ESTUDO 23: MOBILIDADE URBANA EM PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES

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1 ESTUDO 23: MOBILIDADE URBANA EM PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES Pesquisador Marcio Mendes Rocha Coordenador Eduardo Cesar Leão Marques

2 INTRODUÇÃO Pretende-se neste estudo, com perfil exploratório, tratar da problemática da mobilidade urbana com ênfase nas pequenas e médias cidades, e concomitantemente apresentar formas de mobilização da população para a conscientização dos problemas de mobilidade urbana avaliando algumas estratégias de gestão participativa. As políticas públicas, nas escalas federal, estadual e municipal que tratam sobre a problemática da mobilidade urbana serão contextualizadas para poderse estabelecer o marco legal para o encaminhamento das ações. Busca-se também desenvolver um estudo que tenha a perspectiva de apresentar, além dos conceitos de cidade e de mobilidade, a complexidade do processo de produção do espaço regional, referenciado pela divisão territorial do trabalho que delineia estes espaços à luz das contradições entre capital e trabalho. Neste sentido muitas teorias locacionais foram desenvolvidas contribuindo para o planejamento regional e serviram de referência para ações de empresas e do Estado. Apresentamos neste estudo uma breve revisão das teorias mais importantes sobre as funções, formas e hierarquia urbana que produzem os espaços. Alguns casos exitosos, nacionais e internacionais, serão pontuados para fundamentar e agregar experiências à proposta sugerida para o desenvolvimento de novas iniciativas sociais e de investimento. No que concerne a um prévio diagnóstico serão avaliadas diferentes perspectivas sobre fluxos de mobilidade com ênfase em pequenas e médias cidades, visando consolidar metodologias. Como resultado desta investigação serão apresentadas propostas de projetos estruturantes de cunho e elevado retorno social abordados com uma perspectiva crítica orientadas para políticas de investimento ao BNDES para ações em mobilidade urbana, objetivando o desenvolvimento socioeconômico sustentável das pequenas e médias cidades de modo participativo, digno, com liberdade, respeitando e valorizando as particularidades locais em todo o território brasileiro. Parte 1 A mobilidade urbana na divisão territorial do trabalho e suas conseqüências na gênese da cidade. As premissas para a compreensão de como se arranja as sociedades no espaço, partem do processo de apropriação da natureza pelo homem que se dá pelo trabalho humano. Na organização das relações sociais de produção, no curso da

3 história, percebemos que o crescimento e desenvolvimento social se deram pela partilha do trabalho com as especializações de funções e uma divisão articulada dos trabalhos em função das necessidades criadas. A noção que apresenta robustez conceitual para explicar este processo é a de Divisão Social do Trabalho elaborado por Marx. No entanto a sociedade se reproduz por uma dinâmica espaço/temporal, portanto a categoria espaço postula-se como aspecto constitutivo para a compreensão da gênese da cidade e do urbano. Do espaço como categoria abrangente deriva-se o conceito de território como um espaço politicamente determinado. Deste quadro nasce o conceito de Divisão Territorial do Trabalho que produz/reproduz o espaço à luz das conflitualidades inerentes aos processos sociais. Quando nos propomos a utilizar o conceito de Divisão Territorial do Trabalho fazemos alusão a uma categoria abrangente que é o conceito de espaço, entendido como produto do trabalho social, que estabelece a condição de continuidade da sociedade, pois cada nova geração sobrevive utilizando-se dos objetos do passado, superpondo-lhes ou acrescentando-lhes outras criações. (LIMA, 2002, p.63). A motivação para os estudos sobre redes urbanas e sociais tem se constituído em importante linha de ação da Geografia. Deriva do significado que o processo de urbanização passou a ter, sobretudo a partir do século XIX, ao gerar e condicionar importantes mudanças na sociedade. A forma de realização do processo de urbanização se deu a partir do circuito: produção, circulação e consumo. Através da rede urbana e a crescente e complexa rede de comunicações a ela vinculada Regiões distantes puderam ser integradas, estabelecendo-se uma economia global. A rede urbana é um reflexo e uma condição da divisão territorial do trabalho. Reflexo em razão de vantagens locacionais diferenciadas, verifica-se uma hierarquia urbana e uma especialização funcional caracterizadora, a partir de uma tipologia de cidades: industriais, político-administrativas, portuárias, turísticas. Apresenta-se também como uma condição, pois nela torna-se viável: a produção das diversas áreas agropastoris, de mineração, assim como uma produção industrial e de serviços, fomentando a circulação e o consumo entre elas. A produção de subespaços passa a ser articulada a partir de uma lógica global caracterizada pelos circuitos espaciais globais de produção e, não mais, em circuitos regionais. Estas transformações, vinculam-se principalmente à revolução das técnicas com o intuito de compreender como agem na funcionalidade dos centros e como

4 contribuem para sua configuração na rede, considerando as supostas modificações pelas quais a rede pode passar diante do dinamismo das massas e fluxos, tanto de pessoas como de capital e mercadorias. As transformações espaciais, mediante o dinamismo de fluxos e fixos, colocaram em questionamento a teoria da hierarquia urbana, a qual, num primeiro momento, correspondia a um circuito cujos fluxos processavam-se das cidades menores para as progressivamente maiores. No entanto, os avanços alcançados no período técnico científico informacional possibilitaram a existência de diferentes formas de relacionamento entre os variados tipos de cidades, descaracterizando um padrão rígido de hierarquia, onde os sentidos e transversalidades dos fluxos em função de concertações local/global determinam ação para além do controle dos Estados Nacionais. Milton Santos contribuiu para a temática da rede urbana. Nos meados de 1970, este autor utilizou como base teórica os estudos de dois sistemas, denominados circuito superior e circuito inferior, que serviram de parâmetro analítico para estudos das modificações nos sistemas de produção com ênfase nas estruturas em rede, constituindo-se em uma bipolarização interligada, visto que possuem origem em comum e o mesmo conjunto de causas. Esses circuitos podem ser entendidos a partir da noção de que uma mesma localidade central pode estabelecer relações entre duas áreas de influência distintas, atuando simultaneamente nesses dois circuitos. Assim, essa interferência se faz, em realidade, mediante mecanismos básicos de estruturação da hierarquia urbana, com alcance espacial mínimo e máximo, em três níveis de centros: a metrópole, a cidade intermediária e a cidade local. Nesta perspectiva, a cidade local atua efetivamente por meio do circuito inferior, enquanto a metrópole o faz pelo superior; as cidades intermediárias ficam numa posição de centralidade, que lhes é fornecida pelos dois circuitos, em que, ora um tem maior importância, ora o outro. Milton Santos ainda argumenta que esses circuitos se mantêm vivos graças à existência de uma classe média que se beneficia desses dois circuitos, impedindo a perda de funcionalidade de ambos, proporcionando ligações de complementaridade e de dependência mediadas através de intercâmbios de insumos entre esses sistemas. No contexto do capitalismo as subordinações territoriais constroem relações nas quais os grupos hegemônicos de poder produzem os espaços, desconsiderando as particularidades históricas dos territórios com suas comunidades, produzindo os espaços do capital o que leva em muitos casos à desabilitação da economia local de

