Noções de Administração. Módulo III

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1 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 1 Noções de Administração Módulo III 5. Administração Financeira e Orçamentária 5.1. Orçamento Público O Orçamento Público se constitui num instrumento do Governo, no sentido do mesmo elaborar seu plano de trabalho, anunciar à sociedade as ações que serão realizadas, controlar a execução dessas ações e avaliar o grau de sucesso nas suas operações. Portanto, o orçamento é um plano de trabalho do Governo. É um documento que contém propostas, para o período de um ano. É um documento produzido pelo Poder Executivo e apreciado pelo Poder Legislativo, que pode inclusive alterá-lo em alguns aspectos. Vejamos algumas definições já consagradas sobre o Orçamento Público: É uma lei de iniciativa do poder executivo, e aprovada pelo poder legislativo, que estima a receita e fixa a despesa da administração governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte (ABOP Associação Brasileira de Orçamento Público, Glossário de termos orçamentários e afins). A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade (Art. 2 o. da Lei n o 4.320/64). É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim com a arrecadação das receitas já criadas em lei (Aliomar Baleeiro). Assim, observe as características fundamentais do orçamento público: Documento legal, elaborado pelo Poder Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo, que pode fazer alterações no mesmo (emendas ao orçamento); Compreende um determinado período de tempo (doze meses, o chamado ano fiscal) e tem sua vigência limitada a este período; Constitui-se num plano de trabalho do Governo nesse mesmo período de

2 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 2 tempo, descrevendo as ações que serão executadas; Contém uma previsão das diversas receitas a serem arrecadadas pelo Poder Público; Contém uma autorização para as diversas despesas a serem realizadas, na realização das ações previstas. Atenção para este ponto: no tocante às despesas, o orçamento apenas fixa seu limite máximo. Assim, diz-se que o orçamento é autorizativo. Por exemplo, se a despesa orçada para um determinado município for igual a R$ 4 milhões no ano de 2008, isso não quer dizer que o prefeito vai gastar exatamente esse valor, pois esta cifra é somente um limite. O poder executivo está autorizado, pela lei orçamentária (aprovada pelo Poder Legislativo), a gastar no máximo R$ 4 milhões, mas pode gastar menos que isso. Se o prefeito fosse obrigado, pela lei orçamentária, a realizar todas as despesas previstas, estaríamos diante do chamado orçamento impositivo. No Brasil o orçamento público é eminentemente autorizativo, pois estima as receitas e fixa limites máximos para as despesas Tipos de Orçamento Como instrumento legal do Estado, o Orçamento Público vem passando por transformações ao longo da história. Sua evolução no tempo pode ser descrita em dois momentos bem marcantes: o do orçamento tradicional e o do orçamento moderno. a) Orçamento Tradicional Enquanto instrumento formal, o orçamento surgiu na Inglaterra, por volta do século XIX, em pleno desenvolvimento do Liberalismo Econômico. Sua principal função era a de controle político, na medida em que foi uma forma pela qual o Parlamento pôde limitar os poderes do Rei, no tocante à criação de novos impostos. Assim, o Estado Liberal que surgia naquela época passava a contar com um mecanismo de disciplina e controle das ações do poder executivo, visando manter o equilíbrio financeiro nas contas públicas, limitando o crescimento exagerado dos gastos e reduzindo a possibilidade de aumentos excessivos da carga tributária. No orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição menos importante do que o aspecto político. O orçamento não era visto como um plano de trabalho do Governo, mas, sobretudo, como um limitador à sua ação. As finanças públicas tinham um caráter neutro sobre a vida econômica. Era preciso somente mantê-las

