APLICAÇÃO DOS MECANISMOS DE PEREQUAÇÃO EM PLANOS DE PORMENOR

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1 APLICAÇÃO DOS MECANISMOS DE PEREQUAÇÃO EM PLANOS DE PORMENOR Paulo V.D. Correia * 1. INTRODUÇÃO As inovações introduzidas pelo DL 380/99, de 22 de Setembro, quanto a sistemas de execução de planos municipais de ordenamento do território, e a sua aplicabilidade à regulamentação dos PMOT representam um progresso importante e urgente para a condições de execução de facto destes planos. Pretendeu, assim, dotar-se os Planos Municipais de Ordenamento do Território de condições melhoradas de eficácia real No entanto, esta eficácia depende de um conjunto de condições prévias, tanto jurídicas, como técnicas, como ainda de disponibilidade de meios adequados. Depende ainda das vias seguidas para garantir o respeito pelo princípio de justiça (igualdade e equidade), da superação das limitações e efeitos laterais negativos do planeamento e gestão municipais quase exclusivamente assentes em planos de uso do solo e de uma Política de Solos claramente explicitada e activa. * Professor Associado do Instituto Superior Técnico Universidade Técnica de Lisboa Vice-Presidente do Conselho Europeu de Urbanistas 1

2 2. CONDIÇÕES PRÉVIAS A primeira condição prévia diz respeito às motivações dos interessados no processo: os proprietários e demais titulares de direitos reais sobre um conjunto de parcelas de solo que se pretende transformar, bem como a Administração Pública Municipal. Por outro lado, nem sempre a área de solo a submeter a um processo de gestão perequacionado dispõe da condição objectiva prévia que é coincidir com o perímetro de um Plano de Pormenor, ou de uma das suas unidades de execução. O eventual não preenchimento da condição formal de dispor de existência prévia de um Plano de Pormenor ou de um Projecto de Loteamento conjunto, incluindo o projecto de reparcelamento, pode representar um processo laborioso e assim demorado. As garantias de implementação do sistema de execução dependem ainda do compromisso dos proprietários, das determinações expressas do planeamento e de requisitos materiais e formais, estabelecidos no lei, que assegurem a explicitação das regras e o seu cumprimento. No entanto, são ainda significativas as limitações do sistema actual, seja pelas limitações legais que decorrem de carências do quadro legal do Direito das Coisas, seja por carências de regulamentação complementar específica, seja ainda por carências de informação essencial à aplicação dos mecanismos legais previstos. 2

3 3. PRINCÍPIO DA JUSTIÇA E A GESTÃO URBANÍSTICA PEREQUACIONADA No termos do Decreto Lei 380/99 (Art.º 85º), cabe ao PDM definir um modelo de organização municipal do território, nomeadamente estabelecendo os critérios para a definição das áreas de cedência, bem como a definição das respectivas regras de gestão, os critérios de perequação compensatória de benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística a concretizar nos instrumentos de planeamento previstos nas unidades operativas de planeamento e gestão, a articulação do modelo de organização municipal do território com a disciplina consagrada nos demais instrumentos de gestão territorial aplicáveis e a identificação das áreas de interesse público para efeitos de expropriação, bem como a definição das respectivas regras de gestão. A espacialização do sistema de execução por unidades operativas de planeamento e gestão (tendo apenas em vista a sua gestão urbanística, ou com vista à elaboração de plano de escala inferior, ou ainda que já disponha de plano de escala inferior eficaz) deve corresponder a pelo menos uma unidade de execução entendida como espaço territorial ao qual se aplicam disposições relativas ao sistema de execução (eventualmente específico) dessa unidade operativa. O Plano de Pormenor, elaborado à mesma escala da delimitação do cadastro geométrico da propriedade (escala 1/1000 ou 1/2000) e contendo a delimitação das novas parcelas resultantes do desenho urbano, é a única figura realmente adequada à execução de uma sistema de gestão perequacionada que envolva o reparcelamento da propriedade. No entanto, não existindo a figura de operação de reparcelamento, a sua execução depende ainda de operações de loteamento conjunto, suportadas por contrato de urbanização, no caso do sistema de compensação acordo voluntário entre todos os proprietários. 3

