Direito Financeiro Esquematizado

Transcrição

1 Prezado Leitor, os trechos em fonte na cor vermelha indicam que houve alteração ou acréscimo de texto pelo autor. Os trechos tachados foram excluídos do texto. Os trechos em fonte preta já existiam na edição anterior da obra. Para localização do conteúdo, foram indicados os números dos itens onde o texto se encontra. Observe que os números das notas de rodapé podem divergir do seu livro impresso, atente-se ao conteúdo do parágrafo ao qual a nota está ligada. Página A natureza do orçamento: impositiva ou facultativa? Por fim, como último tópico desta parte mais geral sobre as leis orçamentárias, deve se tratar do debate acerca da impositividade, ou não, do orçamento público. A questão aqui é a de saber se as disposições relativas a receitas e despesas deverão ser necessariamente cumpridas pelo Poder Público ou, ao contrário, se se trata de mera sugestão de gastos, sem que haja o dever legal de implementá los. Sobre isso deve se dizer que, no Brasil, o orçamento é, via de regra, autorizativo e não impositivo. Desse modo, o que se tem é mera previsão de gastos, que serão realizados de acordo com a disponibilidade das receitas arrecadadas no exercício. A previsão de uma dada despesa não necessariamente implica sua realização, já que o Poder Executivo tem a discricionariedade de ajustar os gastos públicos diante das necessidades que se realizam ao longo do exercício. Contudo, a aprovação da LDO de 2014, abriu se um debate sobre a possibilidade de se inverter esse quadro no Brasil. O artigo 52 da Lei /2013 estabeleceu a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida, sendo que metade desse valor seria, necessariamente, destinado à saúde. Ainda que seja limitada, esse dispositivo obriga a execução de despesas o que acabou por conferir certa impositividade ao orçamento de Em 2015, porém, tal previsão não se repetiu. A LDO deste ano foi aprovada sem qualquer menção à impositividade. A principal razão para tanto seria a tramitação, no Congresso Nacional, da PEC 358/2013, que pretende alterar os artigos 165 e 166 da Constituição, para incorporar a obrigação de execução orçamentária e financeira de parte das emendas parlamentares exatamente como se deu no texto da LDO de Em , a PEC foi aprovada na Câmara dos Deputados em primeiro turno. Não obstante, mesmo que diante do quadro normativo atual o orçamento não seja em geral impositivo, é importante destacar que grande parte das receitas do Estado tem destinação própria e, assim, está vinculada a finalidades específicas. Isso significa que, nesse aspecto, o

2 orçamento é sim impositivo. Como exemplo, citem se os casos das contribuições destinadas ao financiamento da Seguridade Social: todos os valores arrecadados em função do pagamento de tais contribuições serão necessariamente gastos com saúde, previdência e assistência social, que são as necessidades públicas vinculadas à Seguridade, nos termos do artigo 194 da Constituição. Sendo assim, reitere se: do ponto de vista das receitas das contribuições, o orçamento é impositivo, já que se verifica vinculação obrigatória das entradas; não há grande margem para a discricionariedade do Poder Público neste aspecto. Página 205 Em resumo, a EC 62/2009 foi declarada inconstitucional nos seguintes pontos: Ofensa ao princípio da isonomia, tendo-se em vista a limitação da preferência do pagamento de precatórios alimentares aos titulares com 60 anos ou mais na data de expedição do precatório, nos termos do artigo 100, 2º da Constituição; Inconstitucionalidade dos 9º e 10 do artigo 100 da Constituição, que estabelecem a compensação de ofício entre precatórios e débitos tributários do credor, uma vez que (i) concederam benefícios processuais à Fazenda Pública; (ii) desrespeitaram a coisa julgada e a separação de poderes, pois a Fazenda Pública dispõe de outros meios eficazes para cobrança de seus créditos, sendo vedado o uso de meios coercitivos indiretos para cobrança de tributos ; Inconstitucionalidade dos meios de pagamento via leilão, em ordem única e crescente de valor e via acordo direto, por violarem os princípios da impessoalidade e da moralidade, além de obstar o direito à execução de sentença judicial transitada em julgado; Inconstitucionalidade da utilização do índice oficial da caderneta de poupança como fator de atualização dos precatórios, contemplado nos artigos 100, 12, da Constituição, e 97, 1º, inciso II, e 16 do ADCT, pelo fato de tal índice não refletir propriamente a perda do valor aquisitivo da moeda e, assim, estabelecer uma relação de desigualdade entre Fazenda e cidadão; Inconstitucionalidade do regime especial criado pelo artigo 97 do ADCT e referido no artigo 100, 15, da Constituição, que, ao criar o prazo de 15 anos para cumprimento das decisões judiciais, ofende os princípios da moralidade administrativa, da separação de poderes, do livre acesso ao Judiciário e da razoável duração do processo. Tendo-se em vista os parcelamentos em curso e os já realizados sob os comandos da EC 62/2009, os procuradores estaduais e municipais requereram a modulação dos efeitos da decisão. Assim, o caso foi novamente submetido ao Plenário em 24 de outubro de 2013, ocasião na qual o Ministro Luiz Fux (atual relator) proferiu seu voto nos seguintes termos: Declarou nulas as regras acerca do regime especial somente para o término do exercício financeiro de 2018 (pro futuro);

