MODELO DE SISTEMA DE CADASTROS MUNICIPAIS

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1 UNIVERSIDADE TÉCNICA DE LISBOA 5º Curso de Mestrado em Planeamento Regional e Urbano MODELO DE SISTEMA DE CADASTROS MUNICIPAIS Maria Augusta B. Água Silva Licenciada em Engenharia Geográfica Tese submetida para obtenção do Grau de Mestre em Planeamento Regional e Urbano pela Universidade Técnica de Lisboa Lisboa, 1996

2 RESUMO O trabalho de tese teve por objecto a formulação de um modelo de sistema de cadastros municipais, constituído por cadastros temáticos estruturados com base no Cadastro Predial. A sua finalidade consistiu em indicar as formas mais convenientes de organização da informação geo-referenciada que é correntemente utilizada pelos serviços municipais, de forma a assegurar a sua fiabilidade e acessibilidade. O desenvolvimento do trabalho de tese abrangeu : o estudo do Cadastro Predial origens, natureza, evolução e finalidades em Portugal e noutros países europeus; a análise das relações entre o Cadastro Predial e as necessidades de informação da Administração Municipal; o estudo de duas experiências estrangeiras - o Sistema de Informação Cadastral espanhol e o Sistema de Informação Territorial dinamarquês - e do caso concreto de um município português - o Projecto SiCadPorto. O trabalho propõe a organização da informação geo-referenciada que é produzida e utilizada pelos serviços municipais na forma de sistema de cadastros. Propõe também a partilha de informação com as entidades extra-municipais que actuam no território do município. Conclui que a base mais conveniente para a estruturação do sistema municipal consiste num conjunto de referências comuns construído a partir do Cadastro Predial.

3 ABSTRACT The object of this thesis is the formulation of a model for a municipal land information system, based on the real property cadastre. Its purpose was to establish the most convenient ways of organizing the geographical information which is commonly used by the municipal administration, in order to ensure its reliability and accessibility. The adopted method included: the study of real property cadastre - origins, nature, evolution and purposes - in Portugal and in other European countries; the analysis of the relationship between real property cadastre and the information needs of the municipal administrations; the study of two foreign experiences - the Spanish Cadastral Information System and the Danish Land Information System - and the case of a Portuguese municipality - the Project SiCadPorto. The study shows the convenience of organizing the geographical information used by the municipalities as a system, and the importance of relating it to the extramunicipal information. It concludes that the most convenient base for building a municipal land information system is a set of common references built upon the real property cadastre.

4 AGRADECIMENTOS Desejo expressar os meus agradecimentos aos orientadores deste trabalho de tese, Prof. Manuel da Costa Lobo e Arq. Vitor Campos, por todo o apoio e encorajamento prestados, e sem os quais o trabalho não teria sido possível. Este agradecimento é extensível ao LNEC e ao seu Grupo de Urbanismo e Planeamento Municipal, que forneceu as condições infraestruturais e o enquadramento técnico e científico à realização do trabalho. Os meus agradecimentos à Câmara Municipal do Porto, em particular à chefe do Departamento de Gestão dos Sistemas de Informação, Engª. Conceição Gouveia, e a todos os técnicos que prestaram uma colaboração valiosa no desenvolvimento do estudo de caso. À Drª. Margarida Reis, do LNEC, ao Eng. Fernando Glória, do IPCC, e ao Prof. Erik Stubkjaer, da Universidade de Aalborg, agradeço os preciosos elementos fornecidos. À Dª. Rosa Teixeira, do secretariado do GURPLAM, agradeço a disponibilidade, a simpatia, e o apoio logístico e administrativo do trabalho no LNEC. Quero ainda agradecer aos colegas do Curso de Mestrado, aos professores e à Dª. Manuela Santos, o acompanhamento ao longo de todo o curso. Aos meus alunos da Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, agradeço o facto de darem um significado ao trabalho desenvolvido. Um agradecimento especial à Ângela, à Isabel e à Margarida. E ao Paulo. Pelo apoio moral que tanto amenizou a dureza do caminho. E à Paula agradeço ainda a dedicada revisão do texto. Outro agradecimento especial à família e aos amigos, por acusarem a ausência. E acima de tudo, à minha Mãe. Dedico este trabalho à memória do Eng. Sousa Afonso, de quem tive o privilégio de ser aluna, e cujo exemplo de dedicação, sabedoria e dignidade constituem uma inspiração para todos os que nos dedicamos à transmissão do conhecimento.

5 ÍNDICE GERAL INTRODUÇÃO Objecto da tese 1 Actualidade do tema 2 Desenvolvimento e metodologia do trabalho 6 Organização do relatório de tese 7 PARTE I - CONCEITOS FUNDAMENTAIS 1. CADASTRO E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GEO-REFERENCIADA 1.1 A evolução do conceito de cadastro Conceitos relativos a cadastro Cadastro. Conceito e atributos Os diversos tipos de unidades territoriais. Conceito de prédio Os prédios urbanos o solo urbano Sistema de cadastros e sistemas de informação geográfica CARTOGRAFIA 2.1 Conceito de carta Construção de uma carta Classificação das cartas 38 PARTE II - ENQUADRAMENTO 3. FiNALIDADES DO CADASTRO PREDIAL 3.1 Introdução Finalidades fiscais Finalidades jurídicas Finalidades de ordenamento do território Considerações finais EVOLUÇÃO DO CADASTRO PREDIAL EM PORTUGAL 4.1 Antecedentes De 1801 a 1926: as primeiras iniciativas De 1926 a 1994: o IGC O presente e o futuro anunciado O CADASTRO PREDIAL NA GESTÃO MUNICIPAL 5.1 A dimensão territorial da administração municipal O ordenamento do território do município Planos municipais de ordenamento do território Outros instrumentos de intervenção urbanística 89 i

