Relativo ao artigo 16º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho

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1 Relativo ao artigo 16º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho

2 FICHA TÉCNICA Título Comentários ao esclarecimento prestado pelo ICNF (artigo 16º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho) Exercício de leitura crítica, do ponto de vista da interpretação Descrição: urbanística, sobre resposta do ICNF com esclarecimentos sobre o artigo 16º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho. Data de produção: Dezembro de 2013 Data da última atualização: 10 de janeiro de 2014 Versão: v05 Desenvolvimento e produção: GeoAtributo CIPOT, Lda. Coordenador de Projeto: N/A Equipa técnica: Ricardo Almendra Consultores: Manuel Miranda Código de documento: N/A Estado do documento: Aprovado para divulgação Código do Projeto: N/A Nome do ficheiro digital: 3_comentarios_icnf_v5 2

3 Conteúdo QUESTÕES COLOCADAS PELOS GABINETES TÉCNICOS FLORESTAIS DO DISTRITO DO PORTO... 4 ESCLARECIMENTO PRESTADO PELO DCNF-NORTE DO ICNF... 7 COMENTÁRIOS AO ESCLARECIMENTO PRESTADO PELO ICNF Questão I (Resposta ao ponto 1 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 2 do art.º 16º) Questão II (Resposta aos pontos 3.1, 3.2 e 3.3 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 3 do art.º 16º) Questão III (Resposta aos pontos 9.1 e 11 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 2 do art.º 16º) ANEXO I Disposições legais relevantes

4 QUESTÕES COLOCADAS PELOS GABINETES TÉCNICOS FLORESTAIS DO DISTRITO DO PORTO No contexto dos trabalhos que a GeoAtributo tem vindo a desenvolver com vários municípios do distrito do Porto, e em particular no que diz respeito à produção de cartografia de risco (mais especificamente no caso do incêndio florestal) e à sua integração com os diferentes instrumentos de gestão do território, tomamos conhecimento de um conjunto de questões que foram colocadas por estes ao ICNF, questões que visavam o esclarecimento do sentido, alcance e forma de aplicação do disposto no art.º 16º do DL nº 124/2006, de 28 de junho (alterado e republicado pelo DL nº 17/2009, de 14 de janeiro). Julgamos que o teor destes esclarecimentos é merecedor de apreciação e comentário pretendendo, a GeoAtributo, dar um contributo para o melhor esclarecimento de um conjunto de questões que são recorrentes no âmbito da defesa da floresta contra incêndios e do urbanismo. Assim, o conjunto de questões colocadas foram as seguintes: 1 Tendo em consideração que no n.º 2 do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, apenas se refere a construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria fora das áreas edificadas consolidadas é proibida nos terrenos classificados no PMDFCI com risco (perigosidade) de incêndio das classes alta e muito alta, será admissível a construção em terrenos abrangidos por essas classes de edificações de caráter agrícola e/ou pecuário, nomeadamente vacarias? 2 Qual o entendimento e definição a adotar relativamente ao conceito de áreas edificadas consolidadas, referenciadas no mesmo ponto e que não consta no artigo 3.º do citado diploma legal, nem na nomenclatura constante no Inventário Florestal Nacional? 3 No caso de novas edificações em espaço florestal e rural, embora a legislação refira a necessidade de se salvaguardar uma distância de 50 m à estrema da propriedade para garantir a criação de uma faixa de proteção, as indicações provenientes dos serviços do ICNF, referem que essa faixa de proteção e a respetiva largura, a contemplar em regras de edificação em espaço florestal ou rural a estabelecer no PMDFCI, reportam-se aos limites das espaços florestais confinantes ao não às estremas das propriedades. Neste sentido, pretende-se esclarecimento sobre as seguintes situações: 3.1 Quais as possíveis regras a adotar no caso de um terreno objeto de eventual pretensão, independentemente da sua ocupação ser florestal ou não, não confinar com espaços florestais? 3.2 No caso de um terreno objeto de eventual pretensão, independentemente da sua ocupação ser florestal ou não, confinando com espaço florestal, será admissível que nas regras de edificação em espaço florestal ou rural a estabelecer no PMDFCI se preveja a possibilidade de contratualização com os proprietários dos terrenos limítrofes de forma a salvaguardar a gestão de combustíveis na faixa de proteção? 4

