REGIMES INTERNACIONAIS IMPORTAM? FORMAÇÃO DA AGENDA E POLÍTICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL 1.

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1 REGIMES INTERNACIONAIS IMPORTAM? FORMAÇÃO DA AGENDA E POLÍTICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL 1. SODRÉ, Mônica SOARES, Alessandra Resumo Dentre as atividades ilícitas transnacionais, o tráfico de pessoas constitui-se como uma das que mais tem crescido nos últimos anos e tem sido foco de atenção em foros de negociação internacional e também uma preocupação no cenário doméstico. O objetivo desta proposta é compreender de que modo e em que medida as articulações internacionais exercem influência no cenário doméstico, em especial no que concerne a formação da agenda governamental em relação à essa temática. Para isso utilizaremos o arcabouço teórico fornecido pela teoria dos regimes internacionais e por estudos que auxiliam na compreensão do processo de formulação de políticas públicas, privilegiando aqueles que cuidam da formação da agenda de políticas governamentais, procurando investigar de que forma esta questão se tornou importante e ganhou relevância a ponto de integrar a agenda governamental e decisional brasileira. Palavras-chave: tráfico de pessoas; formação da agenda; políticas públicas. Introdução Inúmeros esforços globais têm sido feitos para combater o tráfico de pessoas e a cooperação entre países mostra-se fundamental tanto na prevenção quanto na maneira de se lidar com o problema. O tráfico de pessoas constitui-se como uma das atividades impulsionadas nos últimos anos e tem sido foco de atenção em foros de negociação internacional e também uma preocupação no cenário doméstico. Importante ressaltar que em relação a esse tema em específico, vinculam-se 1 Parte desse trabalho foi apresentado no Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes, realizado na UNESP, Araraquara (SP) de 23 a 25 de abril de

2 normalmente duas práticas, crime organizado e a violação dos direitos humanos. Com efeito, a Convenção contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Convenção de Palermo, constitui-se no principal instrumento normativo internacional para se lidar com a questão. Concluída na Itália no ano 2000 e mediada pela Organização das Nações Unidas, a supracitada Convenção foi assinada por mais de 150 países, dentre eles o Brasil. O Brasil promulgou a Convenção Contra o Crime Organizado Transnacional e dois de seus Protocolos Adicionais: Protocolo para Prevenir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente de mulheres e crianças; e Protocolo Contra o Contrabando de Pessoas por Terra, Mar e Ar em 15/03/2004. O Protocolo Adicional Relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças, nasceu da necessidade de dar tratamento à questão do tráfico humano em geral e, mais especificamente, aos casos envolvendo mulheres e crianças. Embora outros instrumentos internacionais já existissem, não havia até aquele momento nenhum instrumento universal que lidasse com todos os aspectos dessa prática. Desse modo, ao assinarem o compromisso, os Estados-Parte se comprometeram a tipificar o crime de tráfico de pessoas, especialmente mulheres e crianças; prestar assistência e proteção necessária às vítimas e facilitar a sua repatriação. O objetivo da proposta que apresentamos aqui é compreender de que modo e em que medida o Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional 2, exerceu influência no processo de formação da agenda governamental relativa ao tráfico de pessoas. Para isso nos valeremos do arcabouço teórico fornecido pela teoria dos regimes internacionais e por estudos que auxiliam na compreensão do processo de formulação de políticas públicas, privilegiando aqueles que cuidam da formação da agenda de políticas governamentais (agenda-setting). 2 A literatura acerca de regimes internacionais e suas áreas temáticas específicas não é consensual e há autores que tratam a Convenção de Palermo e seus protocolos adicionais, objetos de estudo do presente trabalho, como parte integrante do Regime Internacional de Justiça Criminal (Bajrektarevic, 2011). Para o presente artigo, entende-se que a Convenção de Palermo e seus Protocolos Adicionais compõe um regime internacional, o qual denomino de Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional. A utilização da nomenclatura dos regimes no presente caso serve apenas para recortar o tema em análise, tráfico de pessoas, de forma que a mesma não será abordada neste trabalho. 2

3 O estado da arte do processo de formação da agenda Incontáveis problemas surgem todos os dias de vários pontos do Estado, demandando atenção e solução por parte dos governos. Alguns são de interesse geral, como aqueles que versam sobre saúde e segurança; outros, de interesse particular, como os relativos a interesses materiais de grupos menos favorecidos, de organizações poderosas, ou até mesmo de vozes dispersas na população. Frente a alguns problemas o consenso é rápido e majoritário, frente a outros as opiniões se dividem. Alguns problemas são abarcados pelas obrigações e imposições constitucionais do Estado, cabendo a este apenas o seu cumprimento integral. Enquanto alguns são de rotina e de fácil solução, outros são mais complexos, muitas vezes inéditos e até mesmo interdependentes. Assim, as relações cotidianas entre sociedade e Estado tomam a forma de problemas e soluções, demandas e ofertas, necessidades e satisfações, sendo o Estado em sua origem concebido para resolver essas questões. No entanto, nem todos os problemas são bem sucedidos no processo de chamar a atenção dos governos, despertar sua iniciativa e se inserir entre seus assuntos prioritários a ponto de fazer parte da sua agenda (VILLANUEVA, 2003). Algumas questões de interesse vital para certos indivíduos e até mesmo qualificadas como de interesse público são descartadas de início, modificadas em seu trajeto em busca de atenção da sociedade e do governo ou até mesmo não se tornam prioridade para a ação governamental. Em outros casos, as questões sequer alcançam o status de questão pública e, por isso, entram na classe de assuntos privados ou de interesse exclusivamente particular, sendo imediatamente descartados. Há questões que, a despeito de conseguirem chegar à agenda dos governos, não alcançam os primeiros lugares na hierarquia de temas e recebem apenas um tratamento de rotina ou emergencial. Em outros casos, o governo se mostra imediatamente sensível e preocupado. Assim, nem todas as questões se tornam públicas e nem todas que são entendidas como públicas se tornam objeto da ação governamental (VILLANUEVA, 1993). Diante deste quadro surgem inúmeros questionamentos: o que ocorre então no processo de formação da agenda governamental? Como e por que determinadas questões ascendem na agenda e outras, com as mesmas características são 3

