RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO

Transcrição

1 RELATÓRIO FINAL DO GRUPO DE TRABALHO JULHO DE 2012

2 GRUPO DE TRABALHO SECRETARIA-GERAL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA (Coordenação) Diogo de Sant Ana Laís Vanessa Carvalho de Figueirêdo Lopes Maria Victória Hernandez Pedro de Carvalho Pontual Evânio Antônio de Araújo Junior Ana Túlia de Macedo Silas Cardoso de Souza CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Aldino Graef Maria Laura Brandão Canineu Lidia Yoshikawa CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO José Eduardo Romão Bruno Oliveira Barbosa ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO Julio César Oba Valdemar Carvalho MINISTÉRIO DA JUSTIÇA Marivaldo Pereira Priscila Specie Fernanda Alves dos Anjos David Brasil Pires Ivelise Carla Lício Calvet Francisco Cavalheira Marcio Freitas MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO Enid Pereira Adriana Mendes Oliveira Idervânio Costa Amazico José Rosa José Antonio de Aguiar Neto Valéria Alpino Bigonha Salgado MINISTÉRIO DA FAZENDA Claudia da Costa Martinelli Wehbe Isamara Barbosa Caixeta Ernesto Carneiro Preciado Sabrina Maciel INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA Fábio de Sá e Silva Felix Garcia Lopez SECRETARIA DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS Paula Losada ABONG - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ONGS Vera Maria Masagão Ribeiro GIFE - GRUPO DE INSTITUTOS, FUNDAÇÕES E EMPRESAS Anna Cynthia Oliveira CLAI-BRASIL - CONSELHO LATINO-AMERICANO DE IGREJAS - REGIÃO BRASIL Eliana Bellini Rolemberg CEBRAF CONFEDERAÇÃOBRASILEIRA DE FUNDAÇÕES Dora Silvia Cunha Bueno FUNDAÇÃO GRUPO ESQUEL BRASIL Silvio Rocha Sant ana UNICAFES - UNIÃO NACIONAL DE COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E ECONOMIA SOLIDÁRIA Daniel Turibio Rech CONFEDERAÇÃO DAS COOPERATIVAS DA REFORMA AGRÁRIA CONCRAB Gislei Siqueira INSTITUTO ETHOS DE EMPRESAS E RESPONSABILIDADE SOCIAL Henrique Lian CÁRITAS BRASILEIRA Ademar de Andrade Bertucci VISÃO MUNDIAL Welinton Pereira da Silva INESC - INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS José Antônio Moroni ISA - INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL Adriana de Carvalho Barbosa Ramos FENAPAES - FEDERAÇÃO NACIONAL DAS APAES Sandra Marinho APEMA - ASSOCIAÇÃO DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE Evandro Nesello SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS Salete Gamba UNESCO Aline Gonçalves de Souza - Consultora Projeto 914BRA3034/ Contrato AS-783/2012 2

3 SUMÁRIO Apresentação... 4 Contextualização Preliminar... 5 Atividades Desenvolvidas Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil Reuniões do Grupo de Trabalho... Erro! Indicador não definido. Ampliação da escuta... Erro! Indicador não definido. Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas... Erro! Indicador não definido. Participação em eventos... Erro! Indicador não definido. Produtos Elaborados... Erro! Indicador não definido. 1. Contratualização... Erro! Indicador não definido. 1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (ANEXO III Anteprojeto de Lei comentado)... Erro! Indicador não definido. 2. Uniformização de Entendimentos... Erro! Indicador não definido. 2.1 Decreto Equipe de Trabalho (ANEXO IV)... Erro! Indicador não definido. 2.2 Canal de uniformização de entendimentos... Erro! Indicador não definido. 3. Transparência... Erro! Indicador não definido. 3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público (modalidade 50)... Erro! Indicador não definido. 3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE) Erro! Indicador não definido. 4. Formação e capacitação... Erro! Indicador não definido. 4.1 Elaboração de novos cursos e abertura dos já existentes... Erro! Indicador não definido. 5. Estudos e Pesquisas Universo das OSCs... Erro! Indicador não definido. 5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil... Erro! Indicador não definido. 5.2 Agenda de novas pesquisas e estudos... Erro! Indicador não definido. 3

4 Apresentação O desafio de aperfeiçoar o ambiente regulatório das Organizações da Sociedade Civil no Brasil foi apresentado ao Governo da Presidenta Dilma Rousseff por grupo de mais de organizações, movimentos sociais e redes, unidos em uma Plataforma por um Novo Marco Regulatório para as Organizações da Sociedade Civil 1. O Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, instituiu o Grupo de Trabalho ( GT ), sob coordenação da Secretaria-Geral, com a finalidade de avaliar, rever e propor aperfeiçoamentos na legislação federal relativa à execução de programas, projetos e atividades de interesse público e às transferências de recursos da União mediante convênios, contratos de repasse, termos de parceria ou instrumentos congêneres. O GT foi composto por representantes titulares e suplentes de 7 órgãos do Governo Federal e de 14 organizações nacionais da sociedade civil. Além disso, contou com contribuições de diversos colaboradores que auxiliaram a formulação das propostas apresentadas neste Relatório. As atividades do GT tiveram início no dia 11 de novembro de 2011, último dia do Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Além das contribuições do referido evento, foram realizadas mais de 40 encontros, entre reuniões com os membros do GT e oitivas com outros Ministérios, e ainda diversas rodadas de aprimoramento dos produtos elaborados com participação ativa dos integrantes do GT e demais colaboradores. A partir das discussões realizadas, reúnem-se neste documento o relato sucinto das propostas de intervenção com o objetivo de aprimorar o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, acompanhadas de contextualização do cenário atual e relato das atividades desenvolvidas. A síntese apresentada neste relatório trata as principais questões detectadas pelo grupo em termos de contratualização entre o Estado e as OSCs, propõe alternativas imediatas para as lacunas existentes na legislação atual, promove iniciativas para a melhoria do conhecimento sobre o universo das organizações, enfatiza a necessidade de capacitação e melhor comunicação entre governo e sociedade, e, por fim, sugere uma série de medidas que poderão ser implementadas de modo subsequente a este trabalho e que ajudarão a fomentar e fortalecer ainda mais a organização da sociedade civil brasileira. 1 Mais informações sobre a Plataforma em Acesso em 01 de julho de