3 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 3 sobre controle, para evitar que o Estado afetasse a economia de modo indesejável. Nesse contexto, o orçamento se resumia a uma relação de valores previstos discriminados pelas diversas unidades administrativas que compunham o Estado, e identificados também de acordo com os diversos itens de receita e de despesa. b) Orçamento Moderno No final do século XIX, o Estado abandonou a posição neutra da época do Liberalismo, passando a atuar cada vez mais na vida econômica, inclusive como provedor de bens e serviços. As finanças públicas perderam seu caráter neutro, uma vez que passaram a ser usadas para corrigir as distorções no sistema econômico. Tal tendência veio a se consolidar principalmente após a grande crise de 1929, em que o Estado passou a ter um papel muito mais ativo na condução da economia, como forma de combate às crises cíclicas do capitalismo. Nos anos 30 as idéias do economista inglês John Maynard Keynes passaram a predominar, defendendo a necessidade da intervenção estatal no panorama econômico. O orçamento público até então era concebido como um mero demonstrativo de autorizações legislativas, e dessa forma não mais atendia às necessidades dos executivos governamentais, cujas atribuições e encargos eram cada vez maiores. Nesse sentido o orçamento moderno se tornou um instrumento de administração das finanças governamentais. Assim, o orçamento público passou a ser uma ferramenta de gestão, auxiliando o Governo nas diversas atividades do processo administrativo: programação, execução e controle. Notadamente a partir da segunda guerra mundial o orçamento público passou a apresentar uma feição de plano de trabalho, com cronogramas de execução e previsão dos meios de financiamento das ações. Nos anos 50, nos Estados Unidos, surgiu o Orçamento de Desempenho, sendo aquele que representava os propósitos e objetivos para os quais os valores orçamentários eram fixados, os custos dos programas propostos para atingir tais objetivos, e os dados quantitativos que permitissem a mensuração das realizações e o trabalho realizado em cada programa. Nos anos 60 a governo americano criou o PPBS Planning, Programming and Budgeting System, traduzido no Brasil como SPPO Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. Trata-se de nova concepção do orçamento, integrando o mesmo ao planejamento e à gestão governamental, dando origem posteriormente ao orçamento-programa. No orçamento-programa, as despesas são relacionadas não apenas de acordo com as unidades administrativas que as realizarão e de acordo com os diversos itens de gastos (tais como pessoal, material de consumo, combustíveis, etc). As despesas passam a ser relacionadas também aos diversos programas que compõem a agenda do Governo para o exercício orçamentário. Não interessa mais saber somente quem gasta e em que se gasta, mas, sobretudo, como e para que se gasta.

4 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 4 Assim, podemos concluir que os elementos essenciais do orçamento-programa são os seguintes: a) Objetivos e propósitos perseguidos pelo ente público, e para cuja consecução são empregados os recursos orçamentários; b) Programas, isto é, instrumentos de integração dos esforços governamentais no sentido da concretização dos objetivos pretendidos; c) Custos dos programas, mensurados através da identificação dos meios ou insumos (pessoal, material de consumo, equipamentos, serviços de terceiros, etc) necessários para a obtenção dos resultados; d) Medidas de desempenho com a finalidade de permitir a avaliação das realizações (produto final obtido) e os esforços despendidos na execução dos diversos programas de governo; e) A integração com o planejamento das atividades, na medida em que o orçamento deixa de ser apenas um controle contábil e passa a funcionar também como instrumento de gestão. O quadro a seguir ilustra as diferenças entre dois modelos bem distintos: o Orçamento Tradicional e o Orçamento-Programa: Orçamento Tradicional 1. O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e de gestão. Orçamento-Programa 1. O orçamento se torna o elo entre o planejamento e a gestão das várias funções da organização. 2. A definição das dotações orçamentárias de cada órgão tem por objetivo viabilizar a aquisição de recursos. 2. A definição das dotações orçamentárias dá prioridade aos custos de realização dos programas, visando o alcance de metas e de resultados. 3. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis da gestão quem gasta e o que se gasta. 3. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento como se gasta e para que se gasta. 4. Os principais critérios para classificação de receitas e despesas são determinados em função das unidades administrativas e da natureza de cada item de receita e despesa. 5. Não há uma preocupação com sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, bem como dos resultados. 6. O controle é feito para verificar sobretudo a legalidade no cumprimento do orçamento, ou seja, a adequação da aplicação dos recursos às normas vigentes. 4. Os principais critérios de classificação enfatizam a estrutura dos programas e as diversas funções desempenhadas pelo Governo. 5. Ocorre uma utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados alcançados. 6. O controle enfatiza a avaliação da eficiência, da eficácia e da efetividade das ações governamentais.

5 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 5 Um comentário adicional precisa ser feito acerca do chamado Orçamento Base Zero ou Orçamento por Estratégia. Trata-se de uma técnica que pode ser usada para a elaboração do orçamento, e que consiste basicamente no seguinte: A cada exercício, ao invés do gestor ou administrador de um determinado órgão se basear no seu histórico de despesas, para apurar as necessidades do próximo ano, ele deverá justificar detalhadamente todos os recursos solicitados ao órgão central de planejamento e orçamento. Assim, a cada novo exercício, o gestor deve sempre justificar os recursos solicitados, sem se basear na execução orçamentária de períodos anteriores daí o nome base zero ; o gestor não pode argumentar que necessita de certo montante de recursos apenas porque no ano passado foi este o montante gasto. Todos os gastos efetuados no passado devem passar por um processo crítico de revisão, dando origem a uma nova estimativa de gastos, os quais serão alocados numa escala de prioridades, de acordo com os objetivos e dos programas a serem implementados no exercício seguinte. Em suma, a técnica do Orçamento Base Zero pretende eliminar uma memória de gastos trazida do passado, uma vez que é muito comum os gestores formularem suas necessidades de recursos através de métodos simplistas, tais como apenas repetir o montante gasto no ano anterior, acrescentado de certa expectativa de inflação, aumento de tarifas, reajustes contratuais, etc Princípios Orçamentários Alguns princípios orçamentários são usados como referência, orientando o gestor público nos processos de elaboração, execução e controle dos orçamentos. Trata-se de verdadeiras diretrizes para facilitar o processo orçamentário, não se constituindo em dogmas rígidos. São contribuições doutrinárias, resultantes da experiência internacional acumulada no âmbito do Direito Financeiro, no qual se inserem as matérias relativas às Finanças Públicas. No entanto, no caso brasileiro, a própria legislação citada anteriormente tornou obrigatória a observância de alguns desses princípios, como veremos a seguir. a) Princípio da Anualidade ou Periodicidade Refere-se à necessidade da limitação temporal, em geral, de um ano, para a estimativa das receitas e autorização das despesas. Esse período limitado de tempo relativo à vigência do orçamento é denominado de exercício financeiro. Portanto, o orçamento tem sua vigência limitada no tempo, durante um ano. No Brasil o exercício financeiro se inicia em 1 o de janeiro e termina em 31 de dezembro, coincidindo com o ano civil. Assim, o orçamento só é válido para aquele ano