3 O pagamento por meio de leilões ou acordos deve ser declarado nulo, a partir do trânsito em julgado da decisão, sem efeitos retroativos (ex nunc); Declarou nulo o uso do índice da caderneta de poupança como correção monetária, com efeitos retroativos (ex tunc). O Ministro Luiz Fux consignou, ainda, que o Supremo deve rever sua jurisprudência sobre intervenção federal, a qual, segundo ele, fomenta a inadimplência dos gestores públicos. Em 19/03/2014, o julgamento foi suspenso pelo pedido de vista do Ministro Dias Toffoli. Já se manifestaram favoravelmente à modulação, nos termos propostos pelo relator, os Ministros Luis Roberto Barroso e Teori Zavaski. Considerando a pendência no Supremo quanto à modulação de efeitos da decisão que reconheceu a inconstitucionalidade de parte das alterações promovidas pela EC 62/2009, entende se relevante destacar os principais pontos do texto atualmente válido, até que se defina os rumos da modulação de efeitos da inconstitucionalidade declarada. Em primeiro lugar, cabe tratar da preferência dos créditos de natureza alimentícia, disciplinada nos 1º e 2º do artigo 100. Esses créditos obedecerão a uma cronologia própria e serão pagos com precedência sobre créditos gerais. Porém, dentro dos créditos de natureza alimentícia se estabeleceu uma prioridade na ordem de pagamento (uma superpreferência, na linguagem usada pelo STF no julgamento das ADIs): serão pagos com preferência sobre todos os demais créditos aqueles de natureza alimentícia cujos titulares tenham 60 anos ou mais ou que sejam portadores de doença grave. Essa preferência fica limitada ao triplo do montante do crédito de pequeno valor, admitido o fracionamento para esses fins, devendo o restante ser pago na ordem cronológica regular e deve ser utilizada, de acordo com a decisão do Supremo, mesmo para os credores que tenham completado 60 anos após a expedição do precatório. Ao lado da questão dos créditos alimentares, a EC 62/2009 criou algumas peculiaridades ao pagamento por precatórios, antes inexistentes na Constituição. Inicialmente, possibilitou a compensação de ofício dos créditos do precatório com débitos perante a Fazenda executada. Nos termos dos 9º e 10, no momento da expedição do precatório e independentemente de regulamentação, serão abatidos os débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública devedora, incluídas as parcelas vincendas de parcelamentos, ressalva feita unicamente aos casos de suspensão da execução em virtude de contestação administrativa ou judicial. Portanto, somente após realizada a compensação com eventuais débitos que o credor tenha perante a Fazenda é que o precatório será emitido já com o reajuste do valor. Para fins de possibilitar o exercício desse direito, o Tribunal, antes mesmo da expedição do precatório, irá solicitar à Fazenda executada que informe em 30 dias a eventual existência de débitos passíveis de compensação. A não informação no prazo estabelecido resultará na perda do direito de abatimento e, assim, expedição do

