4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais. De 22 a 26 de julho de 2013.

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1 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais De 22 a 26 de julho de DEMOCRACIA E INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS: As iniciativas de transparência do Conselho de Segurança da ONU e do Banco Mundial Instituições Internacionais Trabalho Avulso Alexsandro Eugenio Pereira PPGCP/UFPR Belo Horizonte

2 2013

3 Alexsandro Eugenio Pereira DEMOCRACIA E INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS: As iniciativas de transparência do Conselho de Segurança da ONU e do Banco Mundial Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais ABRI. Belo Horizonte

4 2013 RESUMO O objetivo deste artigo é analisar as iniciativas recentes de transparência e de accountability adotadas pelo Conselho de Segurança da ONU e pelo Banco Mundial, como respostas às pressões internacionais exercidas, sobre as duas instituições, por ONGs e governos. A escolha dessas duas instituições justifica-se para efeitos de comparação, pois atuam em áreas distintas da agenda internacional. O Banco Mundial se inscreve numa área da agenda na qual é possível notar avanços no que se refere à cooperação interestatal por meio de regimes e organizações internacionais. O Conselho de Segurança, por sua vez, está inserido numa área sensível da agenda, na qual a reforma e a alteração de regimes e de organizações internacionais avançam lentamente. Dentro do CSNU, o processo decisório permanece impactado pelas assimetrias internas de poder e pela desconfiança entre os Estados. Para desenvolver seu objetivo, o artigo está dividido em três seções principais. A primeira delas examina a literatura que trata da democracia nas instituições internacionais. A segunda seção examina, de forma comparada, as iniciativas de transparência adotadas pelas duas instituições. A terceira seção, por fim, estabelece conclusões sobre as iniciativas das duas instituições à luz da literatura abordada na primeira seção do artigo. Palavras-Chave: Instituições Internacionais; Democracia; Transparência; Accountability; Conselho de Segurança da ONU; Banco Mundial.

5 DEMOCRACIA E INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS: AS INICIATIVAS DE TRANSPARÊNCIA DO CONSELHO DE SEGURANÇA DA ONU E DO BANCO MUNDIAL Alexsandro Eugenio Pereira 1 INTRODUÇÃO Nos anos 1990, pressões por maior transparência e responsabilização são impostas às instituições internacionais de um modo geral. Elas foram originadas, sobretudo, de governos e de organizações não-governamentais. Em resposta a essas pressões, as instituições internacionais passaram a estabelecer programas ou iniciativas de transparência e de accountability. Um dos exemplos dessas iniciativas é a adoção, pelo Banco Mundial, do seu Painel de Inspeção em Ao mesmo tempo em que as instituições procuram desenvolver tais iniciativas, cresceu o interesse acadêmico na análise da democracia nas instituições internacionais. Nessa direção, desenvolveu-se uma literatura específica que adaptou conceitos da teoria democrática contemporânea, como transparência, accountability e legitimidade, para o estudo dessas instituições. Essa literatura gerou contribuições relevantes, mas o tema requer o desenvolvimento de pesquisas empíricas capazes de produzir avanços na discussão teórica sobre a democratização das instituições internacionais. Tais pesquisas podem colocar os esforços desta literatura à prova, conforme recomendam Keohane, Macedo e Moravcsik (2009). Com base nesse propósito mais geral, este artigo tomou as iniciativas recentes de transparência e de responsabilização adotadas pelo Conselho de Segurança da ONU e o Painel de Inspeção do Banco Mundial 2 como objetos de análise. A escolha dessas duas instituições justifica-se para efeitos de comparação, pois atuam em áreas distintas da agenda internacional. O Banco Mundial se inscreve numa área da agenda na qual é possível notar maiores esforços de democratização. O Conselho de 1 Doutor em Ciência Política pela USP e docente do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFPR (PPGCP/UFPR). 2 O Painel de Inspeção, que será examinado neste artigo, contempla apenas duas instituições do Grupo Banco Mundial: o BIRD (Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento) e a (AID) Associação Internacional de Desenvolvimento. O Grupo é formado, ainda, por mais três instituições, a saber: a Corporação Financeira Internacional (CFI); a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (AMGI); e o Centro Internacional para Acerto de Divergências relativas a Investimentos. Conferir NINIO, 2001, p. 62. Durante o desenvolvimento do artigo, o termo Banco Mundial refere-se apenas ao BIRD e à AID. O termo Grupo Banco Mundial contempla as cinco instituições acima referidas. Para análises sobre o Painel de Inspeção, cf. BARROS, 2001 e BISSELL, 1997.