5 certas comunidades. Considerando estes espaços desassistidos a partir das regiões administrativas os denominamos de municípios periféricos. No contexto da globalização, as relações local/global buscam a homogeneização dos territórios na produção dos mercados globais, mas ao mesmo tempo a resistência cultural em diversos graus implica numa dimensão de conflitualidade buscando neste processo a preservação das particularidades e especificidades das comunidades. Acrescenta-se a este quadro a dinamização da mobilidade humana a partir das redes materiais e imateriais. As melhorias nos transportes e telecomunicações têm encurtado o tempo e as distâncias entre os centros. O espaço geográfico torna-se virtual para diversas relações, mas, em nenhum momento, perde sua importância, pois não deixa de existir. A rede urbana passou a ser o meio através do qual, produção, circulação e consumo se realizam efetivamente. Através da rede urbana e a crescente rede de comunicações a ela vinculada, distantes regiões puderam se articular, estabelecendose uma economia mundial. Enfim, a rede urbana será sempre um meio de inclusão/exclusão de determinadas cidades, em função das condições objetivas estabelecidas para a produção dos espaços delineando em cada momento uma dada divisão territorial do trabalho. A questão da mobilidade urbana para os pequenos e médios municípios carrega particularidades em relação às contradições urbanas dos grandes centros. O processo de desenvolvimento no Brasil reproduz seus contrastes territoriais de forma clara, portanto as perspectivas de ações, quer sejam no âmbito do planejamento regional do Estado em suas várias escalas, quer sejam, mais especificamente, nas políticas públicas demandas pelo terceiro setor, o próprio Estado e mesmo a iniciativa privada, tem que respeitar particularidades e especificidades das regiões brasileiras, para construir intervenções à luz destas condições e orquestradas com as comunidades, buscando pertencimento e democratizando as decisões quanto às políticas propostas. O recorte territorial de pequenas e médias cidades se fundamenta, em grande parte dos trabalhos por um recorte quantitativo. As cidades periféricas até 5 mil habitantes constitui um universo de cerca de 4,6 milhões de pessoas, compondo 24,8 % dos municípios brasileiros. Sendo que grande parte não se constitui como cidades autônomas, com desenvolvimento local dinâmico. As cidades de 10 a 50 mil habitantes já constrói uma certa centralidade, de 50 a 100 mil habitantes amplia sua influência regional e apresenta uma melhor estrutura de equipamentos urbanos e de

6 100 a 500 mil habitantes já se caracterizam como pólos regionais e mesmo metrópoles regionais com importante crescimento geoeconômico no contexto da economia nacional. No entanto a justificativa para o estabelecimento destes estratos não é precisa, faltam dados específicos para podermos justificar esta estratificação. As condições para o estabelecimento de políticas de mobilidade urbana estão relacionadas com estas características diferenciadas em todo o território nacional. O aspecto econômico é um importante fator para dimensionarmos a qualidade das políticas de mobilidade, mas não exclusivo. Os conceitos de cidade média A definição vigente de cidade é a do Decreto-Lei 311, de 1938, que transformou em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas características estruturais e funcionais. É considerada urbana, na metodologia em vigor, toda sede de município (cidade) e de distrito (vila), sejam quais forem suas características. No entanto, está em tramitação, no Senado, o Projeto de Lei N. 316 de 2009 que altera o Estatuto da Cidade (Lei n de 2001) para incluir critérios de classificação do espaço urbano e rural, nomeadamente no Art.39 que passa a ter a seguinte redação: Art Os municípios serão classificados de acordo com sua população, densidade demográfica e composição do produto interno bruto municipal em: I município rural se tiver população inferior a cinquenta mil habitantes, valor adicionado da agropecuária superior a uma terça parte do produto interno bruto municipal e densidade demográfica inferior a oitenta habitantes por quilômetro quadrado; II município relativamente rural se tiver população inferior a cinquenta mil habitantes, valor adicionado da agropecuária entre uma terça parte e quinze centésimos do produto interno bruto municipal e densidade demográfica inferior a oitenta habitantes por quilômetro quadrado; III município de pequeno porte se tiver população inferior a cinquenta mil habitantes, valor adicionado da agropecuária inferior a quinze centésimos do produto interno bruto municipal e densidade demográfica inferior a oitenta habitantes por quilômetro quadrado, ou se