4 Os proprietários e titulares de direitos reais da totalidade das parcelas abrangidas por uma unidade de execução podem estabelecer, por contrato de urbanização, os direitos e obrigações recíprocas, e realizar o loteamento conjunto da unidade de execução. Cabe a estes proprietários e demais titulares de direitos reais proceder à perequação dos benefícios e encargos resultantes da execução do loteamento conjunto. A valorização prévia de cada parcela de propriedade imobiliária refere-se à situação dos prédios anterior à entrada em vigor do instrumento de planeamento que suporte o sistema de execução ou do próprio sistema de execução (na ausência de plano de pormenor que suporte a operação de loteamento conjunto). A existência de um plano municipal definidor do reparcelamento a realizar parece indispensável, na ausência de outro suporte para o sistema de execução específico aplicável ao conjunto das suas parcelas. A alternativa requereria uma figura do tipo contrato de loteamento, que permitisse dispensar o plano de pormenor, perante a existência das regras de perequação definidas em PDM ou em Plano de Urbanização, permitindo aplicar o sistema de execução directamente a uma operação de loteamento conjunto. A definição de sistemas de gestão perequacionada em Planos Directores Municipais e em Planos de Urbanização apresenta várias ordens de dificuldade. Em primeiro lugar, as escalas destes planos são desajustadas à delimitação de unidades de execução, uma vez que este processo consiste na fixação em planta cadastral dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística e com identificação de todos os prédios abrangidos, como a própria lei refere correctamente. Por outro lado, não se trata apenas da necessidade de delimitar as unidades de execução, mas também de determinar o aproveitamento urbanístico prédio a prédio, na área abrangida por cada unidade execução, para o qual só o desenho urbano permite, com segurança, determinar a sua viabilidade urbanística efectiva, para os quais os parâmetros urbanísticos regulamentares máximos são, em geral insuficientes. 4

5 Na impossibilidade de aplicação do sistema de compensação, nos termos previstos no programa de execução do plano aplicável a uma unidade de execução, por falta de unanimidade entre todos os proprietários abrangidos, cabe ao município a iniciativa de execução, com a cooperação dos proprietários interessados. O município substitui-se aos proprietários não aderentes, e promove a celebração do contrato de urbanização entre si, os proprietários e eventuais promotores não proprietários, interessados na execução de um plano de pormenor e/ou de um loteamento conjunto, devendo apresentar uma proposta de acordo para a restruturação da propriedade e para a sua urbanização e edificação subsequente. O município pode expropriar, por utilidade pública, os terrenos e edifícios necessários à execução do contrato de urbanização se, nos termos da lei, algum ou alguns proprietários de parcelas abrangidas pela unidade de execução, por omissão ou recusa, não participem no contrato referido no número anterior. Na formulação do modelo de execução a utilização de um índice médio de utilização, enquadrado pelos parâmetros urbanísticos da unidade operativa em que a unidade de execução se insira constitui a base da aplicação do princípio de justiça. Os proprietários de lotes resultantes de operação de loteamento cuja área total de construção máxima permitida (segundo o PDM ou segundo planos complementares) seja superior à que resulta da aplicação do índice de utilização médio às parcelas originais poderão transferir (de outras parcelas não edificáveis e da sua propriedade, ou adquirir ao município) o direito de construção correspondente a parcelas não edificáveis, desde que localizadas na mesma unidade operativa. 5

6 Não estando, por ora, a transferência do aproveitamento urbanístico sujeita a registo predial, e não existindo no ordenamento jurídico português o fraccionamento dos Direitos Reais (ao contrário do que prevê o ordenamento jurídico espanhol), só deve ser possível transferir o aproveitamento urbanístico de parcelas não edificáveis segundo o PDM ou planos complementares e desde que localizadas na mesma unidade de operativa de planeamento e gestão. Não se trata efectivamente de uma transferência mas sim de uma alienação do valor do aproveitamento urbanístico relativo a uma parcela (podendo, eventualmente, o seu proprietário manter a sua posse), seguida da aquisição do mesmo aproveitamento urbanístico e sua aplicação a outra parcela de terreno. Quando a edificabilidade de uma parcela for superior à que resultaria da aplicação do índice médio, o proprietário deverá ceder para o domínio privado do município uma área com capacidade construtiva equivalente ao excesso. Quando a edificabilidade de uma parcela for inferior à que resultaria da aplicação do índice médio, o proprietário deve ser compensado, nos termos de regulamento municipal: por desconto nas taxas municipais que tenha de suportar; pela aquisição, pelo município, por permuta ou por compra da parte do terreno com menor capacidade edificatória. Quanto a assegurar a disponibilização das áreas a destinar a espaços para infraestruturas, equipamentos colectivos, espaços de utilização colectiva e espaços exteriores públicos (na designação espanhola ditos dotacionais ) deve ser estabelecida uma área de cedência média em PDM, ou em PU, que permita a aplicação dos critérios de gestão perequacionada em relação a este tipo de usos e suas áreas. Quando a área de cedência efectiva for superior à cedência média, o proprietário deverá ser compensado, nos termos de regulamento municipal: por desconto nas taxas municipais que tenha que suportar; por aquisição municipal da área de cedência em excesso. Quando a área de cedência for inferior à cedência média, o proprietário terá de compensar o município em numerário ou em espécie, nos termos de regulamento municipal. 6

