EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NA SEGURANÇA PÚBLICA:

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1 ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA AMARO VIEIRA FERREIRA EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NA SEGURANÇA PÚBLICA: QUESTÕES JURÍDICAS E PECULIARIDADES DA ATUAÇÃO NO CONTEXTO DO SISFRON Rio de Janeiro

2 2012

3 AMARO VIEIRA FERREIRA EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS NA SEGURANÇA PÚBLICA: QUESTÕES JURÍDICAS E PECULIARIDADES DA ATUAÇÃO NO CONTEXTO DO SISFRON Trabalho de Conclusão de Curso Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia. Orientador: Cel. R/1 JUARIS Weiss Gonçalves. Rio de Janeiro 2012

4 C2012 ESG Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitido a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG. Amaro Vieira Ferreira Biblioteca General Cordeiro de Farias Ferreira, Amaro Vieira Emprego das Forças Armadas na Segurança Pública: questões jurídicas e peculiaridades da atuação no contexto do SISFRON(EMD 1/90)-Delegado de Polícia Federal/ Amaro Vieira Ferreira. Rio de Janeiro: ESG, f.: il. Orientador: Cel R/1 Juaris Weiss Gonçalves Trabalho de Conclusão de Curso Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), Forças Armadas. 2.Poder de polícia. 3.Operações de Garantia da Lei e da Ordem. 4.SISFRON.

5 5 A minha querida esposa Márcia e aos meus filhos Bruno e Damaris minha gratidão pela compreensão, dedicação, carinho e incentivo, sempre presentes em todos os momentos da vida.

6 RESUMO FERREIRA, Amaro Vieira. Emprego das Forças Armadas na Segurança Pública: Questões Jurídicas e Peculiaridades da Atuação no Contexto do SISFRON (EMD- 1/90)- Delegado de Polícia Federal Amaro Vieira Ferreira. Rio de Janeiro, f. O objetivo deste trabalho é analisar diversos aspectos de atuações diferenciadas das Forças Armadas que, cada vez mais, têm sido usadas para a execução do papel que deveria ser exercido de modo autônomo e eficiente pelos órgãos de segurança pública dos Estados para o combate direto ao crime. Será dado destaque aos trabalhos realizados nas fronteiras secas do país, no contexto do Sistema de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). Primeiramente serão apresentados os conceitos de poder de polícia, segurança pública e de defesa para que seja possível o estudo aprofundado da legislação, doutrina e história das competências e missões constitucionais dos órgãos de segurança pública e Forças Armadas, sendo feitas maiores explicações sobre a importância da Polícia Federal e suas limitações. Em segundo momento, discute-se a insuficiência do combate à criminalidade e possibilidade de uso político desta atuação diferenciada das Forças Armadas, haja vista a realidade, as necessidades e os interesses envolvidos nos Estados e, de forma mais específica, nas fronteiras do país. Por último, são analisadas as razões que justificam este uso das Forças Armadas e é sugerido que deve haver maiores investimentos na segurança pública. Uma solução proposta é a de criação de uma Polícia Federal Ostensiva cujo objetivo seria a atuação junto às polícias militares em áreas de fronteira e outras de peculiar interesse da União. Palavras-chave:1.Forças Armadas. 2.Poder de Polícia. 3.Operações de Garantia da Lei e da Ordem. 4. SISFRON.

7 ABSTRACT The objective of this study is to analyze various aspects of differentiated performances of the Armed Forces who, more and more, have been used to implement the role that should be exercised autonomously and efficiently by public security organs of the states to direct combat of crime. Emphasis will be placed on works done in the land borders of the country, in the context of Border Monitoring System (Sisfron). First, we present the concepts of police power, public safety and defense to make possible the detailed study of the legislation, doctrine and history of constitutional competencies and missions of public safety agencies and the armed forces being done more explanation about the importance of Federal Police and its limitations. In second stage, we discuss the insufficiency of combating crime and the possibility of political use of this differentiated performance of the Armed Forces, given the realities, needs and interests involved in the States and, more specifically, on the borders of the country. Finally, we analyze the reasons for this use of the Armed Forces and it is suggested that should be greater investment in public safety. One proposed solution is the creation of a Ostensive Federal Police whose goal is to work together with the military police in border areas and in other peculiar interest of the Union. Keywords: 1. Armed Forces 2. Police Power 3.Operations to Assurance Law and Order 4.Sisfron.

8 6 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO DO PODER DE POLÍCIA SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA NACIONAL SEGURANÇA PÚBLICA DEFESA NACIONAL MISSÃO CONSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA PRESENÇA E ATUAÇÃO DA POLÍCIA FEDERAL INEXISTÊNCIA DE UMA POLÍCIA FEDERAL OSTENSIVA MISSÃO CONSTITUCIONAL DAS FORÇAS ARMADAS NOVA MISSÃO DAS FORÇAS ARMADAS PÓS-GUERRA FRIA FORÇAS ARMADAS NA SEGURANÇA PÚBLICA DA INSUFICIÊNCIA DO COMBATE À CRIMINALIDADE E USO POLITICO DAS FORÇAS ARMADAS DA FAIXA DE FRONTEIRA TERRESTRE BRASILEIRA DO PRINCIPIO DA EFICIÊNCIA E O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS COM PODER DE POLÍCIA NO CONTEXTO DO SISFRON PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA SISTEMA INTEGRADO DE MONITORAMENTO DE FRONTEIRAS CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 53