6 Segurança, por sua vez, está inserido numa área sensível da agenda, na qual mudanças em direção à democratização do órgão são mais lentas, pois a possibilidade dessas mudanças é afetada pelas assimetrias internas de poder e pela desconfiança entre os Estados. Na segunda seção do artigo, mostrarei como a resposta do Conselho de Segurança é tímida enquanto o Banco Mundial desenvolveu um dos programas mais avançados em termos de transparência e de accountability entre as organizações internacionais. Nesse sentido, a comparação entre as duas organizações suscitou uma questão fundamental, a saber: por que as duas instituições oferecem respostas tão distintas às mesmas pressões internacionais por maior transparência e accountability? O propósito deste artigo é responder essa questão. No artigo, sustentarei que a área temática de atuação das instituições em análise é um fator explicativo fundamental para se compreender as respostas distintas apresentadas por elas às mesmas demandas por maior democratização. Para desenvolver esse objetivo, o artigo estará estruturado em duas seções principais, além da introdução e das considerações finais. A primeira delas examina a literatura que trata da transparência e da accountability nas instituições internacionais. A segunda seção analisa, de forma comparada, as iniciativas de transparência e de accountability adotadas pelas duas instituições, procurando estabelecer conclusões sobre as iniciativas das duas instituições à luz da literatura abordada na primeira seção do artigo. 1. TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY NAS INSTITUIÇÕES INTERNACIONAIS O tema da democratização das instituições internacionais vem despertando um interesse crescente de uma literatura 3 motivada, de um lado, pela adoção de políticas e medidas de transparência e de accountability pelas instituições internacionais a partir dos anos De outro lado, tal interesse está associado à preocupação recente da teoria política contemporânea com a questão da qualidade da democracia (cf. MELO, 2007). Por isso, a avaliação da democratização das instituições internacionais pode ser compreendida como parte de uma preocupação mais ampla (i) com a qualidade da democracia e (ii) com a eficácia das instituições políticas domésticas e internacionais. 3 Conferir, a respeito, STASAVAGE, (2004); PRAKASH e HART (1999); MORAVSCIK (2004); KEOHANE, MACEDO e MORAVCSIK, 2009; KEOHANE, 2011; KEOHANE e NYE (2003); HELD, 2004; HELD e McGREW, (2002); GRANT e KEOHANE, (2005); BUCHANAN e KEOHANE (2006); HOLLYER, ROSENDORFF e VREELAND, 2011, dentre outros.

7 No caso específico de instituições como o Conselho de Segurança da ONU e o Banco Mundial, a avaliação de seus processos ou tentativas de democratização está associada a um tema central na agenda internacional desde os anos 1980 e 1990: o da necessidade de reforma das principais instituições econômicas e políticas internacionais. O debate sobre a reforma envolve, portanto, uma avaliação sobre a eficácia dessas instituições no cumprimento de suas funções. Por essa razão, é complicado dissociar temas como transparência, accountability e legitimidade das instituições internacionais das preocupações recentes com a eficácia delas. E, de forma mais ampla, uma das formas pelas quais se pretende alcançar a eficácia é por meio de reformas das instituições com o propósito de adequá-las às mudanças da política mundial observadas desde os anos O argumento que parece dominar o debate acadêmico e político sobre a democracia de um modo geral e sobre as tentativas de democratização das instituições internacionais, em particular, é de que o aumento da transparência delas pode contribuir para o incremento da sua accountability e da sua legitimidade no contexto doméstico e internacional (cf. PEREIRA, 2012). Por isso, o desenvolvimento de políticas de transparência, de acesso às informações e de accountability aproxima as organizações internacionais (OIs) dos governos, da sociedade civil global e dos cidadãos que são afetados por programas dessas organizações ou por intervenções autorizadas por elas. As OIs são pressionadas a atender demandas por maior transparência no mesmo sentido que essas demandas são apresentadas às empresas, aos governos e às instituições políticas domésticas. Tais demandas são apresentadas pelos governos e pela sociedade civil global, em especial pelas ONGs. Em resposta a essas demandas, as instituições políticas domésticas e internacionais associam o tema da transparência e da accountability à sua capacidade de executar as funções para as quais foram criadas, seja no âmbito doméstico, seja no internacional. Sendo assim, a qualidade dessas instituições é mensurada com base na sua capacidade de cumprir funções, mas, também, de permitir a avaliação e o seu escrutínio pelos cidadãos e pela sociedade civil. O tema da capacidade de responsabilização de governantes pelos eleitores e do modo como determinados arranjos institucionais favorecem um grau mais elevado de accountability tornou-se dominante na literatura sobre as democracias contemporâneas. Segundo Marcus André Melo (2007), cresceu o interesse da pesquisa empírica a respeito do desenho institucional e de seus reflexos sobre as democracias. De uma forma mais ampla, esse