5 3.3 Tendo em atenção que se constatam aceleradas alterações de ocupação do solo, com a transformação de áreas florestais em áreas agrícolas, a verificação da largura da faixa de proteção a observar a espaços florestais deverá ser aferida em função do referenciado na cartografia do PMDFCI ou à situação efetiva existente no momento da apresentação da pretensão? 4 Qual o procedimento a adotar na elaboração da Carta de Perigosidade em situações que o modelo matemático referencia como áreas de risco (perigosidade) das classes alta ou muito alta em terrenos sem ocupação florestal, designadamente em espaços agrícolas ocupados com culturas anuais que não apresentam risco de incêndio florestal? 5 Na elaboração da Carta de Perigosidade do PMDFCI qual deverá ser a nomenclatura de ocupação do solo a adotar para áreas que em Planos Diretores Municipais em vigor estejam classificadas com capacidade de uso do solo de urbano e/ou urbanizável? 6 Tendo em atenção os resultados práticos decorrentes do modelo matemático adotado segundo a metodologia recomendada, designadamente no que se refere à disseminação de pixels confinantes com classificações de perigosidade completamente distintas (a titulo de exemplo, um pixel referenciando perigosidade muito alta inserido numa mancha de pixels com referência de perigosidade baixa ou muito baixa ), quais os critérios de possível agregação? 7 Na aplicação do n.º 2 do art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, deverão ser consideradas todas as manchas de perigosidade alta e muito alta, resultantes do modelo matemático adotado, independentemente da sua área e forma? 8 Quais as orientações relativas aos moldes de transposição para os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares de forma a refletir a cartografia de risco (perigosidade) de incêndio florestal definidas no PMDFCI? 9 - Com a entrada em vigor dos novos Planos Diretores Municipais verifica-se a existência de áreas classificadas na Planta de Ordenamento Programação e Execução - em solo urbano não consolidado que na Planta de Condicionantes - Povoamentos Florestais Percorridos por Incêndio e Perigosidade de Incêndio Florestal - são classificadas com risco de incêndio nas classes elevado e muito elevado. De acordo com o n.º 2 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de Janeiro, nestas áreas é interdita a construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria De que forma o Plano Municipal da Defesa da Floresta Contra Incêndios, nomeadamente a carta de Perigosidade de Incêndio Florestal, poderá compatibilizar-se com a qualificação de solo definida na carta de ordenamento, para que nestas áreas não seja interdita a edificação? 10 - O Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de Junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de Janeiro define, na alínea p) número 1 do Artigo 3.º, Índice de risco espacial de incêndio florestal como a expressão numérica da probabilidade de ocorrência de incêndio. Tendo em conta que o Artigo 16.º se reporta aos terrenos 5

6 classificados nos PMDFCI com risco de incêndio das classes alta ou muito alta, este risco é a probabilidade definida no Artigo 3.º? O número 2 do Artigo 5.º refere que os critérios de classificação do risco espacial de incêndio deverão basear-se, entre outros, na informação histórica sobre a ocorrência de incêndios florestais, ocupação do solo, orografia, clima e demografia Considerando a discrepância/diferença nos conceitos abordados (probabilidade, risco e perigosidade), solicita-se esclarecimento quanto aos termos (probabilidade, perigosidade, risco ou outro, assim como a forma e os fatores concretos para o seu cálculo) se refere a interdição referida no Artigo 16.º se reporta Nos PDM terão de ser incluídas nas servidões administrativas e restrições de utilidade pública o que respeita a perigosidade de incêndio florestal Qual o procedimento a adotar no que refere à implementação de faixas de proteção para as novas edificações em solo urbano, as quais confrontam com espaços florestais. Devemos imputar o ónus ao proprietário do espaço florestal? 6