5 Contextualização Preliminar Os últimos dados oficiais do Brasil em relação ao universo das Organizações da Sociedade Civil datam de 2005 e estão dispostos no estudo intitulado FASFIL - Fundações e Associações Sem Fins Lucrativos no Brasil produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -IBGE, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais -ABONG e Grupo de Institutos Fundações e Empresas -GIFE 2. À época existiam fundações privadas e associações sem fins lucrativos. Entre suas áreas de atuação foram identificadas religião (24,8%), desenvolvimento e defesa de direitos (17,8%), associações patronais e profissionais (17,4%), cultura e recreação (13,9%), assistência social (11,6%), educação e pesquisa (6%), saúde (1%), dentre outras (7%). Ainda de acordo com a FASFIL, as fundações privadas e as associações sem fins lucrativos empregam 1,7 milhões de trabalhadores formais, representando 70,6% do emprego formal do universo das entidades sem fins lucrativos. Entretanto, a grande maioria das organizações identificadas (79,5%) não possui empregados formalizados. A forte presença do trabalho informal e voluntário explica parcialmente esse fenômeno, bem como as especificidades dos serviços prestados. A FASFIL não possui dados quantitativos sobre as OSCs que possuem títulos concedidos pelo Governo Federal. Para ilustrar esse contingente foram coletados dados sobre a qualificação como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, instituída pela Lei 9.790/99 e Declaração de Utilidade Pública, instituída pela Lei 91/35, ambas concedidas pelo Ministério da Justiça; além de dados sobre Organização Social, regulada pela Lei 9.637/98, e do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social CEBAS (antigo Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos - CEFF), cujo regramento encontra-se na Lei /09. 2 O estudo Fasfil está sendo atualizado e sistematizado. Nova série histórica de 2006, 2008 e 2010 deverá ser divulgada no fim de INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (IPEA). ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS (ABONG). GRUPO DE INSTITUTOS FUNDAÇÕES E EMPRESAS (GIFE). As Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil (Fasfil). Disponível em Acesso em 05 de julho de

6 No Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pública - CNEs do Ministério da Justiça há o registro de organizações qualificadas como OSCIP e declaradas de utilidade pública no âmbito federal 3. No mesmo cadastro, as organizações estrangeiras autorizadas a atuar no país somam 84. O estudo Relações de parceria entre poder público e entes de cooperação e colaboração no Brasil realizado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG, 2010) coletou dados sobre Organizações Sociais - OSs, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIPs e Serviços Sociais Autônomos - SSAs. A pesquisa identificou a existência de 6 entidades qualificadas como OSs no governo federal, sendo que 5 mantinham contrato de gestão com o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação e uma com a Empresa Brasil de Comunicação, vinculada à Secretaria de Comunicação da Presidência da República. Em relação a entidades com Certificação de Entidade Beneficente de Assistência Social CEBAS, desde a edição da nova Lei da Filantropia Lei n.º /09, o certificado passou a ser outorgado pelas áreas finalísticas: Ministérios da Saúde, Educação e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Em consulta realizada junto aos órgãos foram identificados, respectivamente, 1.253, e certificados concedidos, totalizando Comparando esses dados com os números apresentados pela FASFIL percebe-se que apenas 7% das organizações possuem algum desses títulos no âmbito federal. Para as organizações qualificadas como Organizações Sociais, existe o Contrato de Gestão, e para as qualificadas como OSCIPs, o Termo de Parceria. No entanto, para as organizações da sociedade civil que não possuam nenhuma dessas duas titulações, o instrumento utilizado para firmar parcerias com o Poder Público é o convênio. 3 Dados apresentados pela Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação do Departamento de Justiça, Classificação, Títulos e Qualificação da Secretaria Nacional de Justiça do Ministério da Justiça atualizados até 23 de julho Os dados dos certificados concedidos pelo MEC foram obtidos em consulta feita à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior/ Diretoria de Política Regulatória/Coordenação Geral de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social. Os referentes ao MS foram obtidos junto à Secretaria de Atenção à Saúde/Departamento de Certificação de Entidades Beneficentes de Assistência Social em Saúde/Coordenação Geral de Analise e Gestão de Processo e Sistema. E por fim, os do MDS junto à Secretaria Nacional de Assistência Social/Departamento da Rede Socioassistencial Privada do SUAS. 6

7 Importa mencionar que a modalidade de convênio foi criada originalmente pelo Decreto-Lei 200/67 para ajustes entre órgãos públicos, com o espírito da descentralização. Durante muito tempo, o normativo que orientou as principais regras sobre os convênios foi a Instrução Normativa STN 01/97. Atualmente, é o Decreto nº 6.170/07 e a Portaria Interministerial nº 507/2011 que regem os convênios da União, tanto com OSCs, quanto com os entes federados. Em suma, a regulamentação dos convênios é basicamente infralegal e tem no art. 116 da Lei nº 8.666/93 uma única disposição em âmbito de lei, conforme ilustra a linha de tempo abaixo: Linha do Tempo Normas referentes ao relacionamento com as OSC Âmbito Infralegal Âmbito Constitucional / Legal Ademais, o que se percebe é uma alta instabilidade, ou seja, as regras são alteradas com bastante frequencia. Só o Decreto nº 6.170/07 já sofreu seis importantes alterações desde a sua edição, como se vê: 7