8 interesse envolve uma discussão sobre a eficiência das instituições políticas (cf. MELO, 2007, p.12). Na teoria política contemporânea, o tema da responsabilização surgiu nos anos 1980 e 1990 no contexto de propostas de reforma liberal, segundo Filgueiras (2011). A responsabilização se realizaria por intermédio do aprimoramento da transparência, segundo os modelos de principal-agent. O conceito de accountability reforçou a premissa segundo a qual os cidadãos precisam exercer um controle maior sobre o processo decisório governamental (cf. FILGUEIRAS, 2011, p. 66). Para isso, é necessário que as democracias contemporâneas exijam, como um dos requisitos fundamentais que avaliam sua qualidade, a necessidade de tornar o Estado mais transparente e suscetível de avaliação pelo público afetado pelas decisões estatais. Em outros termos, a consolidação e a legitimação dos processos políticos democráticos demanda a responsabilização dos agentes públicos perante os cidadãos. O pressuposto subjacente à responsabilização considera que os cidadãos delegam poder aos agentes públicos, mas não transferem a autoridade que se mantém sob o controle dos eleitores. No entanto, para que os eleitores possam controlar os agentes públicos é necessário reduzir o déficit de informação existente entre eles. Os agentes controlam a informação de forma privilegiada e limitam, com isso, a capacidade dos eleitores exercerem controle sobre as decisões políticas. Com o aumento das possibilidades de acesso à informação, os cidadãos conseguirão, também, aumentar as possibilidades de responsabilização dos agentes públicos. (cf. FILGUEIRAS, 2011; PEREIRA, 2012). Essa concepção da democracia, informada pela teoria da agência, pressupõe que as instituições políticas possam ser avaliadas de acordo com sua capacidade de disponibilizar informações aos cidadãos e de acordo com o seu grau de accountability. Para Melo, trata-se de uma discussão que reduz a avaliação da qualidade da democracia à questão da responsabilização. (cf. MELO, 2007, p. 12). Além desse ponto, a capacidade ou potencial de responsabilização passou a ser um dos critérios privilegiados a partir dos quais os arranjos institucionais são examinados, elevando de forma considerável, segundo o autor, o status conceitual da accountability (idem). Essa mesma compreensão da democracia no plano doméstico estendeu-se, também, para a política internacional, onde o tema das reformas das instituições internacionais é dominante há certo tempo. Nos anos 1990, discute-se a necessidade de reforma da Carta da ONU, dentro da qual se formulou uma crítica à falta de representatividade do Conselho de Segurança, um dos principais órgãos do sistema

9 ONU. O mesmo ocorreu com as IFIs (Instituições Financeiras Internacionais), como o Grupo Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Termos da teoria política contemporânea, como legitimidade, transparência e accountability, são aplicados na avaliação das instituições internacionais no contexto do debate sobre a sua reforma. No entanto, diferentes autores, como Ruth Grant e Robert Keohane (2005), Andrew Moravcsik (2004) e Robert Keohane (2011), dentre outros, chamaram a atenção para os possíveis equívocos de se aplicar parâmetros usados para avaliar as democracias no plano doméstico às análises das instituições internacionais. Para Grant e Keohane (2005), por exemplo, a accountability é problemática no nível mundial. Para Moravcsik (2004), é necessário identificar parâmetros a partir dos quais seja possível avaliar as OIs. Para identifica-los, prossegue o autor, é necessário reconhecer as diferenças entre as instituições políticas domésticas e as internacionais. Nesse sentido, é necessário caracterizar a natureza complexa das OIs e dos problemas e das múltiplas pressões que enfrentam. Keohane (2011) e Grant e Keohane (2005) avançam ao formular critérios a partir dos quais as OIs podem ser avaliadas. Conforme notei em outro lugar (PEREIRA, 2012), naquela literatura é possível observar que o tema da transparência está associado ao da accountability. Transparência e accountability, por sua vez, são temas que integram a avaliação da legitimidade das organizações e o grau de legitimidade, por fim, permite avaliar o problema da eficácia delas e da sua contribuição para a governança global. Sobre a análise da accountability no plano internacional, Grant e Keohane levantam uma questão importante: quem deve ter responsabilidade e de acordo com quais padrões? No artigo, os autores estão interessados em refletir sobre o papel dos mecanismos de accountability na limitação do abuso do poder na política internacional. E identificam um problema fundamental da responsabilização no plano internacional: não existem constrangimentos mínimos capazes de limitar a conduta dos atores e evitar abusos de poder. Não há sistema constitucional eficaz na política internacional capaz de restringir o poder de forma institucionalizada por meio de mecanismos como checks and balances. Por isso, a coerção potencial e a necessidade de se alcançar consensos podem estabelecer limites para o abuso de poder. Porém, consensos e a coerção não são suficientes para imobilizar, por exemplo, atores poderosos. E, nesse sentido, a adoção de mecanismos de responsabilização de vários tipos é necessária para conter abusos de poder (cf. GRANT e KEOHANE, 2005, p. 30). Para os autores, há um problema relativo à definição de accountability que afeta a resposta à questão formulada acima. Definir adequadamente o que é