6 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 6 específico para o qual o mesmo foi elaborado e aprovado. A periodicidade do orçamento apresenta interesse sob os seguintes aspectos: Aspecto Político: dá a oportunidade ao Poder Legislativo de exercer uma de suas principais funções, intervindo periodicamente na atividade financeira do Estado; Aspecto Econômico: permite ajustar as finanças públicas às variações cíclicas da conjuntura econômica, levando o Governo a atuar em situações de recessão ou de expansão da renda nacional, ou seja, serve como um instrumento de gerenciamento macroeconômico. b) Princípio da Universalidade De acordo com este princípio, o orçamento deve conter a totalidade das receitas do Estado, sejam elas provenientes de tributos, rendas diversas, etc. Igualmente deve conter a totalidade das despesas a cargo da administração pública. O princípio da universalidade recomenda, portanto, que todas as receitas e despesas dos três Poderes, seus órgãos, fundos e entidades da Administração Indireta, devem constar no Orçamento uno. Essa regra é considerada, pelos estudiosos das finanças públicas, como indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas, uma vez que: Permite ao Poder Legislativo conhecer todas as receitas e despesas, dando previamente a autorização para a respectiva realização; assim como o total das despesas e a correspondente necessidade de tributos para atendê-las; Impede o Poder Executivo de executar despesa sem a prévia autorização do Poder Legislativo. A base legal é o art. 165, 5, da Constituição Federal e os artigos 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/64. c) Princípio do Orçamento Bruto Junto ao princípio da universalidade surgiu o do orçamento bruto, com o mesmo objetivo de facilitar o controle financeiro pelo Legislativo. A Lei 4.320/64, em seu art. 6, dispõe sobre este princípio nos seguintes termos "todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções". No 1 do mesmo artigo temos um esclarecimento sobre a aplicação do princípio: "as cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber".

7 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 7 d) Princípio da Unidade O orçamento público é uno, pois engloba todas as instituições e atividades de cada um dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Para cada entidade da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) deve existir um único orçamento para o exercício financeiro correspondente. Este princípio preconiza a existência de um só documento orçamentário, englobando todas as receitas e despesas do ente político, o que permite o confronto dos totais globais das receitas e despesas, para determinar a existência de equilíbrio, déficit ou superávit orçamentário. Além disso, ao Poder Legislativo, permite uma visão global, possibilitando-lhe um melhor controle das operações financeiras do Governo como um todo. e) Princípio da Exclusividade As normas constantes da lei orçamentária não devem conter matéria estranha ao próprio orçamento, ou seja, outros assuntos que extrapolem a esfera da execução orçamentária: a previsão das receitas e autorização das despesas. Segundo Giacomoni, a adoção desse princípio, na reforma constitucional de 1926, teve por objetivo acabar com as "caudas orçamentárias" ou, segundo Rui Barbosa chamava, "orçamentos rabilongos", que eram inclusões, na lei orçamentária, de dispositivos estranhos à matéria ou a questões financeiras. Na Constituição Federal de 1988, tal princípio encontra-se estabelecido no art. 165, 8 : "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa", excetuando-se da proibição, nos termos da lei, a autorização para: Abertura de créditos suplementares; Contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária (ARO). O assunto é, também, tratado no art. 7 o da Lei 4.320/64. A abertura de créditos suplementares deverá estar autorizada previamente na Lei Orçamentária Anual, bem como a autorização para o ente público contratar operações de ARO junto ao sistema bancário, para atender a eventuais situações de insuficiência de caixa, frente aos seus compromissos financeiros.