9 7 1 INTRODUÇÃO Nos últimos tempos tem-se verificado reiterados apelos de autoridades públicas e da sociedade em geral, clamando pelo emprego das Forças Armadas no papel que deveria ser exercido de modo autônomo e eficiente pelas forças de segurança pública dos Estados. As justificativas dos pedidos, em regra, convergem para o reconhecimento da insuficiência e ineficácia do combate que tem sido promovido pelas forças policiais. Com um olhar ainda que desatento é possível perceber a realidade dessa escalada vertiginosa da violência e criminalidade, principalmente nos grandes centros urbanos, assim como a realidade da alegada insuficiência das atuações dos órgãos de segurança pública na garantia da ordem interna. É possível atribuir esse resultado a ausência de estruturas sociais consistes e inclusivas e de investimentos públicos nas questões de segurança. O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 dispõe que o provimento da segurança pública é dever da organização estatal, direito e responsabilidade de todos. Aponta que seu exercício destina-se à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio e arrola os órgãos encarregados de exercê-la: polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, policias civis, policias militares e corpos de bombeiros militares 1. Destaca-se que desse rol não constam as Forças Armadas. A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em Estado Democrático de Direito 2 com autonomia política administrativa dos entes federados e respectivas competências estabelecidas em constituição rígida, resultando dessa organização estatal uma partilha interna de atribuições em três níveis de governo Federal, Estadual e Municipal sem supremacia de um nível sobre o outro. A representação do Estado Brasileiro em sua soberania nas relações externas compete à União Federal 3. Internamente, a União, os Estados membros, Distrito Federal e Municípios, são entes autônomos, pessoas jurídicas de direito público interno com competências e atribuições específicas fixadas na Constituição 1 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil.1988, Artigo BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil.1988, Artigos 1º, 18, 25 e BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil.1988, Artigo 21.

10 8 Federal. Ressalvadas situações excepcionais, igualmente previstas no comando constitucional, a regra é a não intervenção da União Federal nos Estados e Municípios, assim como dos Estados nos Municípios. 4 As Forças Armadas são compostas pela Marinha, Exército e Aeronáutica e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativas de qualquer destes, da lei e da ordem 5 é o que reza o artigo 142 da Constituição Federal. Dessa leitura extraímos que o papel das Forças Armadas não está voltado à realização da segurança pública, nem à execução de atividades que seriam típicas das forças policiais elencadas no artigo 144 da Constituição Federal e que, atuação nessa área, pode ocorrer em situação excepcional e temporária, dentro da concepção de atuação para garantia da lei e da ordem. No presente trabalho pretendemos avaliar, à luz da legislação e da doutrina jurídica, se o emprego das Forças Armadas em situações não excepcionais, em missões de segurança pública, na realização de ações típicas das forças policiais, possui lastro legal; se pode caracterizar desvirtuamento de função com potencial reflexo negativo à missão principal das Forças Armadas e se existe a possibilidade de uso político desse emprego. Almejamos aferir, sob o mesmo prisma, se na faixa de fronteira existe situação diferenciada que recomende, por força do princípio da eficiência 6 e considerando o contexto do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON), o emprego das Forças Armadas com poder de polícia para atuar ostensivamente no combate direto aos delitos transfronteiriços, inclusive isoladamente. Não constitui objeto deste trabalho o aprofundamento na análise jurídica e doutrinaria do emprego das Forças Armadas em situações claras de nãonormalidade institucional e que implicam decretação de exceção: Intervenção Federal, Estado de Sítio e ou de Defesa. Nosso estudo limita-se às situações de emprego das Forças Armadas em missão de garantia da lei e da ordem e segurança pública em conjunturas afirmativas da normalidade institucional, nestas incluindo o emprego das Forças na faixa de fronteira. Inicialmente, abordaremos o poder de polícia e seus limites. Passaremos ao estudo das expressões segurança pública e defesa para então ingressarmos na 4 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. 1988, Artigos 34 e BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. 1988, Artigo BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. 1988, Artigo 37.

11 9 verificação da legislação e doutrina jurídica referente à competência e missão constitucional dos órgãos de segurança pública e das Forças Armadas; destas, inclusive nas constituições ao longo do tempo. Seguiremos com a análise mais específica em relação ao seu emprego nas áreas de atribuição das policias estaduais em operações de garantia da garantia da lei e da ordem, assim como a realidade da insuficiência do combate à criminalidade e da possibilidade de uso político do emprego das Forças Armadas. Em último plano procederemos à análise da situação peculiar da faixa de fronteira terrestre brasileira, dos interesses e necessidades presentes e possibilidade de atuações integradas no contexto do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras SISFRON sob a ótica do principio da eficiência e apresentaremos as conclusões a que chegamos.