7 tiver população inferior a vinte mil habitantes e densidade populacional superior a oitenta habitantes por quilômetro quadrado; IV município de médio porte se tiver população entre cinquenta mil e cem mil habitantes, ou se tiver densidade demográfica superior a oitenta habitantes por quilômetro quadrado e população entre vinte mil e cinquenta mil habitantes; V município de grande porte se tiver população superior a cem mil habitantes. 2 O território e a população dos municípios classificados como rural ou relativamente rural, inclusive da sede municipal e das sedes dos distritos deste município, serão considerados como rurais para fins de estatísticas oficiais e políticas públicas, sem prejuízo do disposto no art. 32 da Lei 5.172, de 25 de outubro de º Atendendo os critérios estabelecidos no 1º, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) realizará a classificação dos municípios e atualizará os valores referentes a população, densidade demográfica e proporção do valor adicionado da agropecuária em relação ao produto interno bruto municipal. E, revoga o Art. 12 do Decreto n. 311, 1938, que define que nenhum município se instalará sem que o quadro urbano da sede abranja no mínimo duzentas moradias. O Projeto de Lei tem por objetivo eliminar a distorção sobre o grau de urbanização do Brasil, distorção, esta, assinalada por José Eli da Veiga (2006, p. 6) quando comenta sobre a hierarquia urbano-rural do Brasil e destaca o exemplo de uma análise dos dados do Censo Demográfico de 2000 onde constatou que em um total de sedes de município (isto é, cidade, de acordo com a legislação vigente) havia com menos de 2 mil habitantes, com menos de 10 mil e com menos de 20 mil, ou seja, como oficialmente todas as pessoas residentes nas sedes são contadas como urbanas, o Brasil teria atingido o grau de urbanização de 81,2% em Na década de 70, quando o foco era na desconcentração espacial das atividades econômicas, em várias políticas urbanas de diversos países, identificava-se como limite demográfico inferior populações entre 20 mil e 50 mil habitantes; já o limite superior era entre 100 mil e 250 mil habitantes. No Brasil, na mesma década, estudo

8 de Andrade e Lodder (1979) definia os centros urbanos de porte médio com população de 50 mil a 250 mil habitantes. O critério demográfico tem sido o mais aplicado para identificar as cidades médias. Atualmente, podem ser consideradas médias aquelas cidades com população entre 100 mil e 500 mil habitantes de acordo com Santos (1996). Nas regiões Norte e Centro-Oeste, devido às características do sistema urbano regional, municípios com população de 50 mil a 100 mil habitantes também podem desempenhar a função de cidades médias. No entanto cabe sempre frisar que a quantidade de pessoas num dado território não é fator suficiente para definirmos grau de influência, crescimento geoeconômico, entre outros aspectos, ou seja uma cidade definida como pequena pode apresentar uma importante centralidade por conta de seu desenvolvimento geoeconômico, mesmo apresentando pouca população em seu território. Apesar do dominante enfoque no critério demográfico, hoje, se faz presente a discussão acerca do que deve ser denominado cidade média. Discute-se os critérios para sua classificação, visando não apenas a dimensão demográfica, mas a utilização de outros aspectos como: localização numa rede urbana, funções que a cidade em estudo possui, relações externas, estrutura e dinâmica interna, entre outras. Busca-se aqui apresentar um pouco das discussões deste tema ainda carente de uma melhor compreensão teórica. O surgimento da discussão sobre cidades médias ocorre no contexto de uma urbanização fortemente concentrada em grandes metrópoles, como Paris e Londres. Condição esta que levou ao desenvolvimento de políticas estatais 1 visando uma desconcentração através do fomento de propostas baseadas na Teoria dos Pólos Centrais de François Perroux, comentado por Sposito (2004). A interpretação da cidade média, segundo Costa (2004), provém da chamada dimensão óptima da cidade, na perspectiva de uma entidade econômica e socialmente equilibrada, conforme suas palavras. A autora sinaliza a releitura das características de equilíbrio da cidade média através do conceito de cidade de Aristóteles, e nas concepções de Ebenezer Howard (Cidade-Jardim) e Le Corbusier (Cidade-Radiosa). Segundo Aristóteles (1977, p.66 apud COSTA, 2002, p.103) a 1 Para um detalhamento destes planos na França, cf. Costa (2002)

9 primeira condição para uma cidade é, portanto, ter uma massa de habitantes tal que possa bastar para todas as suas funções e procurar-se todas as comodidades da vida civil ( ). A própria natureza das funções civis indica o limite do crescimento, mostrando que sua concepção de cidade se pauta no equilíbrio entre suas dimensões. Howard e Le Corbusier complementam esta concepção de equilíbrio, através do planejamento que contempla o crescimento, funções e o cotidiano dos habitantes. Com relação ao Brasil, Sposito (2004) aponta a emergência dos estudos sobre cidades médias a partir dos anos sessenta, apresentando influência francesa. Nesta época havia uma valorização do planejamento regional e urbano, onde constava a preocupação de se frear o crescimento das grandes cidades e se interiorizar o desenvolvimento. Organizou-se na época um programa especial de fomento às cidades médias, abalizado pelo Ministério do Planejamento e com financiamento do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD). É também citada a divisão do Estado de São Paulo em Regiões administrativas. Por fim, Corrêa (2007) aponta que a partir dos anos 80 há um silenciamento acerca da questão das cidades médias no âmbito do planejamento. Sposito (2004, p.331) aponta a diferença entre cidade de porte médio e cidade média, onde a primeira seria definida pelo tamanho demográfico, que é definida por Andrade e Serra (2001 apud Sposito, 2004, p. 332) como aquelas com população entre 50 e 500 mil habitantes. Já a cidade média seria definida pela autora como aquelas que desempenham papéis de intermediação na rede urbana. Portanto, reconhece-se que existem mais cidades de porte médio do que cidades médias, ou seja, as que desempenham papéis intermediários. Outro ponto que se deve levar em conta é a dificuldade de se identificar os papéis intermediários de uma cidade, pois, conforme a região em que esta se encontra (mais ou menos ocupada, capacidade de meios técnicos-científicos-informacionais), uma cidade com menos de 50 mil habitantes pode ter características de cidade média (ex. Amazônia), ou uma cidade de porte médio localizada numa região densa (Eixo São Paulo/Campinas/Ribeirão Preto) não possuir características de intermediação apresentadas por uma cidade média. Um desafio que se apresenta para a compreensão das cidades médias é a necessidade de se entender as relações destas cidades com outras cidades, relações, estas, aprofundadas a partir do avanço das técnicas de comunicação, proveniente da passagem do meio de produção fordista para a dita acumulação flexível.