4 desqualificadas, ou aceitas com reservas e colocados em lista de espera? Qual é a lógica ou dinâmica que explica a atenção ou o desinteresse na seleção, ou na eliminação das questões? Quais os fatores que facilitam ou dificultam o ingresso de certos temas na agenda de governo? São as normas, as organizações, pessoas, ideias, temas, que abrem ou fecham o acesso à agenda governamental? Por que alguns problemas são excluídos da agenda? (VILLANUEVA, 1993). Desse modo, uma preocupação constante de teóricos e analistas consiste justamente em buscar compreender como se dá a formação da agenda governamental. Para isso, no entanto, faz-se necessário definir o que entendemos por agenda. Para Villanueva (idem) a formação da agenda evidencia qual estrutura de poder efetivamente domina a elaboração das políticas, pois revela quem são os que de fato definem e justificam os problemas públicos, isto é, quais grupos e organizações tem força para transformar problemas sociais em públicos e, especialmente, em prioridades de governo. Segundo o autor, a decisão mais importante do governo é aquela que diz respeito à escolha dos seus problemas e prioridades de ação, ou seja, sua agenda. É ela quem dá o tom e a direção de um governo, prenunciando seu sucesso ou sua derrota. Villanueva (1993) define agenda de governo como um conjunto de problemas, demandas, questões ou assuntos que os governantes selecionam e ordenam como objeto para ação, mais especificamente como objetos sobre os quais decidem que devem atuar, ou que consideram que tenham que atuar. Já Cobb e Ross (1976, apud VILLANUEVA, 1993), entendem que se pode chamar propriamente de formação de agenda o processo mediante o qual as demandas de vários grupos da população se transformam em assuntos que disputam a atenção das autoridades públicas. Cobb e Elder (1984) definem a formação da agenda como o processo através do qual problemas e questões chamam a atenção séria e ativa do governo como assuntos passíveis de ordem pública. De acordo com os autores, essa importância se dá basicamente por dois motivos. Primeiro, a capacidade dos governos é limitada, já que existem muitas questões em jogo esperando por sua atenção. Segundo, os problemas de uma política são assuntos por definir. Assim, para uma situação particular ou um conjunto de circunstâncias se constituírem em um problema, mesmo sendo um assunto de "interesse público", dependerá de crenças e valores, e não exclusivamente dos 4

5 próprios fatos. Os problemas da política são construções sociais que plasmam certas concepções particulares da realidade. Dado que os problemas podem ser definidos de muitas maneiras, o que está em discussão ao longo do processo de formação da agenda não é necessariamente quais problemas serão levados em consideração, mas como eles serão definidos. As definições não só estruturam e emolduram as escolhas posteriores da política, mas também servem para afirmar uma concepção particular da realidade. Villanueva (1993) entende que, embora a agenda seja do governo, os problemas que a compõem se originam e configuram no sistema político. Ou seja, há uma agenda dos cidadãos, do Estado e do sistema político que pode preceder e determinar a agenda do governo, ou ser induzida pelas preocupações e prioridades governamentais, que pode vincular-se à do governo ou dela se afastar em maior ou menor grau. Os nexos ou as inconsistências entre as duas agendas são próprios da dinâmica das relações entre sociedade e estado (VILLANUEVA, 1993). Jones e Baumgartner (2005, apud SMITH e LARIMER, 2009), definem agenda como o processo pelo qual a informação é prioridade para a ação, de forma que a atenção é atribuída a alguns problemas ao invés de outros. Já Cobb e Elder (1986, apud VILLANUEVA, 1993), fazem a distinção entre dois tipos de agenda. A primeira, denominada de sistêmica, pública ou constitucional e a segunda de institucional, formal ou governamental. A primeira está integrada por todas as questões que os membros de uma comunidade política percebem como merecedoras de atenção pública e como assunto de competência jurisdicional legítima da autoridade governamental existente. Toda comunidade política, local, estatal e nacional tem sua própria agenda sistêmica. A segunda agenda pode ser definida como o conjunto de questões explicitamente aceitas para consideração séria e ativa dos formuladores de políticas. Com efeito, qualquer conjunto de questões aceitas por qualquer órgão governamental em nível local, estatal ou nacional constituirá uma agenda institucional. A natureza e a dinâmica de ambas as agendas são bem diversas. A sistêmica trata de questões abstratas, gerais e globais, é mais genérica e ampla em termos de extensão e domínio e abarca problemas como pobreza extrema, segurança nacional. Por outro lado, a agenda institucional é mais específica, concreta e delimitada, indicando e definindo problemas precisos como o HIV, analfabetismo e 5

