daí, uma lista de medidas a serem adotadas por Estado, empresas e sociedade civil visando a garantia da prioridade da proteção dos direitos desses grupos vulneráveis. Também foram delimitadas linhas estruturais de uma Matriz de Responsabilidade que, a partir da avaliação de impactos em direitos humanos, busca orientar as ações das empresas e do Estado no território amazônico, oferecendo subsídios para o aprimoramento dos equipamentos sociais e para a gestão empresarial para controle de impactos. Em todos esses processos, a participação de crianças, adolescentes e mulheres é essencial para garantir a priorização de seus direitos. Importância da Avaliação dos Impactos em Direitos Humanos O objetivo da Avaliação de Impacto em Direitos Humanos (AIDH) e identificar e avaliar os impactos potenciais e atuais positivos e negativos de um empreendimento sobre um território e deve considerar consequências específicas sobre determinados grupos de pessoas num contexto concreto de operações. Em geral, isso implica em avaliar o cenário de direitos antes da chegada do empreendimento e identificar os riscos e potenciais impactos, considerando a legislação e outras referências normativas voltadas à proteção dos direitos humanos. Com base na AIDH, definem-se as medidas de prevenção e de remediação que devem ser adotadas com o objetivo de proteger os direitos das populações locais, por isso a sua relevância. Esse processo deve ser contínuo e monitorado tendo em vista as diferentes fases do empreendimento e suas atividades.

27 Aprimoramento dos equipamentos sociais: condição à proteção de direitos Os equipamentos sociais são geralmente pressionados pela chegada de grandes empreendimentos no território, dado a dinâmica e os movimentos migratórios que geralmente os acompanham. Assim, é preciso incorporar medidas voltadas ao aprimoramento dos equipamentos sociais voltados à proteção de crianças, adolescentes e mulheres antes mesmo da chegada dos empreendimentos no território, a fim de que seus direitos sejam garantidos. A AIDH possibilita a melhor identificação das condições dos equipamentos sociais, não apenas para sinalizar a inexistência ou precariedade estrutural, mas para organizar o compartilhamento da responsabilidade de custeio para melhorias a serem realizadas. Existe um conjunto de instituições públicas de atendimento exclusivo ou prioritário a crianças, adolescentes e mulheres, aparadas em normativas adotadas no Brasil. Mais do que somente listar o que deve ser implantado ou aprimorado, o desafio está em priorizar os investimentos tanto antes do início das obras, como também a manutenção e ampliação durante e depois da instalação do empreendimento, assim como para garantir ajustes dos equipamentos sociais às especificidades territoriais, às diversidades socioculturais e aos impactos sóciodemográficos dos territórios amazônicos. Gestão Empresarial para a Prevenção e Controle de Impactos Empresas podem causar impactos positivos e e negativos no território e podem também contribuir ou estarem conectadas, por meio de sua cadeia, a violações de direitos. A gestão empresarial para a prevenção e o controle de impactos nesse âmbito compreende a identificação dos riscos a direitos humanos que uma empresa pode diretamente ou indiretamente oferecer por meio das suas atividades e a adoção de medidas de prevenção e remediação, além do exercício de sua capacidade de influência para fazer cessar violações em sua cadeia de operações. Um primeiro indicativo para a mudança da relação entre as práticas empresariais e a proteção dos direitos de crianças, adolescentes e mulheres é a empresa reconhecer-se como parte da rede de proteção de seus direitos, daí engendrando formas de adequar as práticas empresariais mediante adoção de medida para redução do potencial de violação de direitos e de potencialização dos aspectos positivos. Direito à participação garante maior efetividade das ações no território O processo de tomada de decisão para a implantação de grandes empreendimentos precisa ser revisto para garantir a participação de crianças, adolescentes e mulheres. Isso significa não apenas uma mudança estrutural, mas também metodológica e comunicacional, que favoreça o diálogo e a consideração das diferentes perspectivas envolvidas. Desde o planejamento territorial, passando pelo licenciamento ambiental e os espaços de monitoramento contínuo dos impactos socioambientais, a presença e participação desses grupos, assim como da sociedade civil

28 em geral, não é uma mera deliberação estatal-empresarial, mas uma obrigação jurídica, que se reverte também no desafio de preparar tais espaços para melhor acolhê-los. Garantir o direito à participação é aumentar a efetividade de qualquer ação no território, pública ou privada. Assim, o envolvimento direto de impactados na tomada de decisão, com qualidade, já é em si uma medida preventiva e reparadora de possíveis violações. Ao mesmo tempo, é preciso pensar os espaços de autoorganização desses sujeitos, em associações, organizações e grupos, como instâncias estratégicas de fortalecimento técnico e financeiro pelos atores envolvidos nos grandes empreendimentos, especial-mente Estado e empresas, de tal forma que os mesmos tenham condições de exercer o protagonismo necessário. Como a iniciativa pretende contribuir: Fortalecer a narrativa da necessidade da participação e protagonismo de crianças, adolescentes e mulheres nos processos de planejamento, instalação, operação e monitoramento de grandes obras na Amazônia Propor diretrizes matriz de vulnerabilidades e responsabilidades - para as políticas públicas e práticas empresariais, na: Avaliação de impactos em direitos humanos Aprimoramento dos equipamentos sociais Gestão empresarial para o controle dos impactos Participação e protagonismo de crianças, adolescentes e mulheres. Identificar cenários e espaços para a incidência política das propostas estruturadas pela iniciativa, como o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), e idealmente os planejamentos plurianuais municipais, estaduais e federal. Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, agosto de 2016 Como realizar uma Avaliação de Impacto em Direitos Humanos que seja capaz de orientar políticas públicas e ações empresariais garantindo a proteção de direitos de crianças, adolescentes e mulheres impactados por empreendimentos? Como definir prioridades e medidas para o aprimoramento dos equipamentos sociais no território? Como garantir a gestão empresarial voltada à prevenção e controle dos impactos? Como assegurar/potencializar o protagonismo de crianças, adolescentes e mulheres nos espaços de decisão dos empreendimentos?