12 10 2 DO PODER DE POLÍCIA O ser humano, mesmo vivendo isoladamente, constantemente precisa ou deseja algo maior para seu conforto ou comodidade, tais como alimentos, roupas, ferramentas, companhia, abrigo e proteção. Vivendo em sociedade de igual forma continua precisando desses itens e de outros identificados como de interesse não individuais, mas do grupo social em que convive, tais como estradas, escolas, hospitais e segurança. Entretanto, qualquer ação, seja individual ou coletiva, embora tenha por escopo a satisfação de necessidades, realização de interesses e alcance de objetivos, pode trazer implicações no direito alheio, ensejando ocorrência de conflitos. Há necessidades que não estão afetas apenas a alguns grupos, mas a uma coletividade indeterminada, cujo atendimento nem sempre é possível ser provido apenas por ações e custeios individuais ou de grupos, sendo necessário para tanto que se tenha uma organização que receba poderes para agir de modo, atendê-las. Essa organização é o Estado quem detendo vários poderes para tanto, deve agir de modo a atender as necessidades públicas, fazendo-o através da administração dos serviços públicos, é o que diz Luiz Celso de Barros(1986) 7. Cabe ao Estado, através de seus órgãos, instituições e serviços competentes, ajudar, controlar, disciplinar, regular as atuações individuais ou coletivas, interferindo na vida dos administrados, limitando o uso, gozo e disposição da propriedade e das liberdades, fazendo-as convergir para o bem comum, de modo que sejam garantidos a todos o exercício do direito individual, sem prejuízo do direito alheio, proporcionando a existência da harmonia e da paz social, que se resume na chamada ordem pública. O instrumento que confere aos administradores poder para essa ação estatal é o poder de polícia. Segundo Hely Lopes Meirelles (1999) o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do direito individual 8. Por esse mecanismo o Estado interfere no campo de domínio particular, limita ou mesmo impede atividade que se revele nociva ou inconveniente ao bem estar geral, tratando-se de direito, não o elimina, apenas disciplina formas de 7 BARROS, Luiz Celso. Ciência das Finanças. Jalovi. Bauru: p MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p.115.

13 seu exercício. O Código Tributário Nacional nos apresenta a definição legal do poder de polícia nos seguintes termos: Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de ). Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder Segundo Moreira (2011) não se confunde o poder de polícia com a atividade de segurança pública. O poder de polícia é a atividade administrativa, consistente no poder de restringir e condicionar o exercício dos direitos individuais em nome do interesse coletivo, sendo este exercido por todos os órgãos da Administração Pública, obedecendo às normas de caráter administrativos 10.Assim, quando o poder público municipal expede um ato administrativo estabelecendo que nos finais de semana fica proibido o trânsito de veículos em determinada rua, isso em prol do lazer da sociedade e benefício de todos, está fazendo uso do poder de polícia. Já a atividade policial ou atividade de segurança pública é exercida pelos órgãos enumerados no art. 144 da Constituição: polícias federal, rodoviária federal, ferroviária federal, militar e civil, que possuem atribuições restritas e que, além da submissão às normas administrativas, devem obediência às normas penais e processuais penais, estando suas ações subordinadas ao Poder Judiciário e ao controle do Ministério Público. Claro que o ideal seria que todos obedecessem às regras estabelecidas no interesse da coletividade, mas isso não ocorre, daí a importância das instituições policiais que tem por função precípua fazer cumprir as normas legais, podendo inclusive valer-se de força física para, em nome do Estado, reprimir o infrator. Se não fosse desse modo, as normas perderiam a sua razão de existir, pois se o Estado não contasse com instituições policiais capazes de fazer valer o seu poder de polícia 9 BRASIL, Lei nº 5.172, de 25/10/1966, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em:< Acesso em: maio/ MOREIRA, Alexandre Magno Fernandes. Poder de Polícia Disponível em: Acesso em: 24/jul/2012.

14 12 normativo, a norma ficaria esvaziada, igual a um corpo sem alma, comprometendo o convívio social (OLIVEIRA, 2008). 11 O ordenamento jurídico é que determina quem poderá exercer o poder de polícia. Para que a atuação do agente público no exercício do poder de polícia seja legítima, é necessário que este seja legalmente competente e atue dentro dos limites estabelecidos pela lei, inclusive quanto à observância do devido processo legal e, mesmo se tratando de atividade discricionária, que o exerça sem abuso ou desvio de poder. A Constituição Federal, de modo geral estabelece as competências para o exercício do poder de polícia. As funções atribuídas ao Estado são múltiplas e em relação a cada uma delas, confere poderes aos serviços públicos para execução de seus fins, ou seja, promover atendimento das necessidades públicas. No campo da segurança pública, para cumprir sua missão o Estado deve manter organizadas forças que estejam voltadas para a preservação da ordem pública suficiente para proporcionar ao administrado, dentro dos limites da lei, a situação necessária ao desenvolvimento de suas atividades e convivência com os demais integrantes da sociedade. Qualquer atuação de qualquer Agente Público deve obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio da eficiência é aquele que orienta o agente público a obter os melhores benefícios, os melhores resultados, com o menor custo possível e encontra-se inserido nesse rol por força do disposto no art. 37, caput, da Constituição Federal OLIVEIRA, Fernando José Aguiar. Artigo: Poder de polícia não se restringe a instituições policiais Consultor Jurídico. Disponível em: < 06/poder_policia_nao_resume_instituicao_policial?imprimir=1> Acesso em: 30 jul UNESP, Paulo Tadeu Rodrigues. Dissertação: Responsabilidade do Estado por atos das Forças Policiais. Disponívelem:< df>. Acessado em: 20 jun