6 narcotráfico. Kingdon (2003) distingue a agenda governamental, que são os assuntos que despertam a atenção e o interesse dos formuladores de políticas, da agenda de decisão, que são os assuntos de dentro do governo que já estão prontos para uma decisão ativa dos formuladores de políticas. Smith e Larimer (2009) afirmam que frequentemente esse processo de formação da agenda é assumido como lógico e racional, mas na realidade o processo é tanto político como lógico. A agenda-setting é o primeiro momento de vida de uma política, a representação estratégica de uma situação como sendo problemática e chamando a atenção do governo. A agenda é um conjunto de assuntos (é o que importa e o que importa varia) sobre os quais o governo e as pessoas ligadas a ele concentram sua atenção durante um determinado momento (KINGDON, 2003). Assim, podemos definir a formação da agenda como o processo pelo qual problemas e soluções ganham ou deixam de ganhar a atenção do governo. Logo, os trabalhos que se dedicam a compreender a formação da agenda buscam desenvolver modelos explicativos para entender melhor como e por que os governos fazem ou deixam de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos (SOUZA, 2006). Dentre os modelos mais recentes que buscam explicar como as agendas governamentais 3 são formuladas e alteradas, destaca- se o de fluxos múltiplos de John Kingdon (2003). Com base no modelo conhecido como lata de lixo 4 (garbage can), Kingdon (1984) analisou os processos de definição da agenda e de determinação de políticas alternativas, elaborando a partir disso o modelo de múltiplos fluxos (multiple streams). Esse modelo foi aplicado pelo autor para analisar os processos de formação de agenda e de determinação de políticas alternativas nas questões de saúde e transporte no âmbito do governo norte americano. O objetivo é analisar o processo de formação de políticas em um contexto de ambiguidades. Aqui a questão temporal é fundamental, já que a adoção de uma determinada alternativa de política é tida como dependente da 3 Faria (2003) cita cinco grandes vertentes analíticas da subárea das políticas públicas: (i) a institucional; (ii) a interessada na atuação e no impacto dos grupos e das redes (policy networks); (iii) as que dão ênfase aos condicionantes sociais e econômicos no processo de produção das políticas; (4) a escolha racional; e (5)as que destacam o papel das ideias e do conhecimento (policy learning). 4 Esse modelo foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972). 6

7 ocorrência simultânea de certos eventos e da atuação de alguns atores. De acordo com Zahariadis (1993, apud FARIA, 2003) essa abordagem oferece respostas para três questões cruciais: (1) Como a atenção dos policy makers é focada em determinados problemas e soluções?; (2) Como as questões são modeladas e determinadas e (3) Como e quando se dá a busca por soluções? Kingdon (1984) destaca a existência de 03 streams de atores e questões no processo de produção de políticas públicas: (a) dos problemas, formado por informações sobre várias questões problemas e por atores que propõem diversas e conflitantes definições para essas questões; (b) das políticas (policies), formados por aqueles que propõem soluções aos distintos problemas e (c) o da política (politics). No primeiro fluxo, o modelo busca analisar como as questões são reconhecidas e porque certos problemas entram na agenda governamental 5. De acordo com Kingdon, uma questão é percebida como um problema apenas quando os formuladores de políticas acreditam que devem fazer algo a seu respeito. No entanto, Kingdon (idem) chama a atenção para o fato de que o excessivo volume de questões, aliado à incapacidade dos formuladores de lidar com todas ao mesmo tempo, os impele a concentrar sua atenção em algumas e ignorar outras. No segundo fluxo o autor trabalha com um conjunto de alternativas e soluções disponíveis para os problemas. Aqui há um processo competitivo de seleção de ideias, as que se mostram viáveis tecnicamente, que têm custos toleráveis e aquelas que representam valores compartilhados (têm aceitação do público e receptividade dos formuladores), geralmente são as que sobrevivem para posteriormente serem levadas para a efetiva consideração daqueles que participam do processo decisório (CAPELLA, 2007). Diferentemente do anterior, esse fluxo é composto pela dimensão da política, as coalizões são construídas a partir de um processo de barganha e negociação política. Aqui três elementos exercem influência na agenda do governo: (i) humor nacional, 5 Para compreensão do modelo é preciso levar em conta que os problemas são construções sociais que envolvem interpretação. Ou seja, os problemas vão além das questões ou eventos externos, existe também um elemento interpretativo que envolve a percepção dos formuladores de políticas, fazendo com que determinadas questões se destaquem entre eles e por essa razão se transformem em problemas e alcancem a agenda governamental (CAPELLA, 2007). 7

8 caracterizado por uma situação onde as pessoas compartilham as mesmas questões durante um determinado tempo, pode criar incentivos para a promoção de algumas questões, ou para desestimular outras ideias; (ii) forças políticas organizadas, seu apoio ou oposição permite aos formuladores de políticas avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta e também quais seus custos caso não conte com o apoio de certos setores e (iii) mudanças dentro do governo (a exemplo, início de um novo governo, mudança na composição do Congresso Nacional, na chefia de órgãos e empresas públicas, entre outros), podem exercer grande influência na agenda governamental se desencadearem rupturas com a ordem anterior, ou se propiciarem a permanência de certos temas, entrada de novos temas, ou bloqueio de outros (CAPELLA, 2007). Assim, no modelo de Kingdon, a convergência entre os três fluxos: problemas (problems); soluções ou alternativas (policies) e política (politics) é que abre uma janela de oportunidade política (policy window) permitindo que uma questão vá para a agenda de decisão. Porém, da mesma forma que as janelas se abrem, elas também se fecham, isso ocorre quando um dos fluxos se desarticula em relação aos demais. Para esse autor, as mudanças no clima nacional e as ocorridas dentro do governo (turnover) são consideradas como as maiores propulsoras de transformações na agenda governamental. Segundo Faria (2003) a abertura de uma janela política, frequentemente, é determinada pelo reconhecimento do problema e pelo processo político, que podem proporcionar chances para que os empreendedores políticos (policy entrepreneurs) 6 possam acoplá-los, de forma a promover mudanças na agenda de decisão. Em geral as janelas se abrem quando associadas ao stream da política ou a questões e problemas externos ao sistema político se tornam candentes. Muito embora exista um número de atores envolvidos nas atividades de controle e 6 Os empreendedores da política (policy entrepreneurs) são atores fundamentais para o acesso de uma questão à agenda, pois estão dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, reputação, recursos financeiros) na defesa de suas ideais, propostas e concepções a respeito dos problemas. Podem ser encontrados dentro do governo (ministros, servidores públicos de carreira), ou fora do governo (lobistas, acadêmicos, jornalistas). 8