7 Perante o protagonismo que o sector privado vem assumindo no mercado da urbanização e construção, sempre o sistema de compensação não seja aplicável torna-se indispensável um papel municipal activo que se traduz na elaboração de um plano de pormenor e na elaboração de um modelo de gestão perequacionada. Para além da capacidade de gestão municipal activa, levantam-se as questões do cálculo dos valores dos direitos reais à partida e dos direitos deles decorrentes, bem como da justiça decorrente da solução urbanística e económica proposta para satisfação dos direitos da procura. Questão delicada é sempre a da determinação dos valores em jogo. Para além da determinação do valor do solo urbanizável com aproveitamento urbanístico (que poderá ser variável, não apenas em função do nível de aproveitamento permitido à partida, mas também em função das suas características físicas e localização em relação a infraestruturas pré-existentes) existe a necessidade de determinação do valor do solo sem aproveitamento urbanístico e do solo destinado a pagamento em espécie, mas destinado a áreas com usos não lucrativos. 7

8 4. ASPECTOS A REGULAMENTAR EM PLANO DE PORMENOR RELATIVOS À APLICAÇÃO DOS MECANISMO DE PEREQUAÇÃO 4.1 Unidades de execução Na Planta de Implantação do Plano de Pormenor devem ser delimitadas as unidades e cada sub-unidade de gestão corresponde a uma unidade de execução, para fins de aplicação do sistema de execução estabelecido no plano. Duas ou mais sub-unidades de gestão podem ser agregadas numa única unidade de execução, desde que respeitem o programa de execução do plano, e traduzam o acordo entre os proprietários de todas as parcelas de terreno abrangidas. 4.2 Sistema de compensação Os proprietários e titulares de direitos reais da totalidade das parcelas abrangidas por uma unidade de execução podem estabelecer, por contrato de urbanização, os direitos e as obrigações recíprocas, e realizar o loteamento conjunto da unidade de execução. Cabe a estes proprietários e demais titulares de direitos reais procederem à perequação dos benefícios e encargos resultantes da execução do loteamento conjunto, na proporção do valor previamente atribuído aos seus direitos. A valorização prévia de cada prédio refere-se à sua situação antes da entrada em vigor do Plano de Pormenor, aplicando-se, na falta de acordo unânime, os critérios estabelecidos ao processo de expropriação litigiosa com as necessárias adaptações. 8

9 4.3 Sistema de cooperação Na impossibilidade de aplicação do sistema de compensação no tempo estabelecido no programa de execução do Plano a uma unidade de execução, cabe ao município a iniciativa de execução, com a cooperação dos particulares interessados. O município promove a celebração de contrato de urbanização entre si, os proprietários e os eventuais promotores não proprietários, interessados na execução do plano, devendo apresentar uma proposta de acordo, para a reestruturação da propriedade. O contrato referido no número anterior dará, por princípio, origem à realização de uma operação de loteamento conjunto para a totalidade da unidade de execução, excepto se a totalidade da área de implantação prevista para a unidade de execução estiver contida num só prédio. Caso a totalidade da área de implantação prevista para uma unidade de execução esteja abrangida por um só prédio, a execução do Plano dispensa a realização de operação de loteamento para essa unidade de execução. 4.4 Direito de preferência e expropriação A Câmara Municipal goza de direito de preferência nas transmissões a título oneroso, entre particulares, de parcelas de terrenos situadas na área do Plano, nos termos da lei. O município pode proceder à expropriação por causa da utilidade pública de execução do plano dos prédios dos proprietários que não subscreverem o acordo proposto pelo município, segundo o sistema de cooperação, ou se os proprietários não derem início às obras ou não as concluírem nos prazos fixados. 9