8 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 8 f) Princípio da Especificação, Discriminação ou Especialização As despesas devem ser classificadas de forma detalhada, para facilitar sua análise e compreensão. A especificação se refere não somente à identificação dos recursos e dos gastos, mas também à localização desses dentro dos órgãos da administração pública, nos programas, subprogramas, atividades ou projetos, e setorizados de acordo com a situação geográfica ou regional. Indicam-se as fontes de receita, os elementos de despesa e os bens e serviços que serão adquiridos e colocados à disposição da coletividade. Assim, este princípio determina que as receitas e despesas sejam apresentadas de forma detalhada nos orçamentos, possibilitando o conhecimento das origens dos recursos e de sua correspondente aplicação. A finalidade, além da clareza e compreensão do orçamento, é facilitar a análise e a ação fiscalizadora do Legislativo sobre as finanças públicas. A especificação das contas das receitas e despesas na atualidade deve considerar as exigências do controle externo e interno, do planejamento administrativo, da avaliação econômica do impacto do gasto público sobre a economia, dos critérios dos registros contábeis, etc. A Lei 4.320/64, no seu art. 5, dispõe que "a lei orçamentária não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras". No seu art. 15, estabelece que "na lei orçamentária a discriminação da despesa farse-á, no mínimo, por elementos", entendidos estes, como "pessoal, material, serviços e obras e outros meios que se serve a administração pública para a consecução de seus fins". E no seu art. 20 e parágrafo único, determina que os investimentos serão discriminados segundo os projetos de obras e outras aplicações, fazendo exceção para os programas especiais de trabalho cujas despesas poderão ser custeadas por dotações globais. g) Princípio da Flexibilização Não seria possível operacionalizar o orçamento sem a flexibilização da sua execução, mediante ajustes que se façam necessários para atender aos objetivos do Governo. É aconselhável que o orçamento, sempre quando necessário, possa ser modificado quanto à sua despesa e orientado pela vontade de quem o aprovou. O próprio mecanismo dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários) cumpre a finalidade de adequar o nível de despesas às necessidades imprevistas ou subdimensionadas, além de permitir a adaptação do orçamento a situações supervenientes, tais como calamidade pública, guerra, etc.

9 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 9 h) Princípio da Clareza O documento orçamentário deve ser elaborado de maneira bem ordenada e completa em todas as suas etapas, assegurando resultados positivos na execução das metas estabelecidas, para que seja um instrumento eficiente e adequado ao ato de governar, administrar e executar programas e planos de desenvolvimento sócioeconômico. Esse princípio complementa o da publicidade, uma vez que dita que o orçamento deve ter uma linguagem clara e compreensível, não só aos técnicos, mas a todas as pessoas que precisam consultá-lo. Nos tempos atuais, ganha cada vez mais força a idéia da Transparência nas contas públicas, no sentido de que o poder público deve buscar cada vez mais dar acesso à população às informações pertinentes ao montante de receitas arrecadadas e a sua respectiva aplicação nas despesas públicas distribuídas nos diversos programas do orçamento. A Transparência está fortemente ligada à idéia da Prestação de Contas, mecanismo pelo qual a sociedade tem como cobrar resultados dos seus governantes, na gestão dos recursos públicos. Sendo assim, o princípio da clareza nas expressões constantes da Lei Orçamentária e nos seus diversos demonstrativos se coaduna com as novas exigências da sociedade contemporânea. i) Princípio do Equilíbrio Financeiro O orçamento deve manter um equilíbrio do ponto de vista financeiro o montante da despesa autorizada não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Procura-se consolidar uma política econômico-financeira que produza a igualdade entre os valores de receita e despesa, evitando dessa forma eventuais déficits que obriguem a constituição de dívidas. Busca-se impedir o ciclo vicioso do endividamento público: Sucessivos déficits exigem um aumento contínuo da dívida pública para o seu financiamento; O aumento da dívida acarreta maiores gastos com juros e demais encargos; O que, por sua vez, gera pressões deficitárias ainda maiores, e assim por diante. A Lei Complementar no. 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prevê uma série de mecanismos que objetivam trazer para a própria elaboração e execução do orçamento a busca pelo equilíbrio nas contas públicas, impondo limites para as despesas diante das receitas, e sanções para os entes públicos que desrespeitarem tais limites.