10 accountability permite identificar quais atores específicos terão o direito de subordinar outros com base em um conjunto específico de normas. Os atores que subordinam outros terão o poder de avaliar a responsabilização dos que são submetidos à luz dessas normas. Caso os atores responsáveis não cumpram suas obrigações poderão ser submetidos às sanções. Para que essa relação entre atores que submetem e outros que são submetidos funcione, é necessário um reconhecimento geral: (i) da legitimidade das normas operacionais para a accountability; e (ii) da autoridade das partes envolvidas no relacionamento (uma delas para exercer poderes específicos; a outra para verificar e julgar o cumprimento das responsabilidades). (cf. GRANT e KEOHANE, 2005, p. 29). No entanto, não há um consenso sobre como avaliar a accountability. Para os autores existe uma distinção entre duas definições baseadas em dois modelos teóricos de accountability: o de delegação e o de participação. Esses dois modelos diferem fundamentalmente ao responder à pergunta: quem tem direito a controlar o detentor do poder? No modelo de participação, a performance dos detentores de poder é avaliada de acordo com quem é afetado pelas ações de quem exerce o poder. No modelo de delegação, ao contrário, a performance é avaliada por aqueles que confiam o poder aos decision-makers. Os dois modelos básicos, a participação e a delegação, levam a diferentes estratégias e mecanismos de accountability porque são baseados em diferentes noções de legitimidade. Os dois modelos básicos de accountability podem levar, também, a decisões políticas conflitantes. (GRANT e KEOHANE, 2005, p. 33). Os padrões reais de accountability do FMI e do Banco Mundial, por exemplo, combinam práticas justificadas com base nos dois modelos, segundo os autores: práticas que, muitas vezes, estão em tensão umas com as outras. (cf. PEREIRA, 2012, p ). Estes dois modelos podem ser combinados nas democracias domésticas. Porém, segundo os autores, não é possível combinar esses modelos na política mundial. Não existem, por exemplo, eleições no plano internacional nas quais os eleitores poderiam cumprir a função de avaliar o desempenho dos delegados por meio da prestação de contas que eles devem apresentar no processo eleitoral. As eleições são um mecanismo eficaz de accountability. Mas não existem no plano internacional. Por isso, a distinção entre os dois modelos é necessária para verificar em que medida mecanismos de controle democrático interno podem ser adaptados e aplicados para lidar com os problemas de responsabilização na política internacional (cf. GRANT e KEOHANE, 2005, p. 33).

11 Para os autores, é difícil viabilizar a participação democrática no plano internacional. Não existe um público global coeso capaz de funcionar politicamente e, muito menos, uma estrutura política responsável pela definição daqueles que terão direito a participar e em quais questões. Na prática, teríamos públicos globais fragmentários na política internacional, mas não haveria um verdadeiro público global comparável ao existente nas democracias domésticas. Não se pode falar, também, na formação de um demos global (GRANT e KEOHANE, 2005, p. 34). No entanto, os autores acreditam na possibilidade de controle sobre os agentes das OIs aos quais as tarefas foram atribuídas. Em outros termos, é possível definir mecanismos de accountability específicos que podem funcionar em relação aos poderes variados existentes na cena internacional 4. Para que a accountability possa funcionar, no entanto, é fundamental o desenvolvimento de políticas de acesso às informações pelas OIs. As políticas de transparência nas OIs ganham, com isso, um contorno muito mais decisivo na política mundial em contraste com a transparência necessária às empresas e às instituições políticas domésticas. A conexão entre transparência e accountability foi sugerida pela teoria política contemporânea sobre a democracia e enfatizada por David Stasavage (2004) no plano internacional. Considero a transparência decisiva no plano internacional se o propósito é fornecer informações para aumentar o controle sobre as ações dos agentes públicos, entendidos como os decision-makers e gestores de instituições como as que integram o Grupo Banco Mundial. Para Stasavage (2004, p. 668), a transparência pode tornar esses agentes mais responsáveis por suas ações. Mas a transparência pode acarretar outros benefícios, também. Defensores da democracia deliberativa enfatizam que decisões visíveis ao público podem aumentar a qualidade e a legitimidade do processo decisório e explicaria as preocupações recentes que visam tornar mais transparentes as organizações internacionais. (STASAVAGE, 2004, p. 668; PEREIRA, 2012, p ). Stasavage procura desenvolver um modelo no qual mostra como a maior transparência nas OIs pode manter visíveis as negociações internacionais para tornar possível um controle maior sobre os agentes envolvidos nessas negociações. Porém, de acordo com o seu modelo, a negociação internacional pública pode gerar, também, efeitos indesejáveis, afetando as preferências dos atores no processo negociador e o próprio resultado da negociação que pode assumir uma direção indesejada pelos atores. 4 No artigo, os autores listam sete mecanismos de accountability. Cf. GRANT e KEOHANE, 2005, p