4 precatório no valor originalmente reconhecido pelo juízo da execução. Vale ressaltar que a Lei nº /2011, em seus artigos 30 a 44, detalhou a disciplina da compensação de tributos federais com precatórios. De outro lado, o 11 do artigo 100 prescreve ser permitido ao credor comprar imóveis públicos do ente devedor pela entrega de créditos em precatórios. Para o exercício dessa faculdade, diferente do que ocorre com a compensação de ofício, deverá haver a publicação de leis regulamentadoras de cada um dos entes da Federação. Já os 13 e 14 disciplinam a possibilidade de cessão, total ou parcial, de precatórios a terceiros, independentemente da concordância do ente devedor. Os efeitos da cessão ficam condicionados à comunicação do Tribunal e à entidade devedora e, nesse caso, o cessionário perde direito às preferências previstas nos 2º e 3º, relativas aos créditos alimentares. Página 235 O tema na jurisprudência O Superior Tribunal de Justiça tem posição firme em reconhecer a possibilidade de penhora de precatórios em Execução Fiscal, independentemente de se tratar da mesma entidade devedora. Ou seja, não haveria qualquer óbice no oferecimento de um precatório pendente de pagamento pelo Estado em processo de Execução Fiscal movido pela União. Nesse sentido, confira se trecho da ementa dos Embargos de Divergência : 1. O crédito representado por precatório é bem penhorável, mesmo que a entidade dele devedora não seja a própria exequente, enquadrando--se na hipótese do inciso XI do art. 655 do CPC, por se constituir em direito de crédito. [...]. 1 Diante disso, se o precatório é bem passível de penhora, abre se outra discussão acerca da viabilidade jurídica de se substituir bem penhorado por precatório. Nesse sentido, devemos analisar a Súmula 406 do Superior Tribunal de Justiça, que estabelece: A Fazenda Pública pode recusar a substituição do bem penhorado por precatório. 2 A postura dos contribuintes, nesse debate, foi a de alegar que os precatórios seriam equivalentes a dinheiro, prestando se a substituir bens anteriormente penhorados. O Superior Tribunal de Justiça, contudo, não acatou tal alegação. Para o Tribunal, a penhora de precatório equivale à penhora de crédito (ou direito) e, de acordo com o artigo 15, inciso I, da Lei de Execuções Fiscais, a substituição de bens penhorados sem a concordância da Fazenda somente alcança dinheiro, fiança bancária ou seguro garantia. Veja se, a esse respeito, trecho da ementa do Recurso 1 EREsp /RS, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 27/02/2008, DJe 17/03/ Súmula 406, Primeira Seção, julgamento em 28/10/2009, DJe 24/11/2009, REPDJe 25/11/2009.

5 Especial : [...] 2. A penhora de precatório equivale à penhora de crédito, e não de dinheiro. 3. Nos termos do art. 15, I, da Lei 6.830/80, é autorizada ao executado, em qualquer fase do processo e independentemente da aquiescência da Fazenda Pública, tão somente a substituição dos bens penhorados por depósito em dinheiro ou fiança bancária. 4. Não se equiparando o precatório a dinheiro ou fiança bancária, mas a direito de crédito, pode o Fazenda Pública recusar a substituição por quaisquer das causas previstas no art. 656 do CPC ou nos arts. 11 e 15 da LEF. 5. Recurso especial representativo de controvérsia não provido. Acórdão sujeito à sistemática do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/ Daí, portanto, a redação da Súmula 406, que autoriza a recusa da substituição, sem que tal represente uma negativa de reconhecer os precatórios como sujeitos à penhora. 3 REsp /SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgamento em 12/08/2009, DJe 31/08/2009. A redação atual do art. 15, I, da Lei 6.830/1980, determinada pela Lei /2014, é: Art. 15 Em qualquer fase do processo, será deferida pelo Juiz: I ao executado, a substituição da penhora por depósito em dinheiro, fiança bancária ou seguro garantia (grifo nosso).