AS DIFICULDADES NO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS

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1 FLÁVIA CRISTINA DE ARAÚJO LOPES AS DIFICULDADES NO PROCESSO LEGISLATIVO DE CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Processo Legislativo. Brasília 2009

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título As dificuldades no processo legislativo de consolidação das leis Autora Flávia Cristina de Araújo Lopes Instituição Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento - CEFOR Data 15/03/2009 Orientador. Resumo: Estudo da metodologia aplicada no processo legislativo de consolidação das leis para subsidiar a apresentação de uma proposta de metodologia padrão para ser adotado nesse processo consolidatório. A pesquisa ppossibilitará o aprimoramento da metodologia aplicada, evitando que seja seja suscetível de vícios constitucionais. Será baseado na técnica bibliográfica e documental. 2. APRESENTAÇÃO Ao assumir a coordenação jurídica do Grupo de Trabalho de Consolidação das Leis da Câmara dos Deputados, em março de 2007, tive a oportunidade de verificar a importância da conclusão do processo de consolidação das leis, e como alguns procedimentos aplicados no processo consolidatório, regulados pela Lei Complementar 95/1998, não estão em consonância com o que efetivamente se segue na prática. O principal objetivo da consolidação das leis, além da sistematização, é a manutenção do conteúdo normativo. Qualquer alteração que pretenda modificar seu conteúdo ou mérito deverá ser excluída do processo. No entanto, na prática alguns dos procedimentos aplicados, apesar da vedação de alteração de mérito, podem acarretar a modificação de seu conteúdo. Do mesmo modo, outros, devido à proibição de aplicação, poderão deixar de alcançar o grande objetivo da consolidação que é a integração de todas as normas de um determinado assunto em um único diploma legal. Enfim, o intuito do trabalho é identificar as dificuldades existentes no processo legislativo de consolidação das leis e analisá-las com o escopo de apresentar uma proposta para adoção de uma metodologia padrão. 3. PROBLEMA A tramitação de projetos de lei de consolidação tem regras e metodologias próprias, reguladas pela Lei Complementar n.º 95/1998 e pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados. O processo de consolidação visa sistematizar em uma

3 só lei as normas de uma determinada matéria, resguardar o mérito da matéria. Qualquer alteração que pretenda modificação de teor ou significado será suprimida do processo. A tarefa de organizar leis e mantê-las é complexa e exige sistematização e continuidade. A consecução de um trabalho expressivo no campo da consolidação de leis requer uma criteriosa investigação técnica do ordenamento jurídico, seja no mapeamento, na compilação e na identificação das normas em vigor que serão objeto de consolidação. O Congresso Nacional, a partir da previsão do art. 59, parágrafo único, da Constituição Federal, verificou a necessidade de um sistema jurídico mais coeso e resolveu regulamentar a consolidação das leis através da Lei Complementar nº 95, de 1998, posteriormente alterada pela Lei Complementar nº 107, de 2001, bem como criar no âmbito da Câmara dos Deputados o Grupo de Trabalho de Consolidação das Leis. A consolidação será feita com a reunião de matérias conexas ou afins em códigos e consolidações integradas por volumes, constituindo na totalidade a Consolidação da Legislação Federal. Consistirá na integração de todas as leis pertinentes à determinada matéria num único diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação, sem modificação de seu alcance nem interrupção da força normativa dos dispositivos consolidados, conforme preceitua o 1º do art.13 da Lei Complementar nº 95/1998. O trabalho de consolidação das leis fundado na Lei Complementar nº 95/98 tem como limite as normas que tenham força de lei de caráter geral emanadas pelo Poder Legislativo ou as de mesma natureza providas pelo Poder Executivo. Assim exclui-se do objeto do projeto de lei de consolidação todas as demais espécies normativas inferiores como as resoluções e os demais atos (portarias, instruções normativas, avisos circulares, pareceres normativos, etc.), de regulamentação expedidos pelos órgãos do Poder Executivo. O parágrafo segundo do art. 13 da LC 95/98 determina a forma de atuação do agente legislador na formulação dos projetos de consolidação, dando prioridade à qualidade e ao alcance do novo dispositivo legal obtido, principalmente no que se refere à consistência, clareza e coerência interna.