7 ESCLARECIMENTO PRESTADO PELO DCNF-NORTE DO ICNF Em resposta às questões supracitadas, o ICNF emitiu um esclarecimento relativo ao sentido, alcance e forma de aplicação do disposto no art.º 16º do DL nº 124/2006, de 28 de junho (alterado e republicado pelo DL nº 17/2009, de 14 de janeiro) com o seguinte conteúdo: 1. Na medida em que o Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, não estabelece o conceito de edificação, deve considerar-se a definição presente no Decreto- Regulamentar n.º 9/2009, de 29 de maio, que estabelece os conceitos técnicos a utilizar pelos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT). Segundo o referido decreto-regulamentar, edificação é a atividade ou resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com caráter de permanência. Considerando que urna vacaria configura aquela definição está sujeita às restrições impostas pelo n.º 2 do artigo 16.º do decreto-lei referenciado. 2. O conceito de áreas edificadas consolidadas está definido na alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto- Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro. 3./3.1 No que se refere às questões identificadas nestes pontos é entendimento do ICNF que em espaço florestal ou com ele confinante, de acordo com as definições do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, as novas edificações têm que salvaguardar na sua implantação no terreno, a garantia da distância à estrema da propriedade de uma faixa de proteção nunca inferior a 50 metros, medida a partir da alvenaria exterior da edificação. Noutros espaços rurais, que não os espaços florestais, podem ser definidas outras dimensões para a distância à extrema da propriedade, desde que esteja assegurada uma faixa de 50 m sem ocupação florestal (floresta, matos e pastagens espontâneas) As faixas de proteção às novas edificações devem estar inseridas nas propriedades de que são titulares, ou seja, em terreno pertencente ao proprietário da edificação, para que o ónus da gestão de combustível da rede secundária (n.º 2 do artigo 15.º do DL 124/2006, de 28 junho com a redação dada pelo DL n.º 17/2009, de l4 janeiro) não seja transferido para terceiros O enquadramento de questões relacionadas com o PMDFCI deverá ter em conta o aprovado neste documento, considerando que este é baseado em informação atualizada, pelo que alterações a serem significativas devem ser revistas conforme o n.º 3 do artigo 8.º do Despacho n.º 4345/20012, de 27 de março. 4. Em relação a este ponto importa clarificar que o procedimento a adotar na elaboração da carta de perigosidade deverá estar de acordo com o indicado no Guia Técnico para elaboração dos PMDFCI, assegurando que a informação de base necessária ao cálculo, incluindo a ocupação do solo, seja atualizada. 5. A classificação da ocupação do solo decorre diretamente da composição vegetal que reveste o solo. A capacidade de uso do solo e ocupação do solo são conceitos distintos, sendo a ocupação do solo um dos critérios determinantes para o cálculo da perigosidade que deverá ser aplicado a todo o espaço rural, considerando as definições do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 17/2009, 14 de janeiro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de 7

8 janeiro, excluindo os territórios artificializados, zonas húmidas e corpos de água, de acordo com o guia técnico para elaboração do PMDFCI. 6./7. A agregação de pixéis isolados circundados por outras classes de perigosidade mais representativas, pode ser considerada desde que a sua dimensão respeite os critérios estipulados no Manual Técnico do Inventário Florestal Nacional, ou seja, poderão ser agregadas nas classes adjacentes, utilizando o valor mais frequente e mais alto, áreas <5000 m2 ou com área > 5000 m2 mas com largura em toda a sua dimensão inferior a 20 m. Sendo a informação trabalhada em formato raster, os pixéis vizinhos serão todos os que estão na diagonal, horizontal e vertical. A descrição da metodologia utilizada para o cálculo da cartografia de risco, pressupostos e método utilizado para esta agregação, bem como a informação de base utilizada e respetivas fontes, devem ser referidas no respetivo caderno e integrar a informação geográfica remetida com o PMDFCI. 8. A perigosidade deve constar da planta de condicionantes nas classes de perigosidade alta e muito alta (n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 17/2009, 14 de janeiro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro). As orientações relativas à sua transposição decorrem do processo de acompanhamento da elaboração/revisão do Plano Diretor Municipal (PDM) pelo representante do ICNF na respetiva Comissão de Acompanhamento Em planeamento a classificação e qualificação do solo definida no âmbito dos IGT deve refletir a cartografia de risco (componente de perigosidade do PMDFCI) de forma a verificar-se o exposto no n.º 2 do artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 17/2009, 14 de janeiro, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, podendo as áreas de solo programado (Unidade Operativa de Planeamento e Gestão - UOPG) sobrepor áreas classificadas com perigosidade alta e muito alta desde que estejam asseguradas na regulamentação do PDM, as ações e medidas necessárias à verificação da redução de perigosidade para classes inferiores, assim como o cumprimento da Legislação em vigor em matéria de defesa da floresta contra incêndios As restrições à edificação, conforme artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, têm por base as componentes da cartografia de risco, como referido no n.º l desse artigo. A cartografia de risco, como sobejamente reconhecido e aludido na documentação técnica produzida por esta entidade desde setembro de 2006, inclui componentes como probabilidade, suscetibilidade e dano potencial. A isso mesmo se refere o n.º 2 do artigo 5.º do referido diploma, que apresenta critérios de classificação que mais não são que a concretização das componentes de probabilidade e de suscetibilidade que, em conjunto, produzem o mapa de perigosidade que esta entidade apresenta no respetivo guia técnico. Ora, face à sintética que se lê na alínea p) do n.º 1 do artigo 3.º, o artigo 5.º expande a noção aplicável a esta cartografia, na medida em que, como se reconhece tecnicamente, qualquer tipo de restrição assente exclusivamente na probabilidade, é, no mínimo, incorreta. Dessa forma, o produto cartográfico que sustenta os condicionalismos à edificação, em defesa dos interesses dos cidadãos é, naturalmente, aquele que deriva do artigo 5.º, cuja metodologia e conceitos podem encontrar-se no referido guia técnico emitido pelo ICNF e que procura evitar a instalação de valor em locais de reconhecida perigosidade, evitando desse modo, a criação de um risco A perigosidade de incêndio florestal deve ser integrada no regulamento do PDM, no capítulo de servidões administrativas e restrições de utilidade pública. 8

