MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS

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1 Pag Origem: PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DO CARIRI Natureza: PRESTAÇÃO DE CONTAS (EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2009) Gestor: ROBERTO PEDRO MEDEIROS FILHO DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DO CARIRI. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE DIVERSAS IRREGULARIDADES APONTADAS PELA UNIDADE TÉCNICA. CONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA. INSUFICIÊNCIA DEFENSIVA. PERSISTÊNCIA DE MÁCULAS. DESPESAS NÃO LICITADAS COM CONTRATAÇÃO DE ASSESSORIA JURÍDICA, CONTÁBIL E BANDAS MUSICAIS. REPASSE AO PODER LEGISLATIVO EM MONTANTE INFERIOR AO ORÇADO, INFRINGINDO O DISPOSTO NO ART. 29-A, 2º, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE DISPÊNDIOS IRREGULARES E ANTIECONÔMICOS COM DIÁRIAS. AUSÊNCIA DE EMPENHAMENTO DE DESPESAS. CONTRATAÇÃO, EM EXCESSO, DE SERVIDORES COMISSIONADOS. AUSÊNCIA DE LEI. EMISSÃO DE PARECER CONTRÁRIO. APLICAÇÃO DE MULTA. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO. RECOMENDAÇÕES. P A R E C E R N.º 01499/11 Cuida-se da Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de São João do Cariri, relativa ao exercício financeiro de 2009, tendo como responsável o Sr. Roberto Pedro Medeiros Filho. Pag. 1383

2 Pag Após o Devido Processo Legal, a Unidade de Instrução, por meio do relatório conclusivo de fls. 1359/1381, apontou a subsistência das seguintes irregularidades: 1. Incorreta elaboração do RGF; 2. Ausência de envio tempestivo da Lei Orçamentária Anual (2009) e seus anexos; 3. Utilização de crédito suplementar em valor superior à fonte de recursos, no valor de R$ ,00; 4. Ausência de empenhamento de despesas; 5. Incorreta contabilização de despesas com pessoal; 6. Pagamento de remuneração de servidor efetivo que ocupa o cargo de Escriturário, mas exerce o cargo de Assessor Legislativo na Câmara Municipal de São João do Cariri e de Secretário de Administração da Prefeitura Municipal de Riachão do Poço, em afronta ao que dispõe o art. 37, XVI, da Constituição Federal; 7. Empenhamento indevido de despesas extra-orçamentárias com salário família, no valor de R$ ,59; 8. Repasse ao Poder Legislativo em montante inferior ao orçado, infringindo o disposto no art. 29-A, 2º, inciso III, da Constituição Federal; 9. Incompatibilidade entre o SAGRES e a PCA; 10. Excesso injustificado de contratação de servidores comissionados; 11. Despesas irregulares com diárias; 12. Despesas antieconômicas e irregulares com a locação de veículos destinados ao Gabinete do Prefeito; 13. Despesas não licitadas no montante de R$ ,81; 14. Fracionamento de despesas na quantia de R$ ,00; 15. Apropriação indébita previdenciária na importância de R$ 3.324,38; A seguir, os autos vieram ao Ministério Público para exame e oferta de Parecer, consoante fls É O RELATÓRIO. PASSA-SE A OPINAR: Pag. 1384

3 Pag Todo aquele que gerencia dinheiro, bens ou interesses públicos submete-se ao dever de prestar contas desta atividade. A prestação de contas é, pois, um preceito basilar da ordem constitucional brasileira, inserto, expressamente, no art. 70, parágrafo único, da Carta Magna de O controle das contas pode ser feito interna ou externamente, sendo, nesse último caso, exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, conforme preceitua o art. 71 da Constituição Federal, ao qual cumpre ocupar-se do exame dos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais da gestão dos órgãos e entidades sob sua jurisdição. Nesse contexto, destaca-se a edição da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) enquanto importante instrumento de controle da atividade governamental, com vistas à realização de uma gestão pública responsável, pautada, notadamente, no planejamento e na transparência das ações públicas, buscando, com eficiência e controle dos gastos, o equilíbrio das contas públicas. Esse planejamento é feito por intermédio da congruência de três instrumentos: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, os quais devem apresentar metas harmônicas entre si estabelecendo as prioridades na realização da despesa pública. Além disso, representam verdadeiros instrumentos de transparência na gestão fiscal, permitindo o conhecimento pela sociedade dos atos praticados pela Administração Pública. As Cortes de Contas possuem um importante papel na fiscalização do cumprimento dessas metas, exigindo do Administrador o respeito ao que dita o ordenamento jurídico em vigor. Realizadas essas considerações, o Ministério Público passa a tratar das falhas identificadas nos autos. DA INCORRETA ELABORAÇÃO DO RGF: O Órgão Auditor, quando do relatório preliminar de fls. 97, registrou que no RGF referente ao 2º semestre, o Demonstrativo da Dívida Consolidada Líquida encontra-se em branco, ao invés de indicar a existência da dívida no valor de R$ ,13, de acordo com a PCA (item 8.2.1). Também se encontra incorretamente elaborado o Demonstrativo dos Limites, por omitir tal montante e aquele atinente à despesa com pessoal, e a defesa, no ponto, sustentou em suma, que o fato apurado revela falha formal, incapaz de comprometer a gestão do Chefe do Executivo Mirim. No entanto, a impropriedade traduz ofensa ao Princípio da Transparência, como bem salientou a Equipe de Peritos desta Corte (fls. 1359/1360), no sentido Pag. 1385