10 Os proprietários podem exigir a expropriação por utilidade pública dos seus terrenos necessários à execução do plano quando se destinem a regularização de extremas indispensável à realização do aproveitamento urbanístico previsto. 4.5 Mecanismos de perequação compensatória Índice médio de utilização É estabelecido o índice médio de utilização do plano que corresponde ao índice de utilização bruto estabelecido no PDM ou no PU em vigor para a unidade operativa de planeamento e gestão em que se inserem as unidades de execução. Mecanismos de perequação Os proprietários de lotes resultantes de operação de loteamento cuja área total de construção máxima permitida seja superior à que resulta da aplicação do índice médio de utilização às parcelas originais de que sejam proprietários poderão transferir de outras parcelas não edificáveis e da sua propriedade, ou adquirir ao município, o aproveitamento urbanístico permitido pelo índice médio de utilização correspondente a parcelas não edificáveis, desde que localizadas na mesma unidade de gestão. A Câmara Municipal deve adquirir os prédios que, isoladamente, não permitam a implantação de edifícios e cujos proprietários não adiram voluntariamente ao contrato de urbanização relativo à unidade de execução que os abranjam. A Câmara Municipal pode alienar o aproveitamento urbanístico permitido pelo índice médio de utilização dos prédios referidos no número anterior a proprietários de prédios abrangidos pela mesma unidade de execução, desde que os parâmetros urbanísticos do Plano de Pormenor aplicados a estes prédios permitam uma edificabilidade superior à que resulta da aplicação do índice médio de utilização. 10

11 É proibida a atribuição de qualquer direito concreto de construção aos lotes ou parcelas de que tenha sido totalmente transferido o aproveitamento urbanístico permitido pelo índice de utilização médio respectivo. Área de cedência média É estabelecido o valor da área de cedência média em metros quadrados de terreno por cada 100 m 2 de área bruta de construção. Quando a área de cedência efectiva for superior à que resultaria da aplicação daquele valor, o proprietário deverá, quando pretenda urbanizar, ser compensado de forma adequada. Esta compensação será calculada com base no disposto em regulamento municipal. Quando a área de cedência efectiva for inferior à que resultaria da aplicação do valor de cedência média, o proprietário terá que compensar o município em numerário ou espécie, de acordo com o disposto em regulamento municipal. Repartição dos custos de urbanização A comparticipação nos custos de urbanização por parte de cada proprietário de prédio ou prédios abrangidos pelo Plano de Pormenor far-se-á em função da superfície de terreno desse prédio ou prédios anteriores aos que resultam da restruturação ou reparcelamento determinados pelos mecanismos de execução do plano. O pagamento dos custos de urbanização pode realizar-se por acordo com proprietários interessados, mediante a cedência ao município, livre de ónus ou encargos, de lotes ou parcelas com capacidade aedificandi de valor equivalente. 11

12 O pagamento dos custos de urbanização será efectuado nos termos previstos no contrato de urbanização relativo a cada unidade de execução ou, na sua ausência, quando do licenciamento da respectiva obra particular. 12

13 5. OBJECTIVOS E FORMALIZAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS MECANISMO DE PEREQUAÇÃO Os objectivos visados por qualquer dos três sistemas de gestão perequacionada são os seguintes: Redistribuição de custos e de benefícios; Reformatação das parcelas originais, com vista à obtenção de parcelas com formas e dimensões adequadas aos diversos usos (em geral através de operação de loteamento); Reafectação de direitos de edificação (em função da solução urbanística adoptada); Garantia dos direitos da Administração Pública. O conteúdo formal mínimo de um processo de gestão perequacionada envolvendo o reparcelamento deverá incluir todas as peças escritas e desenhadas próprias de um Plano de Pormenor e ainda os seguintes elementos: Planta cadastral da propriedade; Planta de implantação com delimitação das unidades de execução; Planta de reparcelamento; Quadro da situação inicial das parcelas objecto da operação, que permita a determinação do seu aproveitamento e do seu valor inicial; Quadro de reparcelamento: identificação de todas as parcelas originais, parcelas finais, respectivos proprietários, áreas e/ou valores de solo e de aproveitamento urbanístico transferidos, e repartição dos encargos de urbanização pelos proprietários; Quadro com detentores de outros interesses reais e respectivos direitos (e valores correspondentes); 13

14 Fichas individuais, para cada parcela inicial, contendo a identificação de propriedade, descrição de registo predial (incluindo benfeitoriais e eventuais ónus),. e características físicas. Fichas individuais, para cada parcela resultante da operação, contendo a identificação de propriedade, aproveitamento urbanístico e características físicas. Lisboa, 7 de Maio de 2002 Paulo V.D. Correia 14