8 Alterações normativas realizadas no Decreto nº 6.170/2007 Além disso, vale ressaltar que as Leis de Diretrizes Orçamentárias ( LDO ) também são marcadas por fortes alterações no que diz respeito às regras para as transferências para as OSCs. Nos últimos 12 anos, houve descontinuidade das regras a respeito dos requisitos para recebimento de subvenção 5 e sobre a necessidade ou não de exigência de contrapartida 6. Interpretações aplicadas à relação de conveniamento entre a União e os Estados e Municípios são estendidas às entidades privadas sem fins lucrativos. Exemplo disso foi o acórdão TCU n 1070/2003 de que determinou que as OSCs realizassem procedimentos de compras nos termos da Lei n 8.666/93. Decreto nº de , estabeleceu a prioridade do procedimento licitatório na forma de pregão eletrônico para as entidades sem fins lucrativos na gestão de recursos públicos - obrigatoriedade própria dos entes federados - alterada com o Decreto nº de , que estabeleceu o mecanismo de cotação prévia para contratação de produtos e serviços por entidades privadas sem fins lucrativos no âmbito do convênio. A celebração, liberação de recursos, acompanhamento da execução e prestação de contas de convênios, contratos de repasse e termos de parceria são realizadas por meio do sistema da administração pública federal denominado SICONV 7. No período de 2008 a , foram celebrados contratos de repasse, convênios e termos de parceria por meio do sistema, tendo sido assinalado um montante de R$ 6,5 bilhões para as entidades privadas sem fins lucrativos. Ressalta-se a pequena quantidade de termos de parceria no período (103), indicando a grande predominância do convênio para a celebração de parcerias (7.421). 9 5 De 2000 até 2004 era necessário que a OSC atendesse a qualquer uma das quatro condições lá indicadas. De 2005 até 2009 era necessário o atendimento de todas as três primeiras hipóteses então indicadas pelas LDOs anteriores com a inclusão da necessidade de ser a OSC qualificada como OSCIP, com Termo de Parceria firmado com o Poder Público. Em 2010 houve a inclusão de mais duas hipóteses de área de atuação e, em 2011 e 2012 para recebimento de subvenção social passou a ser exigido o CEBAS. 6 De 2000 até 2004 e no ano de 2010 não houve previsão expressa a respeito da contrapartida. Nos anos 2005, 2006, 2011 e 2012 a exigência foi facultativa e de 2007 até 2009 a exigência de contrapartida foi obrigatória Os anos de 2008 e 2012 não possuem dados completos. O SICONV entrou em funcionamento efetivo em setembro de 2008 e a execução de 2012 encontra-se em andamento. 9 Cabe ressaltar que o modulo de acompanhamento do Termo de Parceria por meio do SICONV foi lançado apenas em 02 de maio de Os números apresentados, portanto, refletem àqueles voluntariamente cadastrados no sistema, podendo existir um número maior de Termos de Parceria firmados no âmbito do Governo Federal no período analisado e não constantes nos registros do SICONV. 8

9 Ano Assinatura Qtde Modalidade Transferências Voluntárias Valor Global Valor Repasse CONVENIO , ,29 TERMO DE PARCERIA , ,03 Total , ,32 CONTRATO DE REPASSE , ,05 CONVENIO , ,81 TERMO DE PARCERIA , ,56 Total , ,42 CONTRATO DE REPASSE , ,39 CONVENIO , ,17 TERMO DE PARCERIA , ,34 Total , ,90 CONTRATO DE REPASSE , ,04 CONVENIO , ,50 TERMO DE PARCERIA , ,80 Total , ,34 CONVENIO , ,29 TERMO DE PARCERIA , ,76 Total , ,05 TOTAL , ,03 Segundo a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quase 80% dos convênios com entidades privadas sem fins lucrativos registrados no SICONV, entre setembro de 2008 e julho de 2012, são inferiores a R$ ,00, sendo que esse universo representa aproximadamente 20% do valor global dos recursos repassados, conforme se verifica na tabela a seguir: Grupos < e >= Qtde de Transferências Voluntárias % da Qtde de Transferências Voluntárias Valor Global % do Valor Global Valor Global menor do que R$ , ,57% ,03 20,70% Valor Global maior ou igual a R$ , ,43% ,03 79,30% O Comunicado n Transferências federais a entidades privadas sem fins lucrativos ( ) 10 do IPEA, revela que, apesar do orçamento global da União ter experimentado um crescimento contínuo desde 2003 ressalvada a interrupção verificada em 2009, em decorrência da crise financeira no cenário internacional a mesma intensidade de variação não foi identificada nos repasses às organizações sem fins lucrativos: O valor real do orçamento global que exclui despesas financeiras aumentou mais de 80%, enquanto a variação positiva do orçamento destinado às entidades foi de 45%. (IPEA, 2011, p.4). 10 Comunicado do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) nº 123 Transferências federais a entidades privadas sem fins lucrativos ( ) foi apresentado dia 7 de dezembro de 2011, em Brasília. Disponível em Acesso em