9 formação da agenda, Jann e Wegrich (2007) afirmam que a maioria dos mecanismos que afetam a agenda-setting encontram-se fora do controle direto de um único ator. De acordo com esses autores, a confluência de uma série de fatores e variáveis interagindo determina se uma questão política entrará na agenda política ou não. Esses fatores incluem tanto as condições materiais do ambiente político (como o nível de desenvolvimento econômico), quanto o fluxo e ciclo de ideias e ideologias, que são importantes na avaliação dos problemas e na vinculação deles com as soluções (propostas de políticas). Dentro desse contexto a conjugação de interesses entre os atores relevantes, as instituições encarregadas de agir eficazmente, o ciclo de percepção do problema, bem como as soluções que estão ligadas aos diferentes problemas têm papel central. Phil Cerny (2001), ao se deparar com a diversificação de atores envolvidos no processo de formulação de políticas, sobretudo após a globalização, propôs a substituição da ideia do triângulo de ferro, constituído por três atores centrais (políticos, burocratas e grupos de interesse), pela imagem do pentágono de ouro, onde além destes três atores seria levado em consideração o poder de que hoje desfrutam os mercados financeiros globais e as instituições financeiras (quarto vértice do pentágono) e atores não governamentais que possuem atuação transnacional, como a ONU por exemplo (quinto vértice do pentágono). De fato, após a globalização, a influência exercida pelos atores do cenário internacional nas políticas públicas vem aumentando consideravelmente. As regras e preceitos internacionais, a exemplo as Convenções e Tratados internacionais, criam normas com objetivo de regular certos temas como meio ambiente, ilícitos, direitos humanos, entre outros. Estas normas podem ou não ter caráter vinculativo; se tiverem o país signatário é obrigado a cumprir suas disposições, o que significa que o governo em algum momento (em muitos casos esses instrumentos internacionais trazem em seu bojo metas a serem cumpridas pelos signatários), terá que inserir aquele problema apresentado no âmbito internacional em sua agenda governamental. Assim, a influência do cenário internacional na produção de políticas públicas aptas a solucionar certas questões, em especial aquelas com caráter transnacional, tem se tornado cada vez maior. 9

10 Regimes internacionais O fim da Guerra Fria e o evento simbólico de seu término caracterizado pela queda do muro de Berlim configuram um ponto de inflexão nas relações internacionais. As grandes potências envolvidas no conflito, Estados Unidos e União Soviética, empreenderam volumosos esforços e soma de recursos nas décadas anteriores em disputas político-ideológicas em torno de modos de produção e organização econômico social distintas. A queda do muro em novembro de 1989 reunificou não somente as duas Alemanhas separadas desde 1961, mas retirou também os entraves à comunicação e ao fluxo de bens e serviços entre oriente e ocidente. A inexistência de barreiras físicas acima mencionadas contribuiu para diluição das fronteiras, e o advento da globalização trouxe consigo um incremento das relações econômicas entre países, facilitadas entre outros pela velocidade dos meios de comunicação e de transporte. Embora as trocas comerciais entre diferentes Estados não sejam prática nova ou recente, a maneira com que as mesmas passaram a se dar a partir da década de 80 do século XX apresentou contornos notadamente distintos. Essa nova realidade favoreceu uma maior integração entre as nações, expandiu mercados, incrementou a cooperação entre países, divulgou tecnologias, deu visibilidade e propagou as ondas democráticas em regiões há muito pautadas em regimes autoritários. Ao mesmo tempo em que favoreceu inúmeras trocas, ampliou as possibilidades de comunicação e reduziu a distância entre as pessoas, favoreceu também determinados grupos e atores ligados a outro tipo de economia, existente também desde tempos mais remotos. Essa, conhecida como economia ilícita, abarca atividades como tráfico de drogas, terrorismo, crime organizado e tráfico de pessoas, ganhou novas dimensões e contornos nas últimas décadas. No caso do tráfico de pessoas, estimase que que existam atualmente em torno de 12 milhões de vítimas de tráfico humano no mundo e que mais da metade delas seja composta de mulheres e crianças. Nesse sentido, a globalização seguramente modificou a maneira de agir dos grupos ligados às atividade ilícitas, aumentando seu poder de comunicação e deslocamento assim como sua capacidade de movimentação de recursos materiais, humanos e financeiros. Essa caracterização proporcionou uma escala global de atuação para esses grupos, gerando impactos significativos no volume de comércio ilícito, nas suas 10