6 5.3 O licenciamento das iniciativas dos particulares Operações de loteamento urbano e obras de urbanização Obras particulares Outras acções de iniciativa municipal Realização de obras públicas Administração de bens próprios e sob sua jurisdição Salubridade e saneamento básico Toponímia e numeração de polícia 107 PARTE III - DESCRIÇÃO DO MODELO 6. MODELO DE SISTEMA DE CADASTROS MUNICIPAIS 6.1 Justificação A situação dos municípios no domínio da informação geográfica A informação geográfica produzida pelas entidades extra-municipais Formulação do modelo Componentes fundamentais do sistema Constituição da Base de Referenciação Comum Princípios orientadores Elementos a integrar no sistema A cartografia de base do município O Cadastro Predial nacional A informação geográfica extra-municipal Integração no SNIG 149 PARTE IV - ESTUDOS DE CASO 7. O SISTEMA DE INFORMAÇÃO TERRITORIAL DINAMARQUÊS 7.1 Introdução Enquadramento institucional Antecedentes históricos Evolução recente Os Sistemas de Informação Coordenados Conceito Os diversos subsistemas Princípios fundamentais da constituição dos sistemas A integração da informação Actualização Conclusões O SISTEMA DE INFORMAÇÃO CADASTRAL ESPANHOL 8.1 Introdução Enquadramento institucional Antecedentes históricos 171 ii

7 8.4 Evolução recente O Sistema de Informação Cadastral O carácter aberto e multifuncional O conteúdo da informação O carácter desconcentrado Actualização cadastral As finalidades do Cadastro Predial Finalidades jurídicas Finalidades fiscais Finalidades urbanísticas O Cadastro Predial como base de sistemas de informação locais Conclusões O PROJECTO SiCadPorto 9.1 Introdução Objectivos Contexto Origem do projecto Outros projectos na área dos sistemas de informação urbana Inserção na orgânica municipal Requisitos funcionais do SiCadPorto Estrutura do sistema A cartografia de base do Município A articulação com o Cadastro Predial nacional Os produtores extra-municipais de informação geográfica Conclusões CONCLUSÕES 216 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS iii

8 ÍNDICE DE QUADROS Pág. Quadro Conceito de prédio 19 Quadro Classificação dos prédios 26 Quadro Definição da categoria urbano 27 Quadro Cobertura cadastral nacional 74 Quadro Constituição da Base de Referenciação Comum 133 Quadro Informação do Cadastro Predial nacional 145 Quadro Sistemas de Informação Coordenados 158 Quadro Relação subsistema-chave 165 Quadro Produção de cartografia digital 166 ÍNDICE DE FIGURAS Fig As componentes do Sistema de Cadastros Municipais 122 Fig Constituição do Número de Identificação do Prédio (NIP) 144 Fig Principais circuitos de informação 161 Fig O Sistema de Cadastros Municipais do Município do Porto 197 Fig Proposta de estrutura do SiCadPorto 206 iv

9 LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS AMPorto - Área Metropolitana do Porto AUGI - Áreas urbanas de génese ilegal art. - artigo CCR - Comissão de Coordenação Regional CGCCT - Centro de Gestión Catastral e Cooperación Tributaria CMP - Câmara Municipal do Porto CNIG - Centro Nacional de Informação Geográfica Cód. - Código DGHEA - Direcção Geral de Hidráulica e Engenharia Agrícola DL - Decreto-Lei DRg - Decreto Regulamentar EN - Electricidade do Norte GDP - Gás de Portugal GURPLAM - Grupo de Urbanismo e Planeamento Municipal I&D - Investigação e Desenvolvimento INE - Instituto Nacional de Estatística IGC - Instituto Geográfico e Cadastral IPCC - Instituto Português de Cartografia e Cadastro LNEC - Laboratório Nacional de Engenharia Civil MPAT - Ministério do Planeamento e da Administração do Território NIP - Número de Identificação Predial PDM - Plano Director Municipal PMOT - Plano Municipal de Ordenamento do Território PP - Plano de Pormenor PROT - Plano Regional de Ordenamento do Território PROGIP - Programa de Apoio à Gestão Informatizada dos PMOT PROSIG - Programa de Apoio à Criação de Nós Regionais do SNIG PT - Portugal Telecom PU - Plano de Urbanização RAN - Reserva Agrícola Nacional REN - Reserva Ecológica Nacional SiCadPorto - Sistema de Cadastro do Município do Porto SIG - Sistema de Informação Geográfica SMAS - Serviços Municipalizados de Água e Saneamento SNIG - Sistema Nacional de Informação Geográfica STCP - Sociedade de Transportes Colectivos do Porto UTL - Universidade Técnica de Lisboa UTR - unidade territorial de referência v

10 INTRODUÇÃO Objecto da tese Actualidade do tema Desenvolvimento e metodologia do trabalho Organização do relatório de tese Objecto da tese O trabalho de tese cujo relatório se apresenta foi elaborado no âmbito do 5º Curso de Mestrado em Planeamento Regional e Urbano (5ºCMPRU) da Universidade Técnica de Lisboa (UTL), e teve por objecto a formulação de um modelo de sistema de cadastros municipais, baseado no Cadastro Predial. Pela natureza deste objecto, o trabalho situa-se no domínio das ciências da informação e na área temática dos sistemas de informação geo-referenciada, tratando de um caso específico de aplicação à gestão municipal e ao planeamento territorial. Dentro da área temática dos sistemas de informação geo-referenciada, este trabalho ocupa-se da natureza e das estruturas da informação, não constituindo seu objectivo desenvolver as questões ligadas às tecnologias dos sistemas de informação. Ao abordar as questões específicas da gestão municipal e do planeamento territorial, este trabalho trata das necessidades de informação inerentes a essas acções, procurando estabelecer as formas de organização da informação que melhor as servem. O trabalho não se pronuncia especificamente sobre as metodologias de planeamento associadas à utilização da informação assim estruturada, nem sobre as formas de organização dos serviços municipais que melhor servem a estruturação proposta, embora essas questões não tenham deixado de ser implicitamente tidas em consideração na formulação do modelo de sistema de cadastros. Constava dos objectivos do trabalho fazer a análise aprofundada dos procedimentos necessários à obtenção e conservação da informação cadastral de base. Este objectivo não pôde, no entanto, ser cumprido devido a atrasos no desenvolvimento 1