12 Sara Hagemann e Hartmut Lenz (2012) afirmam que recentes iniciativas de transparência podem aumentar a eficácia de processos decisórios, em vez de comprometê-lo, como sugere a análise de Stasavage. Eles entendem Eficiência de três maneiras diferentes. Ela seria: (i) a capacidade de chegar a um acordo entre governos; (ii) a solidez dos resultados da política; e (iii) a eficiência processual da negociação. No paper, Hagemann e Lenz apresentam um modelo de negociação no qual atores se preocupam com sua reputação política e a transparência pode ter um papel relevante na promoção dos interesses desses atores. (cf. HAGEMANN e LENZ, 2012, p. 01; PEREIRA, 2012, p. 14). As análises de Stasavage e Hagemann e Lens tomam como referência a experiência europeia. Mas apontam para a complexidade da adoção de medidas de transparência pelas instituições internacionais. Os efeitos dessas medidas podem, como sugere Stasavage, resultar em efeitos indesejados que interferem sobre os rumos do processo negociador. Essa questão se mostra mais relevante quando examinamos o processo decisório do Conselho de Segurança da ONU e os possíveis efeitos de uma negociação aberta sobre o conteúdo das resoluções tomadas pelo órgão. Não examinarei essa questão aqui neste artigo. Meu propósito é verificar como essas duas instituições responderam às pressões por maior transparência e responsabilização. Por isso, passo a descrever e analisar as iniciativas das duas instituições. 2. AS INICIATIVAS DE TRANSPARÊNCIA DO CONSELHO DE SEGURANÇA E DO BANCO MUNDIAL As duas instituições apresentam respostas muito diferentes às pressões por maior transparência. As diferenças entre as duas instituições podem estar associadas aos temas da agenda internacional dentro dos quais elas atuam: o primeiro na área de segurança internacional; a segunda na agenda econômica e financeira. Retomarei esse ponto mais adiante. As medidas de transparência adotadas pelo órgão são incipientes e tardias quando comparadas ao Banco Mundial. O Conselho de Segurança adota algumas iniciativas ainda em 1995 (S/1995/234) por meio das quais visava aumentar a transparência do Comitê de Sanções. Entre as medidas sugeridas no documento, podem ser citadas: (i) a divulgação de comunicados de imprensa depois da realização das reuniões dos Comitês; (ii) a Secretaria deveria disponibilizar uma lista de todas as decisões adotadas por cada Comitê em funcionamento e colocalas à disposição de qualquer delegação interessada; (iii) aumentar as informações

13 disponíveis sobre cada Comitê no Relatório Anual (do Conselho de Segurança); (iv) cada Comitê deveria preparar um informe anual para o Conselho de Segurança no qual apresentaria as atividades desenvolvidas de forma resumida (cf. S/1995/234). No mesmo ano, em 31 de maio de 1995, em Nota do Presidente do CSNU (S/1995/438), reforçou-se a prática de escutar as observações dos Estados membros e das organizações interessadas nos temas em discussão nas sessões privadas do Comitê de Sanções. (cf. PEREIRA, 2012, p. 16). No entanto, é somente em 2006 que o órgão adotou um conjunto mais consistente de medidas de transparência, estabelecidas por meio da Nota do Presidente do Conselho de Segurança, datada de 19 de julho de São medidas muito mais abrangentes do que as adotadas em 1995, na medida em que são válidas para os procedimentos de todo o órgão, ao contrário das medidas de 1995 restritas ao Comitê de Sanções 5. Coube ao Grupo de Trabalho Informal sobre Documentação e Outras Questões de Procedimentos, criado em 1993, a tarefa de recomendar medidas para aumentar a transparência e a eficiência do Conselho. No curso dos anos seguintes, coube a esse Grupo de Trabalho a tarefa de aprimorar as medidas adotadas em julho de 2006, conforme atestam os Relatórios Anuais de , , e O Banco Mundial, por sua vez, criou, em 1993, o Painel de Inspeção por meio do seu Conselho Diretor. O Painel pode ser compreendido como uma resposta às pressões dos países membros e das ONGs para tornar a instituição mais transparente e responsável na aplicação dos fundos públicos (cf. PEREIRA, 2011). O propósito do Painel era averiguar se o Banco Mundial estaria aplicando os fundos de acordo com os seus objetivos fundamentais, a saber, o de contribuir para o desenvolvimento sustentável e para o alívio da pobreza. Além disso, o objetivo do Painel era permitir, a qualquer cidadão ou grupo de indivíduos, a possibilidade de recomendar uma investigação sobre os projetos financiados com recursos do Banco Mundial e que não estivessem de acordo com os objetivos ou com os procedimentos do Banco. O Painel de Inspeção é um instrumento de transparência e, sobretudo, de accountability adotado pela instituição e aperfeiçoado por meio de duas resoluções complementares estabelecidas em 1996 e em Segundo os termos da própria organização, a 5 A estrutura do Conselho de Segurança é formada por: Comitês permanentes; Comitês Ad Hoc; Comitês de Sanções; Grupos de Trabalho; Operações de Manutenção da Paz; e Tribunais Internacionais. Para um detalhamento maior dessa estrutura, conferir 6 Os Relatórios Anuais (ou Annual Report) do Conselho de Segurança correspondem ao período de 01º de agosto de um ano determinado a 31 de julho do ano seguinte. Eles estão disponíveis no site do órgão