10 Houve decréscimo na expressão relativa dos repasses de recursos públicos federais a entidades sem fins lucrativos, sendo que, no ano de 2006 foram repassados 0,65% do orçamento anual da União, contra 0,48% em No que diz respeito aos ajustes firmados entre as OSCs e o Governo Federal percebe-se a existência de diversos tipos de objetos. Análise feita pelo IPEA identificou no período de 2003 a 2011 um grande número de convênios, contratos de repasse e termos de parceria celebrados com diferentes órgãos, como as Secretarias vinculadas à Presidência da República (SEPPIR, SDH e SPM), os Ministérios da Cultura, Educação, Saúde, Desenvolvimento Agrário, Ciência e Tecnologia, Turismo, Esportes, Comunicações, Trabalho, dentre outros. 11 A tabela abaixo ilustra essa diversidade: NÚMERO DE AJUSTES FIRMADOS POR ÓRGÃO NO PERÍODO MCT MDA MINC MTrabalho 479 TURISMO MIntegração 293 MAPA MJ 126 MS MComunicações 9 PR MFazenda 223 MEC MCidades 49 MEsportes Outros TOTAL A transparência na gestão de recursos públicos tem sido cada vez mais demandada pela sociedade brasileira que tem buscado monitorar a sua aplicação e resultados. Nesse contexto, com o objetivo de assegurar o direito fundamental de acesso à informação, bem como de promover a transparência ativa e o controle social como importantes ferramentas para o combate à corrupção, é que foi recentemente aprovada a Lei nº de (Lei de Acesso à Informação). Trata-se, portanto, de cenário marcado pela orientação e anseio de mudanças de cultura e paradigmas na Administração Pública. Ante o exposto, em termos de contextualização preliminar, pode-se destacar que a relação entre Estado e as Organizações da Sociedade Civil ainda apresenta as seguintes características: Diversidade de áreas de atuação das organizações seja em termos de finalidades das instituições, seja em termos de objeto de contratualização das OSCs com o Estado; Baixa adesão das OSCs aos títulos e aos seus modelos; Convênio como forma prioritária de parcerização adotada pelo Poder Público; 11 A referida análise abarcou convênios firmados entre e foi apresentada no Seminário "Estado, Organizações da Sociedade Civil e as Cooperações nas Políticas Públicas" organizado pelo Instituto. 10

11 Ausência de lei própria que regule a relação de fomento e colaboração entre o Estado e as Organizações da Sociedade Civil independentemente de títulos; Predominância de normas infralegais que são alteradas com freqüência, evidenciando certa instabilidade dos regramentos; Existência de interpretações análogas para OSCs e entes federados acerca da relação de parceria com a União; e Conjuntura política de crescente preocupação com a aplicação dos recursos públicos, combate a corrupção, promoção do acesso a informação, transparência ativa e controle social. Nesse sentido, entende-se que os instrumentos jurídicos que regem a relação do Estado com a Sociedade Civil devem acompanhar a transformação política, social e econômica da democracia brasileira, fundamentados na gestão pública democrática e na participação social como método de governar. O fortalecimento das organizações da sociedade civil e a transparência na aplicação dos recursos públicos constituem pilares fundamentais para a concretização desses objetivos. 11

12 Atividades Desenvolvidas O diagnóstico realizado e a análise de documentos produzidos por outros grupos de trabalho (6ª. e 14ª. Rodadas de Interlocução Política do Conselho da Comunidade Solidária, em 1998 e 2001; Grupo de Trabalho Interministerial, coordenado pela Secretaria-Geral, de 2003 a 2005; Comissão de Juristas, no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, de 2007 a 2009; e Grupo de Trabalho de Entidades Sociais, coordenado pelo Ministério da Justiça, em 2011), iniciativas legislativas (mais de 40 Projetos de Lei sobre o tema tramitando no Congresso Nacional) e pesquisas e publicações sobre o tema (Projetos da série Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça; Um novo marco legal para as ONGs no Brasil - fortalecendo a cidadania e a participação democrática da ABONG, Perspectivas para o Marco Legal do Terceiro Setor do GIFE etc) contribuíram para a formatação das atividades do grupo e sua metodologia de trabalho. Dentre as atividades desenvolvidas, destacam-se: Seminário Internacional do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil De 9 a 11 de novembro de 2011, a Secretaria-Geral da Presidência da República organizou Seminário Internacional Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil com o intuito de constituir alicerces para o início dos trabalhos do grupo (ANEXO I - Programação do Seminário). O evento reuniu 150 especialistas nacionais e internacionais, permitindo uma discussão qualificada sobre o arcabouço jurídico vigente e o ambiente políticoinstitucional das OSCs. Apontaram-se obstáculos existentes, bem como ações para enfrentá-los que foram reunidas em um Plano de Ação com 50 propostas para o GT (ANEXO II - Plano de Ação). Reuniões do Grupo de Trabalho O Grupo de Trabalho buscou ir além do diagnóstico produzido e construiu propostas objetivas e concretas para os problemas identificados. A interação entre atores da sociedade civil organizada e governo permitiu o alcance de novos entendimentos a partir das diferentes perspectivas. Além disso, o GT propiciou uma aproximação entre gestores do governo federal, permitindo a identificação e articulação de pontos focais nos diferentes órgãos para tratamento do tema. 12