4 Pag de que a população não teve acesso aos dados escorreitos da gestão municipal, restando, assim, prejudicada a transparência dos atos praticados pelo Chefe do Executivo. Nesta esteira, torna-se necessário enfatizar que: O Princípio da Transparência ou Clareza foi estabelecido pela Constituição de 1988 como pedra de toque do Direito Financeiro. Poderia ser considerado mesmo um princípio constitucional vinculado à idéia de segurança orçamentária. Nesse sentido, a idéia de transparência possui a importante função de fornecer subsídios para o debate acerca das finanças públicas, o que permite uma maior fiscalização das contas públicas por parte dos órgãos competentes e, mais amplamente, da própria sociedade. A busca pela transparência é também a busca pela legitimidade. No mesmo sentido a lição de Ricardo Lobo Torres, para quem a transparência fiscal é um princípio constitucional implícito, que sinaliza no sentido de que a atividade financeira deve se desenvolver segundo os ditames da clareza, abertura e simplicidade. Dirige-se, assim, ao Estado como à sociedade [...]. De acordo com a lição de Marcelo Figueiredo: ao lado do planejamento responsável, a lei alude à transparência, também conceito novo, que vem dar maior elasticidade ao princípio da publicidade, garantia constitucional. Do modo em que inserida na lei, a transparência surge não somente como imperativo, como também com o objetivo de informar a decisão do administrador [...]. O princípio da transparência concretiza o princípio da cidadania (artigo 1º, inciso I, da CF) e oferece meios para que os cidadãos brasileiros possam não somente compreender a gestão dos recursos públicos, como efetivamente participar desse processo administrativo. Não se conceberia que a transparência pudesse apenas ser uma obrigação formal da administração, um requisito a ser cumprido para dar eficácia à boa gestão fiscal. É mais do que isso. Acreditamos que seja ademais de um requisito legal, uma necessidade para dar legitimidade às decisões do administrador, fundamentando suas opções técnicas e políticas em matéria de planejamento fiscal. De nada valeria todo o esforço de incentivo à participação se não pudesse a população e as entidades interessadas efetivamente opinar e, sobretudo, influenciar a decisão administrativa. A apreciação exige conhecimento, explicação minuciosa das peças orçamentárias, preparação de quem vai examinar e esclarecimento de quem exibe a conta, enfim, transparência e participação para efetivar a cidadania. Nesse sentido, o mandatário Pag. 1386

5 Pag divide a responsabilidade com a sociedade. Decide segundo possibilidades, com o respaldo de pressões legítimas [...]. A transparência fiscal se revela como um mecanismo democrático que busca o fortalecimento da cidadania, servindo de pressuposto ao controle social e forma de valorar e tornar mais eficiente o sistema de controle das contas públicas, na medida em que enfatiza a obrigatoriedade de informação ao cidadão sobre a estrutura e funções de governo, os fins da política fiscal adotada, qual a orientação para elaboração e execução dos planos de governo, a situação das contas públicas e as respectivas prestações de contas (MOTTA, Fabrício. NOTAS SOBRE PUBLICIDADE E TRANSPARÊNCIA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, n.º 14, abril/maio/junho, Disponível na Internet: Acesso em: 19 de outubro de 2011). Assim, a falha, na visão deste Ministério Público, é passível de recomendação, devendo o gestor público, como assinalado pela Auditoria, empregar maior zelo quando da feitura e publicação dos relatórios, bem como de todos os instrumentos de planejamento, contabilidade e transparência. (2009) E SEUS ANEXOS: DA AUSÊNCIA DE ENVIO TEMPESTIVO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL No relatório inaugural a Unidade de Instrução destacou que a Lei Orçamentária Anual (Lei n.º 409, de 31 de outubro de 2008) não foi submetida a este Tribunal no prazo previsto na Resolução Normativa n.º 07/2004, instrumento normativo este que estabeleceu regras para instauração, instrução, tramitação e apreciação dos processos que compõem o acompanhamento da gestão pública (fls. 87). Ainda, assentou a Equipe Técnica: É importante ressaltar que seria inócua qualquer tentativa, no momento atual, de sanar as falhas verificadas, por se tratar de instrumento de planejamento e em razão do decurso do tempo, ensejando a aplicação de multa ao gestor responsável pelo exercício de 2008 (Sr. Valter Marcone Medeiros), nos termos da LOTCE (fls. 87). Pag. 1387

6 Pag Logo, esta Procuradoria sugere que a falha, em tela, seja examinada nos autos do processo TC n.º 02748/09, correspondente à Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de São João do Cariri, exercício 2008, tendo como gestor responsável o Sr. Valter Marcone Medeiros 1. DA UTILIZAÇÃO DE CRÉDITO SUPLEMENTAR EM VALOR SUPERIOR À FONTE DE RECURSOS, NO VALOR DE R$ ,00: Sobre a temática, o Órgão Auditor assim dispôs: De acordo com a apreciação prévia desta unidade, no mês de agosto de 2009, o Decreto n.º 05/2009 foi responsável pela abertura de R$ ,00 de créditos adicionais suplementares. Contudo, a anulação das dotações que serviram à cobertura de tais créditos comportou somente R$ ,00, existindo, assim, uma diferença de R$ ,00 que não se encontrava resguardada pelas referidas anulações. Cita-se que, em dezembro do mesmo exercício, a anulação de dotações excedeu o valor suplementado em R$ ,00, mas a Auditoria entende que esse recurso não pode ser remetido ao mês de agosto, ante o disposto no art. 43, da Lei n.º 4.320/64 [...]. Sabe-se que no mês de agosto não existia a disponibilidade integral à abertura dos mencionados créditos, desta feita, houve suplementos sem a correspondente dotação (fls. 1361). De fato, a Constituição Republicana de 1988, no artigo 167, inciso V, vedou a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. Também, a Lei n.º 4.320/64, de modo similar, determinou que a abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa (art. 43, caput). Via de consequencia, devido à inobservância do regime jurídicoconstitucional a respeito dos créditos suplementares, este Parquet acompanha o posicionamento da Auditoria. 1 Segundo informações extraídas do sistema TRAMITA, o mencionado processo TC 02748/09 ainda não foi apreciado por esta Corte, porquanto se encontra em fase de defesa. Pag. 1388