29 Referências para elaboração deste resumo Encontros GT Crianças, Adolescentes e Mulheres: novembro de 2015, maio e junho de 2016 (Brasília): Participantes em ao menos um dos encontros: Ana Carolina Ribeiro (Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres); Deusina Cruz Guilherme Silva (Ministério do Desenvolvimento Social); Elisa Estronioli e Frede Renero Vieira (Movimento dos Atingidos por Barragens MAB); Frandson Alves da Costa (Conselho Municipal dos Direitos da Criança e Adolescente de Altamira-PA); Márcia Freitas Vieira (Secretaria de Direitos Humanos); Itamar Batista Gonçalves (Childhood Brasil); Letícia Santos Moraes (Camargo Correa); Marcel Hazeu (Universidade Federal do Pará UFPA); Maria Emilia Medeiros de Souza, Erika Davies e Ligia Neves (Itaipu); Sonia Maria dos Santos Silva (Petrobras); Ana Eliza Santos Correia (Caixa Econômica Federal); Vera Cristina (End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes ECPAT Brasil); Fabiane Turisco (Pronatura); Helena Piombini (Terra dos Homens); Maria Ines Miranda de Andrade (Odebrecht); Maria Assunta Pedrosa (Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira COIAB); Russel Parry Scott (Universidade Federal de Pernambuco UFPE); Leila Silva (Núcleo de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoa da SEJUDH/PA); Sergio Augusto Carvalho de Oliveira (Votorantim Metais); Vinícius Valentin Raduan Miguel (Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente ANCED Porto Velho); Claudia Calais e Juliana Santana (Fundação Bunge); Lucimara Cavalcante (Associação Internacional Maylê Sara Kalí - AMSK/Brasil); Isabelle Vidal (consultora independente FGV); Mailson Cruz (estudante); além das equipes do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas: Ampla pesquisa realizada pelos autores para a elaboração de documento interno que subsidia as discussões no Grupo de Trabalho. Autores Assis Oliveira (Universidade Federal do Pará) e Flávia Scabin (FGV Direito SP) Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação de grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho: Planejamento Territorial, Instrumentos Financeiros, Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e foco em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato - Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br; Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org.

30 RESUMO DAS DISCUSSÕES Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos Povos Indígenas, Populações Tradicionais e Quilombolas PONTOS PRINCIPAIS Vulnerabilidades territoriais, ambientais e sociais desencadeadas por grandes empreendimentos colocam em risco a reprodução física e cultural de povos tradicionais e indígenas Normas e diretrizes existem, mas são raramente aplicadas na prática É preciso operacionalizar a consulta livre, prévia e informada de que trata a Convenção 169/OIT, para todos os níveis de governo e etapas de tomada de decisão O modelo de desenvolvimento territorial deve ser pactuado no contexto da diversidade cultural, com comunicação e participação adequadas e fortalecimento institucional ATÉ JULHO DE 2016 Povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas estão entre os principais afetados pela implementação e operação de grandes obras na Amazônia, na medida em que seus modos de vida são intensamente vulneráveis aos impactos ambientais e sociais desencadeados. Tais abalos não apenas representam uma ameaça à reprodução cultural, mas também à integridade e bem-estar físico dessas populações, dada a intrincada interdependência entre as condições materiais de existência e os territórios tradicionalmente ocupados. Historicamente, a relação entre esses grupos e os eixos de desenvolvimento designados à Amazônia é marcada por processos de expropriação territorial, restrição do acesso aos recursos naturais, violência e coerção, entre outros desdobramentos. A participação qualificada de modo a gerar acordos vinculantes nos processos de tomada de decisão prévios e ao longo da implementação de grandes empreendimentos é o eixo decisivo para a transformação desse cenário. Sem um planejamento previamente discutido e pactuado, aos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais restaria atuar apenas no âmbito da redução dos danos, mas não propriamente na prevenção à violação de direitos. Apesar da existência de normas constitucionais e outras leis e diretrizes dedicadas à proteção desses povos no contexto de grandes projetos, observa-se baixa aplicação prática, além de pouca efetividade dos mecanismos de diálogo eventualmente propiciados.

31 Povos e comunidades tradicionais vulnerabilizados pelas grandes obras Povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais são "grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos por tradição" (Decreto 6.040/2007). Do ponto de vista jurídico, e diferentemente de outras comunidades tradicionais, os povos indígenas e os remanescentes de quilombo têm o reconhecimento constitucional de direitos territoriais especiais. A forma como os grandes empreendimentos têm sido implementados e operados na Amazônia nas últimas décadas, com base em relações de poder extremamente assimétricas, acabam implicando uma série de vulnerabilidades sobre povos e comunidades tradicionais: de ordem territorial, quando a instalação dos grandes empreendimentos incide nos territórios tradicionais, reduzindo e restringindo este elemento essencial para o modo e a qualidade de vida de seus habitantes. de ordem ambiental, observados impactos sistemáticos como poluição e barramento de rios, extinção ou redução crítica de espécies de fauna e flora, desmatamento, além de escassez e disputa em torno de recursos naturais necessários para a reprodução física e cultural dos povos. DIREITOS EXISTENTES Em termos gerais, há o reconhecimento de que já existe um conjunto de leis e direitos assegurados aos povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas, no âmbito da legislação brasileira, em especial na Constituição Federal de 1988, na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), Política Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais, entre outros. Além disso, distintos setores (mineração, energia, petróleo e gás, finanças) já possuem padrões de desempenho e diretrizes para boas práticas, inclusive relacionados ao tema da consulta prévia. Porém, o que se observa é que estes direitos e diretrizes são pouco implementados em termos práticos, inclusive nos diversos processos de planejamento e instalação de grandes empreendimentos na Amazônia. de ordem social, dadas as relevantes transformações econômicas e demográficas regionais, trazidas pela instalação e operação dos grandes empreendimentos. Mesmo os potenciais benefícios desses projetos, ao serem concebidos apenas sob uma ótica urbana e de cultura alheia à de povos indígenas e comunidades tradicionais e quilombolas, acabam gerando conflitos internos e externos e processos de degradação dos laços comunitários. Entre os grupos mais atingidos por esses impactos, estão crianças, mulheres e idosos.