14 criação do Painel visava estabelecer uma fiscalização independente das ações do Banco com o propósito de aumentar sua transparência e accountability (BANCO MUNDIAL, 2003, p. 04). Segundo João Márcio Mendes Pereira (2011), os membros do Painel são designados pelo presidente do Banco e aprovados pela Diretoria Executiva. Uma vez recebida a denúncia, o Painel avalia e aponta ou não a necessidade de investigação à Diretoria Executiva. A Diretoria decidirá se o Painel segue ou não. Concluída a investigação, o Painel remete o informe à administração do Banco que terá seis semanas para preparar um relatório à Diretoria indicando como responder às conclusões do Painel. Cabe à Diretoria anunciar se o Banco tomará medidas de correção e quais serão adotadas. É o único canal de acesso para reclamações de organizações sociais à estrutura do Banco. Em 1993, o Banco era a única instituição financeira multilateral a dispor de tal canal. Ainda segundo Pereira, a gestão de James Wolfensohn ( ) procurou reconstruir a imagem do Banco com base nos signos da transparência e da boa governança, ampliando o leque de alianças necessárias à sustentação de seus programas e projetos. Para isso, essa gestão ampliou, também, a consulta e o diálogo com organizações sociais. Dessa forma, foi mais receptiva às demandas por maior transparência das ONGs em comparação com o CSNU. Pressões similares foram impostas ao Conselho de Segurança. No entanto, o órgão respondeu tardiamente a essas pressões, adotando um conjunto de medidas mais consistentes apenas em Em outro trabalho (PEREIRA, 2012, p ) fiz um sumário das medidas de transparência do órgão. Na prática, dois documentos são fundamentais para registrar as iniciativas do Conselho com o propósito de aumentar sua transparência. O documento S/2006/507 apresentou as iniciativas, que são revisadas no documento S/2010/507. A revisão publicada na Nota do Presidente do CSNU, em 26 de julho de 2010, reforçou muitas medidas apresentadas no documento de 2006, mas é possível notar o acréscimo de alguns parágrafos introduzindo novas medidas e o aprimoramento da redação de outras. Nos dois documentos, a preocupação principal diz respeito à divulgação das decisões e das atividades desenvolvidas pelo órgão, como as missões especiais do Conselho. Segundo Comunicado do Presidente do CSNU, Joy Ogwu (da Nigéria), as revisões das medidas de 2006, apresentadas em 2010, são resultado dos esforços do Grupo de Trabalho Informal e, também, da interação e do diálogo com os países não-membros do Conselho que, por intermédio do debate aberto realizado em abril de 2010, contribuíram para a revisão das medidas

15 adotadas em As mudanças mais substantivas referem-se: (i) à adição de uma nova seção no documento sobre o planejamento e os relatórios das missões do CSNU; (ii) à intenção de reforçar o diálogo com os países que contribuem com tropas de manutenção da paz, diálogo que será estabelecido antes das renovações dos mandatos das operações de paz; (iii) e ao uso mais frequente das consultas informais pelo Conselho de Segurança. Esses diálogos são fundamentais para fornecer informações que podem contribuir para o processo decisório. Essas informações, por sua vez, podem ser prestadas por Estados não-membros (sem assento rotativo) ou por organizações não governamentais. Ambos serão convidados a participar e, no caso dos primeiros, sem direito a voto. A abertura do Conselho às consultas informais visava atender países ou ONGs envolvidos numa questão específica de deliberação do órgão. Tais consultas poderiam informar o processo decisório do Conselho, mas não determina-lo evidentemente. A mudança relativa ao diálogo com os países que fornecem tropas para operações de manutenção de paz também é relevante. Por meio dela, o Conselho considerou que precisava ser responsável perante os países fornecedores de tropas para o cumprimento de mandatos aprovados pelo órgão. E revela uma característica do seu processo decisório que o diferencia, sobremaneira, do Banco Mundial: as resoluções do Conselho são aprovadas pelos votos dos representantes dos países que ocupam assentos permanentes e rotativos dentro do órgão. O Banco Mundial, por sua vez, possui uma diretoria executiva cuja composição sofre influência das relações de poder existentes na política mundial. No entanto, como aponta o estudo de Daniel Nielson e Michael Tierney (2003), o Banco Mundial apresentou significativa independência dos governos de seus Estados-membros como resultado de reformas institucionais promovidas pelo Banco em A autonomia da organização em relação aos governos nacionais foi favorecida, também, pela ampliação dos canais de diálogo e de cooperação com as ONGs, especialmente após o início da gestão Wolfensohn ( ). Como resultado, a colaboração entre as ONGs e o Banco Mundial gerou um crescimento significativo do número de projetos financiados pelo Banco Mundial e com participação das ONGs, chegando a 52% do total de projetos financiados em Esse número cresceu e passou para 74% em A maior 7 Segundo dados do próprio Banco Mundial citados em GUIMARÃES, Feliciano Guimarães examinou a autonomia burocrática da organização e sustentou que essa autonomia seria resultante de uma burocracia com expertise mais diversificada no Banco Mundial em contraste com a burocracia com expertise mais rígida do FMI, instituição adotada pelo autor