10 Com a observação deste relacionamento entre cidades, podemos compreender a possível transitoriedade da condição de ser cidade média, não somente pelo crescimento demográfico, mas também pela capacidade dela em ampliar seus papéis, assim elevando seu patamar na hierarquia urbana. Junte-se a isso a sujeição que as cidades médias sofrem pela redefinição da divisão regional do trabalho, e a dita guerra dos lugares tão presente no quadro atual. Podemos apontar dois quadros de hierarquia das cidades médias: entre cidades pequenas e cidades grandes, onde as cidades pequenas se serviriam dos bens e serviços das cidades médias, e as grandes cidades, onde, desempenhando papéis de liderança, utilizam as cidades médias como subsidiárias, reforçando as hierarquias existentes. Neste sentido, afirma Sposito:...sem dúvida, é necessário, para distinguir cidades médias de cidades de porte médio, avaliar a intensidade das relações que se estabelecem entre territórios e redes, considerando que as cidades médias, aquelas que são assim consideradas não apenas por seus tamanhos demográficos, mas pelos papéis intermediários que desempenham na rede urbana (SPOSITO, 2004, p.337) Juntamente a estes aspectos apresentados, Corrêa (2007) apresenta três elementos para uma análise sobre a cidade média: a) a elite empreendedora, que seria responsável pela autonomia econômica e política de determinada cidade, fomentando uma competição entre esta cidade e um centro metropolitano e uma grande cidade; b) a localização relativa, onde o entendimento desta localização, foco de circulação e nó de trafego, seria importante para se compreender a cidade média; c) as interações espaciais, que são divididas entre de e para a cidade, em âmbitos regional e extra-regional, onde a cidade média se diferenciaria de uma mera capital regional quando houvessem fluxos extra-regionais, denotando assim uma análise dos fluxos da cidade para sua compreensão. Modelos da teoria de localização Uma importante perspectiva é a análise dos modelos da teoria da localização e sua evolução, pois para entender as diferentes dinâmicas que se articulam nos espaços urbanos, independentemente de sua dimensão, e para possibilitar o desenvolvimento e análise de cenários prospectivos, modelos de desenvolvimento da rede urbana e, por consequência, estudos sobre o fluxo e a mobilidade intra e

11 interurbana, faz-se necessário o conhecimento, entre outras ferramentas, dos modelos de localização. Em uma sociedade capitalista, a localização das atividades e das formas de consumo do espaço urbano direciona para processos de segregação. Na paisagem urbana distinguem-se os bairros das camadas mais pobres, distinção derivada dos processos de segregação decorrentes das próprias diferenças das localizações ou da capacidade diferenciada de consumo do espaço urbano. A cidade é estruturada por processos contraditórios e constitui uma totalidade em constante transformação. Alterações em determinadas áreas podem provocar mudanças em outras. A estrutura interna da cidade é dinâmica, logo, é fundamental o entendimento sobre os modelos de localização para se compreender suas transformações e evolução. Nos estudos de economia regional ocorre a primazia da quantificação para o estabelecimento de tipologias a partir das teorias locacionais, desde Von Thünen com o estabelecimento da relação direta entre aumento da distância física com o aumento dos custos e tempo para o transporte Para ele, como os custos de transporte aumentavam com a distância, o distanciamento do mercado determinava a seleção de culturas em função do tempo de sua existência. Para tanto criou anéis estabelecendo regiões aptas para um tipo de comercialização o que foi denominado de Anéis de Von Thünen, sequencialmente as idéias de Lösch (1954) nos ensinou que existe uma articulação entre uma força centrífuga dos custos de transporte com a força centrípeta das economias de escala de produção, estabelecendo com isso a formatação de uma hierarquia urbana. Na teoria dos lugares centrais desenvolvida por Christaller (1966) o espaço local ou regional é homogeneizado, sujeito à abordagem microeconômica da maximização de lucros e diminuição de custos. Grande parte dos modelos de localização utilizados interpreta as escolhas de localização das empresas considerando dois grandes determinantes que são os custos de transporte, por uma lado, e as economias de aglomeração, por outro. Em seus modelos, a produção urbana de bens/serviços se organiza em redes centrais concêntricas produzindo o espaço. Nasce destes modelos o conceito de centralidade que presume o centro urbano como o local de concentração das oportunidades de emprego e das decisões econômicas. As decisões de localização são tomadas mediante a opção entre o preço

12 da terra (mais alto quanto mais perto do centro urbano) e os custos de transporte (mais altos quanto mais afastados). A partir desta tradição teórica dos lugares centrais ocorre uma evolução conceitual quando são criados modelos policêntricos que supõem uma rede de cidades. O modelo policêntrico constitui eixos orientadores para desenvolver entre as cidades mais dinâmicas de âmbito regional um conjunto de redes e de fluxos capazes de incrementar formas sustentáveis de complementaridade e de cooperação funcional no sentido de equilibrar as oportunidades de desenvolvimento econômico e regional, modelo de perfil idealista por não considerar a competição inter-capitalista como pressuposto de reprodução do sistema. A economia regional passou a compreender uma matriz funcional de redes de comércio, de transporte e de administração que sustenta um conjunto de cidades. Nesta rede, as cidades maiores cumprem uma gama de funções, estabelecendo um fluxo regular para os outros espaços urbanos circunvizinhos. Nesta teoria temos centros e sub-centros hierarquicamente relacionados. Neste contexto, o conjunto de atividades de um lugar central depende de sua posição na rede urbana hierarquizada. Daí, segundo esta teoria, a justificativa do maior ou menor sucesso de uma cidade no contexto da livre concorrência. A idéia principal nessa teoria é a de que as cidades centrais constituem nódulos de uma grande rede de cidades e uma mão invisível otimizadora fará com que centros mais importantes sejam hierarquicamente superiores. Uma visão idealista onde as contradições, conflitos e as correlações de força política não estão contempladas na análise. Cabe observar o modelo de causalidade circular onde é argumentado que o crescimento provoca mudanças tecnológicas que permitem aumentar a produtividade do trabalho e que, obter preços mais competitivos na comercialização leva ao aumento do crescimento. Neste modelo defende-se a idéia de que no processo de criação de pólos e de periferias há também hierarquias nos processos de decisão e de apropriação de mais valias que conduzem à divergência entre o centro e a periferia. A noção de causalidade circular caracteriza aqueles processos em que: (a) o efeito de uma causa afeta a sua própria causa, alterando-a e sendo alterado por ela simultaneamente e, mais importante, (b) existe uma interação coletiva entre os elementos básicos, no plano microscópico, a qual possibilita a emergência de um