4 Utilizando-se a estrutura do texto legal, ou seja, a matriz consolidatória, permite-se a operação de mudanças relativas à posição e à numeração dos artigos consolidados; a fusão de disposições repetitivas ou de valor normativo idêntico; atualização da denominação de órgãos e entidades da administração pública; modificação da redação mediante a substituição de termos antiquados e modos de expressão ultrapassados; atualização do valor de penas pecuniárias com base em indexação-padrão; exclusão de ambigüidades; uniformização terminológica do texto; supressão de disposições formalmente declaradas inconstitucionais; identificação de dispositivos não recepcionados pela Constituição Federal; revogação expressa de dispositivos que tenham sido implicitamente revogados por leis posteriores. Nos três últimos casos, ou seja, no de supressão de disposições formalmente declaradas inconstitucionais, no de indicação de dispositivos não recepcionados pela Constituição Federal e no de declaração expressa da revogação de dispositivos que tenham sido implicitamente revogados por leis posteriores, a providência haverá que ser justificada, e indicadas as fontes de informação que lhe serviram de fundamento. O artigo 14 do mesmo diploma legal determina os procedimentos a serem seguidos para a consolidação. Deverá ser procedido o levantamento da legislação a ser consolidada pelo Poder Legislativo ou Executivo e a formulação de projeto de lei na forma do Regimento Interno de cada uma das Casas que deverá ser apreciado pelo Poder Legislativo. Ainda neste artigo é definido que não são objetos da consolidação as medidas provisórias e que serão admitidos projetos de lei de consolidação destinados exclusivamente à revogação de dispositivos implicitamente revogados e inclusão de dispositivos ou diplomas esparsos em leis preexistentes. No que trata dos demais atos normativos inferiores, determina a Lei Complementar nº 95/98 que órgãos diretamente ligados à Presidência da República e aos Ministérios efetuarão a triagem, o exame e a consolidação dos mesmos e os remeterá à Presidência da República para análise, reunião em coletâneas e posterior publicação. Em referência aos dispositivos e procedimentos previstos no processo de consolidação das leis alguns problemas podem ser identificados, quais sejam:

5 1. atualização do valor de penas pecuniárias com base em indexação padrão (não existe uma indexação padrão a ser aplicada, possibilitando após aplicação de diversos índices de correção a não equiparação da pena ou valor à época de sua publicação); 2. supressão ou não de disposições formalmente declaradas inconstitucionais (alguns dispositivos possuem em caráter liminar declaração de inconstitucionalidade); 3. revogação de dispositivos não recepcionados pela Constituição (o Supremo Tribunal Federal ainda não se manifestou em relação a todas as normas em vigor quanto a sua constitucionalidade, o que permite ao legislador a discricionariedade de julgar pela sua consolidação); 4. revogação expressa de dispositivos implicitamente revogados por leis posteriores (leis posteriores não identificam todos os dispositivos implicitamente revogados possibilitando ao legislador optar ou não pela sua revogação). 5. vedação da consolidação de Medidas Provisórias - MPs (este impedimento esbarra no problema das Medidas Provisórias anteriores a Emenda Constitucional 32/2001 que não tem o caráter transitório, valem como se leis fossem, sem prazo para aprovação no Congresso Nacional. Portanto podem ser consolidadas e continuam no ordenamento jurídico com efeito de lei). A pesquisa buscará estudar uma metodologia padrão, em casos que permitam uma decisão discricionária pelo legislador, a ser aplicada durante o processo legislativo de consolidação das leis no intuito de resguardar a preservação do texto normativo e os seus efeitos jurídicos e a sistematização das normas. E prioritariamente identificar quais as dificuldades encontradas na metodologia aplicada no processo de consolidação das leis. 4. OBJETIVOS Geral - Identificar os problemas técnico-jurídicos existentes no processo de consolidação das leis. Específico - Propor a aplicação de uma metodologia padrão no intuito de preservar o texto normativo e de organizar o ordenamento jurídico brasileiro e