10 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 10 j) Princípio da Publicidade Esse princípio determina que o conteúdo do orçamento deve ser divulgado por veículos oficiais de comunicação para conhecimento da sociedade e para eficácia de sua validade. No caso específico do Governo Federal, a divulgação é feita através do Diário Oficial da União. Note-se que este princípio é extensivo a todos os atos oficiais da administração pública. Sendo assim, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual devem ser divulgadas por veículos oficiais de comunicação, como o Diário Oficial. O mesmo princípio vale também para Estados e Municípios, através de veículos próprios. Atualmente, a publicidade do orçamento envolve também as suas fases de elaboração, discussão legislativa, execução e controle, utilizando meios e linguagem que facilitem a participação da sociedade. Diversos entes públicos têm procurado implantar o chamado orçamento participativo, no qual o processo de elaboração da proposta orçamentária, ou seja, dos valores previstos para receita e despesa, pode contar com a participação popular. Os cidadãos são chamados a opinar sobre programas e ações que gostariam que constassem da Lei Orçamentária Anual, propondo sugestões e manifestando as demandas de sua comunidade. l) Princípio da Legalidade (ou da Reserva Legal) Esse princípio tem fundamento no princípio da legalidade geral, segundo o qual a Administração Pública se subordina aos ditames da lei, bem como de assegurar o exame e aprovação do Poder Legislativo de todos os atos relacionados ao interesse da sociedade. A Constituição Federal contém vários dispositivos que mencionam a obrigatoriedade do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos serem estabelecidos por lei, bem como da prévia autorização legislativa para que sejam modificados. A Constituição estabelece ainda que são da exclusiva iniciativa do Poder Executivo as leis que estabelecerão o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais (art. 165). m) Princípio da Não-afetação das Receitas Esse princípio postula que as receitas públicas, em geral, não poderão ser reservadas ou comprometidas para atender a determinados órgãos, objetivos ou gastos. A exigência de que as receitas não sofram vinculações é mais uma questão de bomsenso administrativo, pois a princípio elas sempre são destinadas a atender às

11 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 11 despesas conforme as necessidades e prioridades da coletividade. Na prática a sua observância foi sempre complicada, quer pela sua relação direta com a prestação de certos serviços, a exemplo das taxas, quer devido a pressões de determinados grupos de interesse. A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 167, IV, que são vedados "a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas: A repartição da arrecadação dos impostos (arts. 158 e 159); A destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde (art. 198, 2 ); EC 29/00; A destinação de recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino (art. 212); Os recursos para realização de atividades da administração tributária (art. 37, III) EC 42/03; A prestação de garantias às operações de ARO (art. 165, 8 ); A prestação de garantias ou contragarantia à União e para pagamento de débitos com esta (art. 167, 4 ); n) Princípio da Programação Esse princípio é decorrente da evolução das funções do orçamento público: de instrumento de autorização e controle parlamentar para o de auxiliar às funções de administração, planejamento e gerência da ação governamental. O orçamento tradicional, com ênfase nos "meios", tinha como papel principal servir para a autorização e fiscalização legislativa. Na atualidade, ele vai além, na medida em que expressa os objetivos, programas, metas e respectivos custos. Uma vez que o orçamento-programa se concentra no atendimento de demandas da coletividade, as restrições fiscais, decorrentes de limites socialmente aceitos para o crescimento da carga tributária, levam a administração pública a procurar se tornar cada vez mais eficiente no uso dos recursos escassos de que dispõe, frente às crescentes demandas sociais Diretrizes Orçamentárias No Brasil, as principais normas jurídicas relativas ao Orçamento Público encontramse contidas nos seguintes dispositivos legais: Constituição Federal da República, de 1988, nos seus artigos 163 a 169 (Capítulo II Das Finanças Públicas);

12 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 12 Lei Federal n o 4.320/64 Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; Lei Complementar n o 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal LRF Estabelece Normas de Finanças Públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências; Portaria n o 42/99 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Atualiza a discriminação da despesa por funções de que trata a Lei 4.320/64, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências; Portaria Interministerial n o 163/2001 da Secretaria do Tesouro Nacional STN e Secretaria de Orçamento Federal SOF, consolidada com as Portarias 212/2001, 325/2001 e 519/2001. A Constituição Federal de 1988 trata das funções de planejamento e orçamento em vários dos seus dispositivos, mais especificamente nos arts. 165 a 169, instituindo três instrumentos básicos a serem estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. Ao instituir estes três instrumentos, a CF/88 prevê claramente a necessidade de integração entre as funções de planejamento e orçamento, exigindo a compatibilização e a consonância com o plano plurianual dos planos gerais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social. A novidade, na norma constitucional, é a criação da LDO, com a finalidade, dentre outras, de destacar, da programação plurianual, as prioridades e metas a serem contempladas nos orçamentos anuais, e orientar a sua elaboração. Quanto aos planos, a Constituição Federal concebe duas modalidades: o plano plurianual que estabelece as diretrizes, objetivos e programas governamentais para o período de quatro anos, orientando as programações orçamentárias anuais, e os planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento cujo conteúdo deve está sempre em consonância com o plano plurianual. O Plano Plurianual PPA O Plano Plurianual é o instrumento da ação governamental que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública e as despesas de capital e outras delas decorrentes e relativas aos programas de duração continuada.

