RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO

Transcrição

1 COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS Bruxelas, SEC(2009) 356 C7-0007/09 DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO que acompanha a proposta de DECISÃO-QUADRO DO CONSELHO relativa à luta contra o abuso e a exploração sexual de crianças e a pornografia infantil e que revoga a Decisão-Quadro 2004/68/JAI RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO {COM(2009) 135} {SEC(2009) 355} PT PT

2 RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO 1. QUAL É O PROBLEMA? O abuso sexual e a exploração sexual de crianças são tipos de crimes particularmente graves, uma vez que as vítimas são crianças, que têm direito a protecção e cuidados especiais. São crimes que causam às vítimas danos físicos, psicológicos e sociais duradouros e a sua prática continuada abala os valores nucleares das sociedades modernas no que se refere à protecção especial das crianças e à confiança nas instituições estatais competentes. Embora não existam estatísticas precisas e fiáveis, segundo alguns estudos haverá na Europa uma minoria significativa de crianças vítimas de violência sexual durante a infância e a investigação levada a cabo neste domínio sugere ainda que o fenómeno não está a diminuir, mas sim a aumentar no que se refere a algumas formas de violência sexual. Do lado das crianças, a principal causa deste fenómeno é a vulnerabilidade resultante de uma variedade de factores. A resposta insuficiente dos mecanismos de aplicação da lei contribui para a incidência destes fenómenos e as dificuldades são agravadas porque algumas formas de crime transcendem as fronteiras nacionais. As vítimas mostram relutância em participar os abusos, as diferenças entre legislações e práticas penais nacionais podem dar azo a disparidades na investigação e acção penal e os arguidos condenados podem continuar a ser perigosos mesmo depois de cumprida a sentença. A evolução das tecnologias da informação agravaram estes problemas, facilitando a produção e difusão de imagens de abuso sexual de crianças e possibilitando ao mesmo tempo que os autores mantenham o anonimato e as responsabilidades sejam dispersas por várias jurisdições. Ao mesmo tempo, os ordenamentos jurídicos nacionais vêem-se obrigados a lidar com um elevado número de intervenientes, com graus de responsabilidade distintos e que actuam em jurisdições diferentes. A facilidade de viajar e as diferenças de rendimento alimentam o chamado turismo sexual infantil, em resultado do qual muitos delinquentes cometem impunemente crimes sexuais contra crianças no estrangeiro. Além das dificuldades ligadas à repressão do crime, as organizações criminosas podem assim obter lucros substanciais com riscos mínimos. 2. QUAL É A JUSTIFICAÇÃO PARA A UE AGIR? As legislações nacionais abrangem alguns destes problemas, em graus diferentes. No entanto, não o fazem de forma suficientemente forte ou consistente de modo a dar uma resposta social vigorosa a este fenómeno inquietante. A nível da UE, a Decisão-Quadro 2004/68/JAI do Conselho introduz uma aproximação mínima entre as legislações dos Estados-Membros no domínio da criminalização das formas mais graves de abuso e exploração sexual de crianças, da extensão da competência nacional e da prestação de assistência mínima às vítimas. Apesar de os requisitos terem sido cumpridos em geral, a decisão-quadro tem algumas deficiências: aproxima as legislações apenas num número reduzido de crimes, não abrange as novas formas de abuso e exploração que recorrem às tecnologias da informação, não elimina os obstáculos à repressão de crimes fora do território nacional, não cobre todas as necessidades específicas das crianças vítimas destes crimes e não prevê medidas adequadas para os prevenir. Há iniciativas em curso a nível da cooperação policial e judicial que podem contribuir de alguma forma para a luta contra estes crimes. Além disso, em 2007 foi adoptada a Convenção do Conselho da Europa CETS n.º 201 contra a exploração sexual e o abuso sexual de crianças, que constitui provavelmente, até à data, a norma internacional de maior valor no domínio da PT 2 PT

3 protecção das crianças contra o abuso e a exploração sexual. A aplicação da Convenção CETS n.º 201 por todos os Estados-Membros conduziria também a progressos significativos. No entanto, nada nos garante que todos os Estados-Membros irão ratificar esta convenção no futuro próximo, devido a procedimentos nacionais morosos e à ausência de prazos para a ratificação. Por outro lado, a convenção não prevê um mecanismo vigoroso de controlo que assegure a sua aplicação correcta. Por estes motivos, os interessados exigem com determinação mais medidas eficazes e específicas. 3. QUAIS SÃO OS OBJECTIVOS? O objectivo geral da política da União neste domínio, nos termos do artigo 29.º do Tratado da União Europeia, é impedir e combater os crimes contra crianças, incluindo o abuso sexual e a exploração sexual de crianças. Este objectivo geral poderia ser cumprido através de acções destinadas a alcançar os seguintes objectivos específicos e operacionais: A. Objectivo específico: reprimir eficazmente o crime A.1 Impor penas eficazes, proporcionadas e dissuasoras aos autores dos crimes de abuso ou exploração sexual de crianças A.2 Facilitar o inquérito relativo aos crimes e a abertura do processo penal A.3 Reprimir eficazmente o abuso ou exploração sexual cometidos no estrangeiro A.4 Remover os obstáculos à cooperação internacional e promover o recurso a meios de investigação eficazes no domínio do crime organizado e dos casos internacionais B. Objectivo específico: proteger os direitos das vítimas B.1 Facilitar o acesso das vítimas à justiça e a medidas específicas de protecção adequada. B.2 Garantir que as vítimas de abuso e exploração sexual de crianças não sejam prejudicadas por participarem em inquéritos ou processos penais. C.. Objectivo específico: prevenir a exploração sexual e o abuso de crianças C.1 Promover o acesso a programas e medidas de intervenção como meio de prevenir a reincidência ou a prática de crimes contra crianças. PT 3 PT