16 autonomia do Banco Mundial em comparação com o Conselho de Segurança da ONU explica as diferenças significativas na adoção de medidas de transparência e de accountability pelas duas instituições. Ao mesmo tempo, a abertura das instituições à participação da sociedade civil internacional tem impactos sobre os processos de democratização de ambas. O Banco Mundial sofreu pressões significativas das ONGs no final dos anos 1980 e início dos anos 1990 para que alterasse suas práticas e se envolvesse mais na fiscalização dos possíveis impactos ambientais e sociais dos projetos financiados pelo Banco. Antes da década de 1990, o Banco estava interessado muito mais nos números, isto é, na quantidade de projetos financiados (c.f PEREIRA, 2011). As pressões chegaram ao principal financiador do Banco, os Estados Unidos, e ao Congresso americano. Segundo Daniel Nielson e Michael Tierney, no final dos anos 1980, o Congresso americano ameaçou reter fundos futuros do Banco caso não houvesse uma mudança nas práticas do Banco. Como as mudanças não foram significativas, a ameaça concretizou-se em 1994 quando o Congresso americano reteve um bilhão de dólares do Banco. Embora o Conselho de Segurança tenha aberto espaço à participação das ONGs nas suas sessões públicas, o órgão é menos suscetível à influência das ONGs do que o Banco Mundial. Não se pode afirmar, porém, que o CSNU esteja menos interessado na participação das ONGs em seu processo decisório. A decisão de permitir a participação dessas organizações nas sessões públicas demonstrou o interesse do órgão na obtenção de informações oriundas das ONGs locais e internacionais envolvidas nos conflitos. Mas, as duas instituições (CSNU e BM) consideram a responsabilização de formas diferentes. O CSNU considera que deve ser responsável perante (i) os Estados detentores de assentos permanentes e rotativos no órgão; e (ii) os demais Estados membros da ONU, com destaque para países fornecedores de recursos materiais e humanos para as missões aprovadas pelo órgão. De forma secundária, o CSNU reconhece a necessidade de ser responsável perante ONGs e cidadãos afetados pelos conflitos. O BM, por sua vez, compreende que deve ser responsável em relação aos cidadãos afetados pelos projetos por ele financiados, mas também às ONGs que atuam em colaboração com o Banco em projetos e programas. Por fim, a organização financeira reconhece a necessidade de ser responsável perante os governos nacionais dos seus Estadospara efeitos de comparação. As características dessa burocracia do Banco Mundial favoreceriam, ainda segundo o autor, possibilidades maiores de formação de coalizões do Banco com ONGs em torno de determinadas policies.

17 membros, pois são seus financiadores. Portanto, o papel desempenhado pelos eleitores nas democracias domésticas é ocupado por atores diferentes na política internacional: no Conselho de Segurança, os Estados são equivalentes aos eleitores; no Banco Mundial, são os cidadãos afetados pelos projetos financiados pelo Banco somados às ONGs. O CSNU, no entanto, não desenvolveu mecanismos de accountability similares ao Painel de Inspeção do Banco Mundial. A adoção de medidas de transparência a partir de 2006 procurava tornar suas decisões e atividades mais acessíveis à comunidade internacional. Por meio do aumento da transparência, o CSNU possibilitou o controle sobre suas decisões e tentou enfrentar os desafios relativos à sua legitimidade e eficácia. O Banco Mundial procurou, também, estabelecer adequações significativas no acesso às informações a respeito das atividades da instituição. Assim, no início dos anos 2000, o Banco Mundial disponibilizava um instrumento de aproximação entre o Conselho Diretor e os cidadãos afetados pelos projetos financiados pelo Banco. A preocupação principal residia no eventual enfraquecimento do Banco, altamente dependente das contribuições financeiras dos países. Porém, o mesmo problema afetava o Conselho de Segurança: dependente do apoio político e dos recursos militares e financeiros dos Estados-membros da ONU. A adoção de políticas de transparência visava enfrentar um problema comum, mas que afetava as duas instituições de formas diferentes, dadas as características peculiares e a natureza complexa dos problemas enfrentados por cada uma delas. O problema dizia respeito à eficácia. Transparência é a forma pela qual as duas instituições procuram enfrentar a sua dificuldade de lidar com problemas crescentemente complexos cuja solução dependeria de reformas mais profundas. Tais reformas, no entanto, mostraram-se pouco viáveis no caso do CSNU por causa da assimetria de poder da política internacional. Essa assimetria tem impactos diferenciados sobre as duas instituições considerando a autonomia relativa do Banco Mundial que é maior em comparação com o CSNU. Tal assimetria explica parte das dificuldades de se viabilizar qualquer projeto de reforma da Carta da ONU, que afetaria a distribuição de poder dentro do Conselho de Segurança. A eficiência do Banco Mundial foi pensada, dentre outras estratégias, por meio do aumento da sua transparência e responsabilização. Dessa forma, o Banco Mundial conseguiu aproximar-se das ONGs locais e internacionais, reduzindo as pressões e críticas que fizeram aos resultados dos projetos financiados pelo Banco.

