Vamos completar as colocações sobre as leis orçamentárias que a LRF nos oferece.

Transcrição

1 Curso/Disciplina: Lei de Responsabilidade Fiscal / 2017 Aula: Lei Orçamentária Anual e Créditos Adicionais / Aula 08 Professor: Luiz Jungstedt Monitora: Kelly Silva Aula 08 Vamos completar as colocações sobre as leis orçamentárias que a LRF nos oferece. Em relação ao art. 5º, os 1º, 2º e 3º dizem respeito à dívida pública, e não é interessante trabalhá-los agora. Mais à frente eles serão estudados juntamente com a dívida pública. Os 6º do art. 5º e o art. 7º da LRF falam da atuação do Banco Central do Brasil. O 6º do art. 5º diz que as despesas do Banco Central integrarão as despesas da União. Isso ocorre porque o BACEN é uma autarquia federal e toda entidade autárquica é mantida pelo orçamento. Assim: Ast. 5º [...] 6º Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. O BACEN é uma estrutura federal (autarquia) e, consequentemente, mantida por recursos federais. O art. 7º diz: Página1 Art. 7º O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.

2 As receitas adquiridas pelo BACEN serão repassadas à União, pois é receita da União. Assim, passarão a integrar as receitas do Tesouro. Art. 7º [...] 1º O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento. Isso diz respeito à despesa da União. Se tem prejuízo, a União tem que cobrir, pois o Banco Central é uma autarquia federal e a despesa não pode ficar ao desabrigo, gerando, inclusive, calotes para terceiros. Então, cabe ao Tesouro fazer esse controle. Cabe lembrar que o BACEN é um dos integrantes do Conselho Monetário Nacional, que é formado pelo Ministro da Fazenda, pelo Ministro do Planejamento e pelo Presidente do BACEN. O Banco Central do Brasil é quem vai executar o determinado pelo Conselho Monetário Nacional. Existem mais dois parágrafos no art. 7º da LRF: Art. 7º [...] 2º O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. 3º Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União. São formas de controlar os ativos que o BACEN administra para o Governo. Com isso, acaba a seção destinada à lei orçamentária prevista na LRF. Contudo, para complementar essa parte do estudo, é importante ver os créditos adicionais, que é quarta lei orçamentária. Créditos Adicionais: As pessoas esquecem que o crédito adicional é lei orçamentária. O art. 165 da Constituição fala somente em três leis: Página2 Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

3 Contudo, o art. 166 não foi omisso quanto aos créditos adicionais, conforme se verifica: Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Então, crédito adicional é uma lei orçamentária. Na verdade, é um gênero que comporta três espécies. Ou seja, na verdade, existem mais três leis orçamentárias, que são os créditos adicionais. No art. 40 da lei nº 4.320/64 é encontrada toda a previsão necessária para os créditos adicionais. A lei orçamentária é um exercício de previsão feita no final de um ano para valer no exercício financeiro seguinte. É claro que essa previsão pode encontrar problemas na sua execução. Para resolver esses problemas existem os créditos adicionais, ou seja, existe uma lei orçamentária para isso. Esse crédito adicional é dividido em três espécies: Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Então, crédito adicional é criado ao longo do exercício financeiro para tapar buraco deixado pela LOA para aquele exercício financeiro. Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de dotação orçamentária; II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. Página3 Assim, existem o crédito suplementar, especial e extraordinário. O crédito suplementar é para quando existe previsão orçamentária, mas ela foi insuficiente, necessitando de suplemento. O crédito especial é para quando não se tinha previsão nenhuma para o projeto que se pretende materializar e