13 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 13 Disposições Constitucionais: Os orçamentos fiscal e de investimentos das empresas devem ser compatibilizados com o PPA; O início de qualquer investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, dependerá de sua prévia inclusão no PPA, sob pena de crime de responsabilidade; Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o PPA e aprovados pelo Congresso Nacional ou Assembléia Legislativa. O prazo para envio do projeto de Lei do PPA ao Poder Legislativo é o dia 31 de agosto do primeiro exercício do mandato do Chefe do Poder Executivo. Aprovado, o PPA vigora do segundo exercício do mandato governamental até o primeiro exercício do mandato subseqüente. O Decreto Federal nº 2.829/98 estabelece normas para a elaboração e execução do PPA e dos Orçamentos da União, a partir do exercício de 2000, tendo como pressuposto básico a produção de mudanças na Administração Pública pelo planejamento, com foco em aspectos tais como: visão estratégica, programas, gerenciamento, informação, avaliação e integração. A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO A LDO, devidamente compatibilizada com o PPA, deverá conter: As metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital, para o exercício seguinte; Orientações para a elaboração da Lei Orçamentária Anual; Disposições sobre alterações na Legislação Tributária; A política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; Autorização específica para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração de estrutura de carreiras, bem como admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista; Os limites para elaboração da proposta orçamentária dos Poderes Judiciário e Legislativo. Na União, o prazo para envio do projeto de Lei da LDO pelo Executivo ao Legislativo é até o dia 15 de abril do exercício anterior ao da Lei Orçamentária Anual. A sessão

14 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 14 legislativa ordinária não será interrompida até que o projeto de Lei da LDO seja aprovado. Vale lembrar que, conforme a Emenda Constitucional nº 50, de 14/02/2006, a sessão legislativa vai do período de 02 de fevereiro a 17 de julho, e de 1º de agosto a 22 de dezembro. A Lei Orçamentária Anual - LOA A composição da Lei Orçamentária Anual está prevista na CF/88, art. 165, 5 : Orçamento fiscal, incluindo todas as receitas e despesas, referentes aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos da administração direta, autarquias, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; Orçamento de investimento das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto; Orçamento da seguridade social, abrangendo todos os órgãos e entidades da administração direta ou autárquica, bem como os fundos e fundações instituídas pelo Poder Público, vinculados à saúde, previdência e assistência social. Constitui matéria exclusiva da lei orçamentária a previsão da receita e a fixação da despesa, podendo conter, ainda segundo a norma constitucional: Autorização para abertura de créditos suplementares; Autorização para contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária (ARO) na forma da lei. Os orçamentos fiscal e de investimentos serão compatibilizados com o PPA; terão a função de reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo critérios de população e renda per capita. As emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem terão que ser compatíveis com o PPA e com a LDO, para serem aprovadas. O prazo para envio do projeto da LOA ao Poder Legislativo é até 31 de agosto. No prazo de trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o Poder Executivo publicará relatório resumido da execução orçamentária Ciclo do Orçamento Anual Uma vez que a cada exercício será preciso uma nova Lei Orçamentária Anual, verifica-se que o processo orçamentário se dá na forma de um verdadeiro ciclo, com quatro fases bem distintas:

15 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 15 a) Elaboração da Proposta Orçamentária Trata-se do momento em que cada um dos diversos órgãos e entidades que compõem a Administração Pública fazem o levantamento das suas necessidades de recursos para o exercício seguinte, levando em consideração os programas do Governo e os objetivos de desenvolvimento econômico e social do país. O órgão central de planejamento recebe todas estas demandas e as consolida num único documento, compatibilizando-o com a estimativa das receitas esperadas para o próximo ano. Em seguida, redistribui a previsão de gastos de acordo com os parâmetros macroeconômicos, estabelecendo as quotas finais de recursos para cada órgão. Finalmente, é produzido o texto do projeto da Lei Orçamentária Anual, juntamente com os diversos anexos que irão detalhar todas as receitas e despesas, de acordo com classificação orçamentária própria. O projeto da LOA é então remetido ao Poder Legislativo, junto com mensagem do chefe do Poder Executivo, para aprovação. b) Discussão e Aprovação da Lei Orçamentária Ao chegar no Poder Legislativo, o projeto da LOA será apreciado pelos congressistas, que poderão propor emendas ao texto inicial, dando origem a um texto substitutivo. O projeto da LOA cumprirá um rito semelhante ao das demais leis que tramitam pelo Congresso Nacional, sendo exigido apenas maioria simples para sua aprovação. A aprovação das emendas dependerá: Da sua compatibilidade com o PPA e a LDO; Da indicação dos recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, desde que não incidam nas dotações para pessoal e encargos, serviço da dívida, transferências tributárias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municípios, e Seguridade Social; Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões e com os dispositivos do texto do projeto de lei. Modalidades de Emendas ao projeto de lei orçamentária anual: Emendas de Texto - visam fazer alterações no texto do projeto de lei ou em seus quadros e tabelas; Emendas de Receitas são utilizadas com o objetivo de corrigir erros ou omissões, devendo trazer a fonte de receita; Emendas de Despesas - compreendem aumentos nas dotações constantes da proposta Orçamentária ou inclusão de nova programação, distinguindo-se em:

