Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes

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1 Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes De 23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP) Formação da agenda: o caso da política de enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil Alessandra Guimarães Soares Doutoranda do Programa de pós-graduação em Ciência Política Universidade Federal de São Carlos - UFSCar aleguisoares@gmail.com São Carlos 2013

2 Resumo O tráfico de pessoas constitui-se como uma das atividades impulsionadas nos últimos anos e tem sido foco de atenção em foros de negociação internacional e também uma preocupação no cenário doméstico. O objetivo desta proposta é compreender de que modo e em que medida as articulações internacionais exercem influência no cenário doméstico, em especial no que concerne a formação da agenda governamental. Para isso utilizarei o arcabouço teórico fornecido por estudos que auxiliam na compreensão do processo de formulação de políticas públicas, privilegiando aqueles que cuidam da formação da agenda de políticas governamentais, procurando investigar de que forma está questão específica, tráfico de pessoas, se tornou importante num determinado momento, chamando a atenção do governo brasileiro, e passou a integrar a sua agenda. Palavras-chave: tráfico de pessoas; formação da agenda; políticas públicas. Introdução Inúmeros esforços globais tem sido feitos para combater o tráfico de pessoas e a cooperação entre países mostra-se fundamental tanto na prevenção quanto na maneira de se lidar com o problema. O tráfico de pessoas constitui-se como uma das atividades impulsionadas nos últimos anos e tem sido foco de atenção em foros de negociação internacional e também uma preocupação no cenário doméstico. Importante ressaltar que em relação a esse tema em específico, vinculam-se normalmente duas práticas, o crime organizado e a violação dos direitos humanos. Com efeito, a Convenção contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Convenção de Palermo constitui-se no principal instrumento normativo internacional para se lidar com a questão. Concluída na Itália no ano 2000 e mediada pela Organização das Nações Unidas, a supra citada Convenção foi assinada por mais de 150 países, dentre eles o Brasil (cuja assinatura se deu em 12/12/2000). O Brasil promulgou a Convenção Contra o Crime Organizado Transnacional e dois de seus Protocolos Adicionais (Protocolo para Prevenir e Punir o Tráfico de Pessoas, especialmente de mulheres e crianças; e Protocolo Contra o Contrabando de Pessoas por Terra, Mar e Ar) em 15/03/2004. O Protocolo Adicional Relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças, nasceu da necessidade de dar tratamento à questão do tráfico humano em geral e, mais especificamente, aos casos envolvendo mulheres e crianças. Embora outros instrumentos internacionais já existissem, não havia

3 até aquele momento nenhum instrumento universal que lidasse com todos os aspectos dessa prática. Desse modo, ao assinarem o compromisso, os Estados-Parte se comprometeram a tipificar o crime de tráfico de pessoas, especialmente mulheres e crianças; prestar assistência e proteção necessária às vítimas e facilitar a sua repatriação. O objetivo desta proposta é compreender de que modo e em que medida os articulações internacionais e mais especificamente o Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional 1 exerce influência no cenário doméstico, em especial no que concerne a formação da agenda governamental. Para isso nos valeremos do arcabouço teórico fornecido por estudos que auxiliam na compreensão do processo de formulação de políticas públicas, privilegiando aqueles que cuidam da formação da agenda de políticas governamentais (agendasetting), procurando investigar de que forma está questão específica, tráfico de pessoas, se tornou importante num determinado momento, chamando a atenção do governo brasileiro e passou a integrar a sua agenda. 1. O estado da arte do processo de formação da agenda Incontáveis problemas surgem todos os dias de vários pontos do Estado, buscando atenção e solução por parte do governo. Alguns são de interesse geral, como aqueles que versam sobre saúde e segurança, outros de interesse particular, como os relativos a interesses materiais de grupos menos favorecidos, ou de organizações poderosas, ou até mesmo de vozes dispersas na população. Frente a alguns problemas o consenso é rápido e majoritário, frente a outros as opiniões se dividem. Alguns problemas são abarcados pelas obrigações e imposições constitucionais do estado, cabendo a este apenas o seu cumprimento integral. Uns são problemas de rotina, fáceis de solucionar, outros são mais complexos, muitas vezes inéditos e até mesmo interdependentes, de forma que exigem mais do estado. Ou seja, as relações cotidianas entre sociedade e estado tomam a forma de problemas e soluções, demandas e ofertas, necessidades e satisfações, sendo o estado em sua origem concebido para resolver essas questões. No entanto, nem todos os problemas logram êxito em chamar a atenção do governo, despertar sua iniciativa e se inserirem entre seus assuntos prioritários a ponto de fazerem parte da sua agenda (VILLANUEVA, 2003). 1 A literatura acerca de regimes internacionais e suas áreas temáticas específicas não é consensual e há autores que tratam a Convenção de Palermo e seus protocolos adicionais, objetos de estudo do presente trabalho, como parte integrante do Regime Internacional de Justiça Criminal (Bajrektarevic, 2011). Para o presente artigo, entende-se que a Convenção de Palermo e seus Protocolos Adicionais compõe um regime internacional, o qual denomino de Regime Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional. A utilização da nomenclatura dos regimes no presente caso serve apenas para recortar o tema em análise, tráfico de pessoas, de forma que a mesma não será abordada neste trabalho.