32 Consulta prévia como processo A Organização Internacional do Trabalho (OIT) e o Sistema Interamericano de Direitos Humanos propõem que a consulta livre, prévia e informada deve ser entendida como um direito fundamental que, ao ser protegido, tem conexões com múltiplos outros como o direito à participação, à igualdade, à integridade cultural, ao território e à subsistência. Nesse sentido, a Convenção 169 contempla o diálogo como um processo, não como um evento. Aplicável a decisões legislativas e administrativas que possam afetar diretamente povos indígenas e tribais, a consulta prévia deve estar ancorada no pressuposto da boa fé entre as partes, e impõe práticas de comunicação e de negociação adequadas ao contexto intercultural, com a finalidade de se chegar a acordos vinculantes. Esses devem ser continuamente monitorados e repactuados ao longo da instalação do empreendimento. Trata-se de pressuposto contrário ao que hoje se observa na prática quanto a consultas públicas que, entre outras fragilidades, carecem de mecanismos de avaliação que garantam encaminhamentos concretos às demandas de povos indígenas, tradicionais e quilombolas. O alijamento dos processos de tomada de decisão também se estende às instituições e órgãos governamentais dedicados à proteção desses grupos, como a Fundação Nacional do índio (Funai) e a Fundação Cultural Palmares (FCP), o que deve ser problematizado. Assim, a participação efetiva deve ser entendida como uma oportunidade para harmonização de interesses coletivos em conflito, a partir de uma reversão de olhar por meio da qual a Consulta Prévia se torna um caminho para o estabelecimento de melhores relações entre o Estado, setor empresarial e financeiro, e essas populações. De um lado, o interesse coletivo por determinados rumos para o desenvolvimento nacional e, de outro, o interesse coletivo de proteção da integridade cultural de grupos portadores de direitos. É a partir dessa harmonização que se pode promover a valorização tangível da diversidade cultural, assim como o reequilíbrio da distribuição de benefícios no contexto de grandes empreendimentos, cujo ônus hoje se faz sentir marcadamente pelos povos e comunidades tradicionais. CONVENÇÃO 169 DA OIT SOBRE POVOS INDÍGENAS E TRIBAIS A Convenção 169 da OIT assegura que nenhum Estado tem o direito de negar a identidade de um povo indígena ou tribal que se reconheça como tal. Garante também às comunidades indígenas e quilombolas o direito à propriedade de suas terras e estabelece a necessidade de consulta sobre todas as medidas suscetíveis de afetá-las. Apesar de a Convenção ter sido ratificada pelo Estado brasileiro, ainda carece de regulamentação, de modo a especificar etapas, procedimentos, salvaguardas e partes responsáveis.

33 Acesso à informação adequada O acesso dos povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas às informações sobre os empreendimentos é geralmente limitado, restrito e inadequado. Esses grupos frequentemente relatam dificuldade em entender as informações contidas em relatórios de avaliação de impactos, elaborados em linguagem técnica. É necessário construir mecanismos para informação e comunicação com essas populações que tenham como base um enfoque intercultural e, assim, possam efetivamente possibilitar a compreensão das políticas e projetos nas suas diversas dimensões, sendo contempladas, inclusive, as assimetrias entre os povos, as necessidades de qualificação e particularidades de cada um. Urge também aprimorar as ferramentas existentes de avaliação de impactos sociais dos empreendimentos, a serem consideradas na etapa de planejamento das intervenções nos territórios. Licenciamento Ambiental e capacidades institucionais Sobre o acompanhamento das ações de mitigação e compensação de impactos realizadas por força do licenciamento ambiental, é relevante o fortalecimento da governança e da gestão dos povos nesse esforço. A baixa capacidade de monitoramento e disponibilidade de equipe dos órgãos envolvidos faz com que suas avaliações sejam INICIATIVA DIÁLOGO EMPRESAS E POVOS INDÍGENAS THE NATURE CONSERVANCY (TNC) E NÚCLEO DE ARTICULAÇÃO INTERINSTITUCIONAL (NAI) Entre 2013 e 2015, a iniciativa reuniu empresas, governos, terceiro setor e representantes indígenas com o objetivo de definir diretrizes para orientar a relação entre setor empresarial e povos indígenas e consolidar uma agenda positiva entre ambas as partes. A visão coletiva contempla a garantia dos direitos indígenas e a redução dos riscos operacionais e de reputação para empresas, assim como a potencialização de oportunidades. As diretrizes de boas práticas foram organizadas em quatro áreas de desempenho: capacidades institucionais, gestão de impactos, consultas e acordos, e apoio ao etnodesenvolvimento. embasadas, em grande parte, nos relatórios produzidos pelos próprios empreendedores, o que limita o diálogo com a realidade dos povos atingidos. A sobrecarga aos servidores públicos, a falta de autonomia e pressões políticas sofridas ao longo do processo de licenciamento são outros entraves. Para garantir efetividade, é importante o estabelecimento de espaços deliberativos e de acompanhamento, que têm como exemplo a proposta dos comitês gestores indígenas no contexto de grandes obras, na prática ainda pouco efetivos. O desrespeito às regras do licenciamento ambiental é o ponto de origem de praticamente todas as ações judiciais movidas nos últimos anos. Acordos, condicionantes e mesmo a legislação vigentes

34 são encarados como obstáculos jurídicos, administrativos e políticos. Há atropelamento do processo e os compromissos acordados muitas vezes não são executados. Além disso, faltam avaliações técnicas sobre impactos sinérgicos e cumulativos de empreendimentos numa mesma região. É também crucial a articulação com políticas públicas e espaços de participação tais como conselhos. As responsabilidades sobre impactos, mitigação, compensação e efetivação dos direitos constitucionais precisariam ser melhor delimitadas e distribuídas. Desta forma, aponta-se de forma incisiva a fragilidade e precariedade no monitoramento, fiscalização de atendimento e efetividade das medidas de mitigação, compensação e condicionantes socioambientais estabelecidas nas licenças ambientais, bem como o controle social das mesmas. MELHORES PRÁTICAS INTERNACIONAIS BANCO MUNDIAL E INTERNATIONAL FINANCE CORPORATION (IFC) O Banco Mundial desenvolveu salvaguardas socioambientais que condicionam o apoio financeiro dessa entidade aos projetos de governos que afetam povos indígenas e tribais. Já a IFC atualizou em 2012 uma série de Padrões de Desempenho que orientam como identificar, evitar, mitigar e gerir riscos e impactos, promovendo a sustentabilidade. O Padrão de Desempenho 7 (PS7) é voltado especificamente para a interação entre projetos do setor privado e povos indígenas e tribais e contempla, entre outros pontos, a necessidade de consentimento prévio para a realização de projetos que exerçam influência sobre territórios tradicionais Como a Iniciativa pretende contribuir: Apontar a necessidade de arranjo para definição participativa do modelo de desenvolvimento designado a um determinado território. Sugerir aperfeiçoamento das abordagens e ferramentas de avaliação dos impactos sociais dos empreendimentos e adotá-las como mecanismo para tomada de decisão na etapa do planejamento. Estimular a definição de procedimentos e idealmente indicadores concretos para aplicação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e outras normativas, válidos para todos os níveis de governo. Sugerir orientações para mecanismos para informação e comunicação com essas populações que tenham como base um enfoque intercultural. Construir narrativa para reverter o olhar: conceber a Consulta Prévia como uma oportunidade para o estabelecimento de novas relações entre o Estado, setor empresarial e financeiro, e os povos indígenas.

