O SI STEMA CONSTITUCI ONAL ORÇAMENTÁRI O P arte 2 P RINCÍ PI OS ORÇAMENTÁRI OS CONSTI TUCI ONAIS

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1 O SI STEMA CONSTITUCI ONAL ORÇAMENTÁRI O P arte 2 P RINCÍ PI OS ORÇAMENTÁRI OS CONSTI TUCI ONAIS Antonio Henrique Lindemberg w w w.editoraferreira.com.br P rincípio da Exclusividade: Este princípio, cuja origem é encontrada na primeira Constituição Republicana, alterada pela EC de 1926, é estabelecido de forma expressa no art. 165, 8º da Constituição Federal de 1988, nos seguintes termos: Art. 165, 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Conforme nos relata José Afonso da Silva 1, este princípio decorreu do abuso cometido na Republica Velha, onde os parlamentares apresentavam emendas à proposta de lei orçamentária encaminhada pelo executivo, cujas matérias eram alheias ao direito financeiro, assim, surge o principio da exclusividade com o objetivo de impedir que normas concernentes a outros ramos do direito sejam introduzidas nas leis orçamentárias. P rincípio da anualidade: Em conformidade com o principio da anualidade, também denominado de principio da periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir se sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina se exercício financeiro, que, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº /64 coincide com o ano civil: de 01 de janeiro a 31 de dezembro. Assim, deverão ser previstas receitas e autorizadas despesas para um determinado período, ou seja, para o período correspondente ao exercício financeiro. É importante salientar que o art. 167, 1º dispõe, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Portanto, verificamos que poderão ser previstos investimentos no plano plurianual, o qual, com efeito, ultrapassa o período de um exercício financeiro, pois no Plano Plurianual se estabelecem as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. No entanto, podemos afirmar que as metas, programas e despesas de capital previstas no plano plurianual não ofendem o principio da anualidade, haja vista que para a sua execução necessário se faz a previsão, ano a ano, no orçamento anual, pois o Plano Plurianual não é operativo 1 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo: Editora Malheiros p.719 1

2 por si só, precisa de um instrumento executor de suas previsões, que, neste caso, é o orçamento anual. P rincípio da Unidade: Segundo este princípio, na sua forma clássica, o orçamento deverá ser uno, ou seja, deve existir um único orçamento (previsão de receitas e autorização de despesas) para um exercício financeiro, visando se com isto eliminar a existência de orçamentos paralelos. Assim estabelecia a Constituição de 1946 em seu art. 73, Art. 73 O orçamento será uno, incorporando se à receita, obrigatoriamente, todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo se discriminadamente na despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos. No entanto, com surgimento do Estado social de direito, o Estado ampliou suas tarefas, fazendo com que este princípio tornasse impossível de ser cumprido, em decorrência da especialização das tarefas estatais. Igualmente, consoante nos aponta José Afonso da Silva, em vez da unidade formal, ou seja, um único documento de previsão de receitas e despesas de todos os órgãos, postula se a existência de uma unidade relativa ao sistema de planejamento/programa, ou seja, a necessidade de que todos os órgãos se fundamentem em uma única política orçamentária, sejam estruturados uniformemente e se ajustem a um método único 2. Concluindo, podemos observar a incidência desta nova orientação do principio da unidade no texto constitucional de 1988, onde, no art. 165, 1º a 5º, verifica se a vinculação do orçamento público aos planos de governo, e, especialmente no art. 165, 5º, onde se previu a existência de uma lei orçamentária única que, no entanto, possui três orçamentos, a saber, o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da seguridade social. Entretanto, o fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo. P rincipio da Universalidade: Segundo as diretrizes deste princípio, o orçamento deve agregar todas as receitas e despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes, fundos e órgãos. P rincípio da Legalidade: O Orçamento é objeto de uma lei específica, e como tal, deve cumprir a formalidade prevista para o seu processo de elaboração legislativa. Assim, verificamos que o Presidente da Republica detem a iniciativa exclusiva para o estabelecimento do Plano Plurianual, a Lei de diretrizes orçamentárias e orçamento anual (CF, art. 165). Após a iniciativa serão estes instrumentos normativos 2 SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo: Editora Malheiros p.723 2

