A POLITICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DO DIREITO: NOTAS PARA REFLEXÃO STOPA. Roberta. Universidade Estadual Paulista Franca.

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1 A POLITICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NA PERSPECTIVA DO DIREITO: NOTAS PARA REFLEXÃO STOPA. Roberta. Universidade Estadual Paulista Franca. INTRODUÇÃO Esse artigo, parte da pesquisa em desenvolvimento para o curso de mestrado do programa de pós-graduação em Serviço Social, tem como tema a política de assistência social no Brasil, entendendo essa política no contexto da questão social. O objetivo é analisar essa política pública e as transformações pelas quais vem passando. Para isso, será apresentado um breve histórico da assistência social e da sua inserção enquanto política pública no sistema de seguridade social brasileiro até a aprovação da Política Nacional de Assistência Social - PNAS em 2004, e assim contribuir com o debate acerca dessa temática. A discussão sobre da concepção de política de assistência social e sua atual configuração tem sido tema constante nos estudos contemporâneos destinados a discutir de forma a entendê-la, na sociedade capitalista e no contexto neoliberal, enquanto política pública de direito sem prévia contribuição. Os limites e os avanços para a efetivação dessa política são os elementos de estudo desse artigo. DESENVOLVIMENTO As políticas sociais no Brasil se desenvolveram a partir do século passado, e somente com a Constituição Federal de 1988 foram definidas como um padrão de proteção social. Segundo Fleury (2003) o sistema de proteção social até então era uma combinação do modelo de seguro social previdenciário incluído a saúde e de um sistema de proteção aos indivíduos que não estavam inseridos no mercado de trabalho. O modelo de seguro social é explicado pela autora como uma proteção social com uma relação contratual, no qual os benefícios estão relacionados à afiliação e à contribuição dos indivíduos. Tem uma característica fragmentada e expressa a concepção dos benefícios como privilégios às diferentes categorias de trabalho. O modelo assistencial tem uma característica emergencial e uma perspectiva de ajuda e caridade, tendo como base trabalhos voluntários, sendo dirigida aos grupos mais vulneráveis da sociedade. Tem uma estrutura descontinuada e não é configurada com um direito social.

2 Entre os anos de 1946 e 1963, considerado o período da democracia populista, a garantia de proteção social vai fazer parte do sistema de jogos políticos... beneficiando de forma diferente os grupos de trabalhadores com maior poder de barganha. Fenômeno esse que ficou conhecido como massificação de privilégios e implicou o aprofundamento da crise financeira... (FLEURY, 2003, p. 55). Já no período da ditadura militar os atos institucionais desmontaram as bases democráticas e cercearam os direitos civil, sociais e políticos. Os direitos sociais foram questionados e modificados. O modelo econômico nesse período era de acumulação capitalista, com diminuição salarial e aumento de produtividade. O Brasil foi se tornando cada vez mais urbano e isso influenciou a estruturação do poder político. Na década de 80 aconteceu a abertura democrática e o fortalecimento dos movimentos sociais. Todas as discussões e movimentos foram direcionados à Assembléia Nacional Constituinte, e em 1988 foi promulgada a Constituição Federal que trouxe nova forma ao modelo de proteção social baseada na universalização da cidadania. A seguridade social posta pela Constituição colocou a saúde, a previdência social e a assistência social como direitos sociais, mas que não se aplicam igualmente. Sendo que a saúde tem como princípio a universalidade na cobertura e no atendimento, a previdência social tem a uniformidade e equidade dos benefícios e a assistência social tem a seletividade e a distributividade. Behring e Boschetti (2008, p. 158) afirmam que esses princípios constitucionais deveriam suscitar grandes modificações na saúde, previdência e assistência social, no sentido de articulá-las e formar uma rede de proteção ampliada, coerente e consistente. O objetivo era permitir a transição de ações fragmentadas, desarticuladas e pulverizadas para o que se é proposto no artigo 194 da Constituição Federal para a seguridade social: Um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. No entanto, a implementação das políticas que compõem a seguridade social não foram amparadas por essas orientações. O artigo 6º da Constituição Federal de 1988 garantiu os direitos sociais, configurandoos em dever do Estado e direito do cidadão. Porém, a reforma liberal do Estado iniciada em 1990 e que permanece nos dias atuais, acarretou em várias modificações na Carta constitucional. Assim, segundo Battini e Costa (2007) os direitos sociais conquistados foram criticados pela política neoliberal, colocando em questão a efetividade do Estado na garantia desses direitos.