4 Algumas questões de interesse vital para certos indivíduos e até mesmo qualificadas como de interesse público são descartadas de início, ou modificadas em seu trajeto em busca de atenção da sociedade e do governo. E, em alguns casos, quando obtém êxito em chegar à agenda não alcançam os primeiros lugares na hierarquia de temas e recebem apenas um tratamento de rotina ou emergencial. Ante outras questões, o governo se mostra imediatamente sensível e preocupado. Em outros casos, as questões nem sequem alcançam o status de questão pública e, por isso, entram na classe de assuntos privados ou de interesse exclusivamente particular, sendo descartados pelo governo. Por outro lado, algumas questões podem ter sua natureza comprovadamente pública e de interesse para a sociedade, sem, contudo, tornarem-se prioridade para ação governamental. Assim, nem todas as questões se tornam públicas e nem todas que são entendidas como públicas se tornam objeto da ação governamental (VILLANUEVA, 1993). Diante deste quadro surgem inúmeros questionamentos: o que ocorre então no processo de formação da agenda governamental? Como e por que determinadas questões ascendem na agenda e outras, com as mesmas características são desqualificadas, ou aceitas com reservas e colocados em lista de espera? Qual é a lógica ou dinâmica que explica a atenção ou o desinteresse na seleção, ou na eliminação das questões? Quais os fatores que facilitam ou dificultam o ingresso de certos temas na agenda de governo? São as normas, as organizações, pessoas, ideias, temas, que abrem ou fecham o acesso à agenda governamental? Por que alguns problemas são excluídos da agenda? (VILLANUEVA, 1993). Enfim, os estudiosos buscam entender como se dá a formação da agenda governamental. Para isso, no entanto, é preciso, primeiramente definir o que é agenda. Para Villanueva (idem) a formação da agenda evidencia qual a estrutura de poder que efetivamente domina a elaboração das políticas, pois revela quem são os que de fato definem e justificam os problemas públicos, isto é, quais grupos e organizações tem força para transformar problemas sociais em públicos e, especialmente, em prioridades de governo. Segundo o autor a decisão mais importante do governo é aquela que diz respeito à escolha dos seus problemas e prioridades de ação, ou seja, sua agenda. É ela quem da o tom e a direção de um governo, prenunciando seu sucesso ou sua derrota. Villanueva (1993) define agenda de governo como um conjunto de problemas, demandas, questões, ou assuntos, que os governantes selecionam e ordenam como objeto para ação, mais especificamente como objetos sobre os quais eles decidiram que devem atuar, ou que consideram que tenham que atuar. Já Cobb, Ross (1976, apud

5 VILLANUEVA, 1993), entendem que se pode chamar propriamente de formação de agenda o processo mediante o qual as demandas de vários grupos da população se transformam em assuntos que disputam à atenção das autoridades públicas. Cobb e Elder (1984) definem a formação da agenda como o processo através do qual problemas e questões chamam a atenção seria e ativa do governo como assuntos passíveis de ordem pública. De acordo com os autores, essa importância se dá basicamente por dois motivos. Primeiro, a capacidade dos governos é limitada, já que existem muitas questões em jogo esperando por sua atenção. Segundo, os problemas de uma política são assuntos por definir. Assim, para uma situação particular ou um conjunto de circunstâncias se constituírem em um problema, mesmo sendo um assunto de "interesse público", dependerá de crenças e valores, e não dos próprios fatos. Os problemas da política são construções sociais que plasmam certas concepções particulares da realidade. Dado que os problemas podem ser definidos de muitas maneiras, o que está em discussão ao longo do processo de formação da agenda não são tanto quais problemas serão levados em consideração, mas como eles serão definidos. As definições não só estruturam e emolduram as escolhas posteriores da política, mas também servem para afirmar uma concepção particular da realidade. Villanueva (1993) entende que embora a agenda seja do governo, os problemas que a compõem se originam e configuram no sistema político. São questões, conflitos, ou necessidades que dizem respeito e preocupam os cidadãos e que eles com independência do governo, ou em contato com ele consideram assuntos gerais de estado, logo, assuntos de governo. Portanto, há uma agenda dos cidadãos, do estado e do sistema político que pode preceder e determinar a agenda do governo, ou ser induzida pelas preocupações e prioridades governamentais, que pode vincular-se a do governo ou dela se afastar em maior ou menor grau. Os nexos ou as inconsistências entre as duas agendas são próprios da dinâmica das relações entre sociedade e estado (VILLANUEVA, 1993). Jones e Baumgartner (2005, apud SMITH e LARIMER, 2009), definiram agenda como o processo pelo qual a informação é prioridade para a ação, de forma que a atenção é atribuída alguns problemas ao invés de outros. Já Cobb e Elder (1986, apud VILLANUEVA, 1993), fizeram a distinção entre dois tipos de agenda. A primeira, denominada de sistêmica, pública ou constitucional e a segunda de institucional, formal ou governamental. A primeira está integrada por todas as questões que os membros de uma comunidade política percebem como merecedoras de atenção pública e como assunto de competência jurisdicional legítima da autoridade governamental