35 Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, Agosto de 2016 Como realizar um planejamento integrado de desenvolvimento que garanta a acomodação dos diferentes interesses nos processos de tomadas de decisão relativos a grandes empreendimentos? Em quais momentos e em quais espaços isso é viável? O que precisa ser aprimorado nos procedimentos de licenciamento ambiental, visando assegurar uma efetiva avaliação de impactos e definição de medidas mitigatórias e compensatórias que não apenas trabalhem na linha de redução de danos, mas que contribuam para a melhoria da qualidade de vida das comunidades afetadas? O que é necessário para que seja implementado, de fato, o direito à consulta prévia aos povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas? Quais os papeis e responsabilidades de cada setor envolvido (governo, setor empresarial e financeiro, comunidades) nos processos de implementação de grandes empreendimentos na Amazônia com relação a: Planejamento e desenvolvimento territorial Licenciamento ambiental Governança e comunicação Consulta prévia Referências para elaboração deste resumo Encontros GT Povos Indígenas, Quilombolas e Comunidades Tradicionais: abril e junho de 2016 (Brasília). Participantes: João Neves, Toia Manchineri, Francinara Martins, Kleber Luiz dos Santos e Paulo Celso Oliveira (Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira - COIAB); Sônia Bone de Souza Santos (Articulação dos Povos Indígenas do Brasil - APIB); Modesta Carvalho (Grupo de Trabalho Amazônico GTA); Vanderleide Ferreira de Sousa (Conselho Nacional das Populações Extrativistas CNS); Clarisse Dall Acqua (Banco Mundial); Mailson Cruz (estudante UFPA); Assis Costa (Universidade Federal do Pará - UFPA); Hélcio Souza (The Nature Conservancy - TNC); Iara Vasco (UFSC); Marcela Menezes (Instituto Internacional de Educação do Brasil IEB); Katia Barros (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMbio); Luís Donizete Grupioni (Instituto de Pesquisa e Formação Indígena IEPÊ); Bruno Gomes (Agenda Pública); Alessandra Bezerra Lima (Caixa Econômica Federal); Adriana Coli (Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico - FMASE); Aletea Rufino e Ieda Brasil (Fundação Amaggi); Biviany Rojas e Juliana de Paula (Instituto Socioambiental ISA); Fábio Vaz Ribeiro de Almeida (Instituto Sociedade, População e Natureza ISPN); Sofia Kelly G Furmanski (Samarco); Andrea Hafner, Thais Pereira e Gustavo Niskier (Vale); Deusina Cruz e Guilherme Silva (Ministério do Desenvolvimento Social MDS); além das equipes do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas e entrevistas realizadas por Isabelle Vidal, Cássio Inglês de Souza, com apoio de Luís Donizete Grupioni, Biviany Rojas, Juliana de Paula e Guilherme Macedo.

36 Autores Isabelle Vidal e Cássio Inglês de Souza consultores independentes Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org

37 RESUMO DAS DISCUSSÕES Ordenamento Territorial e Biodiversidade PONTOS PRINCIPAIS Ordenamento territorial é pressuposto de desenvolvimento local e no contexto de grandes obras deve evitar o desmatamento indireto e as consequentes perdas para a biodiversidade Um processo participativo de ordenamento, complementar ao licenciamento ambiental, pode evitar que instrumentos locais de gestão sejam subjugados pelas necessidades territoriais do empreendimento Etapas fundamentais do processo devem garantir capacitação da sociedade local, plano de desenvolvimento territorial, governança e monitoramento Gargalos práticos incluem fragilidades institucionais de órgãos públicos, resistência organizada de madeireiros ilegais e eventual oposição ao empreendimento por parte da sociedade local ATÉ JULHO DE 2016 Grandes obras de infraestrutura historicamente orientaram a ocupação da região amazônica com efeitos sobre a organização espacial e a conversão de florestas. Ainda hoje, grandes empreendimentos convivem com especulação de terras e elevadas taxas de migração, que acabam por gerar maior pressão sobre os recursos naturais locais, com consequências para a biodiversidade local. A conquista da desaceleração do ritmo de desmatamento nos últimos 12 anos e a estabilidade recente num patamar mais baixo impõem aos empreendimentos contemporâneos a responsabilidade extra de não contribuírem para a retomada da devastação florestal. Em última instância, especialmente para os projetos do setor energético, a própria viabilidade operacional depende da conservação florestal, sob pena de comprometimento do regime regional de chuvas. Assim, faz-se necessário um ordenamento territorial que organize as frentes de migração e determine a destinação de áreas de vocação produtiva e para conservação e manejo, de maneira participativa, com reconhecimento das expectativas e prioridades locais. A integração com planos de desenvolvimento territorial também deve ser perseguida, sendo o ordenamento pressuposto para tingimento de objetivos sociais em diversas áreas.

38 Mapear, regularizar, destinar e consolidar são pressupostos de desenvolvimento local Processos planejados que busquem orientar e acelerar o desenvolvimento têm parcas chances de sucesso efetivo sem que se logre, em primeiro lugar, conhecer as vocações produtivas e de conservação do território em que se pretende atuar. Especialmente na Amazônia, dado o passivo histórico de ocupação desordenada, um desafio significativo reside no mapeamento dos usos da terra e da malha fundiária, em escala local e em integração com instrumentos de planejamento regionais. É justamente nesse primeiro passo que residem os fundamentos da gestão ambiental territorial e das experiências mais bem sucedidas hoje na Amazônia, como é o caso do Programa Municípios Verdes, do Estado do Pará. Ato contínuo, a regularização fundiária é o processo que permite criar as bases para a presença institucional no território, estabelecendo-se relações oficiais entre os atores sociais que lhes permitem acessar direitos como serviços financeiros e assistência técnica. Injetam-se ativos legais na economia, na forma e bens e impostos, e possibilita-se pacificar conflitos pela ocupação e uso da terra. A segurança jurídica fundiária, aliás, reequilibra custos que hoje recaem desproporcionalmente sobre atividades econômicas de viés sustentável, enquanto a exploração informal e predatória de recursos naturais abstém-se dos deveres relativos à propriedade e às relações de trabalho. A esses esforços de ordenamento territorial vem BRASIL NOVO E O PROGRAMA MUNICÍPIOS VERDES Tendo ocupado a lista suja dos municípios que mais desmatam na Amazônia até o ano de 2013, Brasil Novo conseguiu triplicar o número de propriedades rurais no Cadastro Ambiental Rural ferramenta para reconhecimento do uso da terra e etapa importante ao ordenamento territorial aplicar o zoneamento ecológico econômico de forma participativa, independente e em diálogo com municípios vizinhos, e ainda sofisticar os incentivos para dar continuidade à regularização ambiental. A atuação em nível local é também motivada pelo Programa Municípios Verdes, principal política pública paraense para contenção do desmatamento, a qual resultou no cadastramento de 65% dos imóveis rurais do estado. Sempre por meio de ações de fortalecimento da gestão ambiental municipal. Brasil Novo surpreende ao implementar lei de pagamento por serviços ambientais (PSA), redistribuindo recursos como incentivo aos produtores que queiram recuperar suas áreas degradadas, especialmente nas margens de igarapés e ao redor de nascentes. É um caso de integração bem sucedida entre políticas locais e regionais, combinação equilibrada entre ações de comando e controle, regularização ambiental e fundiária e incentivo à atividades produtivas sustentáveis. se somar a destinação pactuada e planejada de usos e finalidades da terra, um processo dinâmico que requer gestão e monitoramento permanentes de modo a gerar consolidação das áreas. É o que se observa, por exemplo, quando de vazamentos de desmatamento em unidades de conservação cuja gestão