13 padrão no plano macroscópico denominado parâmetro de ordem das variáveis coletivas. Por último mas não concluindo aqui as várias possibilidades de interpretação dos processos de formação e estruturação dos espaços regionais, temos a perspectiva territorialista que parte da idéia de que o desenvolvimento regional pode ser alcançado através da mobilização integral dos recursos das diferentes regiões para a satisfação prioritária das necessidades das respectivas populações, tendo como um de seus objetivos estratégicos reforçar a capacidade de resistência aos impactos negativos provindos do exterior, expandir a qualificação da procura de trabalho e contribuir para travar os movimentos migratórios. Busca-se uma nova articulação do sistema industrial que deve ser o produto do aparecimento da iniciativa local nos territórios de desenvolvimento e não da mobilidade inter-regional das empresas. Muitos pesquisadores desenvolvem processos híbridos incorporando idéias e buscando nova sínteses. Há que se considerar que estas novas sínteses devem estar construídas a partir de um marco filosófico/epistemológico consistente e claramente delineado, evitando com isso aberrações conceituais. Destas reflexões preliminares desenvolveram-se um grande número de estudos, onde mais recentemente são incluídos novos fatores para compreender o estabelecimento das hegemonias territoriais, como as características culturais de uma comunidade, os processos de colonização, a formatação política dos municípios, entre outros aspectos. Levados pelas transformações urbanas dos anos 50 e 60, os marxistas buscaram entender as relações entre a produção e a reprodução social, que tinham na cidade seu espaço apropriado, locus da produção e realização capitalista, e ambiente de reprodução da força de trabalho. Manuel Castells, em A questão urbana (1976) e outros escritos, fez uma crítica à sociologia urbana convencional, apresentando um novo conceito de urbano, através da teoria do consumo coletivo, da política urbana, dos movimentos sociais e da concepção marxista de Estado. O debate sobre a teoria do espaço e o papel do estado capitalista, suscitado por esta obra, fez surgirem diversas interpretações e uma profusão de trabalhos sobre a questão urbana e regional. (CRUZ, 2000) Dentre as análises regionais de meados do sec. XX, afetas à realidade brasileira não se pode desconsiderar a interpretação cepalina sobre a relação Centro / Periferia, passando pela discussão sobre as teorias da dependência e do subdesenvolvimento que nos lega as Superintendências de Desenvolvimento, importante marco do planejamento regional no Brasil.

14 Esta breve introdução dá o quadro analítico das principais teorias que tratam de compreender como se reproduzem as relações entre territórios, considerando o desenvolvimento desigual e combinado das comunidades arranjadas no espaço nacional. A partir destas teorias poderemos dimensionar as diferenças qualitativas e quantitativas das cidades e suas comunidades Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral A mobilidade e os fluxos de mobilidade urbana e interurbana Deste processo evolutivo das teorias e modelos, das mais diversas matizes teórico/ideológicas, estabelecemos uma referência para perceber os desdobramentos dos fluxos de mobilidade urbana e interurbana, considerando as centralidades (e as perdas de centralidade) estabelecidas nos territórios. Parte-se neste estudo do pressuposto que existem importantes gargalos nos fluxos de mobilidade dos territórios e que estas dificuldades podem ser solucionadas a partir de uma concertação entre o público, o privado e o Estado, onde pelas particularidades e especificidades dos territórios devemos construir mecanismos que considerem as várias formas de intervenção. Inicia-se, também, com a premissa de que no estudo de fluxos, tanto intra como interurbanos, não se deve perder a perspectiva da dinâmica e transversalidade dos processos, causas e efeitos e do seu funcionamento em rede, em suas escalas local, regional, nacional e global, assim como a análise deve permear tanto a dimensão micro como macro produzindo os espaços, porque a totalidade é maior do que a soma das partes. Tanto no mundo acadêmico como nas ações práticas do urbanismo, mais especificamente da mobilidade urbana, exercidas por secretarias de Estado ou mesmo institutos, estas vivem experiências de profunda transformação. A tomada de consciência de um aumento mais quantitativo que qualitativo dos deslocamentos nas cidades obriga a repensar a forma como se analisa e como é gerado esse processo de mobilidade. A evolução dos espaços metropolitanos, através do mundo, se traduz por uma transformação dos modos de vida e das práticas de mobilidade. Desloca-se cada vez mais por motivos cada vez mais diversificados, utilizando modos de transporte cada vez mais numerosos e integrados. A mobilidade urbana ocorre hoje em espaços urbanos complexos e com crescimento progressivo. Com os processos de metropolização as características das cidades mudam. As cidades contemporâneas