15 13 3 SEGURANÇA PÚBLICA E DEFESA NACIONAL 3.1 SEGURANÇA PÚBLICA Segundo Câmara (2000), segurança não é algo concreto, é apenas um estado de espírito, uma sensação resultante das informações captadas pelos sentidos e informadas ao cérebro. Como uma sensação, um sentimento, pode sofrer influência de fatores de diversas formas e origens e não é algo que possa ser medido com exatidão, uma vez que resulta, em última análise, em sensações que balizam um estado de espírito 13. Segundo o Manual Básico da Escola Superior de Guerra Volume I Elementos Fundamentais (2009), segurança é a sensação de garantia necessária e indispensável a uma sociedade e a cada um de seus integrantes, contra ameaças de qualquer natureza 14. Por essa leitura verificamos que basta a ocorrência de estímulo suficiente para provocar sentimento de ausência de proteção, de vivência de situação de risco pessoal ou de perigo, seja ela real ou imaginária, para que tenhamos caracterizada uma situação de insegurança. Assim, concordamos com os ensinamentos de Câmara (2000) na afirmativa de que tudo o que puder ameaçar a tranquilidade do homem, individualmente ou coletivamente, que em sua visão tenha potencial de dificultar ou impedir sua proteção e causar-lhe temor ou desconforto, são fontes geradoras de conflitos e constituem razões de insegurança. Segundo o Manual Básico da Escola Superior de Guerra Volume I Elementos Fundamentais (2009), as chamadas razões de insegurança podem assumir várias modalidades, resultantes de fontes diversas: Elas podem assumir várias modalidades. Resultam, às vezes, da escassez de recursos essenciais à satisfação de necessidades básicas da população. Podem provir, também, da falta de compatibilização entre as demandas de setores sociais que desejam incentivos diversos e o seu atendimento, bem como de distorções políticas e psicossociais que impedem a participação de segmentos da sociedade no processo político global e na evolução cultural. Essas razões de insegurança pode, ainda, resultar de ameaças à soberania, à integridade patrimonial ou territorial da Nação. Por vezes, assumem formas bastante sutis como, por exemplo, aquelas advindas da intromissão indevida de culturas externas que agridem a identidade cultural 13 CÂMARA, Paulo Sette. Polícia e Segurança Pública. Defesa Social e Segurança Pública, Porto Alegre, 2000, Disponível em: < Acesso em: jun BRASIL. ESG Escola Superior de Guerra Manual Básico: Elementos Fundamentais. Rio de Janeiro. 2009, p. 59.

16 nacional (Manual Básico da Escola Superior de Guerra Volume I Elementos Fundamentais (2009. p. 59). O mesmo manual desdobra a segurança em níveis: individual, comunitário, nacional e coletivo 15, levando em consideração a abrangência e responsabilidade de todos em relação aos atos e medidas adotadas no trato dos fatores perturbadores para obter ou manter as condições que proporcionam estado adequado de segurança. A conceituação de segurança pública abrange a segurança do homem como ser individual e ser social. Entretanto, a insegurança individual, assim como a social podem atingir níveis de generalização e gravidade tal que pode colocar em risco os objetivos fundamentais, transformando-se em importantes fatores de instabilidade para a nação e, nesse caso, é considerada fragilizadora da segurança nacional. As instituições responsáveis pela execução das atividades de Segurança Pública atuam no sentido de inibir, neutralizar ou reprimir a prática de atos antissociais, mediante aplicação do poder de polícia, assegurando a proteção coletiva e, por extensão, dos bens e serviços públicos e, individual e comunitário abrangem os níveis Já a conceituação de segurança coletiva esta relacionada à ideia de poder da nação e da possibilidade de seu fortalecimento através de apoios estabelecidos com outras nações, tendo por escopo a mitigação de áreas de possíveis atritos e uma ampliação das possibilidades de alcance e preservação de objetivos de interesse comuns. 3.2 DEFESA NACIONAL Conforme vimos no último parágrafo a conceituação de segurança nacional e coletiva vão além dos níveis individual e social, pois considera também as ameaças oriundas do ambiente externo à nação e aquelas relacionadas à preservação dos Objetivos Fundamentais do Estado. Enquanto a segurança pública é mantida mediante aplicação do poder de polícia, uma pequena parcela do poder 15 BRASIL. ESG Escola Superior de Guerra Manual Básico: Elementos Fundamentais. Rio de Janeiro. 2009, p CÂMARA, Paulo Sette. Polícia e Segurança Pública. Defesa Social e Segurança Pública, Belém do Pará, 2000, Disponível em: < Acesso em: 17 jun

17 15 nacional, a segurança nacional envolve a aplicação plena do poder nacional, como um todo. Conforme o Manual Básico da Escola Superior de Guerra Volume I Elementos Fundamentais (2009) a defesa se localiza no trato das ameaças à segurança nacional e abrange todo o universo antagônico, onde ocorrem atitudes que são ou poderão ser lesivas aos Objetivos Fundamentais. As ameaças podem se constituir em antagonismos de origem externa e demandam acompanhamento constante do ambiente internacional. As medidas adotadas serão preventivas ou coercitivas, em diferentes graus e níveis, com ênfase na Expressão Militar. Assim se desenvolve a conceituação apresentada: Defesa Nacional é o conjunto de atitudes, medidas e ações do Estado, com ênfase na Expressão Militar, para defesa do território, da soberania e dos interesses nacional contra ameaças preponderantemente externas, potencias e manifestas. 17 A segurança coletiva é proporcionada por ações que se incluem em um sistema de defesa fortalecido pelo apoio de outro Estado ou grupo de Estados em conjugação de interesses, viabilizando atuação de modo a afastar as agressões mitigadoras da segurança nacional dos participantes, resultando no aumento de suas capacidades dissuasórias. 17 BRASIL. ESG Escola Superior de Guerra Manual Básico: Elementos Fundamentais. Rio de Janeiro. 2009, p. 64.