7 Pag DA AUSÊNCIA DE EMPENHAMENTO DE DESPESAS: Dimana do relatório inicial que, conforme o SAGRES, houve empenhamento da remuneração dos agentes políticos em montante inferior ao pago, tendo a omissão se referido ao mês de dezembro. O fato se confirma pela não indicação de pagamento dos valores correspondentes na relação de Restos a Pagar que foram pagos no exercício seguinte (Doc. TC 04660/11). O recebimento integral de tais subsídios pelos interessados consta das respectivas fichas financeiras, conforme Doc. TC 04435/11, o que configura a realização de despesa de caráter continuado sem prévio empenho, infringindo a regra contida no art. 60 da Lei n.º 4.320/64 [...] e houve ausência de empenhamento, na época própria, no que tange a diversos gastos relativos ao período sob análise, no total de R$ ,77... (fls. 91 e 104). Quando de suas justificativas, o responsável se manifestou, apenas, em relação à inexistência do empenho do subsídio do Prefeito. Os demais dispêndios aduzidos pela Auditoria não foram objeto de consideração no arrazoado defensivo (fls. 1371) e, como se sabe, a lei veda a realização de despesa sem o prévio empenho 2, porquanto: O empenho é o instrumento de que se serve a Administração a fim de controlar a execução do orçamento. O empenho constitui instrumento de programação, pois, ao utilizá-lo racionalmente, o Executivo tem sempre o panorama dos compromissos assumidos e das dotações ainda disponíveis. O conceito de empenho pressupõe anterioridade. O empenho é ex-ante (JUNIOR, Teixeira Machado; REIS, Heraldo da Costa. A Lei comentada e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: IBAM, 2003, p. 144). aresto: Acerca da quaestio, é de se transcrever, de modo ilustrativo, o seguinte APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS SEM EMPENHO. AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS SEM O PROCEDIMENTO LEGAL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. DESNECESSIDADE DE LESÃO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DOS AGENTES PÚBLICOS. COMBINAÇÃO DO ARTIGO 11 E 21 DA LEI 8.429/92. COMPROVAÇÃO DOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. 2 Art. 60, caput, da Lei n.º 4.320/64: É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. Pag. 1389

8 Pag ). Comprovados os atos de improbidade administrativa, consistentes em realização de despesa pública sem lastro contábil e sem prévio empenho, devem ser os agentes responsabilizados nos termos da lei, uma vez que os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, imparcialidade e lealdade às instituições foram lesados. 2). Ocorrendo violação dos princípios que regem a Administração Pública, é desnecessário a lesão ao erário ou o enriquecimento ilícito dos agentes públicos. 3). Provada que as condutas dos agentes públicos se subsumem ao disposto no art. 11 da Lei 8.429/92, deverão ser condenados nas penas previstas no art. 12, III, da mesma lei. 4). Recurso provido para reformar a sentença a quo (TJES, Apelação Cível n.º , Relator: Manoel Alves Rabelo, 2ª Câmara Cível, j. em ). A irregularidade, portanto, merece subsistir. DA INCORRETA CONTABILIZAÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL: A Unidade Técnica apontou a existência de classificação errônea de alguns dispêndios, identificados no elemento de despesa (outros serviços de terceiros pessoa física), mas que, pelos seus requisitos de pessoalidade, subordinação, onerosidade e habitualidade, deveriam constar no cômputo com pessoal (fls. 1372). Todavia, a falha pode ser relevada, sem prejuízo das recomendações cabíveis, no sentido de que o gestor, quando dos registros contábeis, seja mais diligente em relação às informações fornecidas a este Tribunal. DO PAGAMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDOR EFETIVO QUE OCUPA O CARGO DE ESCRITURÁRIO, MAS EXERCE O CARGO DE ASSESSOR LEGISLATIVO NA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO JOÃO DO CARIRI E DE SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE RIACHÃO DO POÇO, EM AFRONTA AO QUE DISPÕE O ART. 37, XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: Durante a marcha processual, a Unidade Técnica detectou que o Sr. José Valdo Cordeiro de Lima ocupa, ao mesmo tempo, três cargos públicos, quais sejam: Secretário de Administração na Prefeitura Municipal de Riachão do Poço, Escriturário da Prefeitura Municipal de São João do Cariri e Assessor Legislativo da Câmara Municipal de São João do Cariri, com afronta ao art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal de Pag. 1390