3 O arcabouço legal da seguridade social seria completado com a promulgação das leis orgânicas, em cada setor, que finalmente definiriam as condições concretas pelas quais esses princípios constitucionais e as diretivas organizacionais iriam materializar-se. (FLEURY, 2003, p. 61). Porém a regulamentação da legislação foi delongada e só foram aprovadas depois de um processo intenso de conflitos de interesses políticos. A Lei Orgânica da Saúde LOS foi aprovada em 1990, a Lei Orgânica da Seguridade Social e a Lei que estabelece o Plano de Benefícios da Previdência Social foram aprovadas em A Lei Orgânica da Assistência Social foi a que mais teve empecilhos para promulgação, acontecendo somente em 1993, segundo Battini e Costa (2004, p. 36): Se o contexto neoliberal colocou desafios, também é verdade que fez surgir novas formas de resistência e de articulação da sociedade civil em defesa de padrões de seguridade social. A aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social em 1993 (após o veto do governo Collor) e o empenho na regulamentação dessa lei nas esferas estadual e municipal evidenciam que existe forte resistência à quebra dos direitos sociais. Apesar dos avanços experimentados pela política de assistência social, não se pode deixar de considerar que ainda é preciso superar a cultura da ajuda e da filantropia, constituindo como um desafio a consolidação e ampliação dos direitos sociais e a efetivação dos mecanismos de controle social e de democracia participativa. A demanda por ações, serviços e benefícios da política de assistência social respondem ao conjunto de problemas que decorrem da lógica capitalista, e estão relacionados com a questão social. Não há como superar as condições de pobreza na sociedade sem questionar a lógica capitalista e seus mecanismos de legitimação (BATTINI e COSTA, 2007, p. 42). Nessa realidade as políticas sociais se colocam tanto como um mecanismo para servir à lógica do capitalismo como para apontar os limites dessa lógica, pois as políticas sociais exigem o acesso a bens e serviços com a justificativa das necessidades humanas em detrimentos à rentabilidade. O Estado tem proposta de focalização dos gastos, idéia contrária à universalização dos direitos sociais, pois assim os serviços públicos se voltam apenas para atendimentos aos mais pobres. O que pode acarretar o aumento da desigualdade social, já que, nesse sentido, o acesso às políticas públicas é definido pela situação de pobreza e não como uma condição de cidadania, como é posta pela Constituição Federal. A partir dessa situação a sociedade é chamada para participar por meio de ações voluntárias, afirmando o processo de refilantropização da área social.

4 Como se boa vontade bastasse para reverter o grave quadro social no país. O discurso defendido pela esquerda, de participação e controle social, foi apropriado pelo governo FHC na busca de despolitizar o debate sobre os rumos da reforma do Estado. (BATTINI e COSTA, 2007, p. 40). A assistência social, nos seus primórdios, esteve caracterizada como caridade e favor àqueles que não conseguiam suprir suas necessidades através do trabalho. Por meio das ações, chamadas assistenciais, buscava-se amenizar a pobreza, ou melhor dizendo, a contenção das refrações da questão social. Entendendo questão social conforme Iamamoto (2004, p. 27) como o conjunto das expressões da desigualdade social própria da sociedade capitalista. A produção social é cada vez mais coletiva, o trabalho torna-se mais amplamente social, enquanto a apropriação dos seus frutos mantém-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade. No pós Segunda Guerra Mundial houve um consenso de que tais ações assistenciais deveriam ser mediatizadas pelo Estado. Desta forma, a assistência social passa a fazer parte dos sistemas de proteção social, entendida como direito social. Contudo, no Brasil, esta conquista se deu tardiamente. Sposati (2007) explica que a Legião da Boa Vontade LBA, que em outubro de 1942 se tornou uma sociedade civil sem fins lucrativos, foi uma das primeiras instituições responsáveis pela assistência social brasileira, organizada por senhoras da sociedade para atender os pracinhas da Força Expedicionária Brasileira FEB, combatentes da II Guerra Mundial. Aqui a assistência social como ação social é ato de vontade e não direito de cidadania. Do apoio às famílias dos pracinhas, ela vai estender sua ação às famílias da grande massa não previdenciária. Passa a atender as famílias quando da decorrência de calamidades, trazendo o vínculo emergencial à assistência social. (SPOSATI, 2007, p. 20). Em maio de 1974 foi criada o Ministério da Previdência e da Assistência Social, sendo a primeira tentativa de inclusão da assistência social como ação governamental. Na década de 80 com a abertura democrática e o fortalecimento dos movimentos sociais, todas as discussões e movimentos foram direcionados à Assembléia Nacional Constituinte. Em 1988 foi promulgada a Constituição Federal que trouxe nova forma ao modelo de proteção social baseada na universalização da cidadania.