3 encaminhados à Câmara dos Deputados (Casa inicial) e posteriormente ao Senado Federal (Casa revisora), e, após a deliberação legislativa encaminhar se á para sanção do Presidente da República. P rincípio do Equilíbrio Orçamentário: Por este principio almeja se que em cada exercício financeiro o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período, para que não haja um desequilíbrio acentuado nos gastos públicos. Uma das finalidades da adoção deste princípio é a tentativa de limitar os gastos públicos sem previsão de receitas, com a finalidade de se impedir o endividamento estatal. P rincípio da P ublicidade: O Orçamento de um país quando aprovado deve sempre ser divulgado através dos veículos oficiais de comunicação deste país para conhecimento e fiscalização do povo. No Brasil, o Orçamento é publicado no Diário Oficial da União. P rincípio da não vinculação ou não afetação: Decorre da previsão constitucional contida no art. 167, IV que proíbe a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas: A repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159; A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e A prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo, o qual estabelece vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à União. A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I despesas com pessoal e encargos sociais; II serviço da dívida; III qualquer outra despesa corrente 3 não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (CF, art. 204, parágrafo único, Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de ). A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I despesas com pessoal e encargos sociais; II serviço da dívida;iii qualquer outra despesa corrente 3 Despesa corrente: São os gastos realizados pelo Estado que produzem variação negativa no patrimônio liquido, ou seja, redução do valor do ativo. As despesas correntes podem ser dividas em: (i) despesas de custeio e (ii) Transferências correntes. As despesas de custeio destinam se a manutenção dos serviços criados pela Lei orçamentária, incluindo se nestas despesas os gastos com obras de conservação e de adaptação de bens móveis. As transferências correntes são despesas orçamentárias para as quais não corresponde uma contraprestação direta de bens e serviços. São as subvenções sociais destinadas a cobrir despesas de custeio de instituições públicas ou privadas sem finalidade lucrativa. São as subvenções econômicas que se destinam a cobrir despesas de custeio de empresas publicas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril. 3

4 não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (CF, art. 204, parágrafo único, Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de ). P rocesso de elaboração das leis orçamentárias: A Constituição estabelece o processo especial de elaboração das denominadas leis orçamentárias, quais sejam, o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei de orçamento anual. I niciativa legislativa: A Constituição determina ser da competência exclusiva do Poder Executivo a iniciativa da propositura das leis orçamentárias, inclusive dos créditos adicionais, sendo que os Estados e os Municípios deverão adotar a mesma regra prevista na Constituição Federal no art. 84, XXIII c/c art.165. Neste sentido, " Competência exclusiva do P oder Executivo iniciar o processo legislativo das matérias pertinentes ao P lano P lurianual, às Diretrizes Orçamentárias e aos Orçamentos Anuais. Precedentes: ADI 103 e ADI 550." (ADI MC, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 06/ 04/ 01) Deliberação P arlamentar: Após a iniciativa do Presidente da República, a qual deverá ocorrer no prazo determinado pela lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, que, no entanto, ainda inexiste, razão pela qual deverão ser adotados os limites temporais fixados no art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a proposta será encaminhada para a comissão mista permanente de deputados e senadores que irão emitir parecer sobre as propostas encaminhadas para posterior deliberação do plenário das duas casas parlamentares do Congresso Nacional, conforme art. 166 da Constituição Federal. Merece atenção que, conforme art. 166, 5º, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Emendas aos projetos de leis orçamentárias: As emendas às leis orçamentárias serão apresentadas na comissão mista permanente, que sobre elas emitirá parecer, e as submeterá a apreciação do plenário das duas casas parlamentares CF, art. 166, 2º). I P lano P lurianual: Em relação ao Plano Plurianual aplica se a regra estabelecida no art. 63, I da Constituição Federal, o qual dispõe ser vedado o aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 163, 3º e 4º, que se referem ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei de Orçamento Anual. I I Lei de Diretrizes Orçamentárias: As emendas somente poderão ser aprovadas se compatíveis com o PPA, conforme art. 166, 4º. I I I Lei de orçamento anual: As emendas somente poderão ser aprovadas se obedecerem três requisitos: a) Compatibilidade com o PPA e a LDO. 4

5 b) As emendas devem indicar os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as anulações de despesas que incidam sobre: Dotações para pessoal e encargos Serviço da divida Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. c) Sejam relacionadas com: A correção de erros ou omissões Os dispositivos do texto do projeto de lei. Merece relevo que esta possibilidade de aumento de despesa dos projetos de lei do Presidente da Republica consta expressamente do art. 63, I, in fine. Neste sentido, decisão do Supremo Tribunal Federal, " O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza eminentemente constitucional qualifica se como prerrogativa de ordem políticojuridica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/ 382, 385 RTJ 37/ 113 RDA 102/ 261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/ MA, Rel. Min. Celso de Mello), desde que respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, I I e II I ), observem as restrições fixadas no art. 166, 3º e 4º da Carta P olítica." (ADI MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 23/ 04/ 04) Após a apresentação de emendas na comissão mista de deputados e senadores (CF,art. 166, 2º), o projeto será apreciado pelo plenário das duas casas do Congresso Nacional, que irá aprovar o projeto e assim encaminha lo à sanção ou veto presidencial, ou, poderá ser rejeitado caso em que será arquivado. Cumpre salientar, por imprescindível que, conforme posição abalizada de Alexandre de Moraes, Não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que a Constituição Federal determina em seu art. 57, 2, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Em relação à lei de orçamento anual preleciona o citado autor, 5