6 existente. Toda comunidade política, local, estatal e nacional tem sua própria agenda sistêmica. A segunda agenda pode ser definida como o conjunto de questões explicitamente aceitas para consideração séria e ativa dos formuladores de políticas. Com efeito, qualquer conjunto de questões aceitas por qualquer órgão governamental em nível local, estatal ou nacional constituirá uma agenda institucional. A natureza e a dinâmica de ambas as agendas são bem diversas. A sistêmica trata de questões abstratas, gerais e globais, ela é mais genérica e ampla em termos de extensão e domínio, abarca problemas como pobreza extrema, segurança nacional. Por outro lado a agenda institucional é mais específica, concreta e delimitada, indicando e definindo problemas precisos como o HIV, analfabetismo e narcotráfico. Kingdon (2003) distingue a agenda governamental, que são os assuntos que despertam a atenção e o interesse dos formuladores de políticas, da agenda de decisão, que são os assuntos de dentro do governo que já estão prontos para uma decisão ativa dos formuladores de políticas. Smith e Larimer (2009) afirmam que frequentemente esse processo de formação da agenda é assumido como lógico e racional, mas na realidade, o processo é tanto político como lógico, e segundo os autores, alguns teóricos como Kingdon, afirmam que é mais racionalizado em vez de racional. A agenda-setting é o primeiro momento de vida de uma política, a representação estratégica de uma situação como sendo problemática e chamando a atenção do governo. A agenda é um conjunto de assuntos (é o que importa e o que importa varia) sobre os quais o governo e as pessoas ligadas a ele concentram sua atenção durante um determinado momento (KINGDON, 2003), ou seja, é o processo pelo qual problemas e soluções ganham, ou deixam de ganhar, a atenção do governo. Logo, os trabalhos que se dedicam a formação da agenda buscam desenvolver modelos explicativos para entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos (SOUZA, 2006). Dentre os modelos mais recentes que buscam explicar como as agendas governamentais 2 são formuladas e alteradas, destacase o de fluxos múltiplos de John Kingdon (2003). Com base no modelo conhecido como lata de lixo 3 (garbage can), Kingdon (1984) analisou os processos de definição da agenda e de determinação de políticas alternativas, 2 Faria (2003) cita cinco grandes vertentes analíticas da subárea das políticas públicas: (i) a institucional; (ii) a interessada na atuação e no impacto dos grupos e das redes (policy networks); (iii) as que dão ênfase aos condicionantes sociais e econômicos no processo de produção das políticas; (4) a escolha racional; e (5) as que destacam o papel das ideias e do conhecimento (policy learning). 3 Esse modelo foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972).

7 elaborando a partir disso o modelo de múltiplos fluxos (multiple streams). Esse modelo foi aplicado pelo autor para analisar os processos de formação de agenda e de determinação de políticas alternativas nas questões de saúde e transporte no âmbito do governo norte americano.o objetivo é analisar o processo de formação de políticas em um contexto de ambiguidades, aqui a questão temporal é fundamental, já que a adoção de uma determinada alternativa de política é tida como dependente da ocorrência simultânea de certos eventos e da atuação de alguns atores. De acordo com Zahariadis (1993, apud FARIA, 2003) essa abordagem oferece respostas para três questões cruciais: (1) Como a atenção dos policy makers é focada em determinados problemas e soluções?; (2) Como as questões são modeladas e determinadas e (3) Como e quando se dá a busca por soluções? Kingdon (1984) destaca a existência de 03 streams de atores e questões no processo de produção de políticas públicas: (a) dos problemas, formado por informações sobre várias questões problemas e por atores que propõe diversas e conflitantes definições para essas questões; (b) das políticas (policies), formados por aqueles que propõe soluções aos distintos problemas e o da política (politics). No primeiro fluxo, o modelo busca analisar como as questões são reconhecidas e porque certos problemas entram na agenda governamental 4. De acordo com Kingdon, uma questão é percebida como um problema apenas quando os formuladores de políticas acreditam que devem fazer algo a seu respeito. No entanto, Kingdon, chama a atenção para o fato de que o excessivo volume de questões aliado à incapacidade dos formuladores de lidar com todas ao mesmo tempo, os impele a concentrar sua atenção em algumas e ignorar outras. No segundo fluxo o autor trabalha com um conjunto de alternativas e soluções disponíveis para os problemas. Aqui há um processo competitivo de seleção de ideias, as que se mostram viáveis tecnicamente, que têm custos toleráveis e aquelas que representam valores compartilhados (têm aceitação do público e receptividade dos formuladores), geralmente são as que sobrevivem para posteriormente serem levadas para a efetiva consideração daqueles que participam do processo decisório (CAPELLA, 2007). Diferentemente do anterior, o terceiro fluxo é composto pela dimensão da política, as coalizões são construídas a partir de um processo de barganha e negociação política. Aqui três elementos exercem influência na agenda do governo: (i) humor nacional, 4 Para compreensão do modelo é preciso levar em conta que os problemas são construções sociais que envolvem interpretação. Ou seja, os problemas vão além das questões ou eventos externos, existe também um elemento interpretativo que envolve a percepção dos formuladores de políticas, fazendo com que determinadas questões se destaquem entre eles e por essa razão se transformem em problemas e alcancem a agenda governamental (CAPELLA, 2007).