11 do projecto de I&D que lhe serviu de enquadramento e proporcionou o caso de estudo, atrasos resultantes da execução da cartografia de base. Nestes termos, a finalidade deste trabalho consistiu em estabelecer as formas mais convenientes de organização da informação geo-referenciada que é correntemente utilizada pelos serviços municipais, de forma a assegurar a sua fiabilidade e acessibilidade. Esta finalidade foi estabelecida tendo em consideração a actualidade do tema adiante exposta e, em particular, o facto de aqueles dois atributos fiabilidade e acessibilidade serem reconhecidos pela generalidade dos serviços municipais como constituindo qualidades indispensáveis da informação utilizada e simultaneamente apontados como as suas principais deficiências. Da procura das formas mais convenientes de organização da informação georeferenciada que é correntemente utilizada pelos serviços municipais, decorreu a conclusão de que é necessária a criação de uma base de informação comum, e que essa base comum é fornecida, essencialmente, pelo Cadastro Predial. Consequentemente a descrição e a análise das questões ligadas ao Cadastro Predial conceito, origem e evolução, natureza, atributos e aplicações constituem uma parte substantiva deste trabalho de tese. Actualidade do tema Passada a fase da superação das carências fundamentais da infraestrutura territorial, como o saneamento básico, a acessibilidade viária e alguns equipamentos primários, um número muito significativo dos municípios portugueses encontra-se hoje numa fase em que os aspectos qualitativos da organização do território e do quadro de vida dos cidadãos assumem uma nova importância. A abordagem destas questões cria novas necessidades na administração municipal: maior capacidade de resposta na resolução integrada de problemas, maior eficácia dos serviços na sua relação com os cidadãos, melhor conhecimento das realidades e das dinâmicas sociais, económicas e culturais. Neste processo, o município passa de providenciador de serviços básicos a agente e depois a parceiro do desenvolvimento local. À tradicional função de polícia administrativa vem acrescentar-se 2

12 uma nova função de mediador de conflitos de interesses e de gerador de dinâmicas locais, desejavelmente em parceria com agentes privados. Estas novas formas de actuação, progressivamente mais próximas da lógica empresarial do que da tradicional atitude de indiferença face aos resultados, trazem consigo a necessidade de dispôr de mais e melhor informação sobre o território e os cidadãos, o enquadramento regional, nacional e comunitário, e toda uma série de realidades que, em alguns casos ainda se situam para além das competências dos municípios. A situação de que se parte para este novo ciclo é, na generalidade dos municípios portugueses, de carência profunda. No domínio aqui em causa, da informação geo-referenciada, essa carência pode ser caracterizada em três aspectos essenciais: Cartografia de base nem sempre disponível nas escalas convenientes, e em regra desactualizada; Cadastro da propriedade urbana inexistente, e cadastro da propriedade rústica incompleto e desactualizado; Informação geográfica dispersa, desactualizada e/ou inacessível. O processo recente de elaboração generalizada de PDM veio evidenciar estas carências, com especial ênfase no domínio da cartografia de base (1). A importância do Cadastro Predial para o desenvolvimento da acção de planeamento municipal e para a gestão urbana tem vindo a ser progressivamente reconhecida. Em 1985, V. Campos e F. Gonçalves (2) sublinhavam já essa importância. Mais recentemente, o relançamento do planeamento de pormenor e, de um modo geral, as necessidades decorrentes da execução dos PDM, vieram tornar ainda mais evidente essa lacuna, originando a (1) A este propósito ver: CAMPOS, V. e M.A. SILVA (1993) A Produção e Utilização de Cartografia em Seis Municípios das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto. Nota Técnica GURPLAM 14/93, LNEC, Lisboa. CAMPOS, V. et al. (1994) Problemas Decorrentes da Aplicação dos Sistemas de Informação Geográfica na Elaboração e Controlo da Execução dos Planos Directores Municipais Comunicação apresentada no Seminário Sistemas de Informação Geográfica no Planeamento e Gestão Municipal, USIG, Lisboa. (2) CAMPOS, V. e F. GONÇALVES (1985) Cartografia de Base para Planeamento Municipal Comunicação apresentada no I Seminário Nacional sobre Cartografia Temática e Cadastral, Lisboa. 3

13 execução de levantamentos cadastrais pontuais e expeditos, na generalidade dos casos sem qualquer utilidade a prazo. A utilidade do Cadastro Predial como base para a construção de sistemas de informação geo-referenciada é aliás reconhecida internacionalmente e justifica que a generalidade dos países da Europa Ocidental possua hoje cadastros geométricos da propriedade rústica e urbana operacionais e actualizados. É também interessante referir aqui o caso de Espanha, que lançou em 1982 uma operação de renovação do cadastro predial, tendo já concluído o cadastro urbano e cerca de 70% da área de cadastro rústico (3). O Cadastro Predial é hoje um instrumento essencial na execução do planeamento urbanístico, e no aspecto peculiar da prática espanhola que é o sistema de transferências de aproveitamento urbanístico (4). A situação de carência nacional e municipal nos três domínios fundamentais para a gestão do território acima referidos poderá eventualmente vir a alterar-se por via de um conjunto de transformações na orgânica e atribuições de algumas das entidades nacionais responsáveis pela produção e gestão da informação geo-referenciada, ocorridas ao longo da última década, e também por via da introdução das novas tecnologias da informação. No âmbito das transformações na orgânica e atribuições das entidades nacionais responsáveis pela produção e gestão da informação geo-referenciada importa referir: A criação do Centro Nacional de Informação Geográfica (CNIG), na tutela do Ministério do Planeamento e Administração do Território (MPAT), em 1990, com o objectivo da criação do Sistema Nacional de Informação Geográfica. A criação do Instituto Português de Cartografia e Cadastro (IPCC), em substituição do Instituto Geográfico e Cadastral (IGC), também na tutela do MPAT, em Na lei orgânica do IPCC foi inscrita a incumbência de elaborar o Cadastro Predial, abrangendo a propriedade rústica e a propriedade urbana. Subsequentemente foi publicado um novo Regulamento do Cadastro Predial, tendo o IPCC dado início a concursos para adjudicação de trabalhos cadastrais. Se fôr levado a bom termo, este (3) (4) MAYORAL, S.M. (1995) El Sistema de Información Catastral como Forma de Organizar el Catastro em España en la Actualidad Cartografia e Cadastro, nº2, IPCC, Lisboa, pp SILVA, M.A. (1994) Redistribuição dos Valores do Solo gerados pelos Planos Urbanísticos. O Caso Espanhol, Texto não publicado, UTL, Lisboa. 4

