Restos a Pagar: O impacto dos artigos 41 e 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão orçamentária e financeira.

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1 Restos a Pagar: O impacto dos artigos 41 e 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão orçamentária e financeira. Autor: Nelson Machado Doutorando pela Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade FEA-USP Resumo Executivo 1) Artigo 41 vetado. 2) Letra b, inciso III, do artigo 55 é letra morta em função do veto do artigo 41. 3) Decorrências práticas do art. 42 a) Contratos relativos a novos projetos devem ser feitos até o primeiro quadrimestre do último ano de mandato, evitando-se a necessidade de deixar em caixa o valor das parcelas não executadas; b) O saldo de caixa no final do mandato deve ser igual aos restos a pagar, caso contrário todas as obrigações contraídas nos últimos meses, como compra de materiais de consumo, ou contratação de serviços serão consideradas ilegais; O orçamento é o principal instrumento do legislativo para controlar os gastos públicos. O princípio básico do orçamento é prever Receitas e autorizar Despesas. Objetivando evitar a falta de recursos financeiros no decorrer da execução do orçamento, uma constante na história do Brasil, os contadores temse orientado pelo princípio contábil do conservadorismo, que implica em reconhecer a Receita o mais tarde possível e as despesas o mais cedo que se possa medir. O significado prático é que as Receitas são reconhecidas e portanto registradas no momento do recebimento e as despesas reconhecidas e registradas no momento em que a administração contrai a obrigação. Essa regra é válida tanto para apresentar o orçamento, quanto para registrar a sua execução. Assim se pensarmos uma administração que se inicia, com um saldo de caixa igual a zero e restos a pagar igual a zero, e executa um orçamento equilibrado, necessariamente no final do período terá um saldo de caixa exatamente igual ao contas a pagar registrados na conta Restos a Pagar (desconsiderando-se aqui os recebimentos e pagamentos extraorçamentários como cauções, depósitos, consignações e outros.)

2 A lei 4320/64 também consagra esse princípio, quando estabelece no artigo 35, que pertencem ao exercício financeiro, as receitas arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Como conseqüência considera-se restos a pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31 de dezembro ( art. 36). Dentro da lógica desta lei se execução orçamentária fosse sempre equilibrada, o saldo de caixa no final do exercício financeiro, seria sempre igual ao valor dos restos a pagar. Artigo 41 LRF Exatamente por quebrar essa lógica é que o artigo 41 da LRF foi vetado, como pode ser visto nas razões do veto : "A exemplo de vários outros limites e restrições contidos no projeto de lei complementar, o sentido original da introdução de uma regra para Restos a Pagar era promover o equilíbrio entre as aspirações da sociedade e os recursos que esta coloca à disposição do governo, evitando déficits imoderados e reiterados. Neste intuito, os Restos a Pagar deveriam ficar limitados às disponibilidades de caixa como forma de não transferir despesa de um exercício para outro sem a correspondente fonte de despesa. A redação final do dispositivo, no entanto, não manteve esse sentido original que se assentava na restrição básica de contrapartida entre a disponibilidade financeira e a autorização orçamentária. O dispositivo permite, primeiro, inscrever em Restos a Pagar várias despesas para, apenas depois, condicionar a inscrição das demais à existência de recursos em caixa. Tal prática fere o princípio do equilíbrio fiscal, pois faz com que sejam assumidos compromissos sem a disponibilidade financeira necessária para saldá-los, cria transtornos para a execução do orçamento e, finalmente, ocasiona o crescimento de Restos a Pagar que eqüivale, em termos financeiros, a crescimento de dívida pública.