13 O GT realizou sete reuniões plenárias, contando com a presença do Ministro Gilberto Carvalho em sua abertura e encerramento das atividades. REUNIÕES PLENÁRIAS DO GRUPO DE TRABALHO Data Atividades 11/11/2011 Abertura dos trabalhos com a presença do Ministro Gilberto Carvalho. 30/11/2011 Alinhamento e composição de subgrupos temáticos para aprofundamento de questões relevantes. 15/12/2011 Delimitação do plano de ação e de potencias propostas de intervenção. 19/01/2012 Definição dos produtos concretos a serem elaborados. Apresentação de minutas dos produtos elaborados e inicializado processo de oitiva sobre os conteúdos 02/04/2012 apresentados com especial enfoque no Anteprojeto de Lei. 04/06/2012 Apresentação do processo de ampliação da escuta e dos produtos reformulados. 24/07/2012 Encerramento das atividades com a apresentação dos produtos finais para o Ministro Gilberto Carvalho. Entre as reuniões plenárias foram realizados encontros preparatórios específicos entre membros do governo e entre membros da sociedade civil. Além disso, foi criado um Comitê de Redação com organizações da sociedade civil, composto por representantes da ABONG; Fundação Esquel; GIFE e UNICAFES. Ao todo foram realizadas mais de 20 reuniões. Ampliação da escuta Com o objetivo de ampliar a escuta no Governo Federal, a Secretaria-Geral realizou reuniões bilaterais com os membros do GT e com ministérios executores de políticas finalísticas (Secretaria de Direitos Humanos; Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério do Trabalho e Emprego; Ministério da Cultura; Ministério da Saúde; Ministério da Educação; Ministério das Cidades; dentre outros). O processo de oitiva ocorreu nos meses de abril e maio de 2012, com a realização de 32 reuniões e a participação de cerca de 200 gestores federais. Destacam-se a presença de diversos secretários, diretores, coordenadores-gerais, assessores, gestores e analistas, consultores jurídicos e procuradores, dentre outros servidores do governo federal que muito contribuíram para o aprofundamento do tema. As reuniões duraram cerca de três a quatro horas cada e nelas os gestores federais tiveram a oportunidade de relatar o cotidiano do relacionamento com as OSCs e sugerir propostas para o aperfeiçoamento dessa relação. Além disso, a Secretaria-Geral dialogou com alguns juristas, acadêmicos e OSCs que procuraram o órgão nesse período, buscando contemplar diferentes enfoques e visões sobre o tema. Há necessidade identificada de ampliar ainda mais o debate, razão pela qual é proposta a realização de consulta pública participativa com debates presenciais, o que deverá acontecer após validação interna dos encaminhamentos do Grupo de Trabalho. 13

14 Grupo de Trabalho Interministerial sobre Prestação de Contas Durante maio e junho de 2012, Grupo de Trabalho Interministerial GTI 12, instituído pela Portaria Interministerial nº 392, trabalhou com o objetivo de elaborar proposta para o aperfeiçoamento da metodologia de prestações de contas de Convênios, Contratos de Repasse, Termos de Parceria e instrumentos congêneres celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com entidades privadas sem fins lucrativos. Dentre os itens constantes na proposta elaborada pelo grupo destacam-se: Ampliação do conceito de prestação de contas, co-responsabilizando as duas partes signatárias e abarcando desde a celebração do instrumento até a análise conclusiva pelo concedente; Simplificação da prestação de contas a partir do registro de despesas de pequena monta (até R$ 200,00 por fornecedor) em planilha, faculdade de registro no SICONV de acordo com solicitação do concedente, entre outras medidas; Estratificação de valores na faixa de R$ ,00 com regras específicas para concedentes e convenentes; Sugestões de aperfeiçoamentos no SICONV, com a criação de relatórios, salvamento automático, ampliação do tamanho de arquivos anexados, dentre outros; Prazos para a alimentação do SICONV com dados da execução do instrumento pelo convenente e para análise da prestação de contas pelo concedente; e Melhorias na gestão com a padronização de objetos, definição de indicadores e implementação do controle por resultados, reestruturação das áreas responsáveis pelo acompanhamento de transferências (limite máximo de 30 instrumentos por servidor), capacitação permanente e controle social. Relata-se, ainda, a realização de oficina na Escola Nacional de Administração Pública ENAP com 43 participantes de OSCs e do Poder Público com intuito de se difundir boas práticas e discutir melhores estratégias para o aperfeiçoamento da prestação de contas. Oficina de Prestação de Contas Considerando a sinergia de escopo dos grupos de trabalho instituídos, a proposta de aperfeiçoamento da metodologia de prestação de contas pôde tanto receber subsídios das atividades já desenvolvidas por esse GT quanto ser incorporada aos seus produtos 12 O referido GTI foi composto por representantes: da Casa Civil da Presidência da República, que o coordenou; da Controladoria-Geral da União; do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; do Ministério da Fazenda; e da Secretaria-Geral da Presidência da República, tendo, ainda, como membro convidado, representante do Tribunal de Contas da União, conforme Aviso nº 342/Gab-C. Civil/PR, de 11 de maio de 2012 (Anexo II). 14

15 finais, permitindo a reunião de esforços para a delimitação de uma proposta adequada e avançada para a questão. Participação em eventos Durante o funcionamento do GT, a Secretaria-Geral participou de uma série de eventos que promoveram a discussão do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil com diferentes públicos. Dentre esses eventos, destacam-se: 24-29/01/2012: Fórum Social Mundial 19/03/2012: Seminário NEATS/PUC/SP Modernização do Sistema de Convênios da Administração Pública com a Sociedade Civil 28/03/2012: 7º Congresso GIFE Novas Fronteiras do Investimento Social Congresso GIFE 09/04/2012: 8ª Reunião Ordinária do Conselho Nacional LGBT 27/04/2012: Seminário SEPPIR As Transferências Voluntárias e o Processo de Execução da Política de Promoção da Igualdade Racial 10/05/2012: Seminário SENAC/SP Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil: Desafios e Propostas Seminário SENAC /SP 11/05/2012: Encontro com Rede Brasil Voluntário 24/05/2012: Seminário IPEA "Estado, Organizações da Sociedade Civil e as Cooperações nas Políticas Públicas" 31/05/2012: Congresso do Centro Acadêmico XI de Agosto (Direito-USP) Terceiro Setor: Perspectivas Jurídicas e Sociais Seminário PUC/SP 25-26/06/2012: 8º Encontro Nacional Terceiro Setor (MG) 08/03; 24/04; 29/06; 18/07: Palestras técnicas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre SICONV e novas funcionalidades 15