14 projecto dotará o País de um Cadastro Predial de base e, por inerência, de uma cobertura cartográfica a grandes escalas. No âmbito da introdução das novas tecnologias deve referir-se a vulgarização da cartografia em suporte digital e dos sistemas de gestão de informação geográfica (SIG), e a sua progressiva difusão na administração municipal e entre as empresas de projectistas e consultores que prestam serviços na área do planeamento territorial. Complementarmente, é importante referir também que: Se verifica já uma procura, por parte dos municípios, de técnicos superiores com formação específica nas áreas da cartografia e da informação geo-referenciada. Esta tendência, que resultará directamente da introdução das novas tecnologias, poderá, a prazo, produzir uma alteração qualitativa importante na forma como os municípios encaram as questões da produção e da gestão da informação georeferenciada, até aqui quase exclusivamente atribuída à responsabilidade de técnicos auxiliares apenas habilitados com cursos profissionais ou, em muitos casos, sem formação específica; Teve início no ano lectivo de , a formação, pelas universidades portuguesas, de técnicos licenciados cujo curriculum académico inclui uma cadeira de cadastro e ordenamento do território. As transformações em curso não são no entanto ainda suficientemente conclusivas, nomeadamente em matéria de resultados obtidos. Assim: As transformações orgânicas referidas não decorreram de uma afirmação muito clara dos grandes objectivos nacionais a atingir com as soluções agora adoptadas. Nada garante por agora que as causas que ao longo deste século impediram a concretização de iguais intenções não se voltem a revelar. Até porque os programas entretanto lançados são suportados em fundos comunitários e os resultados práticos das alterações orgânicas operadas ainda não são notáveis; De igual modo, a introdução das novas tecnologias não está, regra geral, a ser feita sobre uma avaliação das deficiências estruturais dos sistemas de informação municipais, pelo que as possibilidades que estão a ser criadas contêm o risco do equívoco que consiste em julgar que a simples introdução das novas tecnologias irá resolver todos os problemas de informação, quando a causa desses problemas é de natureza organizativa e não operacional. 5

15 Nestes termos, julga-se importante que a transformação estrutural que já está em curso seja apoiada pelo desenvolvimento de conhecimentos de base científica, que estabeleçam as doutrinas, as metodologias e os procedimentos técnicos fundamentais a aplicar na prática. Esta necessidade resulta tanto mais importante quanto significativo é o atraso técnico a que se chegou em Portugal nestes domínios. Desenvolvimento e metodologia do trabalho O presente traballho de tese foi desenvolvido no Grupo de Urbanismo e Planeamento Municipal do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC/GURPLAM), no âmbito de um projecto de I&D em curso neste organismo de investigação e sob a orientação do respectivo investigador responsável, Arq. Vitor Campos. Foi orientador por parte da Universidade Técnica de Lisboa o Prof. Manuel da Costa Lobo. O projecto de I&D que serviu de enquadramento ao trabalho de tese e lhe forneceu o estudo de caso diz respeito ao desenvolvimento do Sistema de Cadastro do Município do Porto, abreviadamente designado por SiCadPorto. Este projecto, parcialmente financiado pelo PROSIG, tem como responsável por parte da Câmara Municipal do Porto a Eng. Conceição Gouveia, Chefe do Departamento de Gestão dos Sistemas de Informação deste município e envolve ainda a colaboração do Instituto Português de Cartografia e Cadastro (IPCC). O projecto SiCadPorto teve formalmente início em Janeiro de 1995 e deverá terminar, enquanto projecto de I&D, em Dezembro de O trabalho de tese teve o seu início em Dezembro de 1994 com a seguinte programação geral: 6

16 Dez. 94-Fev. 95 Mar. - Jun. 95 Jul. - Set. 95 Out. - Dez. 95 Jan. - Mar. 96 Abr. - Jun. 96 Compilação da bibliografia de referência. Contactos preparatórios com um município para o estudo de caso. Leitura da bibliografia de referência. Definição dos requisitos funcionais do sistema de cadastro. Caracterização dos vários utilizadores municipais e extra-municipais. Definição dos requisitos da cartografia de base. Elaboração de um pré-modelo do sistema de cadastros municipais. Análise e estruturação do sistema de cadastros municipais. Descrição preliminar dos procedimentos a adoptar na construção e conservação do cadastro-base. Redacção final e apresentação do relatório de tese. A metodologia aplicada no desenvolvimento do trabalho de tese envolveu: o estudo do Cadastro Predial origens, natureza, evolução e finalidades em Portugal e noutros países europeus; a análise das relações entre o Cadastro Predial e as necessidades de informação da administração municipal; o estudo de duas experiências estrangeiras - o Sistema de Informação Cadastral espanhol e o Sistema de Informação Territorial dinamarquês - e do caso concreto de um município português - o Projecto SiCadPorto. Em diálogo com os serviços municipais da Câmara do Porto, procedeu-se à identificação dos dados que são relevantes para o planeamento territorial e para a gestão urbana, definindo assim os campos de informação necessários, bem como a sua referenciação e estruturação. Organização do relatório de tese O relatório de tese compreende dez capítulos agrupados em quatro partes. Na Parte I, constituída pelos dois primeiros capítulos, estabelecem-se os conceitos operativos fundamentais que são utilizados no decurso do trabalho. O desenvolvimento dado a esta parte é justificado pelo incipente estado de definição terminológica de que sofre esta área temática. 7