15 não têm a ver com uma idéia corrente de uma cidade bem distinta do campo, identificada por uma cifra de população caracterizada por um número limitado de funções. As cidades contemporâneas são espaços cada vez mais difíceis de apreender no âmbito de sua forma e função. Na sociedade contemporânea a sociedade do controle se postula como referência para a vida. Com estas determinações o campo e a cidade são regidos por um processo cada vez mais integrado, vinculando cidade e campo em um grande mercado. Os fluxos de mobilidade humana mudam em quantidade e qualidade, tornando as relações sociais em ambos os espaços mais similares. (ROCHA, 2009, p. 10) Um funcionamento mais complexo dos espaços urbanos é assim associado às práticas de mobilidade crescentemente complexas. Portanto, a oferta tradicional de transporte é profundamente modificada. A mobilidade possui uma dupla referência; ao território e à rede. A métrica da cidade é cada vez menos topográfica e mais reticular. Em outros termos, o que vale para qualificar a distância entre os lugares é menos a distância quilométrica e mais o tempo para se chegar de um lugar a outro. Segundo Harvey (1992), conforme o espaço parece encolher, transformando-se em uma aldeia global de telecomunicações e em uma espaçonave de interdependência ecológica e econômica, faz-se necessário aprender a lidar com um contundente sentido de compressão dos nossos mundos espacial e temporal. A proximidade física já não é mais a condição necessária para a integração social. O parâmetro a considerar é o espaço/temporal. A evolução tecnológica e técnica nos remete a repensar o valor do deslocamento porque foi modificada em relação à distância, buscando adaptar-se às práticas de mobilidade em novas escalas estabelecidas pela metrópole. Para os cidadãos a dupla referência aos territórios e à rede, implica na possibilidade de gerir sua comunidade em função de suas práticas espaciais; para os gestores ela demanda receber informações sobre a organização do quadro institucional. A mobilidade adquire uma multidimensionalidade que além de ser dinâmica e complexa, apresenta também uma velocidade variável em seu desenvolvimento em conseqüência da permanente evolução das capacidades de

16 mobilidade; nesta perspectiva percebemos que os cidadãos se deslocam cada vez mais nos dias de hoje. Durante muito tempo a mobilidade foi restrita ao transporte, quer dizer, à sua dimensão técnica. Os estudos de transporte saem das engenharias e irão habitar outros nichos da ciência. Uma das primeiras etapas de enriquecimento desta disciplina, dos estudos de mobilidade, se opera através da socioeconomia dos transportes que se interessa, depois de muito tempo, nos cálculos de otimização da localização das atividades para minimizar os custos de transportes, avaliar os custos externos das infra-estruturas de transporte, etc. Assistimos pouco a pouco a uma ampliação das competências científicas no domínio da mobilidade urbana para conduzir reflexões mais consistentes sobre os meios de transportes no contexto da mobilidade. Essa evolução se produz graças às pesquisas desenvolvidas por geógrafos, sociólogos, psicólogos e mesmo filósofos. Rompe-se de certa forma com um racionalismo instrumental percebendo a mobilidade não apenas como resultado de um fluxo genérico de pessoas. L approche statistique est interessante parce qu elle permet de mesurer, d évaluer et de programmer. Elle laisse toutefois de côté les caractéristiques sociales, professionnelles, culturelles des individus. (BRETON, 2006, p. 2) 2 O deslocar dos homens é motivado por uma série de processos que para se compreender os fluxos de mobilidade, suas motivações, o estabelecimento de ações planejadas, há que se ampliar o espectro de investigação. O resultado desta evolução epistemológica faz parte do contexto de estudos e reflexões sobre a mobilidade e particularmente sobre sua dimensão social. O aporte das ciências sociais às engenharias na análise dos transportes permitiu revelar a dimensão social da mobilidade. Os pesquisadores em ciências humanas buscam compreender as condições sociais e psicológicas dos deslocamentos, assim como, o seu valor cultural. Várias questões estão sendo hoje colocadas, como: O que revela a mobilidade sobre as práticas sociais dos cidadãos? Quais valores a sociedade acorda com relação à 2 A perspectiva estatística é interessante porque ela permite medir, avaliar e programar. Entretanto ela deixa de lado as características sociais, profissionais e culturais dos indivíduos.

17 mobilidade? Como que a mobilidade permite repensar a integração dos indivíduos com a cidade? Hoje o conceito de mobilidade urbana apresenta uma aproximação transversal de questões de transporte e desenvolvimento urbano. Para analisar o deslocamento na cidade de forma global, é necessário considerar de forma sistemática pelo menos 5 dimensões da mobilidade, quais sejam: as condições técnicas dos deslocamentos (os transportes urbanos, a sustentabilidade dos veículos a combustão, a qualidade da malha urbana entre outras); a gestão e organização de atividades na cidade (a estrutura urbana); as relações sociais com a cidade (a sociedade urbana); a qualidade dos espaços (a paisagem urbana) e também as medidas estabelecidas pelas políticas públicas para gestionar as políticas urbanas para o desenvolvimento. A multimodalidade e a intermodalidade são noções fundamentais para o desenvolvimento da mobilidade urbana nos dias de hoje. A multiplicação dos modos de transportes, utilizados pelos cidadãos, deve ser considerada como um fenômeno positivo, portanto deve-se integrar uma estratégia renovada e diferenciada de transporte. O objetivo deve ser facilitar a mobilidade e melhorar as condições de sua realização, associando vários modos de transporte. Assim, as estratégias de desenvolvimento dos transportes devem ser não somente multimodais, que favoreçam o uso de diversos modos de transporte na cidade, mas igualmente intermodais, ou seja, que facilitem a passagem de um modo a outro num mesmo deslocamento, visando sempre a otimização de qualidade e custo, bem como o estabelecimento de um padrão de atendimento onde a prioridade é atender a população em sua totalidade. Uma estratégia de transporte que se fundamente sobre um só modo de transporte, basicamente o automóvel, não considerando a pluralidade das demandas dos cidadãos, estará fadada a constantes crises urbanas. Na urbanização contemporânea devemos definir uma estratégia de transporte fundada sobre a complementaridade de modos de transportes em função da eficiência e acessibilidade, custos compatíveis e sustentabilidade. Nos espaços urbanos há que se considerar cada um dos modos em função de tal ou qual tipo de deslocamento, para os diversos tipos de espaços, nos vários períodos do dia, considerando o perfil do cidadão. Para os dias de hoje os transportes nas cidades devem se organizar em torno dos locais de troca intermodal, os pólos de troca. Estes novos pólos de trocas apresentam um desafio técnico, institucional e arquitetural.