39 ainda é incipiente ou nos assentamentos de reforma agrária que hoje se tornaram hotspots de devastação florestal em consequência da falta de apoio a famílias assentadas e da continuidade de conflitos fundiários, caso portanto de política pública não consolidada. Rotas em colisão: a lógica macroeconômica que dá origem a grandes obras está apartada do planejamento territorial local Grandes empreendimentos não são planejados em virtude das aspirações de desenvolvimento dos territórios que as recebem, mas antes em função de metas estabelecidas em escala macroeconômica e nacional. Encontrar meios de harmonizar essas duas lógicas é o cerce do desafio que consistiria em transformar esses empreendimentos em efetivos vetores de desenvolvimento local. Entretanto, a baixa qualidade da participação social nos ritos formais para instalação de grandes obras não produz salvaguardas socioambientais suficientes. Como resultado, onde antes não havia tendência ao desmatamento, acaba-se provocando destruição da floresta e onde, por exemplo, a terra era relativamente barata, torna-se cara para o povo local e atrai a ação de grileiros. Sem ordenamento territorial, os remanejamentos que se façam necessários para a população atingida também tendem a criar novas frentes de desmatamento, geram sofrimento em função da insegurança jurídica para as famílias e representam riscos para o planejamento do próprio empreendimento. Mesmo quando os territórios impactados dispõem de instrumentos estabelecidos de gestão, como plano diretores e zoneamentos econômico ecológicos, o que se observa tipicamente é uma imposição de reorganização territorial conforme as necessidades do empreendimento. O ordenamento efetivo permitiria que o potencial de impacto da obra tenha seus limites identificados e UHE BELO MONTE A situação fundiária na região de implantação da UHE Belo Monte, seja na zona urbana ou rural, é bastante delicada e influenciou diretamente nos processos de remoção e indenização das famílias atingidas. Um cenário de muitos conflitos pelo uso da terra, ocupação de terras públicas e projetos de reforma agrária incompletos fizeram com que muitas famílias em processo de negociação com o empreendedor não tivessem a propriedade da terra reconhecida. O caso dos ribeirinhos atingidos pelo reservatório da UHE é ainda mais delicado. O não reconhecimento das TAUS Termo de Autorização de Uso Sustentável como legítimo direito à terra resultou em indenizações baixas e impossibilidade de reinstalação das famílias nas proximidades dos rios sob influência da UHE. A situação também impôs desafios ao empreendedor devido à baixa disponibilidade de terras regularizadas para reassentamento e alta de preços, o que acabou obrigando parte da população atingida a se instalar em terras inferiores ao módulo fiscal. Ainda que o Plano Básico Ambiental contasse com programas de apoio à regularização fundiária, em associação com órgãos governamentais, tais projetos não alcançaram resultados expressivos na região.

40 que os atores locais possam ter condições de pactuar quanto ao seu futuro e o da região e de identificarem novas demandas, incluindose a finalidade de eventuais terras públicas que ainda não tenham sido destinadas. Etapas de um processo complementar ao licenciamento ambiental Em suma, para que as grandes obras gerem, além do resultado macroeconômico esperado, desenvolvimento sustentável local, é preciso que haja oportunidade de planejamento e negociação de acordos sobre os limites no uso dos recursos naturais entre os atores socioeconômicos que dividem o território a ser afetado pelos empreendimentos. Para isso, devem ser colocadas propostas setoriais claras, com prioridades bem definidas, criadas estratégias e mecanismos de implementação dessas prioridades e num processo de construção participativo. O resultado do processo de negociação sobre o planejamento do desenvolvimento do qual a obra é apenas uma parte deve ser complementar ao processo oficial de licenciamento de grandes obras. As etapas que fazem parte do processo que culmina com o ordenamento territorial devem conter os seguintes elementos: (a) caracterização do território de forma a entender o contexto histórico, a dinâmica socioeconômica e as implicações futuras da implantação da obra para além do EIA RIMA; implantação da obra para além do EIA RIMA; (b) identificação dos principais atores econômicos e suas demandas de forma a trabalhar com os mesmos suas prioridades de investimento e desenvolvimento de mecanismos de troca de informação entre estes atores, de forma a promover a discussão e educação sobre a tendência futura; (c) construção de alianças para fortalecer os grupos mais enfraquecidos política e economicamente e menos aptos a participarem do processo e terem suas demandas atendidas; (d) definição de ações estratégicas respeitando-se as territorialidades institucionais, engajando-se e fortalecendo-se as instituições locais para a sistematização de propostas. Esse processo deve ser capitaneado pelo governo e contar com ampla participação do setor privado, dos movimentos sociais, das instituições de pesquisa e dos governos estaduais e municipais. Sendo assim, além das etapas convencionais do licenciamento, a avaliação de um processo de planejamento do desenvolvimento em um território que recebe um grande empreendimento devem contar com critérios como: (1) identificação e engajamento dos principais atores beneficiados e afetados pela obra, (2) levantamento das suas principais demandas e apoio na construção de propostas claras e priorizadas, (3) concordância e consenso destas propostas entre os atores ou bilateralmente, (4) ordenamento territorial propriamente dito, (5) finalização do plano de