6 com isso possibilitar o aprimoramento do processo. 5. JUSTIFICATIVA O processo de consolidação das leis consiste em evitar a confusão de textos contraditórios, eliminar os preceitos ultrapassados, revisar e organizar as normas existentes sobre um mesmo assunto, e condensá-las em uma só lei, evitando que se sustente a morosidade da justiça, a aplicação inadequada de penas e a impunidade, e com o conseqüente fortalecimento da democracia. O processo de consolidação das leis no âmbito do Congresso Nacional é recente. Os procedimentos foram regulados a partir da aprovação da Lei Complementar nº 95/1998. Apesar de onze anos de sua vigência, a metodologia aplicada no processo legislativo de consolidação das leis ainda merece um cuidado especial e um estudo pormenorizado dos procedimentos adotados na elaboração dos projetos de leis de consolidação no âmbito da Câmara dos Deputados, Durante o biênio , o Grupo de Trabalho de Consolidação das Leis colocou como prioridade o processo de consolidação das leis no âmbito da Câmara dos Deputados. A partir dessa diretriz, pesquisas sobre o ordenamento brasileiro mostraram a extensão da base normativa, uma exorbitância que afronta qualquer critério de racionalidade, apresentando um quadro preocupante, seja devido aos diversos instrumentos normativos, seja pela proliferação legislativa, bem como a necessidade imediata da conclusão do processo consolidatório. Com intuito de viabilizar o processo, diversos projetos de leis de consolidação foram apresentados e estão em tramitação na Casa. Durante sua elaboração, dificuldades técnico-jurídicas foram encontradas na aplicação dos procedimentos consolidatórios. O estudo justifica-se pela identificação dessas dificuldades e a partir dele na elaboração de uma proposta de metodologia padrão para que os objetivos precípuos da consolidação, sistematização das normas e a preservação do conteúdo normativo, fiquem resguardados. Portanto, para que possamos equacionar os problemas de nosso arcabouço jurídico, de uma legislação extensa, desorganizada e inacessível ao cidadão, é necessário aprimorar a metodologia aplicada no processo de consolidação das leis, tendo, assim, um procedimento que não gere dúvidas ou

7 seja suscetível de vícios constitucionais. 6. REVISÃO DA LITERATURA A confusão do ordenamento jurídico reflete na própria sociedade. As normas seguem a evolução da sociedade e se alimentam pelo mesmo processo histórico de desenvolvimento, para além da linha cronológica de um tempo contínuo. É frequente que a elaboração legislativa seja empreendida pelo simples motivo de que a lei em tela envelheceu, cumpriu seu tempo ou não responde mais às exigências modernas. Ou então, pelo fato da produção normativa ter sido tomada pelo improviso, proselitismo, clientelismo, imediatismo e por uma longa série de vícios que tornaram a produção das leis uma ação política irrefletida e desarrazoada. Assim afirma Natália de Miranda Freire, em A Consolidação como Objeto da Técnica Legislativa : A alteração das leis é decorrência da própria evolução da sociedade. A lei pode vigorar por muito tempo, mas não é imutável ou eterna, devendo ser modificada segundo a necessidade e observados procedimentos que visem preservar, tanto quanto possível, a clareza, a precisão e a unidade do seu texto, suprindo lacunas e desfazendo ambigüidades que possam comprometer o sentido das suas disposições. Quando o número incontrolável de leis e seu caráter fragmentário, decorrente sobretudo de suas constantes alterações, passam a representar ameaça à própria segurança jurídica, recorrese à consolidação, o último dos atos previstos no parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal como objeto da lei complementar nele requerida. De fato, a multiplicidade de leis que coexistem no ordenamento jurídico brasileiro, muitas vezes redigidas de forma lacunosa, obscura ou ambígua ou revestidas de caráter fragmentário, em face de sucessivas alterações que incidem ou repercutem no seu texto, causa apreensão ao jurista e deveria ser alvo de profunda reflexão por parte do legislador. (FREIRE, 2009, p. 83). A produção de leis, em grande parte contraditórias, derivadas muitas vezes