16 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 16 o Emendas Individuais - são de iniciativa de cada parlamentar, num máximo de 20, excluídas do limite as que se destinam ao texto da lei e ao cancelamento total ou parcial de dotações orçamentárias; o Emendas Coletivas - são de iniciativa das Comissões Permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, das bancadas estaduais e das bancadas regionais no Congresso Nacional. Após a devida aprovação da LOA, com ou sem emendas, o Poder Legislativo devolve para o Poder Executivo, para sanção ou veto. Sendo sancionada pelo Presidente da República, a LOA agora será promulgada, e com sua publicação no Diário Oficial da União, estará produzindo os seus devidos efeitos legais. c) Execução Orçamentária Esta fase transcorre durante todo o exercício financeiro, pois consiste na efetiva arrecadação, por parte do Governo, das diversas receitas previstas, bem como a realização das despesas programadas para o período. Veremos mais adiante as diversas fases que as receitas e as despesas públicas irão atravessar durante sua execução. d) Controle e Avaliação. O controle se inicia junto com a execução do orçamento, uma vez que o próprio Governo, através dos seus órgãos de controle interno ou de controle externo, inicia a fiscalização sobre os gestores públicos, com relação à legalidade dos procedimentos executados. No tocante à avaliação, trata-se de preocupação específica com os resultados efetivos dos programas realizados durante o ano, em termos de benefícios gerados para a população.

17 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 17 Questões de Concursos 01 - (Analista de Finanças e Controle - SFC) As metas e prioridades da Administração Pública Federal e a orientação sobre a elaboração orçamentária constarão: a) Do orçamento fiscal b) Do orçamento de investimento das empresas estatais c) Do plano plurianual d) Da lei de diretrizes orçamentárias e) Do orçamento da seguridade social 02 - (Analista de Finanças e Controle-SFC) Assinale a opção correta: a) Os planos plurianuais são leis de iniciativa do Poder Legislativo. b) Na lei de diretrizes orçamentárias incluem-se as despesas correntes e de capital para o exercício financeiro subseqüente. c) Uma lei orçamentária anual não contém dispositivo estranho à fixação da receita e à previsão da despesa. d) As condições necessárias à instituição e ao funcionamento de fundos são estabelecidas em lei complementar. e) Os créditos especiais são abertos para o atendimento de despesas imprevisíveis e urgentes, tais como as decorrentes de calamidade pública (Analista de Finanças e Controle-SFC) As despesas e receitas dos três Poderes da União, as dotações relativas aos investimentos das empresas federais e o orçamento das entidades e órgãos do sistema de seguridade social fazem parte do (a): a) Plano plurianual b) Lei de diretrizes orçamentárias c) Lei orçamentária anual d) Orçamento fiscal da União e) Plano nacional de investimentos 04 - (PFN / ESAF) Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão: a) Na lei de diretrizes orçamentárias b) No plano plurianual c) Na lei orçamentária anual d) Em crédito especial para a época do pagamento e) No Caixa Único da União 05 - (TCU-ESAF) O Poder Legislativo não poderá aprovar emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, senão quando: a) Aprovadas por maioria absoluta dos congressistas. b) Compatíveis com a programação plurianual. c) Tiverem parecer favorável da Comissão Técnica competente. d) Indicarem recursos provenientes da anulação de despesas. e) Tiverem parecer favorável emitido pela Comissão Mista do Congresso.

18 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração (AGU-ESAF) A prescrição legal de que a lei orçamentária deve conter todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas, em lei, consubstancia o princípio orçamentário da: a) Universalidade b) Unidade c) Especialização d) Uniformidade e) Anualidade 07 - (AFCE/TCU-93) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de orçamento, sem quaisquer deduções, isto decorre da aplicação do princípio: a) Da universalidade; b) Da exclusividade; c) Do orçamento bruto; d) Da exatidão; e) Da totalidade (ESAF-DF) São princípios gerais da Lei de Orçamento: a) Especificação, evidenciação e uniformidade. b) Abrangência, centralização e anuidade. c) Autorização, universalidade e controle. d) Discriminação, uniformidade e centralização. e) Unidade, universalidade e anualidade (AFC-ESAF) As alterações na legislação tributária, a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento e as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente constarão, a cada ano: a) Da lei de diretrizes orçamentárias b) Da lei orçamentária anual c) Do orçamento fiscal da União d) Do orçamento de investimento das empresas estatais e) Da lei sobre gestão financeira e patrimonial da União 10 - As previsões de receitas e fixação das despesas sempre se referem a um período limitado de tempo. Esse enunciado é definido pelo princípio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificação d) Exclusividade e) N.d.a As despesas são classificadas, como um nível de desdobramento tal que facilite a análise por parte das pessoas. Esse enunciado é relativo ao princípio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificação d) Exclusividade e) N.d.a.