17 A Parte II compreende três capítulos, ao longo dos quais se tratam outras tantas vertentes do tema do Cadastro Predial, situando a experiência portuguesa no contexto dos países europeus. No Capítulo 3 descrevem-se as finalidades do Cadastro Predial, distinguindo-se três grandes grupos: as fiscais, as de ordem jurídica e as relacionadas com o ordenamento do território. No Capítulo 4 faz-se uma descrição da evolução do Cadastro Predial em Portugal, desde o início do século XIX até à actualidade. Distinguem-se três grandes períodos: - um primeiro período até 1926, que corresponde a uma sucessão de iniciativas sem resultados práticos; o período de 1926 a 1994, que corresponde à fase de existência do Instituto Geográfico e Cadastral; e o período actual. Esta descrição termina com a referência aos moldes em que, de acordo com o novo regulamento, se desenvolverá o Cadastro Predial. No Capítulo 5 procede-se à análise das utilidades que o Cadastro Predial tem para a gestão municipal. Depois de uma breve chamada de atenção para a dimensão eminentemente territorial da administração municipal, analisam-se as utilidades do Cadastro Predial no âmbito das várias áreas de competência dos municípios, distinguindo-se três grandes grupos: o ordenamento do território, no que se inclui a acção de planeamento territorial, o licenciamento das iniciativas dos particulares, e um conjunto de outras acções relacionadas sobretudo com a execução de obras públicas municipais e com a gestão do património imobiliário municipal. A Parte III trata do objecto da tese. Nela se formula o modelo de Sistema de Cadastros Municipais, se justifica a razão de ser da sua criação, e se descrevem os seus componentes fundamentais, com destaque para a base de informação que é comum a todo o sistema. É ainda referida com particular atenção a relação que deve existir entre o Sistema de Cadastros Municipais e o Cadastro Predial nacional. Na Parte IV faz-se a apresentação dos três estudos de caso, os quais correspondem a três experiências europeias de características distintas. 8

18 No Capítulo 7 descreve-se o Sistema de Informação Territorial dinamarquês, com particular destaque para o conceito de Sistemas de Informação Coordenados que orientou a sua constituição. São referidos os diversos subsistemas e os princípios básicos que orientam a sua integração e desenvolvimento. No Capítulo 8 descreve-se o sistema de Cadastro Predial espanhol, caracterizando o processo da sua renovação, ocorrido ao longo da última década. São ainda referidas as diversas utilizações de que o Cadastro Predial é objecto em Espanha, em particular no âmbito do urbanismo e da criação de sistemas de informação locais. No Capítulo 9 descreve-se o contexto em que está a ser desenvolvido o Projecto SiCadPorto e os seus objectivos. Analisam-se diversos aspectos relevantes: - a execução da cartografia-base do município, os requisitos funcionais do sistema municipal de cadastro, a sua integração no sistema nacional de Cadastro Predial, e a articulação com os produtores extra-municipais de informação geográfica. No Capítulo 10 apresentam-se as conclusões do trabalho de tese. 9

19 PARTE I CONCEITOS FUNDAMENTAIS Quando eu uso uma palavra, disse Humpty Dumpty, ela significa exactamente o que eu quero que ela signifique - nem mais nem menos. A questão é, disse Alice, se podes fazer com que as palavras signifiquem tantas coisas diferentes. (Lewis Carroll, Alice do Outro Lado do Espelho)

20 1. CADASTRO E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO GEO-REFERENCIADA 1.1 A evolução do conceito de cadastro 1.2 Conceitos relativos a cadastro Cadastro. Conceito e atributos Os diversos tipos de unidades territoriais. Conceito de prédio Os prédios urbanos e o solo urbano 1.3 Sistema de cadastros e sistemas de informação geográfica 1.1 A evolução do conceito de cadastro O conceito de cadastro tem vindo a alterar-se significativamente ao longo das últimas décadas, evoluindo da acepção, mais restrita e tradicional, de inventário de bens imóveis elaborado para fins quase exclusivamente do âmbito fiscal, para uma nova acepção, mais lata, que contempla outros temas para além da propriedade imobiliária, e outras finalidades para além das fiscais. A evolução do conceito de cadastro deu-se segundo duas vertentes distintas: O conceito de cadastro enquanto inventário com determinadas características, estendeu-se a outros temas que não o da propriedade imobiliária. É nesse sentido que se fala no cadastro da rede de abastecimento de água, ou no cadastro do património classificado; O conceito de cadastro enquanto relativo ao tema específico da propriedade imobiliária, deixou de ser associado exclusivamente a utilidades de âmbito fiscal, adquirindo o significado de instrumento de caracterização do território, ao serviço de utilizações e utilizadores diversos. Esta evolução deve-se fundamentalmente às necessidades de informação criadas pelas acções de ordenamento do terrritório. No passado, e nas sociedades cuja economia assentava predominantemente na actividade agrícola, os impostos sobre a propriedade fundiária, e em particular sobre a propriedade rústica, constituiam uma fonte de receita fundamental para a Administração Pública. O cadastro da propriedade fundiária surgiu assim para responder à 10