9 Pag Oportunamente, os Peritos enfocaram que existe decisão em sede de consulta formulada perante este Tribunal, consubstanciada no Parecer PN-TC-02/2006, cujo relatório observa que o cargo de Secretário Municipal é inacumulável com qualquer outro cargo, emprego ou função pública e que o servidor público só poderá acumular cargos, empregos ou funções públicas se estiver enquadrado nas hipóteses previstas no inciso XVI do art. 37 da Carta Magna (fls. 95). Diante de tal panorama e considerando que o citado servidor, neste processo, não foi notificado para o exercício do contraditório 3, este Parquet sugere que a matéria seja apreciada em processo específico, com a observância de todas as garantias da Cláusula Constitucional do Devido Processo Legal. DO EMPENHAMENTO INDEVIDO DE DESPESAS EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS COM SALÁRIO FAMÍLIA, NO VALOR DE R$ ,59: Segundo a instrução, verificou-se a contabilização inadequada de gastos com salário família do pessoal do Poder Executivo, no montante de R$ ,59, os quais foram empenhados, em que pese a sua natureza extra-orçamentária. Trata-se de benefício custeado pela Previdência Social, através do INSS, já que o Município não possui Regime Próprio, atuando a Prefeitura Municipal como órgão intermediador que realiza o pagamento, mas adquire o direito à compensação financeira em seu favor, mediante ajustes nas guias de recolhimento. A respeito disso, o art. 82, 4º, do Decreto n.º 3.048/99, determina que as cotas do salário-família, pagas pela empresa, deverão ser deduzidas quando do recolhimento das contribuições sobre a folha de salário. Nesta situação, os órgãos públicos se equiparam às empresas. Desta feita, a falha acarretou aumento irreal da despesa orçamentária, sendo mais apropriada a classificação dos gastos como extra-orçamentários (fls. 96). Na fase defensiva, o Chefe do Executivo Mirim não se manifestou sobre o fato apurado (fls. 1373), particularidade que atrai o seguinte entendimento doutrinário: 3 Garantir-se o contraditório significa, ainda, a realização da obrigação de noticiar (Mitteilungspflicht) e da obrigação de informar (Informationspflicht) que o órgão julgador tem, a fim de que o litigante possa exteriorizar suas manifestações. Os contendores têm o direito de deduzir suas pretensões e defesas, de realizar as provas que requereram para demonstrar a existência de seu direito, em suma, direito de serem ouvidos paritariamente no processo em todos os seus termos. Em razão da incidência da garantia constitucional do contraditório, é defeso ao julgador encurtar, diminuir (verkürzt) o direito de o litigante exteriorizar a sua manifestação nos autos do processo. Em outras palavras, não se pode economizar, minimizar a participação do litigante no processo [...]. O órgão julgador deve dar a mais ampla possibilidade de o litigante manifestar-se no processo. Significa, ainda, poder acompanhar e participar da colheita da prova... (Junior, Nelson Nery. Princípios do Processo na Constituição Federal. São Paulo: RT, 2010, p ). Pag. 1391

10 Pag Impor aos administradores públicos o dever de prestar contas importa em verdadeira inversão do ônus da prova da correta aplicação desses recursos. Os agentes públicos são responsáveis não apenas pela correta aplicação dos recursos públicos, mas devem igualmente ser capazes de fazer a demonstração dessa correta aplicação. Se determinado agente público ou privado (CF, art. 70, parágrafo único) recebe a incumbência de aplicar ou de administrar recursos públicos, ele deve ser capaz de fazer prova, nos termos da lei ou do instrumento contratual que lhe delegou a competência para aplicar referidos recursos, da sua correta aplicação (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 651). Deveras, pelas considerações do Corpo de Instrução, as quais revelam desvirtuamento de dados contábeis e tendo em conta a inércia defensiva, pugna o Ministério Público pela aplicação de multa ao responsável, com esteio no art. 56, inciso II, da Lei Orgânica desta Corte 4. DO REPASSE AO PODER LEGISLATIVO EM MONTANTE INFERIOR AO ORÇADO, INFRINGINDO O DISPOSTO NO ART. 29-A, 2º, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL: Tomando-se como parâmetro as informações existentes no SAGRES e na presente Prestação de Contas, o Órgão Auditor verificou que o repasse realizado pelo Poder Executivo ao Legislativo correspondeu a 93,33% do valor fixado na Lei Orçamentária para o exercício em análise, não estando de acordo com o limite constitucional mínimo estabelecido (fls. 96). Ao comparar o valor fixado no orçamento e a quantia repassada ao Poder Legislativo, os Peritos identificaram uma diferença, a menor, de R$ ,96. O Prefeito Municipal, neste aspecto, argumentou: Inicialmente, gostaríamos de, respeitosamente, discordar da base de cálculo para o repasse ao legislativo, corrigindo o valor levantado pela Auditoria de R$ ,29 para R$ ,60 que limitaria o repasse em R$ ,17, ou seja, 8% da receita tributária + as transferências constitucionais de origem tributária do exercício anterior. O repasse da Prefeitura para a Câmara em 2009 foi de R$ ,04, 4 O dispositivo regulamenta a possibilidade de aplicação de multa aos responsáveis em caso de infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil. Pag. 1392