18 A evolução do conceito de mobilidade urbana, em função da abertura do domínio dos transportes urbanos para as ciências humanas permite uma renovação da pesquisa sobre os transportes urbanos e um enriquecimento dos estudos urbanos hoje tanto para os especialistas como para os técnicos, a mobilidade não é mais apenas uma questão de transporte, mas possui uma dimensão social importante. Isso significa que é necessário colocar o indivíduo no centro da reflexão. A partir deste ponto de vista, o futuro das políticas de gestão dos deslocamentos pode assegurar uma melhoria na qualidade de vida das populações, na cidade. No contexto do fluxo de mobilidade intra-urbana, o IBGE por meio da publicação Região de influência das cidades REGIC 2008 (IBGE, 2008a) oferece um quadro de referências da rede urbana brasileira o qual propicia sua utilização como uma ferramenta de planejamento para a localização de investimentos e implantação de serviços públicos e privados em bases territoriais, conforme é explicitado na introdução da publicação, mas não só. Além desta perspectiva, podem-se desenvolver estudos de mobilidade e fluxos, e de tendências pela análise conjunta dos dados de edições anteriores, tanto pela estrutura da rede apresentada em detalhe como pelas informações disponíveis como: hierarquização dos centros explorando os padrões de relacionamento; as centralidades; a localização/oferta de equipamentos públicos; informações sobre atividades comerciais, serviços; ligações aéreas, emissoras de televisão, oferta de ensino superior, domínios de internet, tipos de deslocamento, ligações de transportes regulares, entre outros. Especificamente no REGIC 2008, foi aplicado um questionário para os municípios que não foram classificados como centros de gestão e que investiga as principais ligações de transporte coletivo, em particular as que se dirigem para os centros de gestão, e também investiga os principais destinos dos moradores dos municípios pesquisados para obter produtos e serviços (tais como vestuário, educação superior, aeroportos, serviços de saúde, bem como o fluxo de insumos e produtos). O uso do transporte coletivo foi investigado por meio das principais ligações regulares com outros municípios e foram considerados os transportes de tipo rodoviário, aéreo e fluvial, assim como a freqüência das viagens (diária, semana, quinzenal ou mensal). No caso de intermodal foi pedido o registro do trecho de maior extensão. Cabe sublinhar o resultado do estado de Santa Catarina com a menor média de distância dos deslocamentos (30 km), outros estados com baixas médias são Rio de Janeiro (31 km), São Paulo (32 km) e Alagoas (33 km). A média nacional

19 ficou em 61 km e abaixo dela estão as Regiões Sul (36 km) e Sudeste (43 km), o que indica uma maior facilidade de mobilidade. No outro extremo observa-se o estado de Roraima com 270 km seguido pelo estado do Amazonas com média acima dos 200 km, bem superior à média da Região Norte que foi de 107 km. A comparação entre a densidade da rede e as distâncias percorridas apresentação uma razão inversa, isto é, quando maior o adensamento menor é o deslocamento. Na coleta de dados sobre deslocamento para compras (em ordem de freqüência para: roupas, calçados, eletrodomésticos, móveis, etc.), considerando que se trata de compras no varejo para atender as necessidades cotidianas, verificou-se a média da distância do deslocamento em 48 km. À medida que se passa para a opção seguinte, verifica-se uma tendência de aumento da distância para 79 km, 94 km e 121 km nas opções seguintes. No entanto, este padrão se modifica conforme a estrutura da rede, densa no Sul, Sudeste e litoral nordestino; e mais dispersa no Centro-Oeste e interior do Nordeste; e bem escassa no Norte. Na Região Norte a primeira opção tem um deslocamento médio de 102 km, enquanto no Sudeste observa-se a média de 38 km. Depreende-se destes dados que o Sul e Sudeste possuem uma rede urbana bem estruturada e escalonada onde predominam os fluxos curtos e homogêneos. No questionamento sobre o ensino superior foi indagado, em ordem de frequência, o município destino para onde os moradores se deslocavam a fim de cursar o ensino superior. Novamente, constata-se as menores distâncias nas Regiões Sul e Sudeste, respectivamente de 37 km e 47 km, sendo Santa Catarina o estado com menor média (28 km) seguido de São Paulo (35 km). Outro destaque é a constatação de fluxos longos direcionados às capitais de alguns estados onde a rede de cidades médias e pequenas é menos pulverizada, o que se constata na Bahia, Ceará, Piauí, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Amapá e Amazonas. No estado de Minas Gerais verifica-se a existência de dois tipos de redes, as de curta distância ao sul, onde se localizam vários centros universitários, e a redes longas ao norte com uma escassez maior na oferta de instituições de ensino superior. A maior média é a do estado do Amazonas com 295 km e com forte polarização direcionada para Manaus, seguida pela média do estado de Mato Grosso com média de 112 km. Na segunda opção as distâncias são mais representativas envolvendo fluxos de natureza intraestadual e interestadual, com destaque para as capitais e cidades médias.