6 diferente é a hipóteses de apreciação do projeto de lei orçamentária, em que a interpretação do art. 166, 8º, da Constituição Federal permite concluir pela possibilidade de rejeição total ou parcial do projeto, afirmando que os recursos que, em decorrência de veto, emenda, ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com previa e especifica autorização legislativa. 4 Com o mesmo entendimento manifesta se José Afonso da Silva, que analisando os efeitos da rejeição do projeto de lei orçamentária aduz que a conseqüência mais séria da rejeição do projeto de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o mesmo exercício financeiro. A Constituição dá a solução possível e plausível dentro da técnica do direito orçamentário: as despesas, que não podem efetivar se senão devidamente autorizadas pelo legislativo, terão que ser autorizadas previa e especificadamente, caso a caso, mediante leis de abertura de créditos especiais 5. Créditos Adicionais: Os créditos adicionais são as autorizações de despesas não computadas ou computadas de maneira insuficiente na lei de orçamento anual. Assim, os créditos adicionais são instrumentos de ajustes orçamentários que tem a finalidade de: Corrigir falhas da Lei orçamentária; Mudanças de rumo nas políticas públicas; Variações de preços de mercado dos bens e serviços a serem adquiridos pelo governo; Situações emergenciais inesperadas e imprevisíveis. Os créditos adicionais podem ser classificados em: (i) Suplementares; (ii) especiais; (iii) extraordinários. Créditos suplementares: Tem como finalidade reforçar a dotação orçamentária já existente, onde podemos apontar como exemplo o acréscimo das despesas com pessoal, acima do previsto, em virtude do aumento dos vencimentos. Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. Os créditos suplementares são autorizados por lei e abertos do decreto do Poder Executivo (CF, art. 167, V). Cumpre salientar que, normalmente, a própria lei orçamentária já autoriza o Poder Executivo a abrir créditos suplementares até um determinado limite. 4 Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. 17.ed. São Paulo: Atlas, p SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo: Editora Malheiros p.728 6

7 Créditos Especiais: Tem como finalidade custear despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica, cria novo item de despesa para atender a um objetivo não previsto na Lei Orçamentária, como, por exemplo, a criação de um novo órgão. Sua abertura depende da existência de recursos disponíveis para acorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. Os créditos suplementares são autorizados por lei e abertos do decreto do Poder Executivo (CF, art. 167, V). Importante apontar que os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente (CF, art. 167, 2º). Como afirmado, a abertura de créditos suplementares e especiais depende de recursos disponíveis para tal fim. Assim, são fontes dos créditos especiais e suplementares, os recursos decorrentes de: Excesso de arrecadação É o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês, entre a receita realizada (arrecadada) e a prevista. Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior saldo positivo entre o ativo e o passivo financeiro. Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais eliminação de despesas. Operações de Crédito realizadas empréstimos tomados no mercado financeiro. Recursos decorrentes de vetos, de emendas ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual. Créditos Extraordinários: São créditos destinados a atender despesas urgentes e imprevisíveis, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. Coerentemente o Constituinte originário veio a estabelecer que a abertura dos créditos extraordinários dar se á por medida provisória, haja vista a urgência e a imprevisibilidade do fato originador da necessidade dos créditos extraordinários Controle de constitucionalidade e lei de diretrizes orçamentárias: O Supremo Tribunal Federal tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal. Neste sentido, "O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal (v.g., ADI 2.100, Jobim, DJ 01/06/1). A segunda norma questionada que condiciona 7

8 a inclusão no orçamento fiscal da verba correspondente a precatórios pendentes à 'manutenção da meta de resultado primário, fixada segundo a LDO', constitui exemplo típico de norma individual ou de efeitos concretos, cujo objeto é a regulação de conduta única, posto que subjetivamente complexa: a elaboração do orçamento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto a ação direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptível de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado, que institui comissão de representantes dos três Poderes e do Ministério Público, à qual confere a atribuição de proceder ao 'criterioso levantamento' dos precatórios a parcelar conforme a EC nº. 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor real': o procedimento de levantamento e apuração do valor real, que nela se ordena, não substantiva conduta única, mas sim conduta a ser desenvolvida em relação a cada um dos precatórios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses precatórios, a partir dos limites temporais fixados, não subtrai da norma que a todos submete à comissão instituída e ao procedimento de revisão nele previsto a nota de generalidade. Não obstante, é de conhecer se integralmente da ação direta se a norma de caráter geral é subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto." (ADI MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 21/11/03) Antonio Henrique Lindemberg w w w.editoraferreira.com.br 8