16 Produtos Elaborados 13 Com vistas a responder ao diagnóstico construído e a partir dos trabalhos realizados, apresentam-se os seguintes produtos propostos pelo GT. 1. Contratualização 1.1 Projeto de lei que cria novo regime jurídico de fomento e colaboração (ANEXO III) Problema: Ausência de norma própria que regule a relação de fomento e colaboração entre o Estado e as OSCs independentemente da titulação que essas possuem. As principais regras vigentes encontram-se em nível infralegal e geram interpretações jurídicas conflitantes devido aos seus direcionamentos concomitantes para entes públicos e entes privados. A despeito de ambos serem mandatários de recursos públicos, as organizações têm peculiaridades em razão de sua qualidade de entidades privadas sem fins lucrativos que os estados e municípios não possuem. Solução: Elaboração de Anteprojeto de lei que cria novo regime jurídico para fomento e colaboração do Estado com as Organizações da Sociedade Civil, consubstanciando-se em uma resposta estruturante que, inspirada em boas práticas inova no ordenamento e traz para nível legal avanços presentes na legislação sobre o tema: a) Criação de instrumento específico para regular a relação de fomento e colaboração entre Estado e OSCs, intitulado Termo de Fomento e Colaboração (art.6º) que possui regras aplicáveis às entidades privadas sem fins lucrativos, na forma de associação ou fundação, independentemente de essas possuírem quaisquer títulos e certificações, preservando a autonomia de funcionamento das entidades; b) Instituição da regra de Chamamento Público obrigatório (art.9º); c) Exigência de existência e experiência da entidade por pelo menos três anos para firmar o Termo de Fomento e Colaboração (art.2º, IV e V); d) Instituição de Procedimento de Iniciativa Popular (art.15) que tem por objetivo fomentar a participação dos cidadãos no processo de formulação das políticas públicas e torna transparente e institucionalizado esse tipo de comunicação feita ao Poder Público; e) Previsão de possibilidade de atuação em rede, mantendo-se a proponente como responsável pelo Termo de Fomento e Colaboração (art.23); 13 Os produtos elaborados contemplam as principais discussões e o acúmulo alcançado nos trabalhos desenvolvidos. Buscou-se dirimir ao máximo as divergências encontradas e propor uma agenda de iniciativas comum a todos os membros do GT. Apesar do alto nível de consenso alcançado, dois pontos não atingiram unanimidade: pagamento da equipe de trabalho e pagamento de tributos incidentes. Ainda que os produtos aqui apresentados não representem na integralidade a posição unânime de todos os integrantes do GT, constituem uma agenda rica de iniciativas preparadas para a promoção de um debate mais amplo. 16

17 f) Obrigatoriedade de utilização de plataforma eletrônica - SICONV - para registro e gerenciamento das informações (art.26); g) Estratificação e regras diferenciadas para prestação de contas em razão dos valores envolvidos, nível I até R$ ,00 e nível II acima de R$ ,00 (art. 24) 14 ; h) Estabelecimento de regra semelhante ao Ficha Limpa (art. 25, II e III) determinando lapso temporal de até 8 anos de proibição de celebração de termos de fomento e colaboração para a entidade que tiver incorrido em condutas descritas no Projeto de Lei; i) Fim da lacuna sobre possibilidade de pagamento de pessoal da entidade (art.34) desde que os valores: i) correspondam às atividades previstas e aprovadas no Plano de Trabalho e ao objeto do ajuste; ii) correspondam à qualificação técnica necessária para a execução da função a ser desempenhada; iii) sejam compatíveis com o valor de mercado da região onde atua e não superior ao teto do Poder Executivo Federal, e; (iv) sejam proporcionais ao tempo de trabalho efetivamente dedicado ao Termo de Fomento e Colaboração; j) Definição acerca da titularidade dos bens e direitos, sendo que no caso de não haver disposição de que os bens entregues ou adquiridos devem ser devolvidos ao Poder Público, esses devem ser incorporados ao patrimônio da organização (art.21, VII e art.33) que, se extinta deverá transferi-lo a outra entidade congênere; k) Previsão expressa da não subsidiariedade trabalhista (art.34, 2º); l) Estipulação de prazo máximo para análise da prestação de contas de 1 ano, sob pena de arquivamento, sendo possível o desarquivamento para apuração de irregularidades caso surjam elementos novos, suficientes para caracterizar a má utilização dos recursos transferidos por força do Termo de Fomento e Colaboração (art.46, 1º e 2º e art.47); m) Autorização expressa para pagamento de tributos incidentes em razão das ações previstas no Plano de Trabalho, com exceção daqueles de natureza direta e personalística que oneram a entidade (art.34, II); n) Definição do que se entende por despesas administrativas (art.35, parágrafo único); o) Possibilidade de pagamento de diárias (art.34,iii); p) Possibilidade de remanejamento em até 15% das rubricas (art. 31) desde que não altere o valor total da planilha de custos aprovada, seja o mesmo elemento de despesa e não afete a execução do objeto do termo, e; q) Criação de Comissão de Monitoramento e Avaliação (art. 37); Necessidade de parecer de auditoria externa independente para ajustes acima de R$ ,00 (art.42, 2º); Previsão da necessidade de o gestor público ter capacidade para acompanhar os termos de fomento e colaboração que vier a celebrar (art.11, parágrafo único). 14 O recorte no valor de R$ ,00 (seiscentos mil reais) apoia-se não apenas na Lei nº 9.790/99 a qual previu que acima desse valor, a auditoria externa independente se torna obrigatória, mas também na constatação de que quase 80% dos convênios registrados no SICONV entre setembro de 2008 e junho e 2012 são inferiores a R$ ,00 (seiscentos mil reais), sendo que esse universo representa aproximadamente 21,5% do valor global de recursos repassados. 17