11 consequências para a economia lícita e demandando grande atenção por parte dos decisores políticos contemporâneos. Do ponto de vista analítico, começava a perder força a corrente conhecida como realismo e cujo foco de análise das relações internacionais assentava-se no Estado como ator unitário e sobre temas como segurança e soberania. O fim inesperado da Guerra fria evidenciou a incapacidade dessa corrente teórica de dar conta dos eventos que se sucederam e da fragilidade de conceitos como equilíbrio sistêmico internacional. Nesse momento, num cenário em permanente transformação, tomaram forma outras correntes teóricas cuja semelhança, grosso modo, reside na consideração de outros atores que não somente o Estado como importantes para a condução dos assuntos de política externa. Nesse contexto de transição e reordenamento, Robert Keohane e Joseph Nye, em trabalho publicado em 1977, formularam aquela que ficou conhecida como teoria da interdependência complexa. De acordo com essa teoria o cenário político internacional abarca agentes não estatais, a distinção e hierarquia de assuntos não existem e as relações assimétricas de poder nem sempre implicam em uso efetivo e instrumental de força. Em 1984, com a publicação de After Hegemony,, Keohane trouxe à luz conceitos como cooperação e instituições internacionais, articulando-os de modo a compreender o papel das últimas na promoção da primeira. Deste modo, a existência de uma política de coordenação é fundamental, uma vez que ela seria capaz de produzir ajustes políticos e adaptação de interesses por meio de negociação política entre atores internacionais, genericamente denominados Regimes Internacionais. Nesse sentido, a existência de interesses comuns aliada à racionalidade dos atores produziria, em certas circunstâncias, regimes internacionais de cooperação mútua, tendo as instituições internacionais papel importante no que diz respeito à capacidade de indução à cooperação. Em síntese, os regimes facilitam a cooperação, propiciando regras, normas, princípios e procedimentos que auxiliam os agentes a superar barreiras à cooperação identificadas pelas teorias econômicas como falha de mercado (KEOHANE, 1984: 96). 11

12 Nesse sentido, de acordo com Krasner (1983), regimes internacionais podem ser definidos como: Princípios, normas, regras e procedimentos para a tomada de decisão, implícitos ou explícitos, em função dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área ou tema das relações internacionais. (KRASNER, 1983: 24) Isso posto, adotamos neste trabalho a ideia de que Regimes Internacionais são mecanismos de concertação política com objetivo de reduzir custos de negociação e facilitar acordos, principalmente por meio da regularização de comportamento dos atores e controle de seus efeitos; e, em geral, suas articulações se dão no âmbito de Organizações Internacionais (OI), lócus fomentador de discussão e deliberação de políticas. De acordo com Herz e Hoffmann (2004), as OI são a forma mais institucionalizada de realizar a cooperação internacional e são atores centrais do sistema internacional, fóruns onde as ideias circulam, se legitimam e adquirem raízes. Mais especificamente, entendemos que essas negociações e articulações, oriundas da atividade sistêmica internacional, produzem regimes específicos, e que variam entre outras razões, devido às diferenças de áreas temáticas. A despeito de posições mais reticentes de alguns intelectuais acerca da eficácia do Estado frente às atividades ilícitas transnacionais, inúmeros esforços globais têm sido feitos para combatê-las e a cooperação entre países mostra-se fundamental tanto na prevenção quanto na maneira de se lidar com o problema. Regimes internacionais e tráfico de pessoas: articulações entre o cenário internacional e doméstico. 12

13 Assim como elucidado na seção anterior, o paradigma realista dominou o debate acadêmico das Relações Internacionais até meados da década de A partir de então alguns estudos encetaram seu rompimento ao atribuir relevância a outros fatores políticos como grupos de interesse, fragmentações burocráticas dentro do Estado, mídia e legislaturas. Tais estudos, fortemente influenciados pelas premissas comportamentalistas, foram inicialmente agrupados sobre a rubrica de Foreign Policy Analysis e tem no trabalho de Snyder (1954) uma das primeiras contribuições. Em comum e a despeito da inexistência de uma teoria geral, esses estudos incorporam a experiência de relacionar ambiente doméstico e cenário internacional, de modo a fazer entender que o primeiro pode e engendra consequências sobre as questões relativas à política externa. Rosenau (1969) e Allison (1971) foram dois dos primeiros autores a chamar a atenção para a ligação entre assuntos externos e domésticos e a questionar a superficialidade de sua separação. Putnam (1988), por sua vez, ao decompor o processo decisório em dois níveis, chamou a atenção para o fato de que a necessidade de aprovação doméstica de um acordo gerado em nível internacional, e vice e versa, impõe e pressupõe uma indissolúvel ligação entre os dois níveis e é característica dos sistemas democráticos. As possibilidades de sucesso na consecução de um acordo variam, ainda, em função de alguns conjuntos de fatores, entre eles as instituições e práticas domésticas. Davis e Cortell, em trabalho publicado em 1996, demonstram como normas internacionais podem influenciar o comportamento dos Estados por meio da ação de seus atores políticos domésticos. Os exemplos trazidos, da área comercial e de segurança, ambos envolvendo os Estados Unidos, revelam como a apropriação de compromissos internacionais foi feita por atores políticos domésticos na perseguição de seus próprios interesses. Embora não se possa estabelecer uma direta relação de causalidade entre os resultados obtidos e o comportamento dos atores, o trabalho evidencia a ação dos parlamentares e seu engajamento em torno dessas questões específicas. 13