9 11. Em espaço florestal ou com ele confinante, segundo as definições do n.º 1 do artigo 3.º Decreto-Lei n.º 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei n.º 17/2009, de 14 de janeiro, é entendimento do ICNF que as novas edificações têm de salvaguardar na sua implantação no terreno a garantia de distância à estrema de propriedade de uma faixa de proteção nunca inferior a 50 metros medida a partir da alvenaria exterior da edificação. Considera ainda que em qualquer das categorias operativas do solo urbano efetivamente ocupadas por espaço florestal (segundo as definições já referenciadas) deve a entidade licenciadora providenciar a gestão de combustível numa faixa de largura mínima de 50 rn, garantindo que o ónus da gestão de combustível da rede secundária (n.º 2 do artigo 15.º) não seja transferido para terceiros. 9

10 COMENTÁRIOS AO ESCLARECIMENTO PRESTADO PELO ICNF (artigo 16º do Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho) Sobre o teor do esclarecimento emitido pelo ICNF relativo ao sentido, alcance e forma de aplicação do disposto no art.º 16º do DL nº 124/2006, de 28 de junho (alterado e republicado pelo DL nº 17/2009, de 14 de janeiro), existem vários aspetos merecedor de apreciação e comentário. Como enquadramento das reflexões que se seguem, convirá relembrar que, num estado de direito, todos estão obrigados a cumprir as leis em vigor de acordo com o que elas efetivamente estabelecem e não com o que cada um (pessoa individual ou entidade) eventualmente desejaria que elas dissessem. E embora os conteúdos legais, à semelhança de qualquer outro texto, sejam sujeitos a interpretação, esta não pode ser tão livre e subjetiva que permita leituras desfasadas ou mesmo inversas do que a letra da lei estabelece. Esta é aliás matéria com um enquadramento jurídico firme e duradouramente estabilizado, constando do amplamente conhecido artigo 9º do Código Civil, cuja epígrafe é precisamente "Interpretação da lei" (ver a sua transcrição integral no anexo III ao presente comentário). Aí se diz nomeadamente que "na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados" (nº 3) e que "não pode ( ) ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso" (nº 2) (sublinhados nossos). Esta diretiva legal ganha particular acuidade nos processos legislativos de alteração das normas, na medida em que este procedimento consiste em modificar apenas parcialmente as disposições vigentes, mantendo em maior ou menor extensão a sua conformação inicial, sendo que modificações "cirúrgicas" de redação só terão neste contexto sentido com um de dois objetivos: ou para adotar uma formulação mais clara do preceito em causa, sem alterar o seu sentido material, ou para precisamente alterar tal sentido ou o seu alcance. Passa-se de seguida a explicitar as reflexões e comentários suscitados pelo esclarecimento em apreço. 10