19 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração O Orçamento aprovado deve conter as todas as receitas e todas as despesas relativas aos Poderes da União, Estados e Municípios, incluindo órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Esse enunciado é defendido pelo princípio da: a) Universalidade b) Anualidade c) Especificação d) Exclusividade e) Uniformidade O Princípio do equilíbrio é aquele em que: a) Todas as receitas e despesas devem estar previstas no Orçamento b) Todas as receitas e despesas devem ser detalhadas para que as pessoas possam entender o Orçamento c) Todas as receitas e despesas sejam previstas para um determinado período de tempo e que esse período seja igual ao ano civil d) O montante da despesa fixada não pode ultrapassar ao montante da receita prevista e) Nenhuma das anteriores (Analista de Finanças e Controle-SFC) - As despesas e receitas dos três Poderes da União e as dotações relativas aos investimentos das empresas federais e o orçamento das entidades e órgãos do sistema de seguridade social fazem parte do (a): a) PPA b) LDO c) LOA d) Orçamento fiscal da União e) Plano nacional de investimentos 15 - (Auditor-TCE-ES/ESAF/2001)- Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, disporá sobre as alterações da legislação tributária, e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: a) Plano plurianual b) Orçamento fiscal c) Lei de diretrizes orçamentárias d) Orçamento de investimento das empresas estatais e) Orçamento da seguridade social 16 - (Fiscal SEFAZ / DF / FCC) - A Lei n 4.320/64, ao estabelecer que em caso de déficit, a Lei do Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura, teve em conta o princípio: a) Da anualidade b) Do orçamento bruto c) Do equilíbrio d) Da união e) Da discriminação ou especialização

20 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração 20 (PF CESPE/2004) - Com relação ao tema orçamento-programa, julgue os itens seguintes A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas (CERTO ou ERRADO?) O principal critério de classificação utilizado é o funcional-programático (CERTO ou ERRADO?) O controle visa avaliar a qualificação técnica dos agentes governamentais (CERTO ou ERRADO?) (Pol. Civil/PA - CESPE/2006) - O orçamento público tem como uma de suas principais funções a de controle da atividade financeira do Estado. Para efetivação desse controle, no processo de elaboração da proposta orçamentária, devem ser respeitados alguns princípios orçamentários, os quais não incluem o princípio da: a) Universalidade. b) Exclusividade. c) Anualidade. d) Tolerância (Perito Criminal/PF - CESPE/2004) Com base na legislação orçamentária brasileira, julgue os itens subseqüentes De acordo com o calendário vigente, o presidente da República, no primeiro ano de seu mandato, governa o país com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual aprovados pelo seu antecessor, embora não esteja impedido de propor alterações (CERTO ou ERRADO?) As empresas estatais não-integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social serão incluídas no orçamento de investimento das estatais somente em relação às suas novas imobilizações financiadas com recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social (CERTO ou ERRADO?) (CESPE - ACE-TCU/2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (CERTO OU ERRADO?) (CESPE-ACE-TCU/2004) Considere a seguinte situação hipotética. Um parlamentar apresentou, junto a uma das casas do Congresso Nacional, projeto de lei estabelecendo que a parcela do governo federal do produto da arrecadação do imposto territorial rural (ITR) passaria a ser destinada ao financiamento do programa de reforma agrária. Nessa situação, embora seja pequeno o montante de recursos envolvidos, o projeto deverá receber aprovação quanto a sua constitucionalidade (CERTO ou ERRADO?) (CESPE - ACE-TCU/2004) Os órgãos do Poder Judiciário, as casas do Congresso Nacional e o Ministério Público, amparados na autonomia administrativa e financeira que lhes garante a Constituição Federal, devem elaborar as respectivas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias e encaminhá-las ao Congresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto de lei orçamentária do Poder Executivo, ou seja, até quatro meses antes do encerramento do exercício (CERTO ou ERRADO?).

21 Rede de Ensino LFG Curso Preparatório para Agente da Polícia Federal - Noções de Administração D 02 D 03 C 04 B 05 B 06 A 07 C 08 E 09 A 10 B 11 C 12 A 13 D 14 C 15 C 16 C 17 CERTO 18 CERTO 19 ERRADO 20 D 21 CERTO 22 ERRADO 23 ERRADO 24 ERRADO 25 ERRADO Gabarito