14 Milner (1997), ao relacionar fatores externos e domésticos, discorda de Putnam (1988) em relação à simetria que o autor acredita haver entre os níveis, capaz de explicar a existência ou não de cooperação. Para a autora, o nível doméstico seria o mais importantes deles, uma vez que se constitui como o local onde os grupos tem que arcar com os custos distributivos de determinada política. Nesse sentido, entendemos que fatores domésticos e internacionais podem e estão ligados quando se trata do combate ao tráfico de pessoas. Especificamente no contexto brasileiro, a incorporação dessa temática na agenda governamental e decisional brasileira, se deu por meio da concertação internacional em torno do Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional, conhecida como Convenção de Palermo. A Convenção constitui-se no principal instrumento normativo internacional para se lidar com a questão. Concluída na Itália no ano 2000, foi assinada por mais de 150 países, dentre eles o Brasil (cuja assinatura se deu em 12/12/2000). Para entender a temática contemporânea do tráfico de pessoas e como ela influenciou o cenário doméstico a partir da assinatura da Convenção de Palermo e seus Protocolos adicionais é preciso desenhar sua trajetória histórica, já que o tráfico de seres humanos é um problema que precisa ser entendido e combatido a nível global, devido à sua natureza (crime transfronteiriço). O mercado mundial do tráfico de pessoas é controlado por poderosas organizações criminosas e extremamente lucrativo. Estimase que o lucro gire em torno de 07 bilhões anuais. A globalização, ao facilitar o fluxo de informações, capitais, bens e pessoas, foi a maior propulsora desse mercado que continua em alta expansão (QUAGLIA, 2007). Essas questões, contudo, não são recentes, e fazem parte da agenda internacional de alguns países, como Inglaterra e França 7, desde o início do século XIX. Esse fenômeno ganhou maiores proporções com o tráfico de escravas brancas, prática que se referia as mulheres europeias levadas pelas redes internacionais de traficantes para os Estados Unidos e para as colônias para trabalhar como prostitutas. A institucionalização do combate a essa prática se deu apenas em 1904 com o Acordo firmado em Paris para a Repressão do tráfico de mulheres brancas, o qual nas três décadas seguintes foi 7 Esses países assinaram em 1814 o Tratado de Paris, que se ocupava da questão do tráfico de negros para escravidão. 14

15 complementado por instrumentos que buscaram ampliar o leque de proteção, para abranger não só as mulheres brancas, mas sim todas as mulheres, bem como as crianças e adolescentes. 8 (Castilho, 2007). Na nova ordem internacional pós-segunda guerra a Organização das Nações Unidas aprovou (em 1947 e 1948), sem nenhuma alteração, os protocolos de emenda do acordo de 1904 e as Convenções de 1910, 1921 e Com a Convenção de 1949, que trata da Repressão ao tráfico de pessoas e Lenocínio, a prostituição, que era tratada como um atentado à moral e aos bons costumes, passou a ser entendida como uma prática que põe em perigo o bem estar do indivíduo, da família e comunidade, onde a vítima pode ser qualquer pessoa, independentemente de sexo, cor e idade. Ou seja, a dignidade e o valor da pessoa humana tornaram-se bens afetados pelo tráfico. Esse assunto retornou a agenda internacional somente na década de 1990 quando a ONU lançou o Programa de Ação para a prevenção da venda de crianças, prostituição infantil e pornografia infantil. O reforço veio com a Conferência Mundial dos Direitos Humanos em 1993, onde a Declaração e Programa de Ação de Viena salientaram a importância da eliminação de todas as formas de assédio sexual, exploração e tráfico de mulheres. A quarta Conferência Mundial sobre a Mulher, em Beijing (1995), aprovou uma Plataforma de Ação para combater a violência contra a mulher, um dos objetivos estratégicos consistia na eliminação do tráfico de mulheres e a prestação de assistência às vítimas da violência derivada da prostituição e do tráfico. Em 1998, foi aprovada no âmbito da OEA (Organização dos Estados Americanos) a Convenção Interamericana sobre o Tráfico Internacional de Menores. Em dezembro do mesmo ano, a Assembleia Geral da ONU reconheceu formalmente a necessidade de produzir um instrumento jurídico internacional contra o crime organizado transnacional. Nesse documento foi sugerido que se discutisse sobre a possibilidade de elaboração de outros três instrumentos internacionais, tratando especificamente do combate ao tráfico de mulheres e crianças; combate à fabricação e 8 Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres Brancas (Paris, 1910); a Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres e Crianças (Genebra, 1921) e seu Protocolo e Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres Maiores (Genebra,1933). 15

16 ao tráfico ilícito de armas de fogo, suas partes, seus componentes e munições; e o tráfico ilícito de migrantes e transportes. Assim, foi designado um Comitê Ad Hoc que realizou onze sessões seguindo as resoluções da Assembleia. Foram inúmeros os debates sobre a preocupação dos instrumentos adicionais (protocolos) se relacionarem diretamente com o texto da Convenção a fim de maximizar a relevância e aplicabilidade das disposições gerais daquela, tais como a Cooperação Internacional. Todas as delegações dos países, inclusive o Brasil, acompanharam os trabalhos do Comitê Ad Hoc e auxiliaram na elaboração da Convenção, mostrando grande preocupação e engajamento na tentativa de produzir um instrumento que de fato auxiliasse no combate à prática do Crime Organizado Transnacional. A mesma preocupação e esforços foram demonstrados na produção dos Protocolos adicionais à Convenção. A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e seus Protocolos adicionais foram aprovados pela Assembleia Geral da Organização e abertos para assinatura em 15 de novembro de Estes instrumentos se constituíram como as principais ferramentas jurídicas internacionais de combate ao crime organizado transnacional. Dentre as disposições da Convenção e seus Protocolos, há a necessidade de adoção, pelos Países-Parte de uma série de medidas para combater o crime organizado, entre elas a criminalização no ordenamento jurídico nacional de atos como a participação em grupo criminoso organizado, tipificação do crime de tráfico de pessoas, regras sobre extradição e transferência de pessoas condenadas, etc. Ademais, esses instrumentos estipulam que sejam adotadas medidas no sentido de facilitar processos de extradição, assistência legal mútua e cooperação policial, e que sejam fomentadas atividades de capacitação e aprimoramento dos recursos humanos, como policiais e servidores públicos, com objetivo de melhorar a capacidade desses agentes de oferecer uma resposta eficaz ao crime organizado. O Protocolo Adicional Relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças, nasceu da necessidade de dar tratamento à questão do tráfico humano em geral e, mais especificamente, aos casos envolvendo mulheres e crianças. Embora outros instrumentos internacionais já existissem, não havia 16