41 dito, (5) finalização do plano de desenvolvimento territorial, (6) realização de consultas públicas sobre o plano; (7) implementação do plano; (8) definição do mecanismo de governança e (9) monitoramento e avaliação da implementação do plano. Etapas adicionais e fundamentais a um processo de licenciamento de grandes empreendimentos de infraestrutura na Amazônia pelo qual se busca um desenvolvimento territorial para além da região diretamente afetada pela obra. Grandes processos consultivos e participativos demandam tempo. Na BR-163, por exemplo (Ver box Plano BR-163 Sustentável) esse processo durou mais de dois anos. Isso porque informar e consultar passa primeiro pelo fortalecimento da sociedade civil organizada, para que esta seja capaz de receber e interagir com um conjunto de informações científicas de qualidade que permita visualizar o futuro da região sob a influência da obra que se quer implementar. É algo que pode diminuir a distância entre as elites da sociedade que, em geral, apoiam as obras, dos movimentos sociais, que em geral se posicionam contra elas. Um processo assim deve ser essencialmente liderado pelo governo federal, garantindo-se recursos e neutralidade. Gargalos práticos para consenso e consolidação do ordenamento territorial Além da já mencionada indisponibilidade de informações fundiárias confiáveis e da costumeira morosidade dos processos de regularização fundiária, um processo adequado de ordenamento territorial, no contexto de grandes obras, encontrará, tipicamente, resistência por parte de atores sociais que se beneficiam da grilagem e da exploração ilegal de recursos naturais, não raro economicamente fortalecidos e politicamente organizados.

42 É preciso atentar ainda para as fragilidades institucionais que se tornam críticas num processo como esse, de órgãos que se encarregam da efetivação das orientações previstas no planejamento, como Ibama, Incra, ICMBio e Secretarias Municipais de Meio Ambiente. Observa-se, além do mais, os tipos de empreendimentos mais ou menos agregadores e as consequências para o planejamento do desenvolvimento territorial. O asfaltamento de estradas, como no caso da BR-163, por exemplo, tende a propiciar maior adesão de diferentes setores da sociedade, o que facilita o estabelecimento prévio de mecanismos de negociação e governança. Já outros empreendimentos que tipicamente geram forte oposição, como hidrelétricas, devem enfrentar maior dificuldade para compor um processo participativo representativo e em tempo adequado. PLANO BR-163 SUSTENTÁVEL Encampado pelo Ministério de Meio Ambiente à época, o Plano BR-163 Sustentável foi resultado de ampla articulação e pressão por parte de diversos segmentos sociais locais, que se mobilizaram em torno do desejo comum pela pavimentação da rodovia, desde que realizada de forma organizada e com repartição de benefícios. Numa primeira fase, um zoneamento econômico ecológico detalhado, a criação de novas unidades de conservação e a regularização de assentamentos e terras indígenas, antes do início das obras, foram capazes de conter eficientemente a previsível expansão do desmatamento em razão de especulação fundiária. O processo, entretanto, não foi finalizado, o que penalizou sobretudo a etapa de fomento a ações produtivas ligadas à economia florestal e a consolidação de áreas protegidas. Hoje, o desmatamento recupera fôlego na região, não mais por motivação da grilagem, mas em razão da exploração madeireira ilegal nas mesmas áreas objeto de priorização para a conservação. Como a Iniciativa pretende contribuir: Apontar componentes e ferramentas de processo participativo de ordenamento territorial, anterior à obra e complementar ao licenciamento ambiental, tais como: o Viabilidade a partir da garantia de recursos e neutralidade na execução o Caracterização socioeconômica do território, complementar ao EIA/Rima, identificação e engajamento dos principais atores beneficiados e afetados pela obra o Fortalecimento de grupos mais enfraquecidos econômica e politicamente para a participação, definição de mecanismo de governança, monitoramento e avaliação contínuos

43 Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, agosto de 2016 Como evitar que consensos e planejamento oriundos do ordenamento territorial sejam subvertidos pela implantação do empreendimento? Como garantir segurança jurídica, primordialmente, às populações atingidas por deslocamento compulsório? Quais experiências indicam melhores práticas para dar celeridade e escala à regularização fundiária? Áreas críticas devem ser priorizadas? Quais seriam elas? Referências para elaboração deste resumo Encontro GT Ordenamento Territorial e Biodiversidade: maio de 2016 (Altamira). Participantes: Antônia Melo (Movimento Xingu Vivo para Sempre); Antônia Pereira Martins (Fundação Viver Produzir e Preservar FVPP); Antônio Carlos Bortoli (Associação Comercial, Industrial e Agropastoril de Altamira ACIAPA); Antônio Demilton (Prefeitura Municipal de Anapu); Gecilda Aparecida Lima (Norte Energia); Ítalo Mourthe e Tatiana Pereira (Universidade Federal do Pará UFPA); Jackson de Sousa Dias (Movimento dos Atingidos por Barragens MAB); Lucimar Souza (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia IPAM); Marcelo Salazar (Instituto Socioambiental ISA); Márcio Hirata (Casa de Governo de Altamira); Marcônio Paiva (Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Turismo de Vitória do Xingu); Maria Augusta da Silva (Sindicato Rural de Altamira SIRALTA); Taís Silva de Jesus (estudante UFPA); Zelma Campos (Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Brasil Novo); além das equipes do GVces, da IFC e do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM). Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas e entrevistas: realizadas pelo IPAM. Autores IPAM e equipe GVces.

44 Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org

45 RESUMO DAS DISCUSSÕES Supressão Vegetal Autorizada PONTOS PRINCIPAIS Se bem aproveitada, a madeira oriunda de Supressão vegetal Autorizada (SVA) poderia beneficiar cadeias florestais legais e a produção energética menos poluente A destinação final não é planejada em conjunto com as operações de supressão, o que faz com que a maior parte do material fique inutilizável Normativas que orientam SVA em âmbito federal não são explícitas quanto aos usos possíveis e dominialidade e há entraves para transporte, assim como, em muitos casos, baixa capacidade local para processamento e aproveitamento da madeira Ajustes regulatórios, novos arranjos institucionais e certificação ambiental para madeira oriunda de SVA podem produzir avanços ATÉ JULHO DE 2016 A implantação de grandes projetos de infraestrutura e mineração na Amazônia é acompanhada por atividades de retirada da vegetação, previstas e autorizadas pelos órgãos licenciadores. As dificuldades para destinação deste material fazem com que o mesmo acabe por degradar-se nos pátios de estocagem. A depender do porte do empreendimento, trata-se de um volume substancial de matéria prima que, se bem aproveitado, poderia beneficiar cadeias florestais legais e a produção energética menos poluente. Embora seja um procedimento padrão, a Supressão Vegetal Autorizada (SVA) converteu-se em gargalo na Amazônia, haja vista entraves na destinação final do produto, bem como os custos operacionais e de estocagem, em geral superiores às demais regiões do País. Fundamentalmente, os entraves se dão na regulamentação e no planejamento dos usos possíveis para a madeira de boa e má qualidade e da biomassa com fim energético. O processo deveria ser orientado pelos usos capazes de fortalecer cadeias produtivas locais, de forma a atuar no mercado com matéria prima de origem legal. Essas estratégias são essenciais na racionalização da supressão, com desdobramentos para arranjos institucionais com distintas capacidades que atuem desde a classificação da madeira, preparo da estocagem, até destino e uso.