11 Pag equivalente a 7,76% da receita tributária + as transferências constitucionais de origem tributária do exercício anterior, com uma diferença a menor de 0,24%, que nos dá um valor de R$ ,13. A diferença repassada a menor refere-se ao desconto que a Prefeitura efetuou no repasse do duodécimo, em função do débito assumido pelo Município junto ao INSS, cuja responsabilidade é do Poder Legislativo (LDC ), mas o pagamento vem sendo realizado através de débitos na cota do FPM. Por amostragem, ora anexamos os ofícios de janeiro e dezembro de 2009 (fls. 127). Entrementes, vislumbra-se do relatório de análise de defesa as seguintes observações: após uma nova verificação da Receita Tributária e Transferências do Exercício de 2008 e de 2009, esta Auditoria chegou aos seguintes valores: Receita Tributária e Transferências de 2008: R$ ,65 (Doc. TC n.º 14838/11); Receita Tributária e Transferências de 2009: R$ ,92 (Doc. TC nº 14839/11). Nota-se que houve uma redução do valor arrecadado quando se compara um exercício com o outro. Tal redução corresponde ao percentual de 3,27%, ou seja, em 2009, a Receita Tributária e Transferência decresceram R$ ,73 quando comparada com aquela do exercício imediatamente anterior. Faz-se mister ressaltar o contido no art. 4º, da Resolução Normativa RN-TC nº 10/ [...] a normativa vigente permite uma redução do repasse na mesma proporção da arrecadação, que, na situação em epígrafe, comportou 3,27%. Por sua vez, esta Auditoria verificou que, proporcionalmente, a redução do repasse do duodécimo foi superior à da arrecadação. Desta feita, não se pode argüir o supracitado dispositivo à irregularidade em tela. A uma análise mais acurada dos fatos, seguem os números levantados por esta unidade técnica 6 [...]. Quanto aos ofícios citados pelo defendente, informa-se que os mesmos não foram localizados nos autos, não corroborando, desta forma, com a mudança do posicionamento preliminar desta Auditoria (fls. 1374). Pois bem. Verifica-se do contexto posto que o gestor não conseguiu desconstituir os fatos detectados pela Auditoria. A tese defensiva foi construída, tão-somente, a partir de meras afirmações, ou seja, desprovida de plausibilidade probatória, ao passo que o Órgão de Instrução, de forma pontual, demonstrou a materialidade da impropriedade em questão. O fato, como delimitado nos autos, autoriza a incidência do art. 29-A, 2º, inciso III, da 5 Ocorrendo, durante a execução orçamentária, arrecadação de receita ordinária em valor inferior ao registrado no ano anterior, para igual período, e na ausência de norma da LDO relativa à limitação de empenho e/ou movimentação financeira, o repasse financeiro para os poderes e órgãos deve ser reduzido na mesma proporção em que se verificar a redução na arrecadação. 6 O quadro demonstrativo elaborado pela Auditoria está estampado às fls. 1374, com a comprovação da irregularidade em foco. Pag. 1393

12 Pag Constituição Republicana 7, caracterizando a ocorrência de crime de responsabilidade por parte do Chefe do Executivo Mirim 8 e para robustecer a presente fundamentação jurídica, colaciona-se, a seguir, o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, firmado quando do exame do Processo n.º (Consulta): Em princípio, o valor mensalmente repassado ao Poder Legislativo deve obedecer ao valor previsto na Lei Orçamentária, e que corresponde às despesas já fixadas pelo referido diploma legal, desde que esteja dentro do limite de gasto previsto no art. 29-A da Constituição Federal. No caso de queda significativa da arrecadação prevista no orçamento municipal, para que seja mantido o equilíbrio das contas públicas, poderá haver, mediante votação da alteração da lei orçamentária, a redução do repasse ao Poder Legislativo. Se houver repasse ao Poder Legislativo em valor inferior àquele previsto na Lei Orçamentária, sem lei que a altere, restará configurada a prática de crime de responsabilidade previsto no III do 2º do art. 29-A da Constituição Federal, ficando o Chefe do Poder Executivo sujeito às penalidades previstas em lei (Relator: Conselheiro Eduardo Carone Costa, Plenário, j. em ). 7 Art. 29-A: O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: I (...); II (...); III (...); IV (...); V (...); VI (...). 1º (...). 2º - Constitui crime de responsabilidade do Prefeito Municipal: I efetuar repasse que supere os limites definidos neste artigo; II não enviar o repasse até o dia 20 (vinte) de cada mês; ou III enviá-lo a menor em relação à proporção fixada na Lei Orçamentária. 8 A natureza e os caracteres desses delicta in officio revestem-se de traços peculiares, porquanto não consignam simples faltas administrativas, nem, tampouco, meras infrações disciplinares cometidas por servidores públicos. Equivalem a algo mais pujante, pois envolvem condutas típicas, ilícitas e culpáveis, surgidas no seio da alta burocracia, derivadas da delinqüência dos detentores de significativos postos do Estado. Essas infrações político-administrativas recebem tratamento excepcionalíssimo. Basta ver que seguem um regime jurídico que exorbita àquele inerente aos crimes disciplinares. Excede, por igual, a índole dos delitos contra a Administração Pública, capitulados no Código Penal. Não se aplicam a qualquer do povo, porém a uma certa categoria de indivíduos, que exercem altas funções públicas (BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 918). Pag. 1394

13 Pag da falha. Nessa vertente, o Ministério Público se posiciona pela manutenção DA INCOMPATIBILIDADE ENTRE O SAGRES E A PCA. DO EXCESSO INJUSTIFICADO DE CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES COMISSIONADOS: Quanto à situação focalizada, os técnicos afirmaram que no mês de janeiro existiam 45 ocupantes de cargos comissionados, enquanto no mês de agosto este número foi elevado para 75, o que significa que o prefeito municipal nomeou mais de 30 pessoas para cargos dessa natureza [...] é de se destacar a incongruência verificada entre o total de cargos (comissionados) extraído das folhas de pagamento e aquele informado no SAGRES, em relação aos meses de janeiro, fevereiro, março e novembro, o que fragiliza os dados apresentados, embaraça os trabalhos de fiscalização e enseja a aplicação de multa ao gestor, nos termos do disposto no art. 56 da LOTCE [...] o aumento mais expressivo no que tange ao quadro de pessoal comissionado se referiu ao cargo de chefe de divisão, ao qual correspondeu um total de 22 ocupantes no mês de janeiro e de 40 nos meses de maio a dezembro praticamente o dobro. Importa salientar que diversas Secretarias apresentaram servidores ocupantes de tal cargo, em especial a de Ação Social, em que, no mês de março, foram constatados 05 novos provimentos nesse sentido [...]. No intuito de melhor esclarecer os fatos, este órgão técnico solicitou ao gestor cópia da lei que institui o Plano de Cargos, Carreira e Remuneração dos Servidores e alterações posteriores, acompanhada dos respectivos anexos, a fim de averiguar o atendimento aos princípios da moralidade e razoabilidade na distribuição do quantitativo de vagas no quadro de pessoal do Poder Executivo. Todavia, apenas foi apresentada a norma referente ao magistério, que sequer contém o número de cargos criados (Doc. TC nº 05232/11) (fls. 98/99). Defendendo-se, o Sr. Roberto Pedro Medeiros Filho suscitou, em síntese, que a impropriedade é de ordem formal, não comprometendo a análise das contas. Enfatizou, também, quanto ao excesso de contratação de servidores comissionados, a incompetência desta Corte para o exame da matéria, amparando-se, para tanto, na dicção do art. 71, inciso III, do Estatuto Supremo 9, conforme relato contido às fls Com efeito, as justificativas do gestor não apresentam vezos bastantes de juridicidade. Os fundamentos fático-jurídicos, também aqui, são insuficientes para derrubar a 9 Art. 71 O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: III apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório. Pag. 1395