17 até aquele momento nenhum instrumento universal que lidasse com todos os aspectos dessa prática. Desse modo, ao assinarem o compromisso, os Estados Parte se comprometeram a tipificar o crime de tráfico de pessoas, especialmente mulheres e crianças; prestar assistência e proteção necessária às vítimas e facilitar a sua repatriação. O Brasil assinou a Convenção e seus três Protocolos Adicionais. O texto principal e dois de seus Protocolos (relativos à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças; e o Protocolo Relativo ao Combate ao Tráfico de Migrantes por Via Terrestre, Marítima e Aérea), de acordo com informações da própria Organização, foram assinados por nosso país em 12 de dezembro de Após 376 dias em posse do Executivo, foram apresentados à Câmara dos Deputados, em texto único, no dia 31 de janeiro de 2002, pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. Na exposição de motivos que acompanha o texto o então Ministro das Relações Exteriores, Celso Lafer, esclarece que o Brasil participou ativamente das negociações da Convenção e seus Protocolos através de delegações compostas por representantes do Ministério da Justiça e por diplomatas da Embaixada de Viena, as quais tomaram parte de todas as sessões do Comitê Ad Hoc estabelecido pela Assembleia Geral das Nações Unidas, com objetivo de elaborar um amplo instrumento jurídico com vistas à eficaz cooperação no combate ao crime organizado transnacional. A partir da Convenção de Palermo e da assinatura do compromisso pelo Brasil, o Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes (CECRIA), organização não-governamental localizada em Brasília-DF, coordenou um estudo intitulado PESTRAF- Pesquisa sobre Tráfico de Mulheres, Crianças e Adolescentes para Fins de Exploração Sexual Comercial no Brasil. Essa pesquisa foi realizada com a colaboração de ONG s, Governo, agências e Universidade, teve início em junho de 2001 e término em junho de Foram analisadas cinco regiões brasileiras, em 19 estados e suas respectivas capitais, além de 25 municípios. O referido estudo se destacou por revelar dados inéditos sobre as diversas faces do tráfico de mulheres e crianças (PESTRAF, 2002). Essa pesquisa foi um marco no Brasil ao revelar 241 rotas nacionais e internacionais de tráfico de pessoas, além de ter provocado indignação da sociedade e 17

18 das autoridades brasileiras, o que forçou o enfrentamento do problema. O trabalho também serviu para derrubar mitos. Um deles, originado no senso comum, de que a exploração sexual comercial só existia nas regiões pobres (PESTRAF, 2002). Ao evidenciar a existência desse problema no Brasil, sua extensão e gravidade, esse estudo foi o pontapé inicial para que fossem adotadas medidas para o seu combate. A primeira resposta doméstica, no sentido da criação de políticas públicas, veio com a elaboração da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas I (PNETP I), tornada efetiva pelo decreto presidencial de número de 26/10/2006. A proposta que a instituiu foi elaborada por um grupo de trabalho formado por representantes do Poder Executivo Federal, do Ministério Público Federal e do Ministério Público do Trabalho, cuja coordenação esteve a cargo do Ministério da Justiça, da Secretaria dos Direitos Humanos e da Secretaria de Políticas para as Mulheres, ambas da Presidência da República. Seu objetivo é a prevenção, repressão e responsabilização deste crime organizado transnacional e atendimento às vítimas, por meio da implementação de ações na área de justiça e segurança pública, relações exteriores, educação, saúde, assistência social, promoção da igualdade racial, trabalho e emprego, desenvolvimento agrário, direitos humanos, proteção e promoção dos direitos da mulher, turismo e cultura. De acordo com o texto de sua instituição, trata-se de uma política pública concebida e produzida em virtude da urgência do tema e em consequência do compromisso internacional contraído pelo nosso país por meio da assinatura da Convenção de Palermo. O texto base da Política foi levado para conhecimento e escrutínio da sociedade. Foi realizado um amplo processo de consulta pública, onde participaram ativamente 49 organizações da sociedade civil com conhecimento no tema (ONG`s, universidades e profissionais com atuação na área), as quais buscaram contribuir com a melhora do texto base da política apresentado pelos representantes do governo. O resultado foi o estabelecimento de diretrizes para a atuação do Poder Executivo na prevenção, repressão e atendimento às vítimas do tráfico, com a finalidade de dar qualidade e efetividade a essa política pública de enfrentamento ao tráfico de pessoas. Com vistas a dar continuidade a essa política, foi criado em 29 de abril de 2010, 18