46 No arcabouço regulatório e nas práticas empresariais, entraves relativos à destinação e planejamento operacional As operações de SVA para grandes empreendimentos demandam soluções em diversos níveis e setores. Dar destino adequado a todo o material suprimido requer visão estratégica e integrada, tendo em vista a magnitude e complexidade desses processos, assim como as possibilidades de uso decorrentes. Acredita-se por exemplo que a hidrelétrica de Jirau, em Rondônia, cuja construção teve início em 2008, disponha ainda de 150 mil toneladas de madeira oriunda da supressão vegetal, exposta à deterioração dos efeitos do tempo e do clima. Aos elevados custos socioambientais se somam as dificuldades operacionais, envolvendo a elaboração de inventário florestal, resgate de fauna, além do pouco tempo entre a Autorização para Supressão Vegetal (ASV) e prazo para solicitação da licença de operação dos empreendimentos. Ainda que haja normativas que orientam a supressão, a destinação é claramente fator que gera incertezas. Em que pese o debate sobre o seu uso, a madeira com valor comercial é mais facilmente aproveitada, correspondendo a menos de 20% do total suprimido. A biomassa lenhosa e madeiras menos nobres acabam apodrecendo nos pátios de estocagem. Sem vinculação específica entre esses dois elos, supressão e destinação, a própria operação da retirada da vegetação tende a ser inadequada por carecer de procedimentos destinados a cada tipo de madeira, a depender do uso pretendido. Agilidade para emprego da biomassa também é crítica e depende de planeja-mento, haja vista tendência mais rápida à inutilização. No caso do licenciamento federal, após emitida a Autorização para Supressão Vegetal (ASV), o empreendedor deve solicitar Autorização de Utilização de Matéria Prima Florestal (AUMPF). Uma vez permitido o aproveitamento do material, o responsável pela madeira deve solicitar a emissão do Documento Marco Regulatório De acordo com o Departamento de Licenciamento (DLIC) do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA), as normativas que orientam a supressão vegetal autorizada no âmbito de empreendimentos licenciados em nível federal são as seguintes: Instrução Normativa IBAMA 6/2009, que disciplina os procedimentos relativos á emissão de Autorizações de Supressão Vegetal (ASV) e as respectivas Autorizações de Utilização de Matéria Prima Florestal (AUMPF); Instrução Normativa MMA 6/2006, que dispõe sobre a reposição florestal e estabelece isenção da obrigatoriedade de reposição para quem utiliza matéria prima florestal oriunda de SVA para uso dentro do imóvel de origem; Instrução Normativa IBAMA 21/2013, que regulamenta o Documento de Origem Florestal (DOF), licença eletrônica obrigatória para o transporte, beneficiamento, comércio, consumo e armazenamento de produtos florestais de origem nativa; Instrução Normativa IBAMA 21/2014, que Institui o Sistema Nacional de Controle da Origem dos Produtos Florestais (Sinaflor) e integração com os respectivos dados dos diferentes entes federativos.

47 de Origem Florestal (DOF), para transporte. O sistema DOF, entretanto, é tipicamente desenhado para produtos florestais oriundos de manejo. Quando empregado para o caso de SVA, o sistema apresenta entraves, devendo-se buscar alternativas de ajustes ao caso em questão. A dominialidade da madeira ou a quem pertence o material suprimido também suscita debate, sendo necessário esclarecimentos em instruções normativas que indiquem a propriedade e as responsabilidades sobre os produtos de SVA, sobretudo para os casos de empreendimentos em terras públicas ou mesmo naqueles que existe a figura do superficiário, como na mineração. Outras questões normativas são relativas ao processo de emissão das ASV. As autorizações são emitidas à medida em que surge a necessidade de supressão das áreas, ocorrendo casos em que um mesmo empreendimento recebe dezenas de autorizações, dificultando a gestão e a otimização da circulação da madeira no interior das áreas do empreendimento. Fragilidades institucionais e cadeias locais A possibilidade de dinamização das cadeias florestais é uma das principais motivações para o aproveitamento da madeira oriunda de supressão vegetal. Entretanto, a destinação desta para os mercados madeireiros na Amazônia enfrenta como principal entrave a fragilidade das cadeias legais. Faltam elementos técnicos, sejam maquiná-rios seja a estrutura dos negócios e da capacidade produtiva. Grande parte dos receptores não contam com infraestrutura para processamento e beneficiamento da madeira e até mesmo a doação com fins filantrópicos esbarra nesse gargalo. A ilegalidade é uma marca da cadeia madeireira na região, o que torna a competição desleal. SEMAS PARÁ A Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Pará (SEMAS) é responsável pelo licenciamento de empreendimentos de pequeno e médio porte naquele estado e reconhece alguns dos gargalos apontados nas reuniões do GT. Dentre os desafios está a criação de mecanismos legais que permitam a comercialização da madeira, garantindose o controle de origem e de toda a cadeia de custódia, até o destino final. O sistema de emissão de licenças está passando por modernização, porém ainda é realizado de forma manual no estado. Discute-se no interior da SEMAS a possibilidade de nova instrução normativa que permita a destinação da madeira oriunda de supressão vegetal para o mercado. Hoje só é permitida a doação. ENGIE Projeto de biorredutor A proposta da empresa ENGIE visa o aproveitamento da madeira oriunda de SVA que não possui valor comercial, comumente tratada como refugo, convertendo-a em carvão vegetal por meio de biodigestores, para uso na indústria metalúrgica nacional e internacional. Além de dar destinação aos recursos madeireiros subaproveitados, o projeto almeja benefícios ambientais resultantes da substituição da madeira ilegal e dos combustíveis fósseis. Uma vez em operação, tem o potencial de amortizar os custos do empreendedor no processo de supressão vegetal e, em contrapartida, promover o manejo florestal e a conservação ambiental no longo prazo. O projeto está em fase de elaboração e captação de recursos.