14 Pag análise empreendida pela Unidade de Instrução que, em linhas gerais, apontou a inexistência de regime jurídico disciplinador da quantidade de cargos comissionados no âmbito do Poder Executivo Mirim. Na verdade, a Auditoria sinalizou a ausência de controle nas nomeações de tais postos de trabalho. Ademais, a irregularidade assume contornos mais graves a partir do momento em que a autoridade responsável, instada, não apresentou nenhuma lei municipal sobre a criação dos cargos comissionados, embaraçando a atividade fiscalizatória. As leis que criam cargos públicos em geral, e não apenas os de provimento em comissão 10, devem atentar, obviamente, para o Princípio da Razoabilidade. Na medida em que a Administração Pública deve conformar suas atividades aos princípios plasmados no art. 37, caput, da Lei Maior, dentre outros que permeiam o sistema, não faz o menor sentido a indiscriminada criação de cargos públicos, sem qualquer relação com as reais necessidades do setor a ser atendido. O preenchimento de cargos em descompasso com as necessidades administrativas não se compadece com a finalidade do interesse público, da boa administração e da transparência e, na percepção deste Órgão Ministerial, a situação apontada no processo prejudica a Prestação de Contas em evidência. DAS DESPESAS IRREGULARES COM DIÁRIAS. DAS DESPESAS ANTIECONÔMICAS E IRREGULARES COM A LOCAÇÃO DE VEÍCULOS DESTINADOS AO GABINETE DO PREFEITO: No Município de São João do Cariri foi editada a Lei Municipal n.º 421/2009, regulamentando a concessão de diárias aos agentes públicos (fls. 1233/1234). A citada norma legal, para a Auditoria, traz disposições contrárias à razoabilidade, à moralidade e à economicidade 11. Ao realçar a responsabilidade do Prefeito Municipal pela materialização da irregularidade, os Peritos aventaram também a inobservância da Resolução RN-TC 09/2001, deste Tribunal, criada justamente para disciplinar a comprovação do pagamento de diárias pelas administrações municipais. Em seu art. 2º, o instrumento normativo fixou o procedimento a ser empregado na assunção da despesa, elencando os documentos necessários para a regularidade do gasto 12. A propósito, salientou a Unidade de Instrução: 10 Que, no caso, repise-se, não foi apresentada pelo Prefeito Municipal. 11 Segundo a lei municipal, o Prefeito pode receber, a título de diária, o valor de R$ 250,00 em caso de deslocamento dentro do território paraibano. Em se tratando de viagem a outro Estado da Federação, a quantia corresponde a R$ 496,00. Tais valores, para a Auditoria, são desproporcionais em relação a outras cidades do mesmo porte, gerando um alto custo para a Administração Pública Municipal. 12 A Resolução Normativa TCE/PB 09/2001, em seu artigo 2º, dispôs que deverão ser formalizados processos em relação ao objetivo de cada concessão de diárias, instruídos, pelo menos, com os documentos e informações a seguir indicados: Pag. 1396

15 Pag [...] dentre a documentação fornecida pelo postulante não constam a declaração do interessado confirmando a realização da viagem, acompanhada dos comprovantes de despesas de transporte e hospedagem pertinentes, tais como: cópias de bilhetes aéreos, recibos de hotéis, etc. e o deferimento do pedido, confirmando ou retificando expressamente a quantidade de diárias e respectivos valores (fls. 1376/1377). Em verdade, o enfocado acervo documental (fls e seguintes) indica a ocorrência de várias concessões de diárias ao Sr. Roberto Pedro Medeiros Filho para custear, por exemplo, as despesas quando do deslocamento do Prefeito Municipal para a cidade de João Pessoa para resolver assuntos junto à CAGEPA e as Secretarias de Educação e Saúde do Estado, conforme fls Da mesma forma, o contido às fls explicita o pagamento de 02 diárias quando do deslocamento do Prefeito Municipal para a cidade de João Pessoa para resolver assuntos da edilidade junto ao Centro Administrativo nas Secretarias de Educação e Planejamento do Estado. Os próprios elementos probatórios colacionados pela defesa denunciam o vilipêndio ao Princípio da Economicidade, principalmente quando se tem consideração, por exemplo, que a autoridade pública, no espaço temporal de apenas dois meses (maio a julho de 2009), exauriu a quantia de R$ 3.734,00 exclusivamente com diárias, sendo perceptível a ausência de parcimônia do gestor quando da realização do gasto público (fls. 1237, 1240, 1243, 1246, 1249 e 1252). Ora, é preciso ter em mente que: Em razão da impossibilidade de arrecadação ilimitada do Estado para financiar os gastos públicos, e da própria moralidade administrativa, exige-se dos administradores que sejam econômicos em suas atividades (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 118). Note-se, em boa hora, que o Prefeito Municipal não trouxe qualquer comprovação de prestação de contas à Administração Pública em relação aos valores pagos a requerimento do agente interessado, indicando o objetivo do deslocamento, a duração deste último, a quantidade e o valor total de diárias solicitado e, finalmente, o dispositivo legal em que se apóia o pedido; indicação do meio de transporte a ser utilizado; deferimento do pedido, confirmando ou retificando expressamente a quantidade de diárias e o respectivo valor; nota ou comprovante de empenho ou de subempenho da despesa e recibo do interessado; declaração do interessado confirmando a realização da viagem, sempre que possível acompanhada de comprovantes de despesas de transporte e hospedagem pertinentes. Pag. 1397