20 Na sua diversidade, quanto aos aspectos relacionais, os outros itens analisados apresentam padrões similares de centralidade, com fluxos de direção e traço por vezes coincidentes, o que endossa a hipótese da existência de um padrão comum de arquitetura de rede e de suas centralidades, assim como nas características dos fluxos e mobilidade. Da arquitetura de rede apreende-se que existe uma concentração de nós e conexões na Região Sul e Sudeste e também no litoral nordestino. Apesar dos esforços governamentais, nas últimas décadas, de diminuir as disparidades territoriais, estas ainda são claramente identificáveis. Cabe frisar que a análise destas métricas não busca eleger as melhores práticas ou delinear uma homogeneidade por meio do espelhamento de recortes da malha urbana. Como anteriormente já sublinhado a mobilidade em uma análise transversal deve refletir, além da eficiência e a conectividade, as práticas sociais e a cultural regional, sem perder o horizonte da equidade na perspectiva da sustentabilidade socioeconômica e ambiental das cidades alinhada com as necessidades das populações que não são homogêneas assim como não podem ser também as soluções. A conscientização dos problemas de mobilidade urbana e as formas de mobilização. Como já foi assinalado nos itens precedentes vários desdobramentos ocorrem no processo de mobilidade. As decisões quanto ao tipo de meio de transporte são tomadas considerando aspectos estéticos, comportamentais e principalmente econômicos para as classes que apresentam um excedente para poder optar por um meio de transporte particular. O poder da mídia estabelece parâmetro de consumo onde na história do capitalismo o veículo automotivo particular se constitui como um totem sendo priorizado em detrimento das opções de transporte coletivo. A pressão da indústria automobilística aciona as mídias para reiterar a opção do veículo particular de forma constante e agressiva o que dificulta a busca de novas perspectivas de mobilidade urbana. A qualidade da cidadania é fator fundamental para o estabelecimento de ações de mobilidade urbana que contemplem a sociedade em sua totalidade, bem como interfiram de forma sustentável no meio ambiente. Neste sentido o poder público avança pouco na otimização do sistema de transporte público. No Brasil existe em cidades médias a hegemonia de grupos do setor de transporte que inviabilizam a concorrência entre empresas, o que resulta em

21 um custo alto para os passageiros. Esta situação levou à opção do uso da motocicleta por muitas famílias brasileiras na medida em que houve melhoria nas condições de financiamento, a opção do uso de motocicleta se tornou menos custoso do que o uso de transporte público. O resultado foi o aumento significativo da frota no Brasil, como observado no gráfico 1. Esta situação acarretou um aumento da poluição atmosférica devido ao fato de que as motocicletas no Brasil não apresentam sistemas de filtragem dos agentes poluidores, principalmente dióxido de carbono. Um outro sério problema de mobilidade urbana, decorrente deste aumento importante das motocicletas nas vias brasileiras, são os acidentes de trânsito. Os dados do gráfico 1 nos mostram a desproporcionalidade dos acidentes de motocicleta. Em muitas cidades médias e pequenas o uso de capacete não é respeitado e a segurança pública não é suficiente para fiscalizar. Como se pode ver, os problemas de mobilidade urbana envolvem outras instâncias e se traduz como reflexo das condições geoeconômicas, administrativas e de gestão política. Os valores relativos, que o gráfico 1 espelha, nos dão uma projeção pessimista, se não houver intervenção para minimizar os problemas. Fonte: Associação Nacional de Transportes Públicos ANTP, dados de 2005

22 A imagem das cidades brasileiras veiculada para os cidadãos cria um quadro, que não pode ser generalizado quando consideramos o território brasileiro com suas populações e seus contrastes. Tem-se um país populoso, onde grande parte ainda não tem acesso à saúde, educação à economia e especificamente aos equipamentos urbanos e às formas de mobilidade. Quando se pergunta aos brasileiros como ele se desloca para suas atividades diversas, mesmo com as condições precárias, os transportes coletivos é a segunda forma mais importante. A primeira é a pé. Neste caso pode-se estabelecer três situações possíveis. Opta-se pelo deslocamento a pé: a)por não existir opção de transporte; b) por questões de ordem econômica; c) por questões de saúde e sustentabilidade. As situações a e b certamente serão as mais significativas, a situação c é restrita a uma parcela de população mais esclarecida quanto aos problemas de sedentarismo da vida urbana, bem como da necessidade de mudança de atitude em relação aos meios de transportes poluidores. Gráfico 2 - Perfil da Mobilidade - Divisão modal, 2005 (% de Hab.) A pé 38,9% TC 29,3% Ôn. Mun. 22,3% Bicicleta 2,7% Moto 2,0% Auto 27,2% Ôn. Met. 4,0% Trilhos 3,0% Fonte: Associação Nacional de Transportes Públicos ANTP, dados de 1.2. Atividade 2: Diagnóstico do Quadro Instrucional

23 Políticas públicas e marco legal em mobilidade urbana de pequenas e médias cidades O Ministério das Cidades (MCidades) foi criado, em janeiro de 2003, com a missão de humanizar os espaços urbanos, ampliar o acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte, com uma nova e decisiva abordagem da problemática das cidades e da mobilidade urbana em particular. Por meio da concentração dos programas e ações nas áreas de habitação, urbanização, saneamento ambiental, transporte e trânsito, vemos a potencialização e efetividade na aplicação dos recursos, promovento a concertação das esferas governamentais, municipal, estadual e federal, e a participação da sociedade. Com o objetivo de desenvolver o acesso democrático ao espaço urbano e priorizar o transporte coletivo e o transporte não motorizado foi criada a Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob). Outra ação foi a constituição do Conselho das Cidades que reúne representantes do governo federal, estaduais e municipais, e da sociedade civil, o qual é o instrumento de participação cidadã no desenho das políticas públicas. O Conselho das Cidades (ConCidades), eleito na 1ª Conferência do Conselho das Cidades e renovado na 2ª e na 3ª, vem atuando na construção de uma Política Nacional de Desenvolvimento Urbano acessível aos cidadãos, por meio do aprofundamento e do estabelecimento de políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, trânsito, transporte e mobilidade urbana, planejamento territorial e gestão do solo urbano, bem como de questões transversais como participação e controle social, questão federativa, desenvolvimento regional e metropolitano, e financiamento do desenvolvimento urbano. É atribuição do ConCidades emitir orientações e recomendações sobre a implementação do Estatuto da Cidade e atos normativos ligados ao desenvolvimento urbano. Contata-se que houve uma melhoria no marco legal, bem como um maior fomento para políticas públicas que tangem a problemática de mobilidade urbana no Brasil. Nas últimas décadas, o modelo de urbanização brasileiro produziu cidades caracterizadas pela fragmentação, pela precariedade e exclusão territorial, e pelo crescimento desordenado das periferias. Para reverter esse quadro houve alguns marcos históricos como a Constituição Federal de 1988, com seus artigos sobre a política urbana, a função social da propriedade e o direito à moradia (art. 182 e 183); e