8 caracterizado por uma situação onde as pessoas compartilham as mesmas questões durante um determinado tempo, pode criar incentivos para a promoção de algumas questões, ou para desestimular outras ideias; (ii) forças políticas organizadas, seu apoio ou oposição permite aos formuladores de políticas avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta e também quais seus custos caso não conte com o apoio de certos setores e (iii) mudanças dentro do governo (a exemplo, início de um novo governo, mudança na composição do Congresso Nacional, na chefia de órgãos e empresas públicas, entre outros), podem exercer grande influência na agenda governamental se desencadearem rupturas com a ordem anterior, ou se propiciarem a permanência de certos temas, entrada de novos temas, ou bloqueio de outros (CAPELLA, 2007). Assim, no modelo de Kingdon, a convergência entre os três fluxos: problemas (problems); soluções ou alternativas (policies) e política (politics) é que abre uma janela de oportunidade política (policy window) permitindo que uma questão vá para a agenda de decisão. Porém, da mesma forma que as janelas se abrem, elas também se fecham, isso ocorre quando um dos fluxos se desarticula em relação aos demais. Para esse autor, as mudanças no clima nacional e as ocorridas dentro do governo (turnover) são consideradas como as maiores propulsoras de transformações na agenda governamental. Segundo Faria (2003) a abertura de uma janela política, frequentemente, é determinada pelo reconhecimento do problema e pelo processo político, que podem proporcionar chances para que os empreendedores políticos (policy entrepreneurs 5 ) possam acoplálos, de forma a promover mudanças na agenda de decisão. Em geral as janelas se abrem quando associadas ao stream da política ou a questões e problemas externos ao sistema político se tornam candentes. Muito embora exista um número de atores envolvidos nas atividades de controle e formação da agenda, Jann e Wegrich (2007) afirmam que a maioria dos mecanismos que afetam a agenda-setting encontram-se fora do controle direto de um único ator. De acordo com esses autores, a confluência de uma série de fatores e variáveis interagindo determina se uma questão política entrará na agenda política ou não. Esses fatores incluem tanto as condições materiais do ambiente político (como o nível de desenvolvimento econômico), quanto o fluxo e ciclo de ideias e ideologias, que são importantes na avaliação dos problemas e na vinculação deles com as 5 Os empreendedores da política (policy entrepreneurs) são atores fundamentais para o acesso de uma questão à agenda, pois estão dispostos a investir seus recursos (tempo, energia, reputação, recursos financeiros) na defesa de suas ideais, propostas e concepções a respeito dos problemas. Podem ser encontrados dentro do governo (ministros, servidores públicos de carreira), ou fora do governo (lobistas, acadêmicos, jornalistas).

9 soluções (propostas de políticas). Dentro desse contexto a conjugação de interesses entre os atores relevantes, as instituições encarregadas de agir eficazmente, o ciclo de percepção do problema, bem como as soluções que estão ligadas aos diferentes problemas têm papel central. Phil Cerny (2001), ao se deparar com a diversificação de atores envolvidos no processo de formulação de políticas, sobretudo após a globalização, propôs a substituição da ideia do triângulo de ferro, constituído por três atores centrais (políticos, burocratas e grupos de interesse), pela imagem do pentágono de ouro, onde além destes três atores seria levado em consideração o poder de que hoje desfrutam os mercados financeiros globais e as instituições financeiras (quarto vértice do pentágono) e atores não governamentais que possuem atuação transnacional, como a ONU por exemplo (quinto vértice do pentágono). De fato, após a globalização, a influência exercida pelos atores do cenário internacional nas políticas públicas vem aumentando consideravelmente. As regras e preceitos internacionais, a exemplo as Convenções e Tratados internacionais, criam normas com objetivo de regular certos temas como meio ambiente, ilícitos, direitos humanos. E, estas normas podem ou não ter caráter vinculativo, se tiverem o país signatário é obrigado a cumprir suas disposições, o que significa que o governo em algum momento (em muitos casos esses instrumentos internacionais trazem em seu bojo metas a serem cumpridas pelos signatários), terá que inserir aquele problema apresentado no âmbito internacional em sua agenda governamental. Ou seja, a influência do cenário internacional na produção de políticas públicas aptas a solucionar certas questões, em especial aquelas com caráter transnacional, tem se tornado cada vez maior. No caso em análise, tráfico de pessoas, veremos que a entrada deste tema na agenda nacional sofreu forte influência do cenário internacional, a qual se deu, especialmente, por meio da Convenção de Palermo, instrumento assinado pelo governo brasileiro junto a ONU no ano de A influência do cenário internacional no cenário doméstico O fim da Guerra Fria e o evento simbólico de seu término caracterizado pela queda do muro de Berlim configuram um ponto de inflexão nas relações internacionais. As grandes potências envolvidas no conflito, Estados Unidos e União Soviética, empreenderam volumosos esforços e soma de recursos nas décadas anteriores em disputas político-ideológicas em torno de modos de produção e organização econômico