11 Questão I (Resposta ao ponto 1 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 2 do art.º 16º) A definição de edificação transcrita no esclarecimento do DCNF-Norte não merece qualquer objeção ou reserva em sede da matéria aqui abordada. Pelo contrário, é precisamente partindo da definição invocada, e assumindo-a, que se deve clarificar o alcance do preceito legal em questão (nº 2 do art.º 16º). De facto, a definição constante do Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de junho [que aliás a retoma do RJUE - art.º 2, alínea a)], fala em imóvel destinado a utilização humana de uma forma completamente geral e abstrata, sem qualquer especificação em função da respetiva forma ou do uso a nele instalar. Ou seja, a circunstância de um imóvel ser destinado a utilização humana, qualquer que seja esta, faz desse imóvel uma edificação. Consequentemente, os imóveis destinados a uma específica utilização humana, ou a um leque específico de utilizações humanas, constituirão um subconjunto dos imóveis destinados a utilização humana e, por maioria de razão, do universo de tudo quanto é considerado edificação. Ora qual foi a opção do legislador na redação deste preceito legal (nº 2 do art.º 16º)? Reza este: "A construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria fora das áreas edificadas consolidadas é proibida nos terrenos classificados nos PMDFCI com risco de incêndio das classes alta ou muito alta, sem prejuízo das infraestruturas definidas nas RDFCI" (sublinhado nosso). Constata-se assim que o legislador, tendo ao seu dispor um conceito - edificação - (integrante da terminologia oficial, como assinala o próprio esclarecimento do DCNF-Norte) que abrange o conjunto de todos os imóveis destinados a utilização humana, qualquer que seja a sua finalidade de utilização, entendeu especificar, no caso deste nº 2 do art.º 16º, que ele se aplica à "construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria fora das áreas edificadas consolidadas ( )" quando, se pretendesse referir-se a edifícios destinados a toda e qualquer utilização humana, lhe bastaria escrever "A construção de edificações fora das áreas edificadas consolidadas é proibida ( )". É o que faz o legislador logo de seguida, quando no nº 3 do mesmo artigo escreve: "As novas edificações no espaço florestal ou rural fora das áreas edificadas consolidadas têm de salvaguardar ( )", sem aqui utilizar qualquer elemento de restrição da aplicação do preceito a apenas determinados tipos de edificações, nomeadamente em função dos seus destinos de utilização. Ou seja, não se pode fazer outra leitura destes preceitos legais que não seja a de que o legislador pretende que o disposto no nº 2 se aplica, e só, às edificações para habitação, comércio, serviços e indústria, e que o disposto no nº 3 é extensivo a todas as edificações, qualquer que seja a sua utilização humana. Assim, e salvo melhor opinião, a interpretação veiculada no esclarecimento do DCNF-Norte não tem "na letra da lei um mínimo de correspondência verbal", não se conformando com o que estabelece o Código Civil como condição de validade da interpretação das normas. Questão diferente, e essa sim passível de discussão interpretativa, é a de saber qual o efetivo sentido que o legislador atribui ao termo "edificação" no contexto deste diploma (Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 17/2009, de 14 de janeiro), uma vez que não estabelece uma definição própria. É que a definição invocada, estabelecida no RJUE e a que o Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de junho, confere estatuto de terminologia a utilizar generalizadamente, tem uma abrangência muito ampla: uma vez que o 11