4 C.2 Garantir que sejam tomadas medidas de segurança adequadas relativamente aos autores de crimes sexuais contra crianças que continuem a representar um perigo depois de cumprida a pena e a sua aplicação efectiva em toda a UE. C.3 Impedir tecnicamente ou dificultar o acesso e a difusão de pornografia infantil, especialmente na Internet. D. Objectivo específico: criar sistemas de controlo eficazes D.1 Criar mecanismos nacionais harmonizados para medir a extensão destes crimes e controlar a eficácia das políticas de luta contra o abuso e a exploração sexual de crianças. 4. QUAIS SÃO AS OPÇÕES? São analisadas várias opções estratégicas tendo em vista o cumprimento do objectivo. Opção 1: Nenhuma nova acção da UE A UE não tomaria qualquer iniciativa nova (legislação, instrumentos sem ser de natureza política, apoio financeiro) para combater o abuso e a exploração sexual de crianças, enquanto os Estados-Membros poderiam continuar o processo de assinatura e ratificação da Convenção do Conselho da Europa CETS n.º 201. Opção 2: Complementar a legislação em vigor com medidas não legislativas A legislação em vigor, em particular a Decisão-Quadro 68/2004/JAI, não seria alterada. Em vez disso, seriam tomadas medidas não legislativas de apoio à aplicação coordenada das legislações nacionais, incluindo a troca de informações e de experiências nos domínios da repressão, protecção ou prevenção, aumento da sensibilização, cooperação com o sector privado e incentivo à auto-regulação ou criação de mecanismos de recolha de dados. Opção 3: Nova legislação sobre a repressão dos autores dos crimes, a protecção das vítimas e a prevenção do crime Seria adoptada uma nova decisão-quadro, que inclui a decisão-quadro actualmente em vigor, algumas disposições da Convenção CETS n.º 201 e elementos adicionais que não constam de nenhum destes instrumentos. Essa decisão-quadro abrangeria, por exemplo, a criminalização de formas graves de abuso e exploração sexual de crianças que actualmente não se encontram incluídas, como os novos tipos de crimes cometidos em ambientes informáticos. Seriam introduzidas disposições para apoiar o inquérito penal e a dedução de acusação, bem como normas de extensão da competência nacional, de protecção e apoio às vítimas durante o processo penal e medidas para prevenir a reincidência e suspender o acesso a pornografia infantil. Opção 4: Nova legislação abrangente para promover a repressão dos autores dos crimes, a protecção das vítimas e a prevenção do crime (como na opção 3) e medidas não legislativas (como na opção 2) PT 4 PT

5 As disposições em vigor da Decisão-Quadro 2004/68/JAI seriam complementadas por acções da UE destinadas a alterar o direito penal material e processual, proteger as vítimas e prevenir o crime, como na opção 3, conjugadas com as medidas não legislativas indicadas na opção 2 para melhorar a aplicação da legislação penal nacional em resultado das alterações e para fornecer ferramentas de inquérito, repressão, protecção e prevenção para além da lei penal. 5. COMPARAÇÃO DAS OPÇÕES A opção 1 (statu quo) pode representar melhorias substanciais se os Estados-Membros assinarem, ratificarem e aplicarem a Convenção CETS n.º 201, o que, ao que parece, irá acontecer. No entanto, os processos nacionais de ratificação são morosos e, na ausência de um quadro vinculativo da UE e de um mecanismo de controlo vigoroso, é quase impossível saber quando e em que medida poderão começar a sentir-se os benefícios dessa convenção. A opção 2 conduziria à aplicação mais eficaz da legislação em vigor, mas não seria suficiente para melhorar a repressão dos crimes em determinados domínios que requerem uma base legal específica. A opção 3 conduziria a uma melhoria da situação que actualmente se verifica: reforçaria a legislação em domínios hoje abrangidos por legislação da UE sobre a repressão dos autores dos crimes e a protecção das crianças que deles são vítimas. Incluiria ainda medidas preventivas, elevando deste modo o nível geral de protecção das crianças. Estima-se que os custos financeiros sejam compensados pelos benefícios sociais e económicos da acção mais eficiente contra o crime. A melhoria da defesa dos direitos fundamentais compensará também os riscos de interferência que algumas das medidas implicam. A opção 4 multiplicaria a eficácia das medidas previstas nas opções 2 e 3, combinando-as e incentivando os Estados-Membros a cooperar na criação de mecanismos e na actuação destinada a melhorar a aplicação da nova legislação mais completa. Na sequência da análise do impacto económico, dos impactos sociais e dos impactos sobre os direitos fundamentais, as opções 3 e 4 representam a melhor tentativa de solução dos problemas e cumprimento dos objectivos da proposta. A opção 4 é a preferida, seguida da opção 3. PT 5 PT