16 Pag título de diárias (inoperância do controle interno). Tal particularidade atrai o entendimento de que todo aquele que administra bens ou interesses públicos deve prestar contas, dever que se impõe ao servidor e ao agente político. A prestação de contas de verbas indenizatórias é imposição inerente à própria natureza da relação jurídica existente entre o prestador e a administração, para se conhecer o resultado definitivo do emprego do dinheiro (TCE/MG, Relator: Antônio Carlos Andrada, j. em ). O Princípio da Transparência exige, quanto ao pagamento de diárias, que as despesas feitas a serviço de órgão ou entidade pública só sejam regulares se houver a apresentação de documentos suficientes para comprovação dos gastos realizados (despesas com alimentação, hospedagem, deslocamento e etc.) e se estes estiverem de acordo com os Princípios Constitucionais da Moralidade, da Economicidade e da Razoabilidade. O exame da observância de tais Postulados Fundamentais deve ser realizado com o escopo de se verificar a legalidade e a legitimidade do dispêndio. Á guisa de ilustração, é de bom alvitre mencionar o Verbete Sumular n.º 79, também do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais: É irregular a despesa de viagem realizada por servidor municipal que não se fizer acompanhar dos respectivos comprovantes. Outrossim, respeitante ao Princípio da Razoabilidade, exsurge como oportuno o preconício doutrinário abaixo transcrito: Salienta o Prof. Recaséns Siches a necessidade de razoabilidade. Consoante penso, não se pode conceber a função administrativa, o regime jurídico administrativo, sem se inserir o princípio da razoabilidade. É por meio da razoabilidade das decisões tomadas que se poderá contrastar atos administrativos e verificar se estão dentro da moldura comportada pelo Direito. Ver-se-á, mais adiante, que não é lícito ao administrador, quando tiver de valorar situações concretas, depois da interpretação, valorá-las a lume dos seus standards pessoais, a lume da sua ideologia, a lume do que entende ser bom, certo, adequado no momento, mas a lume de princípios gerais, a lume da razoabilidade, do que, em Direito Civil, se denomina valores do homem médio. Em síntese: a razoabilidade vai se atrelar à congruência lógica entre as situações postas e as decisões administrativas. Vai se atrelar às Pag. 1398

17 Pag necessidades da coletividade, à legitimidade, à economicidade, à eficiência (FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 50). No estágio atual do Estado Democrático-Constitucional, baseado, dentre outros, no já citado Princípio da Razoabilidade, é inadmissível a ocorrência de gastos públicos nebulosos ou mal justificados. O Princípio da Transparência, embutido na Lei Fundamental, envolve o acesso a informações confiáveis, abrangentes, tempestivas e inteligíveis, especialmente para que a sociedade e os órgãos de controle possam avaliar com precisão as decisões tomadas pelos administradores públicos, ou seja: [...] a transparência, enquanto corolário dos princípios republicano e democrático, é sujeição à legalidade, legitimidade e moralidade. Significa que nada pode ficar escondido e às escuras. Tudo deve ser público e subordinado aos procedimentos formais e sociais de controle. Transparência e fundamentar as decisões e atos que as seguem, é motivar os comportamentos [...] (RUBINSTEIN, Flávio. Notas sobre a Transparência Fiscal no Direito Brasileiro. IN: CONTI, José Maurício; SCAFF, Fernando Facury. (Orgs.). Orçamentos Públicos e Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 871/872). Deveras, os motivos externados pelo Chefe do Executivo Municipal para o recebimento de diárias, especificados nos documentos por si produzidos, são insuficientes para legitimar o gasto assumido, porquanto, reitere-se, desacompanhados de outros elementos capazes de demonstrar a regularidade do gasto assumido (despesas com alimentação, hospedagem, deslocamento e etc.), devendo o valor apontado pela Auditoria, R$ 7.760,80 (fls. 100), ser imputado ao responsável. Quanto às despesas antieconômicas e irregulares com locação de veículos, o Órgão Auditor centralmente destacou: Excesso injustificado de veículos locados para o Gabinete do Prefeito, o que ocasionou uma despesa anual de R$ ,00 e não se coaduna com os princípios da moralidade, eficiência e razoabilidade administrativas, mormente pelo fato de já existir automóvel da frota reservado para este fim. O total de recursos gastos poderia ter sido utilizado para financiar a aquisição de veículo novo para o uso do Pag. 1399