21 necessidade, por parte da Administração, de dispôr de informação que lhe permitisse determinar o montante daqueles impostos, bem como identificar os contribuintes. O termo cadastro ficou assim ligado ao chamado Cadastro Predial - extensivo a imóveis que não apenas a terra - e em particular, ao Cadastro Predial Rústico. No entanto, e mercê de um conjunto de factores entre os quais se contam o processo de industrialização, o aumento de população, o crescimento urbano rápido e desordenado, e a exploração intensiva dos recursos naturais, acentuou-se a necessidade de ordenar e gerir a ocupação e utilização do território. Com essas acções de ordenamento acentuou-se também a necessidade de dispôr de informação diversa sobre o território, e entre ela, a informação relativa à propriedade do solo. O processo de evolução do conceito de cadastro deu origem a conceitos afins, como os de cadastro multifuncional, cadastro multitemático, sistema de cadastros. Dado que se trata de conceitos recentes, ainda em evolução, alvo de diferentes entendimentos por parte de diferentes autores, parece-nos essencial proceder a uma análise desses conceitos e estabelecer um corpo de definições e terminologia que utilizaremos ao longo do presente trabalho. 1.2 Conceitos relativos a cadastro Cadastro. Conceito e atributos Como referimos, a designação cadastro surge tradicionalmente associada à propriedade fundiária. Dada a necessidade de contemplar outros tipos de cadastros, é conveniente estabelecer um conceito de cadastro independente do tema a que ele se refere. O termo cadastro deriva do grego katastikhon, significando linha por linha, e por extensão, lista ou registo (1). Definiremos cadastro como um inventário de dados estruturado, metódico, exaustivo e actualizado. Estas são as características fundamentais que lhe conferem a identidade de cadastro, independentemente das entidades que os dados caracterizem. (1) MACHADO, J.P. (1977) Dicionário Etimológico da Língua Portuguesa. Livros Horizonte, Lisboa. 11

22 Para além da estruturação da informação contida num cadastro, e da uniformidade do método utilizado na sua elaboração, é sobretudo o carácter exaustivo e permanentemente actualizado que confere a um cadastro o seu grande valor informativo. A actualização permanente dos dados é um aspecto particularmente crítico, já que exige um trabalho contínuo de conservação. Um cadastro constitui-se assim como uma entidade dinâmica, num permanente e eterno processo de incorporação de nova informação. O descurar deste aspecto invalida todo o trabalho inicial de inventariação. O carácter exaustivo é conferido pela inventariação de dados respeitantes a todas as entidades do universo em causa. Os dados inventariados correspondem a um conjunto de atributos definido previamente, e considerado suficiente, em função das utilizações a dar ao cadastro. Citando Benzenberg (2) : O aspecto mais importante de um cadastro é estar pronto. Assim, um cadastro só existirá quando todas as entidades do universo em causa estiverem cadastradas, e os respectivos dados devidamente actualizados. Refira-se ainda que alguns autores (3) acrescentam, relativamente ao caso particular do cadastro da propriedade imobiliária, que um cadastro é um inventário público; "público" parece aqui ser usado no sentido de utilidade pública e, como tal, executado por uma entidade da Administração Pública. Constata-se que esta é uma característica corrente dos cadastros que interessam ao ordenamento do território, mas não a consideraremos como uma condição definidora de um cadastro. Dois aspectos frequentemente presentes na informação necessária ao ordenamento do território são a geo-referenciação e a definição geométrica das entidades a que os dados respeitam. Há que distinguir entre definição geométrica e geo-referenciação. A primeira estabelece a forma da entidade; a segunda estabelecelhe a posição. (2) Referido por G. LARSSON in Land Registration and Cadastral Systems (1991) Longman Scientific and Technical, Essex, p.38. (3) HENSSEN, J. (1990) Cadastre: indispensable for development. ITC Journal nº1, Holanda, p.33; SIMPSON, S.R. (1976) Land Law and Registration -Book 1. Surveyors Publ., Londres, p.3; UNITED NATIONS (1985) Report of the Ad Hoc Group of Experts on Cadastral Surveying and Land Information Systems, citado por G. LARSSON in op. cit. p

23 Por "definição geométrica" dever-se-á entender a tradução da configuração geométrica das entidades em causa, isto é, dos ângulos e dos comprimentos que traduzem a sua forma e dimensões (os quais poderão ser definidos indirectamente através de outras grandezas). Se os dados inventariados forem relativos a entidades susceptíveis de uma definição geométrica (como é o caso das unidades de propriedade fundiária, das condutas de um sistema de abastecimento de água, ou dos elementos de uma rede viária), e se o cadastro contiver os dados que constituem essa definição geométrica, então estaremos perante um cadastro geométrico. O rigor desta definição geométrica poderá variar consoante as exigências das utilizações a dar ao cadastro, mas deverá ser o maior rigor exigido dentro do conjunto dessas utilizações. Por geo-referenciação" dever-se-á entender a definição da localização, relativamente à superfície da Terra, das entidades em causa. Se os dados inventariados forem relativos a entidades susceptíveis de uma geo-referenciação (como é também o caso das entidades que referimos anteriormente: unidades de propriedade fundiária, condutas de um sistema de abastecimento de água, elementos de uma rede viária), e se o cadastro contiver os dados que constituem essa geo-referenciação, então estaremos perante um cadastro geo-referenciado. À semelhança do que se passa com a definição geométrica, o rigor da geo-referenciação poderá variar consoante as exigências das utilizações a dar ao cadastro, e deverá ser o maior rigor exigido dentro do conjunto dessas utilizações. Existem várias formas de definir a localização geográfica de uma entidade. Mas todas elas consistem em materializar, sobre a superfície da Terra, referências fixas, as quais constituem um referencial espacial, em relação ao qual se pode determinar a posição de uma qualquer entidade. A condição de materialização do referencial no terreno é fundamental, já que sem ela ficará por definir a relação entre o referencial e a superfície da Terra. Utilizamos aqui a expressão referencial espacial numa acepção lata que abrange diversos tipos de referenciais, dentro dos quais se contam os seguintes: - divisão administrativa do território; - toponímia e números de polícia; - rede de triangulação geodésica; - redes topográficas locais. 13