48 Somadas à fragilidade da atividade madeireira na região estão também as limitações de monitoramento da cadeia de custódia por parte dos órgãos fiscalizadores. Instituições sucateadas, com poucos recursos humanos e financeiros, não dão conta de garantir fiscalização das áreas extensas dos municípios amazônicos. Tal fator faz com que os órgãos licenciadores vetem ou dificultem a entrada de mais madeira no sistema, por receio que de a supressão vegetal se converta em mais um vetor de desmatamento, ou canal de lavagem de madeira. A capacidade institucional também se apresenta como fator limitador dos procedimentos relativos à supressão vegetal. Poucos são os especialistas no tema no País, existem escassas referências bibliográficas ou estudos de caso sobre o assunto, o que restringe a troca de informação e de aprendizados que possibilitem aprimoramento dos procedimentos. A supressão de vegetação em grandes obras é exemplo de ação que exige ampla concertação, reunindo investidores, empreendedores, governo e sociedade na conformação de arranjos institucionais capazes de dar destino adequado, se não o melhor, a esses materiais. A alternativa da certificação florestal Atualmente, não há uma categoria de certificação socioambiental para produtos florestais advindos de SVA. Acredita-se que a aplicação de estritos critérios de controle de origem e monitoramento, como os praticados pelo selo Forest Stewardship Council (FSC), poderia representar uma solução para a garantia de legalidade na cadeia de custódia, além de ampliar as possibilidades de inserção no mercado. A Assembleia Geral do Forest Stewardship Council, prevista para 2017, poderia ser a oportunidade para tanto. UHE Belo Monte O programa de supressão vegetal da Usina hidrelétrica de Belo Monte teve início após a emissão da Licença de Instalação, no ano de Juntamente com o processo de remoção da vegetação das áreas a serem inundadas pelo reservatório, desenvolveu-se o projeto de Delimitação da Capacidade do Mercado Madeireiro e Certificação da Madeira que tinha por objetivo mapear a viabilidade de comercialização do material suprimido, inserindo-o no mercado por meio de acordos com associações de classe da região. Tentativas de comercialização para serrarias, por meio de leilão e mesmo doação da madeiras não obtiveram sucesso. Os principais entraves mencionados pelo empreendedor e reiterados pelo IBAMA dizem respeito à fragilidade da cadeia madeireira regional serrarias sem documentação adequada, mercado incipiente e forte presença de madeira ilegal em conjunto com entraves regulatórios relativos à circulação do produto. O aproveitamento interno à obra no caso Belo Monte foi a alternativa que prevaleceu.

49 Como a iniciativa pretende contribuir: Estimular a atualização das instruções normativas e marcos regulatórios que regem SVA de modo a orientar a destinação e usos possíveis dos produtos, incluindo-se comercialização e foco em cadeias florestais locais. Inserir o planejamento da destinação de madeira oriunda de SVA nos Estudos de Impacto Ambiental dos empreendimentos, garantindo-se diagnósticos da estrutura da cadeia madeireira regional e dos mercados potenciais para a totalidade da vegetação suprimida. Encorajar a instalação de serrarias no interior das grandes obras, possibilitando o processamento para uso próprio e mesmo destinação externa da madeira beneficiada, facilitando seu aproveitamento. Integrar os planos de supressão vegetal dos empreendimentos ao planejamento florestal regional, a partir de uma visão estratégica e de usos múltiplos do material suprimido, buscando-se maior controle e possiblidade de uso da madeira por parte de cadeias florestais sustentáveis. Apoiar a criação de categorias de certificação para madeira oriunda de SVA de forma a garantir seu controle e assegurar a origem do material. Questões para debate 1 o Fórum Integrador Belém, agosto de 2016 É possível prever nos mecanismos de fomento à grandes obras o estímulo à arranjos institucionais que deem conta do desafio da supressão vegetal? Que tipo de iniciativa no licenciamento ambiental pode levar à integração do planejamento para a madeira oriunda de SVA à economia florestal regional? Em que medida as lacunas regulatórias comprometem a efetiva destinação do material de supressão vegetal comparativamente à capacidade e disposição dos empreendedores em realiza-la?

50 Referências para elaboração deste resumo Encontros GT Supressão Vegetal Autorizada: março e maio de 2016 (São Paulo). Participantes em ao menos um dos encontros: Antônia Mascarenhas (Pronatura); Carolina Rolim (Louis Dreyfous Commodities); Fábio Abdala (Alcoa); Felipe Sgarbi e Alexandre Uhlig (Instituto Acende Brasil); Helena Grundig (Instituto Dialog); Luciano Alfredo Bonaccini (Odebrecht); Manoel Serrão e Anna Beatriz de Brito Gomes (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - FUNBIO); Philipp Hauser e Miguel Lanzuolo de Paula (Engie); Roberto Silva Waack (Amata); Thomaz Toledo (Diretoria de Licenciamento Ambiental DILIC/Ibama); Vera Clau Waissman (BZDUZER); Ageu da Silva Vilácio (Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira COIAB); Jacqueline Dow-Beer (consultora independente); Maria Augusta Bottino (Suzano); Tobias Brancher (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Governo do Pará SEMAS/PA); além do GVces e da IFC. Os participantes não necessariamente representam as visões de suas instituições, mas suas perspectivas individuais. Pesquisas bibliográficas e entrevistas: realizadas pelos autores para a elaboração de documento interno que subsidia os trabalhos e as discussões no Grupo de Trabalho. Autores Equipe GVces Sobre a iniciativa O Centro de Estudos em Sustentabilidade da Fundação Getulio Vargas (GVces) e a International Finance Corporation (IFC) partem da convicção de que é possível aprimorar a trajetória de instalação e operação grandes empreendimentos na Amazônia. Com base em um amplo diálogo, no qual já se engajaram mais de 90 organizações, de diversos setores, a iniciativa busca consolidar aprendizados e propor diretrizes orientadas pela promoção do desenvolvimento local. O processo organiza-se em grupos de trabalho temáticos: Planejamento Territorial e Monitoramento do Desenvolvimento; Instrumentos Financeiros; Grupos Vulneráveis e Direitos Humanos (foco em crianças, adolescentes e mulheres e em povos indígenas, comunidades tradicionais e quilombolas); Capacidades Institucionais; Ordenamento Territorial e Biodiversidade; e Supressão Vegetal Autorizada. Os grupos vêm produzindo documentos com subsídios para as discussões e para a realização de oficinas temáticas. O acúmulo desses apontamentos será debatido em seminários específicos e fóruns, que devem resultar em um conjunto de orientações e ferramentas práticas. A contínua articulação institucional e promoção de diálogo almejam que todo o processo possa inspirar aprimoramento das práticas empresariais, bem como das políticas públicas, e fortalecer o debate pela sociedade civil. Contato Graziela Azevedo (FGV): graziela.azevedo@fgv.br Diogo Bardal (IFC): dbardal@ifc.org