18 16 4 MISSÃO CONSTITUCIONAL DOS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA A Constituição Federal de 1988 estabeleceu como direitos fundamentais de todos brasileiros o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade 18 sendo que o constituinte elevou o tema segurança ao nível constitucional. Assim, a missão dos órgãos de segurança pública encontra-se delineada no artigo 144 da Constituição Federal. Esse dispositivo integra o Capítulo III que, por sua vez, finaliza o assunto que é objeto do Título V e que trata da Da Defesa do Estado e Das Instituições Democráticas". Conforme comando constitucional, a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos e que é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. A própria constituição relacionou os órgãos encarregados dessa missão: no âmbito federal, a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal e no âmbito estadual, as policias civis, militares e corpos de bombeiros militares 19. Destaca-se que deste rol não constam as Forças Armadas. Segundo estabelecido constitucionalmente, a atividade de polícia ostensiva deve ser desempenhada pelas polícias militares estaduais (Artigo 144 5º da CF). O patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais deve ser realizado, respectivamente, pela Polícia Rodoviária Federal e pela Polícia Ferroviária Federal, (Artigo 144, ª 2º e 3º). A polícia ostensiva é aquela que exerce suas funções atuando de modo amplamente visível e de modo que se obtenha o efeito preventivo inibidor da pratica de infrações; opera normalmente com policiais fardados, dotados de equipamentos e recursos que possibilitam ampla percepção de suas presenças nas áreas de atuação induzindo ao observador entendimento de repressão pronta e imediata na hipótese de eventual prática de conduta com potencial ofensivo à ordem pública ou a paz social, provocando efeito dissuasório inibidor de condutas contrárias à ordem, ao tempo em que atua de modo imediato, repressivamente, em relação às infrações verificadas BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil.1988, Artigo 5º, caput. 19 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. 988, Artigo UNESP. ROSA, Paulo Tadeu Rodrigues. Responsabilidade do Estado por Atos das Forças Policiais. Franca Disponível

19 Desse modo, quando as polícias militares estaduais ou policia rodoviária federal realizam vistorias em veículos que circulam por vias públicas, exercem poder de polícia preventivo, eis que, mesmo sem o conhecimento efetivo da ocorrência de algum delito, nos limites da lei, restringem liberdades individuais em prol do interesse maior, coibir a ocorrência da infração. Ocorrendo o delito, cabe à polícia judiciária, por meio da investigação policial, apurar a realidade dos fatos. A investigação policial é realizada pelas polícias civis dos estados e pela polícia federal no âmbito federal, sendo conduzida no bojo do inquérito policial, de modo autônomo e obedecendo as regras do código de processo penal brasileiro, sob controle externo do ministério público e tendo por fim último a coleta de provas da materialidade da ocorrência do delito e de sua autoria, ensejando futura responsabilização do infrator, pelo Estado. O texto constitucional prevê que apenas na condição de excepcionalidade e para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social, ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional, pode o Presidente da República, lastreado nos termos do artigo 136 da Constituição Federal, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa, impondo restrição de diversos direitos 21. Ainda, na hipótese de comprovada ineficácia dessa medida, poderá, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio, restringindo ainda mais os direitos de comunicações, liberdade e propriedade. O esforço do constituinte ao relacionar os órgãos responsáveis pelo exercício da atividade de segurança pública não foi suficiente para impedir a ocorrência de confrontos e divergências jurídicas doutrinárias, dentre elas o tema aqui em estudo, qual seja o emprego das Forças Armadas na execução de atividades típicas das forças policiais. Diz o texto constitucional: Art A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I polícia federal; II polícia rodoviária federal; 17 em:< >. Acesso em: 21 jun BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, Artigo 136 e seus parágrafos.

20 III polícia ferroviária federal IV polícias civis V polícias militares e corpos de bombeiros militares. 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:... II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.... 3º A policia rodoviária federal...destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federal;... 4º às polícias civis..., incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares; 5º Ás polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública... 6º As polícias militares [...], forças auxiliares e reserva do Exército O foco de nosso estudo estará voltado para a segurança nas fronteiras. Da leitura do texto reproduzido resta cristalino que compete à Polícia Federal exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União e que o policiamento ostensivo e preventivo pela manutenção da ordem pública é atribuição das polícias militares dos respectivos Estados da Federação. Veremos adiante que a União não dispõe de uma polícia ostensiva para atuar nos moldes das polícias militares estaduais no patrulhamento ostensivo preventivo. A exclusividade confiada à Polícia Federal na condição de polícia judiciária da união constitui um limitador das atividades em relação às polícias judiciárias dos estados e traduz que o legislador, com essa medida, pretendeu delimitar as áreas de atuação da Polícia Federal e Policiais Civis. Observamos que o inciso III do artigo 144 da Constituição Federal de 1988 atribui à Polícia Federal o exercício das funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras, o que demonstra de modo inequívoco sua atribuição para atuação na área de fronteira na prevenção e repressão ao tráfico ilícito de entorpecente e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência. 22 BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil, 1988, Artigo 144 e seus parágrafos.