24 Aliados a diferentes referenciais espaciais, existem diferentes métodos de georeferenciação, os quais contemplam diferentes graus de precisão. Assim, a toponímia conjuntamente com o número de polícia fornece uma maior precisão que a divisão administrativa; as redes de triangulação permitem o grau de precisão que se pretender, tendo a vantagem de permitir conjugar geo-referenciação e definição geométrica. É frequente a utilização da expressão informação geográfica para referir informação que pode ser associada a uma localização específica à superfície da Terra. Posta a questão nestes termos, e em última análise, toda a informação é geográfica, no sentido em que é geo-referenciável. O que não significa que esteja geo-referenciada, e muito menos que o esteja com o rigor necessário. A decisão de geo-referenciar a informação, e a forma de o fazer, dependem, uma vez mais, das utilizações a dar a essa informação. Estes dois tipos de caracterização das entidades - definição geométrica e georeferenciação - podem, nuns casos, coexistir no mesmo cadastro e, noutros casos, cada um deles pode existir sem o outro. Podem ainda ter graus de rigor variáveis consoante o tipo de cadastro. E o grau de rigor da definição geométrica pode ser independente do grau de rigor da geo-referenciação. Daí que façamos a distinção entre cadastros geométricos e cadastros geo-referenciados. Os cadastros necessários ao ordenamento do território pretendem-se georeferenciados. É o caso do cadastro das infrestruturas viárias, dos cadastros das redes de abastecimento público, do cadastro da rede de saneamento básico, do cadastro do património arquitectónico, para citar alguns exemplos. Já a definição geométrica das entidades não é tão frequentemente necessária. Para ilustrar melhor o conteúdo destes conceitos, vejamos como se podem combinar estas diferentes características dos cadastros - definição geométrica e georeferenciação. Um caso frequente é o de um cadastro ser geo-referenciado e não geométrico. A geo-referenciação pode ser feita, por exemplo, através da divisão administrativa do território, da toponímia, das confrontações, ou das coordenadas cartesianas de um centróide (relativas a um referencial materializado no terreno). Sabemos assim onde a entidade se localiza, mas não conhecemos a sua geometria. Um exemplo de um 14

25 cadastro deste tipo, em que as entidades são fracções de território, seria o constituído com base em descrições feitas nos seguintes termos: 1. "Terreno situado no Lugar da Feira, freguesia de Santo Agostinho." 2. "Terreno situado na Rua dos Moinhos, nº 47." 3. "Terreno que confronta a Norte com a EN-47, a Sul com terrenos de Joaquim da Silva, a Leste com o muro da Quinta dos Arcos e a Oeste com terrenos baldios." 4. "Terreno com uma área de m2, cujo centróide tem as coordenadas rectangulares Hayford-Gauss, Datum 73, M = m, P = m." O terceiro exemplo consiste numa caracterização através das confrontações, utilizada, por exemplo, nas descrições do Registo Predial. É possível constatar que, como delimitação de fracções de território, é insuficiente, já que a localização dos limites do terreno é definida através de referências que poderão não estar materializadas no terreno. Uma segunda hipótese consiste num cadastro geométrico que não seja georeferenciado. Neste caso a geometria das entidades está definida, mas a sua localização não é referida. Retomando o exemplo de descrições relativas a terrenos: "Terreno plano de forma rectangular, cujos lados medem 152 m e 87 m." A questão da delimitação de fracções de território, e da transposição desses limites para o terreno, é uma questão que se coloca com particular acuidade no âmbito do planeamento territorial (cf. caps. 3.4 e 5.2). Entendemos por delimitação o conhecimento da localização de um limite. Entenderemos por demarcação a materialização desse limite. O limite é frequentemente uma linha, correspondendo ao caso em que se delimita uma área; poderá também ser um conjunto de planos, correspondendo ao caso em que se delimita um volume (por exemplo, um volume de construção, delimitado em função de parâmetros como uma cércea máxima ou um recuo relativamente à via). A delimitação de uma entidade pode-se obter conjugando definição geométrica e geo-referenciação. A questão de assegurar uma delimitação suficientemente rigorosa é particularmente crítica quando se trata de fracções de território às quais correspondem regimes jurídicos diferentes. Isto aplica-se não apenas a unidades de propriedade, 15

26 delimitadas em função da propriedade do solo, mas também a outros tipos de unidades tais como áreas de reserva natural, ou áreas abrangidas por diferentes regimes de transformação urbanística (solo urbanizável, solo não urbanizável). O método mais frequentemente utilizado para proceder à delimitação de fracções de território consiste em determinar, relativamente a um referencial cartesiano previamente definido e materializado no terreno (ainda que indirectamente), as coordenadas dos vértices da linha poligonal que se toma como limite. A utilização deste método permite conhecer simultaneamente a localização da fracção de território e a sua geometria Os diversos tipos de unidades territoriais. Conceito de prédio Temos vindo a utilizar o termo cadastro na sua acepção mais lata, generalizando-o a diversos temas. Paralelamente à extensão deste conceito, referimos já que as entidades em função das quais a informação de um cadastro se organiza, podem ser as mais diversas. Citemos alguns exemplos, no âmbito da caracterização do território, de entidades em função das quais podem ser estruturados cadastros: - elementos de uma rede de abastecimento público; - elementos de uma rede viária; - edifícios; - elementos do património arquitectónico; - unidades de alojamento; - espaços verdes urbanos. De entre essa diversidade existe um importante tipo de entidades em função das quais se constituem cadastros: aquele a que genericamente, temos vindo a chamar fracções de território. O fraccionamento do território pode ser estabelecido com base em critérios diversos, dos quais destacamos: - as competências administrativas; - o direito de propriedade; - o uso; - regime de transformação urbanística. Consoante o critério aplicado, é definido um determinado tipo de unidade territorial. De acordo com a distribuição das competências administrativas, o território é 16