12 conceito integra, para além dos imóveis destinados a utilização humana, "qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência", ele inclui não só todos os edifícios, destinados ou não a utilização humana, mas também infraestruturas, torres eólicas, antenas de comunicações, postes de alta tensão, estradas, muros, etc., dado tratar-se sempre de construções "que se (incorporam) no solo com carácter de permanência". A considerar-se que foi este o sentido que o legislador pretendeu dar ao termo edificação no diploma em apreço, tal significará que o disposto no nº 3 do art.º 16º se aplica a todos os tipos de edificações, como as acima exemplificadas, e não apenas aos edifícios, impondo-se a todas esses tipos de edificações que cumpram afastamentos significativos às estremas das propriedades em que se implantam, ainda que se trate, por exemplo, de estradas ou dos próprios muros de vedação das propriedades, o que é manifestamente insustentável. A menos que, por absurdo, se defenda que a definição de edificação invocada a propósito do nº 2 já não se aplica no âmbito do nº 3, tudo aponta para que, na realidade, o legislador utilizou aqui o termo não com o significado da terminologia oficial mas no sentido restrito de edifício (com um significado semelhante à definição que o Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de junho, veio consagrar para este termo: "Um edifício é uma construção permanente, dotada de acesso independente, coberta, limitada por paredes exteriores ou paredes-meeiras que vão das fundações a cobertura, destinada a utilização humana ou a outros fins". Nesta interpretação, que parece ser a mais curial, o disposto no nº 2 do art.º 16º aplicar-se-ia na realidade à construção de edifícios para habitação, comércio, serviços e indústria fora das áreas edificadas consolidadas, e o disposto no nº 3 do mesmo artigo aplicar-se-ia a todos os novos edifícios no espaço florestal ou rural fora das áreas edificadas consolidadas. Mas, independentemente desta última questão, o que não se consegue vislumbrar é como a expressão "construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria" possa ser interpretada como o sentido de "construção de edificações" em geral. 12

13 Questão II (Resposta aos pontos 3.1, 3.2 e 3.3 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 3 do art.º 16º) Na legislação relativa ao ordenamento do território, a expressão "espaços florestais" corresponde a uma categoria (ou subcategoria) de uso do solo estabelecida através de um instrumento do planeamento territorial, ou seja, designa os polígonos de solo destinados por um plano (mais rigorosamente, um PMOT) a uso florestal. Diferentemente, o Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho (alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 17/2009, de 14 de janeiro) define espaços florestais como "os terrenos ocupados com floresta, matos e pastagens ou outras formações vegetais espontâneas, segundo os critérios definidos no Inventário Florestal Nacional" [art.º 3º, alínea f)]. Assim, no âmbito deste último diploma, os espaços florestais definem-se a partir da ocupação efetiva do solo, e abrangem não apenas as áreas em que essa ocupação resulta de deliberada ação humana, mas também outras em que tal ação não está presente, desde que a ocupação efetiva do seu solo se traduza em "matos e pastagens ou outras formações vegetais espontâneas". Daqui decorre que a delimitação espacial dos espaços florestais, enquanto categoria ou subcategoria de uso do solo estabelecida em PMOT (ou seja, áreas destinadas ao uso florestal) é estável, no sentido de que a sua configuração só se modifica através de uma ação deliberada e formal da entidade responsável pelo plano que tenha como objetivo alterar o plano nesse domínio; mas já tal não se verificará na configuração física dos espaços florestais conforme definidos no Decreto-Lei nº 124/2006 porque, mesmo sem ação humana deliberada, a qualquer momento poderão sempre espontaneamente surgir matos, pastagens ou outras formações vegetais. Na parte final do esclarecimento relativo ao ponto 3.1 diz-se que: "noutros espaços rurais, que não os espaços florestais, podem ser definidas outras dimensões para a distância à estrema da propriedade, desde que seja assegurada uma faixa de 50m sem ocupação florestal (floresta, matos e pastagens espontâneas). A questão que aqui se levanta é como pode ficar assegurado, nomeadamente pelo proprietário da edificação pretendida, que não virão a surgir floresta, matos ou pastagens espontâneas na referida faixa de 50 m? Salvo melhor opinião, só se vislumbram duas alternativas: ou a edificação afinal de contas cumpre a distância dos 50 m à estrema da propriedade, porque assim dependerá apenas do proprietário impedir que surjam as referidas formações vegetais espontâneas dentro da faixa em questão, ou os usos/ocupações do solo na parte para além da estrema até à distância de 50 m são de natureza a impedir, garantida e permanentemente, o surgimento daquelas formações vegetais (espaços públicos pavimentados, por exemplo). Na primeira hipótese, acaba por não ter aplicabilidade a flexibilização da distância à estrema admitida neste ponto do esclarecimento; se estivermos na segunda situação, não se detetam à partida razões para que tal flexibilização só seja admitida nos "espaços rurais, que não os espaços florestais": de facto, se a edificação estiver circundada, numa faixa com pelo menos 50 m de largura, por ocupações do solo que garantida e permanentemente impeçam o surgimento de formações vegetais espontâneas, não parece haver justificação para que nuns casos se exija que essas áreas integrem o prédio onde se localiza a edificação, e noutros casos se admita que essas mesmas áreas possam não integrar o referido prédio. 13