21 PRESENÇA E ATUAÇÃO DA POLÍCIA FEDERAL O relatório de gestão apresentado pelo Departamento de Polícia Federal aos órgãos de controle interno, pertinente ao exercício 2011, serve para dimensionar a presença e a atuação da Polícia Federal no Brasil e no exterior. Segundo o relatório mencionado a Polícia Federal está presente em todos os estados brasileiros através de 27 Superintendências instaladas nas respectivas capitais, 97 Delegacia sem municípios de importância estratégica, 15 Delegacias Especiais de policiamento marítimo, fluvial e lacustre e 18 Postos Avançados. Também se faz presente no exterior com 10 Escritórios de Ligação sediados na Argentina, Canadá, Colômbia, EUA, França, Guiana, França, Guiné Bissau, Inglaterra e Japão, 12 Adidâncias policiais sediadas na África do Sul, Argentina, Bolívia, Colômbia, Paraguai, Uruguai, Suriname, França, Portugal, Itália, Estados Unidos e Peru. 23 Do mesmo relatório consta a Demonstração da força de trabalho à disposição da unidade jurisdicionada sendo consignado o quantitativo de Servidores, situação apurada em 31/12/2011 e, em outro trecho, são elencadas as atribuições da Polícia Federal nos seguintes termos: Mais especificamente a Polícia Federal deve apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; e exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (art. 144, Parágrafo 1º, inciso I, Constituição Federal). Dessa forma, a Polícia Federal apura os crimes contra o meio ambiente, contra a ordem tributária, contra o Sistema Financeiro de Habitação, contra a Previdência Social, contra os serviços postais, contra a organização do trabalho, contra os índios, contra os direitos humanos, os crimes eleitorais, de genocídio, de tráfico ilícito de drogas, dentre outros. Cabe, ainda, à Polícia Federal as seguintes atribuições: Controle Migratório (Lei nº6.815/ Estatuto do Estrangeiro), Controle de Armas (Lei nº /2003 -SINARM);Controle de Empresas de Segurança Privada (Lei nº 7.102/1983 e Lei nº 9.017/1995); Controle de Precursores Químicos - que possam ser utilizados no preparo de substâncias entorpecentes (Lei nº /2001); Segurança de Dignitários - oficiais e autoridades estrangeiras (Lei nº 4.483/1964); Identificação Criminal e Civil (Lei nº 4.483/1964); 23 BRASIL. Departamento de Polícia Federal. Prestação de contas ordinária anual relatório de gestão do exercício de Disponível em: < Acesso em: 01/08/2012.

22 Segurança ao Patrimônio da União coibindo turbação ou esbulho possessório (Lei nº /2003), Serviço de Estatística Criminal (Código de Processo Penal), Controle de Conflitos Fundiários (Decreto nº 5.834/2004), Representação Externa INTERPOL (Lei nº 4.483/1964), e de Proteção à Testemunhas (Lei 9.807/1999). Verificamos que o rol de atividades e atribuições do órgão é bastante extenso e em análise sumária do relatório parcialmente reproduzido, é possível inferir desproporcionalidade entre meios disponibilizados para execução e tarefas a serem cumpridas, o que nos permite afirmar a insuficiência de recursos e investimentos essenciais ao desempenho das missões. A título de exemplo e confirmando essa tese, destacamos o trecho relativo às fronteiras, conforme item do Relatório de Atividades 1º Trimestre de 2012 da Auditoria do Tribunal de Contas da União, realizada no Sistema Nacional de Políticas Públicas Sobre Drogas (SISNAD) a respeito da avaliação das ações de repressão ao tráfico de drogas na fronteira do País, verifica-se a constatação de deficiências de infraestrutura e carência de equipamentos nas delegacias da Polícia Federal da região de fronteira, demonstrando clara insuficiência de recursos e meios para fazer frente às atividades afetas a esta Polícia Judiciária da União. (...) O Tribunal realizou auditoria para avaliar as principais ações de Governo na repressão ao tráfico ilícito de drogas. No que se refere a essas ações, o principal objeto de análise do trabalho foi a Polícia Federal, tendo em vista a competência constitucional que lhe é atribuída de exercer a função de polícia de fronteira principal fonte de entrada de drogas ilícitas no território nacional. A fiscalização do TCU constatou quantidade insuficiente de policiais na região de fronteira, alta rotatividade de policiais nessas unidades, problemas de infraestrutura nas delegacias, carência de equipamentos e de capacitação, bem como a pouca interação entre as forças policiais. (...) A auditoria verificou que em Ponta Porã /MS as condições de trabalho oferecidas aos servidores são muito ruins, tendo sido observados pontos de alagamento, infiltrações e goteiras, além do comprometimento de instalações elétricas, com sérios riscos de acidentes. O relatório também mostra que em Tabatinga/AM, onde o combate é feito basicamente nos rios, a delegacia não possui embarcações em condições adequadas e compatíveis com as necessidades do trabalho. Além dos problemas de infraestrutura, a fiscalização revelou que faltam equipamentos importantes para o trabalho de repressão ao tráfico de drogas, como binóculos de visão noturna, rastreadores, caminhonetes com tração nas quatro rodas, coletes balísticos e aparelhos de comunicação via satélite. Verificou-se, também, que a insuficiência de coletes balísticos e de aparelhos de comunicação via satélite comprometem a segurança dos policiais. O TCU recomendou ao Departamento de Polícia Federal (DPF) que proporcione a infraestrutura necessária para as delegacias de fronteira, bem como que realize estudo para levantar essas necessidades de infraestrutura e equipamentos das unidades de fronteira com a finalidade de garantir a efetividade e a tempestividade das ações, além da segurança dos 20