18 Com a implementação de todas essas medidas, espera-se que o Anteprojeto de Lei contribua para garantir segurança jurídica para a relação entre o Estado e as OSCs, inserir novos princípios, fundamentos e diretrizes para a relação, ampliar os mecanismos de transparência e de controle social, auxiliar no planejamento e gestão pelo Poder Público, reconhecer as particularidades das entidades privadas sem fins lucrativos e a importância de realização de mecanismos de colaboração junto ao Poder Público. 2. Uniformização de Entendimentos 2.1 Decreto Equipe de Trabalho (ANEXO IV) Problema: Não há, na legislação vigente, autorização ou vedação expressa ao pagamento de equipe de trabalho pertencente à entidade por meio do ajuste. A análise da legislação federal sobre a matéria demonstra que o legislador manteve o debate na esfera dos convênios estabelecidos entre entes do poder público, não abordando a questão sob a ótica das OSCs. Em razão dessa lacuna, o que se verifica é uma variedade de entendimentos por parte dos gestores públicos na implementação e fiscalização dos convênios com OSCs. A diversidade de interpretações leva ainda à precarização das relações de trabalho nas entidades privadas, orientadas a assumir certas formas de contratação de seus profissionais para receberem recursos públicos. Solução: Com intuito de se firmar um melhor entendimento jurídico sobre o tema, propõe-se eliminar a lacuna jurídica identificada com a alteração do Decreto nº 6.170/07, que disciplina as transferências de recursos mediante convênios, tornando expressa a possibilidade da utilização desses recursos para pagamento da equipe própria das entidades privadas sem fins lucrativos. Ficará autorizado o pagamento dessas despesas, desde que atendidos requisitos já previstos na legislação e outros que deem coerência à regra, tais como a seleção da entidade por chamamento público; previsão da despesa com pagamento de empregados fixada no plano de trabalho aprovado; remuneração compatível com o valor de mercado, respeitando os limites previstos no art. 37 da CF/88 para a remuneração de servidor público federal; qualificação da equipe da organização e conformidade com o objeto do convênio. 2.2 Canal de uniformização de entendimentos Problema: Inexistência de um canal formal para expressão das demandas das OSCs em relação à uniformização de entendimentos conflituosos emitidos pelos diferentes órgãos federais sobre temas jurídicos e administrativos afetos as parcerias realizadas. Os mecanismos de uniformização de entendimentos hoje disponíveis por meio do Colégio de Consultores da AGU e na Comissão Gestora do SICONV não possibilitam o acesso direto das organizações aos seus procedimentos de elaboração e podem não ser suficientes dadas as suas competências específicas. 18

19 Solução: Criação de um fluxo institucional entre a Secretaria-Geral da Presidência da República e a Ouvidoria-Geral da União, no âmbito de Acordo de Cooperação Técnica, firmado em 15 de junho de 2012 e publicado no DOU em 20 de junho de Objetiva-se promover maior transparência aos processos e atos de gestão relacionados às OSCs, instituindo canal aberto para análise e tratamento de reivindicações. Além disso, pretende-se antecipar potenciais entraves e construir consensos mais abrangentes, propiciando maior segurança jurídica e celeridade aos atos de advogados públicos, auditores e gestores das próprias OSCs. A análise das demandas possibilitará a veiculação de perguntas freqüentes (FAQ) no sítio eletrônico da OGU, além da elaboração de cartilhas e outros materiais didáticos para rápida instrução. 3. Transparência 3.1 Aperfeiçoamento das Classificações das OSCs no orçamento público (modalidade 50) Problema: Recursos públicos direcionados a entidades sem fins lucrativos encontram-se concentrados na modalidade de aplicação orçamentária 50 transferências a instituições privadas sem fins lucrativos, que agrega repasses a partidos políticos, sindicatos, serviço social autônomo, entre outros. Não são de fácil visualização no orçamento público os recursos direcionados as parcerias realizadas com OSCs. Solução: Propõe-se a criação de uma nova modalidade 51 execução orçamentária delegada a instituições privadas sem fins lucrativos, para dar mais transparência para a alocação das parcerias realizadas. Nos últimos anos, foram criadas algumas novas modalidades de aplicação, mas todas relacionadas às relações federativas. A Modalidade de Aplicação 50 ainda não foi objeto de desdobramentos, embora concentre uma diversidade excessiva de parcerias do governo federal, em vários campos das políticas públicas, com diferentes tipos de organizações, a exemplo de associações, cooperativas, entidades sindicais e serviço social autônomo. 3.2 Aperfeiçoamentos das classificações das OSCs (CNPJ/CNAE) Problema: As classificações e códigos hoje existentes na tabela de natureza jurídica e na classificação nacional de atividades econômicas não contemplam a diversidade de organizações e seus objetos sociais. Além disso, agrupamentos atrapalham a compreensão do setor, reunindo em um mesmo grupo tanto associações e fundações quanto cartórios e partidos políticos. Solução: Propõe-se a revisão da tabela de natureza jurídica da Comissão Nacional de Classificação CONCLA, que identifica a constituição jurídicoinstitucional das entidades públicas e privadas nos cadastros da administração pública do País, bem como das atividades econômicas da Classificação Nacional de Atividades Econômicas CNAE. Entre outras características, as 19