18 Pag gestor, em atendimento ao princípio da eficiência obter o melhor resultado com o menor custo. Além disso, constatou-se que houve irregularidades no procedimento licitatório, bem como na contratação e realização dos gastos, cabendo devolução ao erário no montante de R$ ,00 montante referente à locação do Polo Sedan, relativa aos meses de julho a dezembro, não embasados por contrato e sem comprovação de uso (fls. 1378). Razão assiste à Auditoria. In casu, o gestor público novamente não observou a economicidade. Como bem apontado pelos Peritos desta Corte, a quantia de R$ ,00, utilizada para a locação de dois veículos para o Gabinete do Prefeito, poderia ser empregada, por exemplo, na aquisição de um automóvel novo. O raciocínio explanado pela Auditoria, neste ponto, muito se assemelha ao argumento a seguir colacionado, o qual serve de parâmetro para aquilatar o grau de eficiência do comportamento da Administração Pública do Município de São João do Cariri: Como exemplo de atuação eficiente, podemos apresentar solução adotada pelo STF para a aquisição de veículos novos. Se normalmente a Administração Pública não comporta muito bem, suas alienações, com muito mais freqüência ainda, são realizadas em condições ainda menos vantajosas para o poder público. No caso do STF, havia a necessidade de adquirir novos veículos e de alienar os antigos. No próprio edital do pregão para a aquisição dos novos veículos, foi estabelecido que parte do pagamento a ser efetuado pela Administração em favor do vendedor contratado seria feita por meio da entrega de veículos antigos, que haviam sido previamente avaliados e cujos preços constavam a partir da avaliação prévia igualmente no edital. Desse modo, além de serem obtidas condições vantajosas na venda dos veículos usados, evitou-se a realização de leilão ou seja, evitou-se a realização de outra licitação. Economizaram-se tempo, trabalho e dinheiro público. Este exemplo apresenta solução perfeitamente legal e extremamente eficiente (FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 116). Pag. 1400

19 Pag Em relação à imputação, esta merece ocorrer, tendo em vista que a defesa não conseguiu comprovar a despesa de R$ ,00 com a locação de veículo no período compreendido entre os meses de julho a dezembro/ e, como se sabe: Prestar contas significa demonstrar a correta e regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade. Quando se diz correta e regular aplicação dos recursos públicos, vale dizer que não cabe ao gestor apenas afirmar que não desviou as importâncias recebidas, ou que foram essas aplicadas em benefício da comunidade; há que se ter provas irrefutáveis, por meios idôneos, da boa e regular aplicação de recursos públicos, na forma indicada pela legislação que rege a matéria (AGUIAR, Ubiratan; MARTINS, Ana Cláudia Messias de Lima; MARTINS, Paulo Roberto Wiechers; SILVA, Pedro Tadeu Oliveira da. Convênios e Tomadas de Contas Especiais. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 24). DOS DISPÊNDIOS NÃO LICITADOS NO MONTANTE DE R$ ,81 E DO FRACIONAMENTO DE DESPESAS NA QUANTIA DE R$ ,00: Do rol de despesas não licitadas elaborado pela Unidade de Instrução (fls. 1369/1370), algumas merecem considerações apartadas. A autoridade responsável, no exercício analisado, contratou serviços de assessoria jurídica e contábil sem o devido procedimento licitatório (R$ ,00). A defesa alegou que a matéria é pacífica neste Tribunal no sentido da admissibilidade da contratação direta das referidas atividades. Todavia, este Ministério Público não comunga com esse entendimento, sobretudo diante da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, plasmada nos seguintes arestos: A contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação é uma exceção à regra geral. Apenas em situações excepcionais, dada a singularidade do serviço a ser prestado e a necessidade de conhecimento técnico específico, é admissível a contratação. Mesmo no caso de ficar demonstrada a inviabilidade de competição, o Tribunal tem entendido que os órgãos e entidades devem realizar a 13 A Auditoria sinalizou que foram constatados gastos nos meses de julho a dezembro, fora do período contratual março a julho -, sem haver aditivo para tanto, ensejando, dessa forma, a devolução ao erário do montante de R$ ,00 relativo aos meses não embasados por contrato e sem comprovação de uso (fls. 1378). Pag. 1401

20 Pag pré-qualificação dos profissionais aptos a prestarem os serviços, adotando sistemática objetiva e imparcial de distribuição de causas entre os pré-qualificados, de forma a resguardar o respeito aos princípios da publicidade e da igualdade... (TCU, Acórdão nº 116/2002, Plenário, Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça, DOU de ). A contratação de serviços advocatícios por inexigibilidade de licitação sob o argumento de confiança entre o contratante e o contratado carece de amparo legal ou regulamentar. Para a caracterização da situação de inexigibilidade de licitação, na contratação de serviços advocatícios, é necessária a comprovação de singularidade do serviço a ser prestado, além da notória especialização, devendo-se demonstrar cabalmente a inviabilidade de competição. Quando os serviços advocatícios contratados se referem a atividades rotineiras de assessoria jurídica, tem-se por afastado o requisito de singularidade necessário para caracterizar a inviabilidade de competição (TCU, Acórdão nº 2.012/2007, Plenário, Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, DOU de ). Os pressupostos para a contratação direta de um serviço com inexigibilidade de licitação, com base no referido dispositivo legal, são os seguintes: a) presença do serviço na relação contida no art. 13 do mencionado diploma legal; b) natureza singular do serviço; c) notória especialização do contratado na execução de serviços da mesma espécie; e d) inviabilidade de competição (TCU, Acórdão nº 342/2007, 1ª Câmara, Relator: Ministro Marcos Bemquerer, DOU de ). Além disso, o julgado a seguir posto, malgrado não verse exatamente sobre a contratação de serviços de assessoria jurídica e contábil, serve para robustecer o entendimento presentemente desenvolvido, tendo em vista a sua fundamentação central: STJ: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONTRADIÇÃO NÃO-CONFIGURADA. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA SEM LICITAÇÃO. SERVIÇOS TÉCNICOS DE AUDITORIA. REVISÃO DA ARRECADAÇÃO DO Pag. 1402