14 Questão III (Resposta aos pontos 9.1 e 11 do pedido de esclarecimento - referente ao nº 2 do art.º 16º) No pressuposto de que a definição de "áreas edificadas consolidadas" constante da alínea b) do nº 1 do art.º 3º do Decreto-Lei nº 124/2006 foi criteriosamente utilizada na delimitação das mesmas em sede de elaboração/revisão de um PDM, a generalidade do solo urbano exterior às referidas áreas consolidadas será constituída por polígonos que, embora destinados a usos urbanos, não foram ainda objeto das transformações físicas e da dotação infraestrutural imprescindíveis para que o uso urbano (e em particular a construção de edifícios) neles possa efetivamente ocorrer. Como tal, eles integrarão previsivelmente a categoria operativa de solo urbanizável, o qual, segundo as determinações legais relativas ao ordenamento do território e urbanismo, só deve ser objeto de aproveitamento urbanístico e edificatório no quadro da programação da execução do plano; por outras palavras, e em termos práticos, nestes polígonos de solo só deverá ser autorizada a construção de edifícios depois de eles terem sido devidamente urbanizados, ou seja, dotados de uma estrutura urbanística e das correspondentes infraestruturas. A ser assim, o facto de naqueles polígonos poder ocorrer a sobreposição de áreas classificadas com perigosidade alta e muito alta é desde logo não só perfeitamente plausível como terá razão de ser; mas, principalmente, a orientação plasmada no esclarecimento do DCNF-Norte quanto são ponto 9.1 não acarretará nada de especialmente gravoso, muito menos de impeditivo, para o desenvolvimento urbanístico desses polígonos, antes contribuindo para que este se concretize de forma mais ordenada, desde que se entenda que: a) A interdição estabelecida no nº 2 do art.º 16º do Decreto-Lei nº 124/2006 se dirige efetivamente, e tão só, à construção de edifícios para habitação, comércio, serviços e indústria, e não a todo o tipo de construções que se incorporem no solo com carácter de permanência; b) No leque das "ações e medidas necessárias à verificação da redução de perigosidade para classes inferiores" a regulamentar no PDM, conforme se preconiza neste ponto do esclarecimento do DCNF-Norte, podem ser incluídas as ações de urbanização (operações de estruturação urbanística com infraestruturação), uma vez que estas, pela sua natureza e abrangência espacial, conduzem àquela redução de perigosidade e, por outro lado, de acordo com os princípios e determinações relativas execução programada dos planos, só após a realização de tais ações de urbanização deve ser autorizada nestes polígonos a construção de edifícios, sejam eles destinados a habitação, comércio, serviços e indústria, ou a qualquer outra utilização; c) Só faz sentido considerar áreas classificadas com perigosidade alta e muito alta dentro da categoria operativa de solo urbanizado quando se tratar de polígonos arborizados, públicos ou privados, que sejam para manter como tal de acordo com as opções e disciplina do próprio plano, pois se, pelo contrário, tais polígonos forem destinados pelo plano a usos edificados, eles têm necessariamente dimensão para deverem estar incluídos na categoria operativa de solo urbanizável. 14