23 policiais.(acórdão nº 360/Plenário, de , TC nº / e TC nº /2010-7, Relator: Ministro Aroldo Cedraz, Unidade Técnica: Seprog) INEXISTÊNCIA DE UMA POLÍCIA FEDERAL OSTENSIVA. A atuação da Polícia Federal na condição de polícia judiciária e investigativa da União ocorre nos moldes das atuações das polícias civis dos estados, no exercício das funções de polícia judiciária e apuração das infrações penais e não se confunde com o papel exercido pelas polícias militares estaduais. As policiais militares estaduais, conforme antes abordado, são responsáveis pelo patrulhamento ostensivo e operam no exercício poder de polícia preventivo de modo a inibir a prática de infrações, atuando normalmente de modo amplamente visível, com policiais fardados e utilizando recursos que traduzem ação repressiva imediata diante de eventual hipótese de infração, coibindo desse modo, desde o seu nascedouro, ações que potencialmente lesivas à ordem pública. No âmbito federal, a exceção da polícia rodoviária federal e da polícia ferroviária federal, não existe previsão constitucional de uma polícia específica para o policiamento preventivo ostensivo de manutenção da ordem pública nos moldes das policiais militares estaduais. É possível deduzir que essa ausência de previsão constitucional para uma polícia federal ostensiva, deu-se em razão do legislador constituinte ter levado em conta a autonomia dos entes federados e distribuição de responsabilidades e competências. Aos Estados da federação compete à garantia da segurança pública e no pacto federativo, a regra constitucionalmente estabelecida, é a de não intervenção da União Federal nos Estados e Municípios. A tese é igualmente ratificada pela regra que estabelece a possibilidade do emprego das Forças Armada sem ações de garantia da lei e da ordem somente em situações excepcionais, em locais restritos e determinados, em resposta às ameaças que violam a ordem jurídica estabelecida e garantia dos poderes constituídos, ou seja, em situações que fogem à rotina da normalidade. 24 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Relatório Anual de Atividades: 2011 / Tribunal de Contas da União. Brasília: TCU, Secretaria de Planejamento e Gestão, Disponível em: < Acesso em: 21/08/2012.

24 22 No ano de 2004 foi criada a Força Nacional de Segurança Pública (FNSP). Porém esta, na realidade, não se trata de composição de uma força policial propriamente dita, mas de um programa de cooperação federativa que agrupa policiais e bombeiros oriundos dos Estados e do Distrito Federal por indicação das respectivas unidades da federação. A adesão a esse programa é voluntaria e o efetivo composto destina-se ao emprego em situações emergenciais e localizadas, no campo da segurança pública. A decisão pelo emprego se dá à partir do pedido oficial do governador da unidade federativa que deseja a atuação em sua área para conter atos que atentam contra a lei e a ordem e que ameacem sair do controle das forças de segurança local. A criação de tal programa revela a necessidade do preenchimento de uma lacuna entre as policias militares estaduais e as Forças Armadas com vista à atuação no policiamento ostensivo em todo território nacional. As atuações ocorrem apenas nos limites da área de responsabilidade da unidade solicitante e a composição do efetivo para esse emprego depende do deslocamento de policiais de outras unidades federadas, situação que traduz dificuldades na manutenção prolongada dos tais afastamentos e alta dependência de recursos para logística e custeio dos mesmos, o que inviabiliza atuação duradora e profícua em todo território nacional.