20 classificações da CNAE possuem grande relevância para a identificação da área de atuação e/ou atividade preponderante das entidades. 4. Formação e capacitação 4.1 Elaboração de cursos e publicações Problema: Escassez de cursos, capacitações e publicações direcionados a membros de OSCs e gestores de órgãos federais. Solução: Abertura de vagas em cursos ofertados pela Escola Nacional de Administração Pública ENAP. Já no segundo semestre de 2012 serão ofertados quatro cursos à distância, quais sejam: ética e serviço público; análise e melhoria de processos; fundamentos em gerência de projetos, e; gestão de convênios e contratos de repasse. Elaboração de formação específica em parceria com a Escola da AGU, o programa CGU Capacita, a ENAP e demais escolas de governo federais, entre outros atores, congregando participantes de órgãos federais e das OSCs. Delimitam-se como temas prioritários a gestão de parcerias com OSCs, gestão das OSCs, transparência ativa (Lei de Acesso à Informação) e uso do SICONV. Pretende-se fomentar a discussão de temas considerados relevantes para as partes, fortalecendo a cultura de relações colaborativas na gestão pública, esclarecendo questões ainda consideradas conflituosas e criando consensos mínimos para o avanço da agenda no país. Busca-se, por meio desse esforço, sedimentar o conhecimento existente, seja pela assimilação do conteúdo pelos operadores da parceria, seja pela produção de publicações, disseminando os pontos trabalhados e as discussões travadas. Essas publicações permitirão não só um maior alcance das formações pretendidas, mas também a continuidade dos diálogos e da elaboração científica na área. 5. Estudos e Pesquisas Universo das OSCs 5.1 Atualização da FASFIL - Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil Problema: Ausência de dados agregados atualizados sobre o universo das entidades sem fins lucrativos, em especial, quantitativo de organizações ativas, área de atuação, localização, pessoal ocupado, entre outras informações que compõem o Plano Tabular da pesquisa - FASFIL (Fundações Privadas e Associações sem Fins Lucrativos no Brasil) de Solução: Atualização da pesquisa pelo IBGE em parceria com IPEA, ABONG e GIFE, com a publicação em 05 de dezembro de 2012 de uma nova série temporal - dados de 2006, 2008 e 2010, considerando mudanças realizadas na 20

21 Classificação Nacional de Atividade Econômica - CNAE e no Relatório Anual de Informações Sociais RAIS em Agenda de novas pesquisas e estudos Problema: Escassez de pesquisas e estudos apurados acerca do universo das OSCs e suas fontes de financiamento, dentre outros. Solução: realização de estudos e pesquisas sobre o papel das OSCs no ciclo das políticas públicas na percepção do gestor; mapa das OSCs; fontes de financiamento das organizações; utilização de incentivos fiscais; expressão do trabalho voluntário no Brasil; censo das entidades inscritas no CNEs/MJ; entre outras agendas relevantes para a melhor compreensão e aprimoramento da relação entre Estado e OSCs. Pretende-se criar um grande repositório de estudos e pesquisas na área. 21

22 Recomendações para novos trabalhos Os produtos apresentados buscam aprimorar a relação entre Estado e OSCs. Parte-se do diagnóstico realizado para a construção de um quadro novo que, em resumo, poderia ser sintetizado como segue: Insegurança jurídica. Analogias indevidas. Cenário Atual Planejamento precário do Poder Público. Pouca transparência e dificuldade de acesso ao Estado. Ausência de dados atualizados e estudos sobre as OSCs e sua relação com o Estado. Resultados Esperados Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil próprio e seguro. Legislação adequada com a inserção de novos princípios, fundamentos e diretrizes para a relação. Melhor planejamento, gestão e acompanhamento das parcerias. Ampliação dos mecanismos de transparência e controle social. Estímulo a produção de estudos e pesquisas sobre as OSCs e sua relação com o Estado. Além dos produtos apresentados, as discussões do GT evidenciaram uma série de questões a serem trabalhadas em ato contínuo. As proposições inseridas nesse relatório refletem a priorização dada ao tema da contratualização, de forma a responder ao comando legal do Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011, e aos temas mais urgentes em termos de reordenação do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Subsistem, no entanto, a necessidade de aprofundamento dos estudos de propostas de medidas incrementais para auxiliar o relacionamento das OSCs com o Estado, como a criação de um sistema similar ao CAUC (Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias) hoje existente para checar as informações de regularidade fiscal dos Estados, Distrito Federal e Municípios 15 e o Termo de Ajustamento de Gestão ou de Execução, como medida saneadora, intermediária entre a extinção do ajuste celebrado com a entidade e a tomada de contas especial. Além disso, há ainda um conjunto de temas fundamentais que devem ser enfrentados em trabalhos futuros, como o controle por resultados, a sustentabilidade das OSCs (estímulos às doações voluntárias, fomento ao desenvolvimento institucional, regulação tributária, dentre outros) e revisão das regras de acreditação e certificação. O aprofundamento e a implementação de propostas sobre esses temas constituem, ao lado dos produtos aqui apresentados, um rol importante de mudanças jurídicas e administrativas. Essa agenda busca garantir um novo ambiente institucional para o desenvolvimento das OSCs no Brasil, promovendo o fortalecimento das entidades privadas sem fins lucrativos e, ao mesmo tempo, consagrando o valor das parcerias realizadas na execução de políticas e projetos de interesse público. 15 Em razão do CAUC, o credenciamento obrigatório no âmbito do SICONV é simplificado para os entes federados eis que, para esses entes, não é necessária a apresentação, ou mesmo atualização das certidões negativas. Já para as entidades privadas sem fins lucrativos, é necessário apresentar todas as certidões negativas, cuja atualização, por não se automática tem gerado dificuldades. 22