27 dividido em unidades administrativas. Em função da titularidade do direito de propriedade, o território é dividido em unidades de propriedade fundiária, estabelecendo-se um padrão de divisão do território que designamos por estrutura fundiária. Em função do uso, o território é dividido em unidades de uso. Os planos de ordenamento do território estabelecem diversos tipos de unidades territoriais, nomeadamente áreas urbanas, urbanizáveis e não urbanizáveis. Estes e outros tipos de unidades territoriais podem servir de base à estruturação de informação. Quando um conjunto de elementos de informação se estrutura com referência a um determinado tipo de unidade territorial, designamo-la por unidade territorial de referência, abreviadamente, UTR. Esta designação genérica abrange, para além dos casos em que a unidade territorial de referência é definida como um polígono, aqueles em que é definida como uma linha ou um ponto. Os exemplos seguintes ilustram este conceito: - no cadastro geométrico da propriedade rústica, executado pelo IGC, a UTR é o prédio rústico; - num cadastro viário, a UTR é o elemento da rede viária, frequentemente definido como uma linha ou um ponto, numa rede de arcos e nós; - nos resultados dos Censos da População, divulgados pelo INE, a UTR de maior resolução é a subsecção estatística. De entre as diversas unidades territoriais de referência possíveis, assumem particular importância as unidades de propriedade. Deve-se isto essencialmente aos seguintes factores: - trata-se de unidades estáveis, só alteráveis mediante um acto jurídico; - são as unidades em função das quais se opera grande parte da transformação do território, sobretudo a nível da promoção particular (é o caso do lote para construção urbana); - a consciência do direito de propriedade é de grande significado na nossa cultura, condicionando fortemente a interacção interesse público/interesse privado. Dado que um importante atributo da unidade de propriedade fundiária é o imobiliário que ela suporta, e dado que o cadastro da propriedade fundiária tem servido sobretudo propósitos fiscais, tornou-se corrente a utilização de um outro conceito mais abrangente que o de unidade de propriedade fundiária - trata-se do conceito de prédio. 17

28 A legislação portuguesa contempla três definições distintas do conceito de prédio - a definição do Direito Civil, estabelecida no respectivo Código (4), a definição do Direito Fiscal, estabelecida no Código da Contribuição Autárquica (5) e, mais recentemente, a definição do Regulamento do Cadastro Predial (6). Na página seguinte apresenta-se um quadro com as definições referidas. O conceito de prédio do Direito Civil desdobra-se em dois - o de prédio rústico e o de prédio urbano. Foi justamente esta definição de prédio urbano que deu origem à acepção corrente do termo prédio, entendido apenas como o edifício. O conceito fiscal de prédio é o que serve de base a dois importantes registos oficiais de base predial: a Matriz Predial e o Registo Predial. Neste último caso, foi a prática registral, e nomeadamente a exigência de harmonização com a Matriz que levou à sobreposição do conceito fiscal ao conceito civil (7). O conceito de prédio do Regulamento do Cadastro Predial é aquele pelo qual se orienta actualmente a execução do Cadastro. Neste conceito são incluídas entidades de naturezas absolutamente distintas: fracções de território, enquanto unidades de propriedade; fracções autónomas no regime de propriedade horizontal, as quais constituem unidades de alojamento. (4 ) Código Civil, aprovado pelo DL , de 25 de Novembro de (5) Código da Contribuição Autárquica, aprovado pelo DL 442-C/88, de 30 de Novembro. (6) Regulamento do Cadastro Predial, aprovado pelo DL 172/95, de 18 de Julho. (7) MENDES, I.P. (1994) Código do Registo Predial Anotado, Livraria Almedina, Coimbra, p

29 Quadro Conceito de Prédio Código Civil (1966) Artigo 204º (Coisas imóveis) [...] 2. Entende-se por prédio rústico uma parte delimitada do solo e as construções nele existentes que não tenham autonomia económica, e por prédio urbano qualquer edifício incorporado no solo, com os terrenos que lhe sirvam de logradouro. 3. É parte integrante toda a coisa móvel ligada materialmente ao prédio com carácter de permanência. Código da Contribuição Autárquica (1988) Artigo 2º Conceito de prédio 1-Para efeito deste Código, prédio é toda a fracção de território abrangendo as águas, plantações, edifícios, e construções de qualquer natureza nela incorporados, ou assentes com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou colectiva, e, em circunstâncias normais, tenha valor económico, bem como as águas, plantações, edifícios ou construções nas circunstâncias anteriores, dotados de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fracção de território que constitua parte integrante de um património diverso ou não tenha natureza patrimonial. [...] 4-Para efeitos desta contribuição, cada fracção autónoma, no regime de propriedade horizontal, será havida como constituindo um prédio. Regulamento do Cadastro Predial (1995) Artigo 1º Conceitos [...] b) Prédio, uma parte delimitada do solo juridicamente autónoma, abrangendo as águas, plantações, edifícios, e construções de qualquer natureza nela existentes, ou assentes com carácter de permanência, e bem assim cada fracção autónoma no regime de propriedade horizontal. 19

30 O facto de o conceito cadastral de prédio englobar duas entidades de natureza distinta, torna-o pouco adequado a servir de base a uma estruturação homogénea de informação (cf. cap ). Por essa razão, não iremos utilizar, no desenvolvimento deste trabalho, o conceito de prédio expresso no Regulamento do Cadastro Predial. Assim, para efeitos do presente trabalho, definimos prédio como uma unidade de propriedade fundiária, na titularidade de uma pessoa, singular ou colectiva, ou em regime de compropriedade. Os bens imóveis que fazem parte da unidade de propriedade fundiária - águas, plantações, edifícios e construções permanentes - são considerados atributos do prédio Os prédios urbanos e o solo urbano O Regulamento do Cadastro Predial não distingue tipos de prédios, sendo omisso em relação à distinção entre rústico e urbano. Para efeitos da execução do Cadastro é por isso irrelevante, à partida, a natureza urbana ou rústica do prédio. No entanto, o actual Regulamento existe apenas desde Julho de Como tal, os conceitos que enformaram o cadastro da propriedade rústica até agora executado, bem como a Matriz Predial, foram os do Direito Fiscal. A informação de base predial existente em Portugal está por isso ligada aos conceitos constantes do Código da Contribuição Predial (8) e, a partir de 1988, do Código da Contribuição Autárquica. Para além do conceito de prédio, estes dispositivos legais apresentam uma classificação dos prédios em diversos tipos, assumindo particular importância a distinção entre rústico e urbano. A distinção entre prédios rústicos e prédios urbanos condicionou a organização dos três registos nacionais de base predial existentes em Portugal: - A Matriz Predial é subdividida em dois registos distintos - a Matriz Predial Rústica e a Matriz Predial Urbana; - A execução do Cadastro Predial apenas contemplou os prédios classificados como rústicos; (8) Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, aprovado pelo DL , de 1 de Julho de