25 23 5 MISSÃO CONSTITUCIONAL DAS FORÇAS ARMADAS Nossas constituições sempre reservaram às Forças Armadas uma posição de destaque. Desde a primeira constituição de 1824, que criou a monarquia imperial, a missão das Forças Armadas, detém posição especial no ordenamento jurídico; foi dedicado um capítulo com seis artigos nos quais foram traçadas linhas mestras de atuação da Força Militar e da obrigação de todos os brasileiros pegarem armas, para sustentar a Independência e a integridade do Império, defendê-lo dos seus inimigos externos, ou internos. 25 Ao longo do tempo a competência das Forças Armadas não sofreu alterações significativas, seu emprego histórico sempre esteve relacionado à Defesa da Pátria em relação ao exterior e à manutenção das leis no interior Estado. Com a proclamação da República em 1889, através do Decreto nº 1, de 15 de novembro daquele ano o então governo provisório ao estabelecer a forma de Governo da Nação Brasileira República Federativa colocou sob responsabilidade dos governos dos estados federados a manutenção da ordem e da segurança pública, assim como da defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos cidadãos, mas em caráter suplementar, apesar da autonomia dos estados, estabeleceu a intervenção do Governo Provisório mediante emprego das Forças Armadas, onde a ordem pública estivesse perturbada e faltassem ao Governo local os meios eficazes para reprimir as desordens e assegurar a paz e tranquilidade públicas: Art 5º - Os Governos dos Estados federados adotarão com urgência todas as providências necessárias para a manutenção da ordem e da segurança pública, defesa e garantia da liberdade e dos direitos dos cidadãos quer nacionais quer estrangeiros. Art 6º - Em qualquer dos Estados, onde a ordem pública for perturbada e onde faltem ao Governo local meios eficazes para reprimir as desordens e assegurar a paz e tranquilidade públicas, efetuará o Governo Provisório a intervenção necessária para, com o apoio da força pública, assegurar o livre exercício dos direitos dos cidadãos e a livre ação das autoridades constituídas. 26 Juridicamente, com a edição do Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1989, a instituição do federalismo e o estabelecimento da autonomia dos Estados federados, 25 BRASIL, Constituição Política do Império do Brasil, 1824, Artigos 145 a 150, Disponível em: < Acesso em: 21 jun BRASIL. Decreto nº 1, de 15 De Novembro de Disponível em:< Acesso em: 22 jun

26 24 antes mesmo da promulgação da primeira Constituição Republicana (1891), consagrou-se a previsão da intervenção da União nos Estados membros com o emprego das Forças Armadas para recuperar a ordem pública e assegurar o livre exercício dos direitos dos cidadãos e restabelecer a livre ação das autoridades constituídas. A Constituição 1891 trouxe como preâmbulo os seguintes termos: Nós, os representantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso Constituinte, para organizar um regime livre e democrático, estabelecemos, decretamos e promulgamos a seguinte:... Pela leitura deste prólogo é possível aquilatar o espírito liberal e de representatividade desta constituição. Nesta houve a consagração da democracia, o fortalecimento da forma republicana de governo com ampliação da autonomia dos estados federados e, em seu artigo 14, ratificou-se a missão constitucional das forças armadas ao estabelecer que estas seriam destinadas à defesa da Pátria no exterior e à manutenção das leis no interior e, ainda, na segunda parte do dispositivo, deixou-se patente a obrigação de sustentar as instituições constitucionais. Os poderes legislativo, executivo e judiciário foram apontados como órgãos de soberania nacional e, no artigo 6º vedou-se a intervenção do governo federal nos negócios peculiares dos Estados, ressalvandose, porém, dentre outros motivos, a intervenção para o restabelecimento da ordem e da tranquilidade, à requisição dos respectivos Governos 27. Após a Revolução de 1930 com o término da República Velha o Brasil retornou à normalidade do sistema com a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934; nesta carta ratificou-se a diretriz de não intervenção da União a não ser em casos excepcionais, dentre elas para assegurar a observância dos princípios constitucionais e a execução das leis federais 28 e foi mantido lugar de destaque das Forças Armadas em sua missão em defender a pátria e garantir os poderes constitucionais, a lei e a ordem: Art As forças armadas são instituições nacionais permanentes, e, dentro da lei, essencialmente obedientes aos seus superiores hierárquicos. 27 BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de Artigos 6º, 14 e 15.Disponível em:< Acesso em: 22 jun BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de Artigos 12, V. Disponível em: < Acesso em: 22 jun

27 Destinam-se a defender a Pátria e garantir os Poderes constitucionais, e, ordem e a lei Houve retorno à tradição centralizadora da União, pois restou estabelecido no artigo 5º sua competência privativa para organizar a defesa, a polícia, a segurança das fronteiras, as forças armadas e ficou definida no Artigo 9º, a previsão de atuação conjunta da União e dos Estados, mediante celebração de acordos, inclusive para prevenção e repressão da criminalidade: Art 9º - É facultado à União e aos Estados celebrar acordos para a melhor coordenação e desenvolvimento dos respectivos serviços, e, especialmente, para a uniformização de leis, regras ou práticas, arrecadação de impostos, prevenção e repressão da criminalidade e permuta de informações 30. Do mesmo texto constitucional em seu artigo 167, verifica-se passo importante no processo de militarização das policias estaduais uma vez que estas foram colocadas na condição de reservas do Exército, quando mobilizadas ou a serviço da União: Art As polícias militares são consideradas reservas do Exército, e gozarão das mesmas vantagens a este atribuídas, quando mobilizadas ou a serviço da União 31. O período da República Velha (1889 a 1930) foi marcado por diversos conflitos armados: Revolta da Armada ( ); Revolução Federalista ( ); Guerra de Canudos ( );Revolta da Vacina(1904); Revolta da Chibata (1910); Guerra do Contestado ( ); Sedição de Juazeiro (1914); Greves Operárias ( ); Revolta dos Dezoito do Forte(1922); Revolução Libertadora(1923); e Revolução de , as principais. Portanto, foi o período de intensa agitação, sendo marcante a presença dos militares no poder ou da busca deste: 29 BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de Disponível em: < Acesso em: 22 jun BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de Artigo 9º.Disponível em: < Acesso em: 22 jun BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de Artigo 167.Disponível em: < Acesso em: 22 jun HISTÓRIA DO BRASIL.NET. República Velha, resumo, a política durante a República, principais momentos históricos. Disponível em:< Acesso em: 23 jun