18 Sendo assim, as diferenças significativas entre as duas instituições no que se refere à adoção de medidas de transparência e de accountability podem ser o resultado da natureza distinta dos temas da agenda internacional no qual as duas instituições estão inseridas. Na agenda de segurança, os Estados têm menos disponibilidade para delegar atribuições a uma burocracia especializada, optando por manter controle maior sobre as decisões. Na agenda econômico-financeira, ao contrário, os Estados estão dispostos a transferir capacidades administrativas a uma burocracia especializada e dotá-la de autonomia. No entanto, controlam, ainda, a designação dos postos-chave dessa burocracia, como é possível perceber pela sucessão de mandatos na gestão do Banco Mundial e do FMI. A natureza da agenda, portanto, tem peso decisivo sobre as possibilidades de democratização das instituições internacionais. Em outros termos, enquanto o CSNU tende a avançar muito lentamente na sua resposta às pressões pela democratização, o Banco Mundial tem capacidade de responder mais rapidamente, adotando mecanismos de transparência e de accountability mais avançados em comparação com o CSNU. CONSIDERAÇÕES FINAIS No desenvolvimento do artigo, procurei explicar as diferenças entre as duas instituições no que se refere à democratização. Enquanto o Banco Mundial é considerado uma referência na adoção de políticas de transparência, sendo copiado por outros bancos regionais e por bancos privados, o Conselho de Segurança desenvolveu medidas incipientes voltadas, sobretudo, para tornar visíveis seus procedimentos internos, suas decisões e atividades. A combinação de maior autonomia em relação aos Estados-membros e maior abertura à participação da sociedade civil explica as diferenças significativas percebidas entre as duas instituições com relação à adoção de medidas de transparência e de responsabilização. Essa combinação, por sua vez, é resultante das características dos temas da agenda internacional que determinam a atuação diferenciada das duas instituições. Por fim, é preciso observar que os temas da democratização das instituições internacionais estão conectados com o problema da eficácia dessas instituições. Elas são submetidas a avaliações sobre a sua eficiência da mesma forma que as instituições políticas domésticas. E a qualidade da democracia global (se é que é possível falar em democracia global como quer David Held, 1991) dependerá, também, da eficiência das instituições políticas e financeiras internacionais. Nesse

19 sentido, aumentos da transparência e do grau de accountability são requisitos fundamentais para avaliar essa eficiência. REFERÊNCIAS BANCO MUNDIAL. Responsabilidade e transparência no Banco Mundial O Painel de Inspeção 10 anos. Washington: BIRD, BARROS, Flavia Lessa de. Bancando o desafio: para inspecionar O Painel de inspeção do Banco Mundial. In: BARROS, Flavia Lessa de Barros (ed.). Banco Mundial, Participação, Transparência e Responsabilização. Brasília: Rede Brasil sobre Instituições Financieras Multilaterais, BISSELL, Richard E. Recent Practice of the Inspection Panel of the World Bank. American Journal of International Law 91 (octubre), 1997: BUCHANAN, Allen and KEOHANE, Robert O. The Legitimacy of Global Governance Institutions. Ethics & International Affairs, vol. 20, n. 4, December 2006, p FILGUEIRAS, Fernando. Além da transparência: Accountability e política da publicidade. Lua Nova, São Paulo, 84: , GUIMARÃES, Feliciano de Sá. A autonomia burocrática das organizações financeiras internacionais: Um estudo comparado entre o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 34, n. 1, jan./jun., GRANT, Ruth W. and KEOHANE, Robert. Accountability and Abuses of Power in World Politics. The American Political Science Review, vol. 99, nº 1, February 2005, p HAGEMANN, Sara e LENZ, Hartmut. In who s interest? The Effect of Transparency Regulation on Negotiations in the Council of the European Union. Paper prepared for the Transatlantic Conference on Transparency Research 2012, Utrecht 7-9 June. HELD, David e McGREW, Anthony. (eds.). Governing Globalization. London: Polity Press, HELD, David. A democracia, o Estado-nação e o sistema global. Lua Nova, São Paulo, n. 23, março de HELD, David. Democratic Accountability and Political Effectiveness from a Cosmopolitan Perspective. Government and Opposition An International Journal of Comparative Politics, vol. 39, nº 2, Spring 2004, pp HOLLYER, James R.; ROSENDORFF, B. Peter; e VREELAND, James Raymond. Democracy and Transparency. The Journal of Politics, vol. 73, Issue 04, October, 2011, p KANETAKE, Machiko. Enhancing Community Accountability of the Security Council through Pluralistic Structure: The Case of the 1267 Committee. BOGDANDY, A. von and WOLFRUM, R. (eds.). Max Planck Yearbook of United Nations Law. Vol. 12, 2008, p

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