19 através da Portaria 749, o Grupo de Trabalho para coordenação do processo de elaboração do II Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, visando, entre outros, promover a participação de organizações governamentais e da sociedade civil que atuam no tema e apresentar propostas de texto ao II PNETP. O primeiro relatório disponível sobre o PNETP, datado de 2010, afirma que suas políticas são oriundas de ajustes necessários em virtude dos compromissos assumidos no plano internacional. Evidenciando, dessa forma, que essa temática entrou na agenda nacional e tomou força com a assinatura dos instrumentos internacionais. Ainda, suas conclusões demonstram que, apesar das inúmeras dificuldades, grandes avanços foram obtidos no que concerne à implementação. Entre as práticas 9 bem sucedidas estão: a criação de Núcleos e Postos de Atendimento de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (destaque para as iniciativas implementadas nos aeroportos de Guarulhos/SP e Val de Cans/PA); atendimento de vítimas via SMS na cidade do Rio de Janeiro, cursos de formação para policiais e cursos sobre direitos humanos para funcionários públicos no Vale do Paraíba (ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS RELATÓRIO PLANO NACIONAL, 2010). Nessa perspectiva, sintetizamos também alguns esforços do Congresso brasileiro no sentido de contribuir para o combate ao crime organizado, em especial o de caráter transnacional, incluindo a adoção e aprovação de normas e medidas necessárias, bem como a fiscalização de sua aplicação. Dentre eles: alterações no Código Penal e de Processo Penal, sendo a principal a tipificação do crime de tráfico de pessoas (Lei nº /2005); celebração de atos internacionais bilaterais visando auxiliar no combate ao crime organizado transnacional (atos celebrados com África do Sul, Argentina, Bolívia, Chile, Cuba, Espanha, Estados Unidos da América, Guiana, Itália, México, entre outros); entendimentos com o Escritório das Nações Unidas sobre combate ao crime 9 Essas práticas estão organizadas a partir de três eixos principais: prevenção; atenção às vítimas e repressão ao tráfico de pessoas e responsabilização de seus autores. 19

20 organizado, especialmente lavagem de dinheiro, o Brasil celebrou acordos com China, Itália, Moçambique, Nigéria, Panamá, Paraguai e Portugal. adesão do Brasil ao Protocolo contra a fabricação e o tráfico ilícito de armas de fogo, suas peças e componentes e munições, complementando a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, adotado pela Assembleia Geral, em Isso posto, apesar de as atividades ilícitas transnacionais não serem prática recente, é possível afirmar que a temática do tráfico de pessoas ganhou destaque e passou a integrar as agendas governamental e decisional brasileira a partir da assinatura e promulgação da Convenção de Palermo e seus Protocolos Adicionais. A elaboração daquele compromisso contou com participação ativa brasileira, a partir de delegações do Ministério da Justiça, revelando interesse governamental no tema. A partir da promulgação do instrumento internacional, o qual destaca em seu texto a importância da cooperação entre os Estados e a necessidade dos ajustes domésticos para o combate à prática, esse tema começou a ganhar aderência no cenário doméstico. Suas normas forneceram as diretrizes da política nacional de combate ao tráfico de pessoas e auxiliaram os atores nacionais a desenharem o PNETP. O relatório sobre o programa elaborado no ano de 2010 deixou claro que essa temática entrou na agenda nacional apenas após a adesão do Brasil a Convenção de Palermo. Ainda, todas as medidas brasileiras, relacionadas ao combate ao tráfico de pessoas, foram adotadas apenas após a adoção desse regime. Considerações finais A globalização intensificou o fluxo de informação, capital e pessoas, criando um ambiente propício para o avanço das redes criminosas que atuam no tráfico de seres humanos, independente de seu fim último. Dados do Relatório Mundial sobre tráfico de Pessoas do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC) publicado em 2006 demonstram que o número de pessoas atuando ilegalmente no mercado do sexo gira em torno de 200 mil a meio milhão, sendo que 1/3 vem dos países em desenvolvimento, como o Brasil. O problema é que muitos países não estão preparados 20

21 para lidar com esse crime. A falta de legislação regulando sobre a matéria, o despreparo dos agentes públicos e de instrumentos adequados dificulta o controle, a prevenção internamente e a cooperação internacional, sendo essa última uma ferramenta essencial no combate a essa prática, haja vista a natureza transnacional dessa atividade. O Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional, principal instrumento de combate à essa atividade, imprimiu força ao enfrentamento da prática ao trazer diretrizes de ações que se desdobram nos eixos de prevenção e controle. Ao atribuir reforço jurídico internacional, a Convenção de Palermo e seus Protocolos Adicionais fomentaram a cooperação entre países e contribuíram para a entrada do tema na agenda nacional de muitos Estados-Parte, entre eles o Brasil, que participou ativamente da elaboração do regime internacional por meio de delegações do Ministério da Justiça. A partir das articulações internacionais que, além do fomento à cooperação entre países buscou apresentar caminhos e diretrizes de enfrentamento à essa atividade, a promulgação desses instrumentos em cenário doméstico selou o compromisso de combate ao tráfico de pessoas no Brasil. A atuação da sociedade civil, através do CECRIA, das ONG`s, universidades, profissionais da área, UNODC, Ministério da Justiça, entre outros tiveram papel fundamental para que o tema ganhasse aderências às agendas governamental e decisional brasileira. Com base nas avaliações e relatórios elaborados por esses atores no ano de 2002 e 2005 foram desenvolvidos projetos de cooperação técnica, firmados acordos internacionais, criada a Política Nacional de Enfrentamento Tráfico de Pessoas e em Planos Nacionais de Enfrentamento. Ademais, houve também adequação do nosso ordenamento jurídico interno com a criação de norma jurídica específica para o combate a essa prática, entre outros instrumentos aptos a dar efetividade ao combate a esse crime. 21

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