8 do descuido, do despreparo ou do oportunismo e marcadas pelo improviso, pela sobreposição de alguns textos sobre outros, pelo acréscimo ou subtração de enunciados, enumerados, parágrafos ou incisos, com considerações implícitas ou nebulosas, muitas das quais incompatíveis ou ininteligíveis, causam incerteza e insegurança no momento de individualização da norma, e ainda uma desorientação no operador do direito, quando não consegue definir qual a melhor interpretação a seguir. No estudo O Instituto da Consolidação: Panorama Histórico, Jurídico e Político, publicado pela Assembléia Legislativa de Minas Gerais, Gabriel Dezen Júnior destaca que: A necessidade diria até a urgência da prática da consolidação de leis é decorrência da abusiva ação normativa do Legislativo e do Executivo, cuja solução passa por profundas alterações no processo legislativo constitucional. A consolidação é uma tentativa de solucionar o problema, oferecendo um referencial normativo que desfrute do atributo da unicidade material. A multiplicação exponencial das leis e normas jurídicas (uma entidade paranaense calculou que, no Brasil, desde 1988, são produzidas em média 14 novas normas por dia!) é um problema em si, a ser solucionado por restrições constitucionais à atividade normativa e, principalmente, pela imposição de codificação. A consolidação mira a outra ponta do problema, o resultado dos excessos legiferantes, na linha da melhor doutrina estrangeira. (DEZEN, 2009, p.39-40). Evidente é que, a enorme quantidade de leis é diretamente decorrente do poder que um Estado tem em editá-las, e para que este seja mais cuidadoso quando da elaboração de normas, deve-se limitar as possibilidades deste legislar, quando não, de criar procedimentos eficazes de consolidação dessas normas, no sentido de possibilitar o fortalecimento da democracia, diminuição da morosidade e da efetivação e conhecimento com mais facilidade de direitos e deveres. A proliferação legislativa combinada com as mazelas do processo legislativo, como a omissão do legislador em relação à regulamentação de matérias cruciais; as peculiaridades do ordenamento, entremeado de medidas excepcionais; a utilização da técnica de revogação tácita, criando incertezas e duplicidade; o costume de elaboração de lei extravagante; e a ausência de prática de republicação de leis alteradas substancialmente, são fatores que levam à criação

9 de um ordenamento jurídico inseguro, comprometendo a materialização dos direitos e a inviabilidade da aplicação da legislação em um fato concreto. Maria Coeli Simões Pires em A Temporalidade da Norma e o Processo de Consolidação de Leis: Vigência, Revogação e Direito Adquirido, quando trata do desafio que nos traz a consolidação aduz: De qualquer modo, o desafio material que se coloca ao consolidador é o de tomar o direito estático (enquanto mera opção regulativa ou objetivo e confrontá-lo com as sucessivas estatuições no tempo, atento especialmente às tensões de incompatibilidades, para identificação das possíveis revogações e conformação do núcleo da opção regulativa no seu conjunto. Essa conformação pode ser feita segundo critério temático, ou de acordo com outro método de ordenação, compartimentação ou de distribuição topográfica dos conteúdos normativos, ou ainda segundo combinações que respondam às ordens de interesse da coletividade e às necessidades do Direito positivo. Isto é, o desafio é buscar a simplificação das normas gerais que prevalecem no ordenamento legal. (PIRES, 2009, p. 115). Observa-se, portanto, a necessidade da integração e sistematização das normas existentes, que é aparente a existência de conflito entre as normas jurídicas válidas e vigentes. A prática legislativa para estar constantemente submetida aos juízos de razoabilidade, proporcionalidade e de efetividade, deverá enfrentar o desafio do processo de consolidação das leis, ao passo de encontrar formas e modos de imprimir um mínimo de racionalidade num quadro que já se encontra caótico. O resultado será a própria constituição do ordenamento jurídico, reconstruindo-o de maneira lógica, convertendo o produto legislado em uma descrição coerente e harmônica do Direito. 7. METODOLOGIA A metodologia empregada para o desenvolvimento do trabalho será a histórica, ancorada na técnica bibliográfica e documental, que se dará a partir de: - Leitura da bibliografia disponível sobre o assunto; - Levantamento dos projetos de leis de consolidação das leis a partir de 2007; - Elaboração de instrumento de análise, identificando as dificuldades técnico-