5 Esse foi um momento histórico para as políticas públicas no Brasil, já que antes de 1988 essas tinham uma característica fragmentada e atendiam de forma diferenciada os cidadãos, configurando a cidadania regulada pela condição de trabalho, que segundo Santos (apud Fleury, 2003) a garantia desse direito era condicionada a inclusão de cada pessoa no sistema produtivo. Com a Constituição Federal a assistência social adquiriu uma nova concepção, sendo regulamentada em 1993 pela Lei Orgânica da Assistência Social LOAS (Lei 8.742), tornando-se, então, política pública de responsabilidade do Estado e garantia de direito sem prévia contribuição. Sposati (2006, p. 118) explica que assim: Começa a ser possível pensar na assistência social como campo de política pública, como objeto de discussão, campo de pesquisa e não só como mecanismo de subalternidade. A Constituição Federal e a Lei Orgânica da Assistência Social representam um marco na luta pela redefinição da assistência social. Apesar dos avanços, a significação da política passou por dificuldades políticas, culturais e, principalmente, de custeio para ser implementada e se elevar à condição de política pública de seguridade. Além disso, houve uma constante tentativa de rompimento com o modelo de assistência social constitucional. O veto do presidente Collor ao projeto LOAS, a criação do Programa Comunidade Solidária no governo FHC e o Programa Fome Zero no governo Lula, que apresentavam uma estrutura a parte à garantida na Constituição e na LOAS e o repasse de recursos para entidades filantrópicas privadas. Voltando o olhar para a assistência social preconizada pela Constituição Federal e pela LOAS, ambas prevêem a universalidade de cobertura, que deve ser desenvolvida no sentido de prevenir e superar as diferentes formas de exclusão social. Ter base nos princípios de descentralização e participação popular é uma das maiores inovações da LOAS. Martins e Paiva (2003) explicam que o Sistema Único e Descentralizado deve garantir a prevenção e a proteção através de projetos de enfrentamento à pobreza, dos benefícios, serviços e programas de assistência social. O Conselho Nacional de Assistência Social formulou a Norma Operacional Básica NOB/97. Essa norma conceituou o sistema descentralizado e participativo e ampliou as competências dos Estados e dos municípios na gestão da assistência social. Em 1998 foi formulada a NOB/98 que criou o Fundo Nacional de Assistência Social FNAS, seguindo os preceitos do artigo 30 da LOAS, artigo esse que garante a efetiva instituição do Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil, do Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social

6 e do Plano de Assistência Social, como condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata a LOAS. Em 2004 com a aprovação da Política Nacional da Assistência Social, expressou-se a materialidade do conteúdo da assistência social como um pilar do sistema de proteção social brasileiro, e garantiu a construção e a implantação do Sistema Único de Assistência Social SUAS como elemento essencial à execução da política de assistência social, possibilitando a normatização dos padrões nos serviços e atendimento. O SUAS é estruturado a partir da Lei Orgânica da Assistência Social, da Política Nacional de Assistência Social, do Plano Nacional de Assistência Social e da pactuação de nova Norma Operacional Básica/Assistência Social. Nessa ótica, o SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cujo modelo de gestão é descentralizado e participativo, constituindo-se em todo território nacional, na regulação e organização das ações socioassistenciais. O Sistema Único de Assistência Social é constituído: Pelo conjunto de serviços, programas, projetos e benefícios no âmbito da assistência social prestados diretamente ou por meio de convênios com organizações sem fins lucrativos por meio de órgãos e instituições públicos federais, estaduais e municipais da administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo poder público. (SPOSATI, 2004, p. 180). O SUAS tem a lógica da universalidade e qualidade dos serviços de assistência social. A sua implantação deve garantir o rompimento com a fragmentação programática, entre as esferas de governo e de ações por categoria e segmentos sociais. É um sistema articulador e provedor de ações de proteção básica e especial, junto a municípios e Estados. (SPOSATI, 2004, p. 181). A implantação do SUAS nos municípios deve respeitar as diferenças regionais e a organização da gestão. Tem de haver a padronização dos serviços de assistência social, como a nomenclatura, o conteúdo e padrão de funcionamento. É imprescindível a valorização do impacto social nas diversas políticas estruturais, numa busca do desenvolvimento social sustentável, adequado e democraticamente construído. Sposati (2004) descreve a importância da integração dos objetivos, ações, serviços, benefícios, programas e projetos, por meio da organização da rede. Afirma também que a proteção especial não pode submeter o usuário ao princípio da tutela, mas sim à condição de autonomia, protagonismo, capacitação, acesso às condições de convívio e socialização. Ocorre a substituição do paradigma assistencialista pelo paradigma de proteção social, básica e especial, organizado sob sistema único, descentralizado e participativo.