4 para ter legalidade na materialização necessita-se de dotação orçamentária, momento em que é criado o crédito especial. O crédito extraordinário é aquele destinado para situações extraordinárias que necessitam de um agir da Administração Pública. Comoção intestina é comoção interna. Para provar que esses créditos adicionais previstos na lei nº 4.320/64 foram mantidos no sistema brasileiro, tem-se o art. 166 da Constituição que coloca os mesmos ao lado das demais leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA). Além disso, tem-se o art. 167, V, da Constituição: Art. 167 São vedados: [...] V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; Então, créditos suplementares e especiais só podem ser criados com a aprovação legislativa e a indicação de recursos para tal fim. Esse foi um dos argumentos para o impeachment da Presidente Dilma (ter criado crédito suplementar ao arrepio da manifestação do Congresso Nacional). Cabe lembrar que existe a possibilidade de crédito suplementar ser aberto mediante decreto. O art. 165, 8º da Constituição diz: Art. 165 [...] 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Ou seja, a LOA já nasce criando a possibilidade de abertura de créditos suplementares. O Presidente faz isso mediante decreto. Dos créditos adicionais, merece ser destacado o crédito extraordinário porque ele tem uma exceção em relação à todas as leis orçamentárias, que merece atenção. É a possibilidade de ele ser aberto por medida provisória. Além disso, como é em situações urgentes, não há necessidade de indicação de recursos. Assim: Página4 Art. 167 [...] 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. O art. 62 traz a previsão da medida provisória. Esse dispositivo basicamente reproduz o que se encontra na lei nº 4.320/64. Ademais, como a Constituição é mais recente, o termo utilizado já é

5 comoção interna, e não mais comoção intestina. A peculiaridade desse dispositivo está na parte final. Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) I relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) [...] d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) O art. 167, 3º traz a previsão do crédito extraordinário. Assim, crédito extraordinário, fugindo à regra geral, pode ser instituído por medida provisória. É bom lembrar que, antes de você abrir crédito extraordinário, é bom olhar para o anexo de riscos fiscais, que traz a reserva de contingência. Ou seja, já tem valores reservados na LOA para isso. Lembrando que a reserva de contingência é uma exceção ao princípio da especificação. Para a abertura de crédito extraordinário não é necessária a indicação de dotação orçamentária, pois, primeiramente, tem que ser atendida a situação de urgência que justificou a abertura do crédito. Uma questão interessante e que deixa muita gente sem resposta, especialmente quando feita em provas de PGE e PGM: Governador e Prefeito podem criar créditos extraordinários. Contudo, eles não editam medida provisória. Como que o Estado e o Município abrem crédito extraordinário se não podem criar decreto provisório, conforme previsão constitucional? Uma saída inteligente é voltar na lei nº 4.320/64, uma vez que quando a mesma foi editada não existia medida provisória. A resposta se encontra no art. 42: Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Então, são criados por lei a abertos por decreto do Executivo. O art. 44 diz: Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que dêles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. Página5 Então, assim continua valendo para Estados e Municípios. Logo, créditos extraordinários serão abertos por decreto do Governador e decreto do Prefeito, que comunicarão, respectivamente, à

6 Assembleia Legislativa e à Câmara Municipal para que eles façam o controle adequado dessa despesa que não foi prevista originalmente na LOA. Importante destacar que o art. 62, 1º, I, d, da Constituição, quando fala em créditos adicionais e suplementares, comete uma impropriedade, pois bastaria somente falar em crédito adicional, que é o gênero, que as espécies estariam incluídas. Voltando para a LRF, o art. 8º e seguintes cuidam da execução orçamentária e do cumprimento das metas, na seção IV do capítulo II da LRF. O art. 8º pede que, uma vez aprovada a lei orçamentária, o Governo crie uma programação financeira com um cronograma de desembolso mensal. E pede um decreto feito em 30 dias da publicação da LOA. Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. (Vide Decreto nº 4.959, de 2004) (Vide Decreto nº 5.356, de 2005) A alínea c do inciso I do art. 4º da LRF não existe mais, pois ela foi vetada. Aqui existe um raro conflito entre a lei nº 4.320/64 e a LRF. Tinha o art. 47 da lei nº 4.320/64, que trabalhava exatamente a organização da execução orçamentária, conforme se vê: Página6 Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar. O dispositivo acima fala em imediatamente após a promulgação, sem mencionar prazo, o que não gera conflito com a LRF, que estabelece o prazo de 30 dias. O problema está na previsão de que a programação orçamentária deverá ser em cotas trimestrais de despesa, o que entra em conflito com

7 a LRF que pede cota mensal de desembolso, o que é um controle muito mais eficaz. Daí a existência de revogação tácita do art. 47 da lei nº 4.320/64. É difícil achar um dispositivo da LRF e da lei nº 4.320/64 que entrem em conflito. Na verdade, na maioria das vezes eles se complementam. Ambas as leis têm status de lei complementar. De acordo com o princípio do equilíbrio fiscal, se não foi arrecadado o previsto, deve ser feito o contingenciamento da despesa, de acordo com o art. 9º da LRF. Próxima aula será dada continuidade ao estudo. Página7