10 jurídica no processo de consolidação; - Aplicação dos parâmetros definidos no instrumento de análise; e - Elaboração do texto final, definindo uma proposta de metodologia padrão para o processo de consolidação das leis. 8. CRONOGRAMA - Julho a Agosto: levantamento e leitura da bibliografia selecionada; - Setembro e Outubro: análise e interpretação das dificuldades identificadas no processo de consolidação frente à pesquisa realizada dos projetos de consolidação das leis e início da redação; - Outubro e Novembro: redação da monografia a partir dos parâmetros definidos no instrumento de análise com a elaboração de uma proposta de metodologia padrão a ser aplicada no processo consolidatório. - Dezembro: revisão final da monografia e entrega. 9. BIBLIOGRAFIA ARAUJO, Rosalina Corrêa de. Estado e Poder Judiciário no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Juris, BELTRÃO, Helio. Descentralização e Liberdade. 3.Ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília/Instituto Hélio Beltrão BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento Jurídico. Tradução Cláudio de Cicco e Maria Celeste C. J. Santos. São Paulo: Polis; Brasília: Editora Universidade de Brasília, BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 17 ª Edição. São Paulo: Malheiros, BRASIL. Decreto-lei 4.657, de 4 de setembro de Lei de Introdução ao Código Civil. Diário Oficial da União. Brasília. 09 de setembro de p.1. BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de Diário Oficial da União. Brasília. 27 de fevereiro de 1998.p.1.

11 BRASIL. Lei Complementar nº 107 de 26 de abril de Diário Oficial da União. Brasília. 27 de abril de Seção I, p.1. CARNELUTTI, Francesco. Como Nasce o Direito. Tradução de Ricardo Rodrigues Gama. 2ª Edição. Campinas: Russel Editores, 2005 CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. Belo Horizonte: Del Rey, COELHO, Fábio Ulhoa. Para Entender Kelsen. São Paulo: Saraiva, COELHO, Luis Fernando. Lógica Jurídica e Interpretação das Leis. Rio de Janeiro: Forense, CRETELLA JÚNIOR, José. Comentários à Constituição Brasileira de 1988, v.1.rio de Janeiro: Editora Forense, DAHRENDORF, Ralf. A Lei e a Ordem. Tradução de Tamara D. Barile. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, DEZEN Júnior,Gabriel. O Instituto da Consolidação: Panorama Histórico, Jurídico e Político. Disponível em < Acesso em: 27 mar DINIZ, Maria Helena. Conflito de Normas. São Paulo: Saraiva, FABRIS, Sérgio Antonio. Elementos de Técnica Legislativa Teoria e Prática. Rio de Janeiro: Editora Ediouro,1989. FERRAZ JÚNIOR, Tércio. Constituição de 1988: Legitimidade, vigência e eficácia, supremacia. São Paulo: Editora Atlas, FILHO, Ives Gandra da Silva Martins. Ordenamento Jurídico Brasileiro. Revista Jurídica Presidência da República. Brasília, vol. 1, n. 3, julho FREIRE, Natália de Miranda. Técnica e Processo Legislativo. Comentários à Lei Complementar n. 95/98, com as alterações introduzidas pela Lei Complementar n. 107/01. Belo Horizonte. Del Rey, 2002.

12 FREIRE, Natália de Miranda. A Consolidação como Objeto da Técnica Legislativa. Disponível em < Acesso em: 27 mar KELSEN, H. Teoria Geral do Direito e do Estado. 2ª edição. Tradução de Luís Carlos Borges. São Paulo: Martins Fontes, KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. 6ª edição. São Paulo: Martins Fontes, LITRENTO, Oliveiros. Doutrina na Ordem Jurídica: pressupostos fundamentais e subsídios para sua positividade. Rio de Janeiro: Forense, MENDES, Gilmar Ferreira. O Ordenamento Jurídico Brasileiro e o Instituto da Consolidação. Revista Jurídica. Brasília, vol.1, maio de OLIVEIRA, Modesto Marques de. A Força do Direito e os Limites da Lei. Belém: CEJUP, PIRES, Maria Coeli Simões. A Temporalidade da Norma e o Processo de Consolidação de Leis: Vigência, Revogação e Direito Adquirido. Disponível em < Acesso em: 27 mar PORTO, Walter Costa. Racionalização Legislativa. Brasília: Fundação Petrônio Portela, SANTOS, Luiz Cláudio Alves dos; CARNEIRO, André Corrêa de Sá; NOBREGA NETTO, Miguel Gerônimo da. Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados. 2ª Edição revista, atualizada e ampliada. Brasília: Ed. Vestcon, 2007.