10 social distintas. A queda do muro em novembro de 1989 reunificou não somente as duas Alemanhas separadas desde 1961, mas retirou também os entraves à comunicação e ao fluxo de bens e serviços entre oriente e ocidente. Do ponto de vista analítico, começava a perder força a corrente conhecida como realismo e cujo foco de análise das relações internacionais assentava-se no Estado como ator unitário e sobre temas como segurança e soberania. O fim inesperado da Guerra fria evidenciou a incapacidade dessa corrente teórica de dar conta dos eventos que se sucederam e da fragilidade de conceitos como equilíbrio sistêmico internacional. Nesse momento, num cenário em permanente transformação, tomaram forma outras correntes teóricas cuja semelhança, grosso modo, reside na consideração de outros atores que não somente o Estado como importantes para a condução dos assuntos de política externa. A inexistência de barreiras físicas acima mencionadas contribuiu para diluição das fronteiras, e o advento da globalização trouxe consigo um incremento das relações econômicas entre países, facilitadas entre outros pela velocidade dos meios de comunicação e de transporte. Embora as trocas comerciais entre diferentes Estados não sejam prática nova ou recente, a maneira com que as mesmas passaram a se dar a partir da década de 80 do século XX apresentou contornos notadamente distintos. Essa nova realidade favoreceu uma maior integração entre as nações, expandiu mercados, incrementou a cooperação entre países, divulgou tecnologias, deu visibilidade e propagou as ondas democráticas em regiões há muito pautadas em regimes autoritários. Ao mesmo tempo em que favoreceu inúmeras trocas, ampliou as possibilidades de comunicação e reduziu a distância entre as pessoas, favoreceu também determinados grupos e atores ligados a outro tipo de economia, existente também desde tempos mais remotos. Essa, conhecida como economia ilícita, abarca atividades como tráfico de drogas, terrorismo, crime organizado e tráfico de pessoas, ganhou novas dimensões e contornos nas últimas décadas. No caso do tráfico de pessoas estima-se que ele movimente em média de anualmente. A globalização seguramente modificou a maneira de agir dos grupos ligados a essas atividades, aumentando seu poder de comunicação e deslocamento assim como sua capacidade de movimentação de recursos materiais, humanos e financeiros. Essa caracterização proporcionou uma escala global de atuação para esses grupos, gerando impactos significativos no volume de comércio ilícito, nas suas consequências para a economia lícita e demandando grande atenção por parte dos decisores políticos contemporâneos. A despeito de posições mais reticentes de alguns intelectuais acerca da eficácia do

11 Estado frente a essas práticas, inúmeros esforços globais têm sido feitos para combatêlas e a cooperação entre países mostra-se fundamental tanto na prevenção quanto na maneira de se lidar com o problema. O tráfico de pessoas constitui-se como uma das atividades impulsionadas nos últimos anos e tem sido foco de atenção em foros de negociação internacional e também uma preocupação no cenário doméstico. Importante ressaltar que em relação a esse tema em específico, vinculam-se normalmente duas práticas, o crime organizado e a violação dos direitos humanos. Com efeito, a Convenção contra o Crime Organizado Transnacional, conhecida como Convenção de Palermo constitui-se o principal instrumento normativo internacional para se lidar com a questão. Concluída na Itália no ano 2000 e mediada pela Organização das Nações Unidas, a supracitada Convenção foi assinada por mais de 150 países, dentre eles o Brasil (cuja assinatura se deu em 12/12/2000). Para entender a temática contemporânea do tráfico de pessoas e como ela influenciou o cenário doméstico a partir da assinatura da Convenção de Palermo e seus Protocolos adicionais é preciso desenhar sua trajetória histórica, já que o tráfico de seres humanos é um problema que precisa ser entendido e combatido a nível global, devido a sua natureza (crime transfronteiriço). O mercado mundial do tráfico de pessoas é controlado por poderosas organizações criminosas e extremamente lucrativo. Estima-se que o lucro gire em torno de 7 bilhões anuais. A globalização, ao facilitar o fluxo de informações, capitais e pessoas, foi a maior propulsora desse mercado que continua em alta expansão (QUAGLIA, 2007). Essas questões, contudo, não são recentes, elas fazem parte da agenda internacional de alguns países, como Inglaterra e França 6, desde o início do século XIX. Esse fenômeno ganhou maiores proporções com o tráfico de escravas brancas, prática que se referia as mulheres europeias levadas pelas redes internacionais de traficantes para os Estados Unidos e para as colônias para trabalhar como prostitutas. A institucionalização do combate a essa prática se deu apenas em 1904 com o Acordo firmado em Paris para a Repressão do tráfico de mulheres brancas, o qual nas 03 décadas seguintes foi complementado por instrumentos que buscaram ampliar o leque de proteção, para abranger não só as mulheres brancas, mas sim todas as mulheres, bem como as crianças e adolescentes 7 (Castilho, 2007). 6 Esses países assinaram em 1814 o Tratado de Paris, que se ocupava da questão do tráfico de negros para escravidão. 7 Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres Brancas (Paris, 1910); a Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres e Crianças (Genebra, 1921) e seu Protocolo e Convenção Internacional para a Repressão do Tráfico de Mulheres Maiores (Genebra,1933).