7 Mesmo com a ampliação da assistência social e o reordenamento dessa política pelo SUAS, a intensidade das necessidades sociais demanda capacidade e estrutura forte para a execução das ações propostas nesse Sistema. Por anos a assistência social teve característica filantrópica e clientelista, o que dificulta a criação e organização de uma estrutura adequada às previstas na Constituição Federal, na LOAS e na PNAS. Cabe enfatizar que a política social no contexto capitalista não é capaz de romper com o favorecimento do capital financeiro e não diminui a desigualdade social, pois, muitas ações ainda têm um caráter residual e focalizado. Entretanto, é importante o debate e a luta pela ampliação de direitos humanos e das políticas sociais porque envolvem as necessidades de cidadãos e cidadãs por melhores condições de vida e de trabalho. CONSIDERAÇÕES FINAIS Para a efetivação da política de assistência social na perspectiva dos direitos sociais no Brasil há grandes limites. O legado assistencialista das políticas sociais, em especial, da política de assistência social, os limites institucionais, a própria experiência do exercício de democracia no país são obstáculos a serem superados. Na história política e cultural brasileira, a inexistência de um regime democrático, dificultou a efetivação de políticas sociais na lógica do direito. Este cenário favorece posições e ações de pouca eficácia e fragmentadas quando se trata do enfrentamento das expressões da questão social. Portanto, faz-se necessário o debate sobre o tema, já que a cultura do favor, do mando e da submissão, devido a formação social escravagista, autoritária e desigual do Brasil, com concentração de riqueza e dependência político-econômica, pode levar a dificuldades na implantação do SUAS nos municípios. Assim, há vários desafios a ser enfrentados para a consolidação dessa política nos municípios, como a ressignificação da assistência social junto à seguridade social, a construção de sistema de dados e informações sobre essa política, a capacitação para técnicos, gestores e conselheiros. Além de respeitar as capacidades administrativas e financeiras entre os municípios e Estados. REFERÊNCIAS

8 BATTINI, Odária. COSTA. Lucia Cortes da. Estado e políticas públicas: contexto sóciohistórico e assistência social. In: SUAS: Sistema Único de Assistência Social em debate / Odária Battini (org). São Paulo: Veras Editora; Curitiba, PR: CIPEC, (Série núcleos de pesquisa). BEHRING, Elaine. BOSCHETTI, Ivanete. Política Social: fundamentos e história. São Paulo: Cortez, BRASIL. Constituição Federativa do Brasil (1988). Brasília: Senado Federal. Subsecretaria de Edições Técnicas, Lei Orgânica da Assistência Social (1993). Lei 8742/93. Legislação suplementar/ Ministério da Assistência Social; 3. ed. Brasília: Política Nacional de Assistência Social. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: COLLIN, Denise Ratmann Arruda. FOWLER. Marcos Bittencourt. LOAS: Lei Orgânica da Assistência Social anotada. São Paulo: Veras editora, FLEURY. Sonia. Novas Bases para a retomada da Seguridade Social. Revista Praia Vermelha. Rio de Janeiro, n. 9, p , IAMAMOTO, Marilda Vilela. O serviço social na contemporaneidade: trabalho e formação profissional. 7. ed. São Paulo: Cortez, Serviço social em tempo de capital fetiche: capital financeiro, trabalho e questão social. São Paulo: Cortez, MARTINS, Valdete de Barros. PAIVA, Beatriz Augusto. A implantação da Lei Orgânica da Assistência Social: uma nova agenda para a cidadania no governo Lula. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 73, SILVEIRA, Jucimeri Isolda. Sistema Único de Assistência Social: institucionalidade e práticas. In: SUAS: Sistema Único de Assistência Social em debate / Odária Battini (org). São Paulo: Veras Editora; Curitiba, PR: CIPEC, SPOSATI, Aldaíza. Contribuição para a construção do Sistema Único de Assistência Social SUAS. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 78, O primeiro ano do Sistema Único de Assistência Social. Serviço Social e Sociedade. São Paulo: Cortez, n. 87, 2006.