15 ANEXO I Disposições legais relevantes (sublinhados nossos) Decreto-Lei nº 124/2006, de 28 de junho, republicado pelo Decreto-Lei nº 17/2009, de 14 de janeiro Artigo 3.º - Definições 1 Para efeitos do disposto no presente decreto-lei, entende-se por: ( ) b) «Áreas edificadas consolidadas» as áreas que possuem uma estrutura consolidada ou compactação de edificados, onde se incluem as áreas urbanas consolidadas e outras áreas edificadas em solo rural classificadas deste modo pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares; ( ) f) «Espaços florestais» os terrenos ocupados com floresta, matos e pastagens ou outras formações vegetais espontâneas, segundo os critérios definidos no Inventário Florestal Nacional; g) «Espaços rurais» os espaços florestais e terrenos agrícolas; ( ) Artigo 16.º - Condicionalismos à edificação 1 A classificação e qualificação do solo definida no âmbito dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares deve refletir a cartografia de risco de incêndio, que respeita a zonagem do continente e as zonas críticas definidas respetivamente nos artigos 5.º e 6.º, e que consta nos PMDFCI. 2 A construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria fora das áreas edificadas consolidadas é proibida nos terrenos classificados nos PMDFCI com risco de incêndio das classes alta ou muito alta, sem prejuízo das infraestruturas definidas nas RDFCI. 3 As novas edificações no espaço florestal ou rural fora das áreas edificadas consolidadas têm de salvaguardar, na sua implantação no terreno, as regras definidas no PMDFCI respetivo ou, se este não existir, a garantia de distância à estrema da propriedade de uma faixa de proteção nunca inferior a 50 m e a adoção de medidas especiais relativas à resistência do edifício à passagem do fogo e à contenção de possíveis fontes de ignição de incêndios no edifício e respetivos acessos. Redação original do DL nº 124/2006, de 28 de junho: ( ) 2 A construção de edificações para habitação, comércio, serviços e indústria é interdita nos terrenos classificados nos PMDFCI com risco de incêndio elevado ou muito elevado, sem prejuízo das infraestruturas definidas nas redes regionais de defesa da floresta contra incêndios. 3 As novas edificações no espaço florestal ou rural têm de salvaguardar, na sua implantação no terreno, a garantia de distância à estrema da propriedade de uma faixa de proteção nunca inferior a 50 m e a adoção de medidas especiais relativas à resistência do edifício, à passagem do fogo e à contenção de possíveis fontes de ignição de incêndios no edifício e respetivos acessos.

16 Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação - RJUE (DL nº 555/99, de 16 de dezembro, republicado pelo DL nº 26/2010, de 30 de março e alterado pela Lei nº 28/2010, de 2 de setembro) Artigo 2.º - Definições Para efeitos do presente diploma, entende-se por: a) «Edificação» a atividade ou o resultado da construção, reconstrução, ampliação, alteração ou conservação de um imóvel destinado a utilização humana, bem como de qualquer outra construção que se incorpore no solo com carácter de permanência; [Definição retomada pelo Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de maio] ( ) j) «Operações urbanísticas» as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água; [Definição retomada pelo Decreto Regulamentar nº 9/2009, de 29 de maio] ( ) Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT (DL nº 380/99, de 22 de setembro, republicado pelo DL nº 46/2009, de 20 de fevereiro) Artigo 72.º - Classificação 1 A classificação do solo determina o destino básico dos terrenos, assentando na distinção fundamental entre solo rural e solo urbano. 2 Para os efeitos do presente diploma, entende-se por: a) Solo rural, aquele para o qual é reconhecida vocação para as atividades agrícolas, pecuárias, florestais ou minerais, assim como o que integra os espaços naturais de proteção ou de lazer, ou que seja ocupado por infra - estruturas que não lhe confiram o estatuto de solo urbano; b) Solo urbano, aquele para o qual é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanização seja programada, constituindo o seu todo o perímetro urbano. ( ) Artigo 73.º - Qualificação 1 A qualificação do solo, atenta a sua classificação básica, regula o aproveitamento do mesmo em função da utilização dominante que nele pode ser instalada ou desenvolvida, fixando os respetivos uso e, quando admissível, edificabilidade. 2 A qualificação do solo rural processa-se através da integração nas seguintes categorias: a) Espaços agrícolas ou florestais afetos à produção ou à conservação; b) Espaços de exploração mineira; c) Espaços afetos a atividades industriais diretamente ligadas às utilizações referidas nas alíneas anteriores; d) Espaços naturais; e) Espaços destinados a infraestruturas ou a outros tipos de ocupação humana que não impliquem a classificação como solo urbano, designadamente permitindo usos múltiplos atividades compatíveis com espaços agrícolas, florestais ou naturais. ( )

17 Código Civil Artigo 9.º - Interpretação da lei 1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada. 2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. 3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

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