12 Na nova ordem internacional pós-segunda guerra a Organização das Nações Unidas aprovou (em 1947 e 1948), sem nenhuma alteração os protocolos de emenda do acordo de 1904 e as Convenções de 1910, 1921 e Com a Convenção de 1949, que trata da Repressão ao tráfico de pessoas e Lenocínio, a prostituição, que era tratada como um atentado à moral e aos bons costumes, passou a ser entendida como uma prática que põe em perigo o bem estar do indivíduo, da família e comunidade, onde a vítima pode ser qualquer pessoa, independentemente de sexo, cor e idade. Ou seja, a dignidade e o valor da pessoa humana tornaram-se bem afetados pelo tráfico. Esse assunto retorna a agenda internacional somente na década de 1990, quando a ONU lança o Programa de Ação para a prevenção da venda de crianças, prostituição infantil e pornografia infantil. O reforço vem com a Conferência Mundial dos Direito Humanos em 1993, onde a Declaração e Programa de Ação de Viena salientaram a importância da eliminação de todas as formas de assédio sexual, exploração e tráfico de mulheres. A quarta Conferência Mundial sobre a Mulher, em Beijing (1995), aprovou uma Plataforma de Ação para combater a violência contra a mulher, um dos objetivos estratégicos consistia na eliminação do tráfico de mulheres e a prestação de assistência às vítimas da violência derivada da prostituição e do tráfico. Em 1998, foi aprovada no âmbito da OEA (Organização dos Estados Americanos) a Convenção Interamericana sobre o Tráfico Internacional de Menores. Em dezembro do mesmo ano, a Assembleia Geral da ONU reconheceu formalmente a necessidade de produzir um instrumento jurídico internacional contra o crime organizado transnacional. Nesse documento foi sugerido que se discutisse sobre a possibilidade de elaboração de outros três instrumentos internacionais, tratando especificamente do combate ao tráfico de mulheres e crianças; combate à fabricação e ao tráfico ilícito de armas de fogo, suas partes, seus componentes e munições; e o tráfico ilícito de migrantes e transportes. Assim, foi designado um Comitê Ad Hoc que realizou onze sessões seguindo as resoluções da Assembleia. Foram inúmeros os debates sobre a preocupação dos instrumentos adicionais (protocolos) se relacionarem diretamente com o texto da Convenção a fim de maximizar a relevância e aplicabilidade das disposições gerais daquela, tais como a Cooperação Internacional. Todas as delegações dos países, inclusive o Brasil, acompanharam os trabalhos do Comitê Ad Hoc e auxiliaram na elaboração da Convenção, mostrando grande preocupação e engajamento na tentativa de produzir um instrumento que de fato auxiliasse no combate à prática do Crime Organizado Transnacional. A mesma preocupação e esforços foram demonstrados na produção dos

13 Protocolos adicionais à Convenção. A Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e seus Protocolos adicionais foram aprovados pela Assembleia Geral da Organização e abertos para assinatura em 15 de novembro de Estes instrumentos se constituíram como as principais ferramentas jurídicas internacionais de combate ao crime organizado transnacional. Dentre as disposições da Convenção e seus protocolos, há a necessidade de adoção, pelos Países-Parte de uma série de medidas para combater o crime organizado, entre elas a criminalização, no ordenamento jurídico nacional de atos como a participação em grupo criminoso organizado, tipificação do crime de tráfico de pessoas, regras sobre extradição e transferência de pessoas condenadas, etc. Ademais, esses instrumentos estipulam que sejam adotadas medidas no sentido de facilitar processos de extradição, assistência legal mútua e cooperação policial, e que sejam fomentadas atividades de capacitação e aprimoramento dos recursos humanos, como policiais e servidores públicos, com objetivo de aprimorar a capacidade desses agentes de oferecer uma resposta eficaz ao crime organizado. O Protocolo Adicional Relativo à Prevenção, Repressão e Punição do Tráfico de Pessoas, em Especial Mulheres e Crianças, nasceu da necessidade de dar tratamento à questão do tráfico humano em geral e, mais especificamente, aos casos envolvendo mulheres e crianças. Embora outros instrumentos internacionais já existissem, não havia até aquele momento nenhum instrumento universal que lidasse com todos os aspectos dessa prática. Desse modo, ao assinarem o compromisso, os Estados-Parte se comprometeram a tipificar o crime de tráfico de pessoas, especialmente mulheres e crianças; prestar assistência e proteção necessária às vítimas e facilitar a sua repatriação. Com base na Convenção de Palermo, o Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes (CECRIA), coordenou um estudo intitulado PESTRAF- Pesquisa sobre Tráfico de Mulheres, Crianças e Adolescentes para Fins de Exploração Sexual Comercial no Brasil. Essa pesquisa foi realizada com a colaboração de ONG s, Governo, agências e Universidades e teve início em junho de 2001 e terminou em junho de Foram analisadas cinco regiões brasileiras, em 19 Estados e suas respectivas capitais, além de 25 municípios. O referido estudo se destacou por revelar dados inéditos sobre as diversas faces do tráfico de mulheres e crianças (PESTRAF, 2002). Essa pesquisa foi um marco no Brasil ao revelar 241 rotas nacionais e internacionais de tráfico de pessoas, além de ter provocado indignação da sociedade e das autoridades brasileiras, o que forçou o enfrentamento do problema. O trabalho também serviu para