3 Assim, sugere-se oposição de veto a este dispositivo por ser contrário ao interesse público." 1 É interessante observar que o veto partiu da concepção ideal do equilíbrio na execução orçamentária o que tornou inaceitável a possibilidade de se registrar restos a pagar com base apenas nos compromissos assumidos, criando a hipótese legal de se registrar restos a pagar sem a correspondente existência de recursos financeiros. No entanto, a realidade é bem diferente. As administrações estaduais e municipais nos últimos anos tem executado seus orçamentos com déficits freqüentes o que tem acarretado restos a pagar volumosos e muitas vezes crescentes. Nesse sentido, caso não tivesse sido vetado, o artigo 41 colocaria terríveis constrangimentos para execução orçamentária já em Vejamos: uma administração que se inicia com restos a pagar maior que o saldo de caixa para se enquadrar na restrição de restos a pagar igual ao saldo de caixa deveria produzir um superávit orçamentário, no primeiro ano de gestão, capaz de cobrir essa diferença. Isto significa, na maioria das vezes, fortíssimo corte de despesas. Por último é importante frisar que do ponto de vista legal o veto do artigo 41, elimina a classificação dos restos a pagar em despesas liquidadas, não liquidadas e inscritas por corresponderem a compromissos efetivamente assumidos, bem como as não inscritas por falta de caixa. Dessa forma as exigências do artigo 55, inciso III letra b, deve ser considerado letra morta, não produzindo nenhum efeito legal. Art. 42 LRF Diferentemente do artigo 41, o artigo 42 do ponto de vista da lógica orçamentária amplia a restrição ao gasto, ou seja exige que o saldo de caixa seja maior que o volume de restos pagar caso se contraia obrigações no transcurso dos últimos 8 meses do mandato que devam se pagas no decorrer do ano seguinte. Isto porque contrair despesas é mais amplo que empenhar despesa. Vejamos o exemplo de um contrato de consultoria a ser executado em 6 meses iniciando-se em setembro e terminando em fevereiro do ano seguinte. Para 1 Os grifos não estão no texto original.

4 facilitar o raciocínio, digamos que não se tenha pago nenhuma parcela. Então no final de dezembro teremos em restos a pagar as despesas relativas a 4 meses ( setembro a dezembro) já que apenas o serviço prestado nesse período deve ser empenhado, mas, para que essa despesa possa ser considerada legal é necessário que se tenha em caixa o equivalente aos 6 meses (setembro a fevereiro). Mas o aspecto mais relevante do artigo 42 é que ele impõe às administrações públicas o saneamento financeiro no decorrer do mandato, colocando como data limite o término do mandato. O raciocínio é o seguinte: uma administração que se inicia com restos a pagar superior ao saldo de caixa, poderá manter essa situação, realizando as despesas normalmente e pagando ( de acordo com a ordem cronológica) primeiro os restos do ano anterior, depois as despesas do exercício e deixando restos a pagar relativo as despesas executadas no final do ano, em valor igual ou até mesmo superior ao inicial. No decorrer dos três primeiros anos isso é perfeitamente legal, mas não é racional porque essa prática poderá paralisar administração no último ano do mandato, já que todas a despesas contraídas nos últimos 8 meses deverão ser pagas ou manter saldo equivalente em caixa. Como não é possível paga-las fora da ordem cronológica, deverão ser cortadas ou administração cairá na ilegalidade. Ilegalidade, agora, com sanções penais, a partir de 19 de outubro de 2000 em função da promulgação da Lei , como se vê nos artigos abaixo: 359C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa: Pena reclusão, de um a quatro anos. É importante perceber que o artigo anterior penaliza diretamente o ordenador da despesa, ou seja o funcionário que ordenou a contratação. No entanto com a implantação de sistemas integrados de gestão orçamentária e financeira, nenhum ordenador pode executar qualquer despesa sem dotação orçamentária e sem cota financeira, assim é muito provável que as autoridades fazendárias e orçamentárias sejam consideradas cúmplices no crime acima descrito. Alem disso as autoridades fazendárias podem ainda ser enquadradas no crime abaixo

5 descrito, caso permitam a inscrição dos restos pagar superiores ao saldo de caixa no último ano do mandato. Art. 359F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei: Pena detenção, de seis meses a dois anos. ANEXO Art. 41. (VETADO) "Art. 41. Observados os limites globais de empenho e movimentação financeira, serão inscritas em Restos a Pagar: I - as despesas legalmente empenhadas e liquidadas, mas não pagas no exercício; II - as despesas empenhadas e não liquidadas que correspondam a compromissos efetivamente assumidos em virtude de: a) normas legais e contratos administrativos; b) convênio, ajuste, acordo ou congênere, com outro ente da Federação, já assinado, publicado e em andamento. 1o Considera-se em andamento o convênio, ajuste, acordo ou congênere cujo objeto esteja sendo alcançado no todo ou em parte. 2o Após deduzido de suas disponibilidades de caixa o montante das inscrições realizadas na forma dos incisos I e II do caput, o Poder ou órgão referidos no art. 20 poderá inscrever as demais despesas empenhadas, até o limite do saldo remanescente. 3o Os empenhos não liquidados e não inscritos serão cancelados." Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:...

6 Art. 55. O relatório conterá: III - demonstrativos, no último quadrimestre: a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;... Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

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