14 derrubar mitos. Um deles, originado no senso comum, de que a exploração sexual comercial só existia nas regiões pobres (PESTRAF, 2002). Ao evidenciar a existência desse problema no Brasil, sua extensão e gravidade, esse estudo foi o pontapé inicial para que fossem adotadas medidas para o seu combate. A primeira resposta veio com a elaboração da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas I (PNETP I), tornada efetiva pelo decreto presidencial de número de 26/10/2006. O texto base dessa política, depois de elaborado pelo Poder Executivo, com auxílio do Ministério da Justiça, das Secretarias de Direitos Humanos e de Políticas para as Mulheres da Presidência, foi levado para discussão com a sociedade. Foi realizado um amplo processo de consulta pública, onde participaram ativamente 49 organizações da sociedade civil com conhecimento no tema (ONG`s, universidades e profissionais com atuação na área), as quais buscaram contribuir com a melhora do texto base da política apresentado pelos representantes do governo. O resultado foi o estabelecimento de diretrizes para a atuação do Poder Executivo na prevenção, repressão e atendimento às vítimas do tráfico, com a finalidade de dar qualidade e efetividade a essa política pública de enfrentamento ao tráfico de pessoas. Com vistas a dar continuidade a essa política, foi criado em 29 de abril de 2010, através da Portaria 749, o Grupo de Trabalho para coordenação do processo de elaboração do II Plano Nacional de Enfrentamento ao tráfico de pessoas, visando, entre outros, promover a participação de organizações governamentais e da sociedade civil que atuam no tema e apresentar propostas de texto ao II PNETP. O primeiro relatório disponível sobre o PNETP, datado de 2010, afirma que suas políticas são oriundas de ajustes necessários em virtude dos compromissos assumidos no plano internacional. Ou seja, essa temática entrou na agenda nacional e tomou força com a assinatura desse instrumento internacional. Ainda, suas conclusões evidenciam que, apesar das inúmeras dificuldades, grandes avanços foram obtidos no que concerne à implementação. Entre as práticas 8 bem sucedidas estão: a criação de Núcleos e Postos de Atendimento de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (destaque para as iniciativas implementadas nos aeroportos de Guarulhos/SP e Val de Cans/PA); atendimento de vítimas via SMS na cidade do Rio de Janeiro, cursos de formação para policiais e cursos sobre direitos humanos para funcionários públicos no Vale do Paraíba (ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS RELATÓRIO PLANO NACIONAL, 8 Essas práticas estão organizadas a partir de três eixos principais: prevenção; atenção às vítimas e repressão ao tráfico de pessoas e responsabilização de seus autores

15 2010). Nessa perspectiva, sintetizo também alguns esforços do Congresso brasileiro no sentido de contribuir para o combate ao crime organizado, em especial o de caráter transnacional, incluindo a adoção e aprovação de normas e medidas necessárias, bem como a fiscalização de sua aplicação. Dentre eles, as alterações no Código Penal e de Processo Penal, sendo a principal a tipificação do crime de tráfico de pessoas (Lei nº /2005); celebração de atos internacionais bilaterais visando auxiliar no combate ao crime organizado transnacional (atos celebrados com África do Sul, Argentina, Bolívia, Chile, Cuba, Espanha, Estados Unidos da América, Guiana, Itália, México, entre outros); entendimentos com o Escritório das Nações Unidas sobre combate ao crime organizado, especialmente lavagem de dinheiro, o Brasil celebrou acordos com China, Itália, Moçambique, Nigéria, Panamá, Paraguai e Portugal. Nesse tópico, também, houve adesão do Brasil ao Protocolo contra a fabricação e o tráfico ilícito de armas de fogo, suas peças e componentes e munições, complementando a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, adotado pela Assembleia Geral, em Com efeito, essa temática, tráfico de pessoas, entrou na agenda nacional com a assinatura da Convenção de Palermo e seus Protocolos e ganhou força após a ratificação desses instrumentos no ano de Neste tema em específico o cenário internacional se mostrou um ator de extrema relevância para a entrada desse assunto na agenda nacional. De fato, a percepção dessa questão como um problema e a adoção de medidas na tentativa de solucioná-lo foi impulsionada pelo regime internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional, que trouxe a tona à existência dessa questão, a sua gravidade, e, ainda estipulou metas e diretrizes a serem cumpridas pelos países signatários no âmbito doméstico. Considerações finais A globalização intensificou o fluxo de informação, capital e pessoas, criando um ambiente propício para o avanço das redes criminosas que atuam no tráfico de seres humanos, seja para exploração sexual, seja para trabalhos forçados ou venda de órgãos. Dados do Relatório Mundial sobre tráfico de Pessoas da UNDOC publicado em 2006 demonstram que o número de pessoas atuando ilegalmente no mercado do sexo gira em torno de 200 mil a meio milhão, sendo que 1/3 vem dos países em desenvolvimento, como o Brasil. O problema é que muitos países não estão preparados para lidar com esse

16 crime. A falta de legislação regulando sobre a matéria, o despreparo dos agentes públicos e de instrumentos adequados dificulta o controle a prevenção internamente e a cooperação internacional, ferramenta que se mostra essencial no combate a essa prática, haja vista sua natureza transnacional. O regime internacional de combate ao crime organizado transnacional imprimiu força ao enfrentamento dessa prática, ao criar um marco normativo adequado, com diretrizes de ações de prevenção e controle. A Convenção de Palermo e seus Protocolos conferiu reforço jurídico internacional, promoveu a cooperação entre países e ainda contribuiu para a entrada do tema na agenda nacional de muitos países signatários, incluindo o Brasil, país que participou ativamente desse regime internacional. Apesar das intensas articulações internacionais foi apenas com a ratificação desses instrumentos no cenário brasileiro, que o país selou de fato o compromisso de combate ao tráfico de pessoas. Não obstante, o componente fundamental para a entrada desse tema na agenda governamental foi à influência do cenário internacional que identificou o problema e buscou através de um regime internacional específico apresentar soluções para esse problema. A atuação da sociedade civil, através do CECRIA, das ONG`s, universidades, profissionais que atuam nessa área, UNDOC, Ministério da Justiça, entre outros também foi de extrema importância para a entrada desse tema na agenda doméstica, pois com base nas avaliações e relatórios elaborados por esses atores no ano de 2002 e 2005, foram desenvolvidos projetos de cooperação técnica, firmados acordos internacionais, criada uma PNETP, legislação específica para o combate a essa prática, entre outros instrumentos aptos a dar efetividade ao combate a esse crime. Referências bibliográficas AGUILAR VILLANUEVA, L. F. Políticas Públicas e agenda de gobierno. México: Porrúa, BAJREKTAREVIC, Anis H. The Palermo Convention Treaty System of the Organized Crime Instrument and 3 Supplementing Procols: Revisiting and Rethinking the fundamental UM ODC instruments. Áustria: IMC University, BAUMGARTNER, Frank R; JONES, Bryan D. Agendas and Instability in American Politics. Chicago, University of Chicago Press, 1993.

17 CASTILHO, Ela Wiecko V. Tráfico de pessoas: da convenção de Genebra ao Protocolo de Palermo. In: Ministério da Justiça (org.). Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas. Brasília, CAPELLA, Ana C.N. Perspectivas Teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas. In: Hochman, G. Arretche, M. e Marques, E. Políticas Públicas no Brasil. Rio de Janeiro, Fiocruz, COHEN, Michael D.; MARCH, James G.; OLSEN, Johan P. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quartlerly. Vol 17, no. 1, (pp ), Mar FARIA, Carlos A.P. Idéias, Conhecimento e Políticas Públicas: Um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 18, nº. 51, fevereiro. (pp ), HOWLETT, Michael e RAMESH, M. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. New York, Oxford University Press, SMITH, Kevin B. e LARIMER, Christopher W. The Public Policy Theory Primer. Boulder- CO, Westview Press, SOUZA, Celina. Estado da Arte da Pesquisa em Políticas Públicas. In: Hochman, G., Arretche, M. e Marques, E. Políticas Públicas no Brasil. Rio de Janeiro, Fiocruz, KINGDON, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2nd. Ed. New York, Longman,1995. JANN, Werner e WEGRICH, Kai. Theories of the Policy Cycle. In Fischer, F. et. all. Handbook of Public Policy: Theory, Politics and Methods. Boca Raton-FL, CRC Press, ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. United Nations Treaty Collections. Disponível em: www. 1&chapter=28&lang=en. Último acesso em 21/06/2012. ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. General Assembly. A/55/383 Crime prevention and criminal justice: Report of the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized Crime on the work of its first to eleventh sessions. Disponível em: Último acesso em 21/06/2012. PESTRAF. Pesquisa sobre tráfico de mulheres, crianças e adolescentes para fins de exploração sexual comercial Brasil - região sudeste Disponível em: Acessado em: 02/04/2013.