Desapropriação: breve relato.

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1 Desapropriação: breve relato. Patrícia Bezerra de Medeiros Nascimento Assessora Ministerial do Ministério Público do Rio Grande do Norte Sumário: 1. Considerações iniciais; 2. Legislação sobre o assunto; 3. Competências; 4. Objeto da desapropriação; 5. Destinação do bem expropriado; 6. Procedimento expropriatório; 6.1. Fase declaratória; 6.2. Fase Executória; 6.3. Da imissão provisória na posse; 6.4. Da transferência da propriedade; 6.5. Desistência da desapropriação; 7. Desapropriação indireta; 8. Direito de extensão; 9. Retrocessão; 10. Referências bibliográficas. 1. Considerações iniciais: É sabido que a desapropriação é o procedimento administrativo ou judicial previsto em lei, de direito público, através do qual o Poder Público, ou seus delegados, transfere para si, mediante prévia declaração de necessidade ou utilidade pública, ou de interesse social, de forma unilateral e compulsória, a propriedade de terceiro normalmente através de indenização prévia, justa e em dinheiro. Destarte, dispõe a Constituição Federal em seu art. 5º, inciso XXIV, a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição.. Como se pode perceber, além da ocorrência de um de seus pressupostos (a utilidade pública, a necessidade pública ou o interesse social) é imprescindível, para que ocorra a desapropriação, a justa e prévia indenização em dinheiro chamada desapropriação ordinária; ressalvando, o constituinte originário, casos em que a própria Constituição Federal disponha em contrário a chamada desapropriação extraordinária. Quanto às desapropriações extraordinárias, vislumbra-se as decorrentes do inadequado aproveitamento do solo urbano, de improdutividade do imóvel rural e a confiscatória, previstas, respectivamente, nos arts. 182, 3º e 4º, inciso III; 184 e 243, todos da Constituição Federal: Art A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (...) 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não 1

2 edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei. 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação. 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação. Art As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias. 2. Legislação sobre o assunto: Ao regulamentar o previsto constitucionalmente (art. 5º, inciso XXIV), que advém desde a Constituição Imperial de 1824, o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, também considerada Lei Geral da Desapropriação, dispõe sobre os casos de desapropriação por utilidade pública. 2

3 Outrossim, a Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação. Quanto à desapropriação urbanística estabelecida no art. 182, 4º, inciso III, da Constituição Federal, regulamenta-a a Lei nº , de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, em seu art. 8º e parágrafos: Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. 2º O valor real da indenização: I refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o 2o do art. 5o desta Lei; II não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos. 4 º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório. 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do 5º as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.. Acerca da desapropriação rural estabelecida no arts. 184 e 191 da Constituição Federal, está regulamentada pela Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, com as alterações posteriores 1, bem como a Lei Complementar nº 76, de 6 de julho de 1993, alterada pela Lei Complementar nº 88, de 21 de dezembro de Por fim, mencione-se que o procedimento adotado para a desapropriação confiscatória (art. 243 da Constituição Federal) está disciplinado pela Lei nº 8.257, de 26 de novembro de Competências: 1 Lei nº , de 12 de setembro de 2001, e Medida Provisória nº , de 24 de agosto de

4 De início, cabe esclarecer que a competência para legislar sobre a desapropriação é atribuída exclusivamente à União, nos termos do art. 22, inciso II, da Constituição Federal: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) II desapropriação;. Ademais, ao tratar-se de procedimento administrativo amplo, em grande parte acompanhado de uma fase judicial, observa-se que a desapropriação tem início com a fase administrativa, ou seja, momento em que o Poder Público declara seu interesse e dá início às medidas visando à transferência do bem. Assim, o Decreto-Lei nº 3.365/41 estabelece em seu art. 2.º que podem ser sujeitos ativos, isto é, possuem competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social: a União, os Estados, os Municípios, o Distrito Federal e os Territórios. No entanto, tratando-se de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, a competência para a sua declaração é privativa da União ou por uma de suas entidades da Administração indireta, nos termos do art. 184 da Constituição Federal. Em igual sentido, a competência para propor a ação de desapropriação confiscatória, prevista no art. 243 da Carta Magna, é privativa da União, podendo ser delagada à pessoa jurídica de sua Administração indireta, ressaltando-se que, in casu, não há que se falar em decreto declaratório, devido à ilicitude da atividade do proprietário. Quanto à competência executória legitimidade para promover efetivamente a desapropriação, providenciando todas as medidas e exercendo as atividades que culminarão na transferência da propriedade 2, estabelece o art. 3.º do Decreto-Lei nº 3.365/41 que, além da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das entidades da Administração indireta desses entes políticos, os delegatários podem propor a ação, desde que estejam expressamente autorizadas em lei ou contrato: 4. Objeto da desapropriação: Art. 3 o Os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas de poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou contrato.. Da leitura das disposições legais, mais precisamente do art. 2º do Decreto-Lei nº 3.365/41, observa-se que o Poder Público poderá desapropriar todos os bens, sejam móveis ou imóveis, corpóreos ou incorpóreos: Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios. 2 PAULO, Marcelo Alexandrino e Vicente. Direito Administrativo, 8ª ed., Rio de Janeiro: 2005, p

5 1º A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuizo patrimonial do proprietário do solo. 2º Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa. 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e emprêsas cujo funcionamento dependa de autorização do Govêrno Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República.. Ocorre, no entanto, como bem ressaltado pelo ilustre doutrinador José dos Santos Carvalho Filho, que Há, entretanto, algumas situações que tornam impossível a desapropriação. Pode-se agrupar tais situações em duas categorias: as impossibilidades jurídicas e as impossibilidades materiais. Impossibilidades jurídicas são aquelas que se referem a bens que a própria lei considere insuscetíveis de determinado tipo de desapropriação. Como exemplo, temos a propriedade produtiva, que não pode ser objeto de desapropriação para fins de reforma agrária, como emana o art. 185, inciso II, da CF (embora possa sê-lo para desapropriação de outra natureza). Entendemos que aí também se situa a hipótese de desapropriação, por um Estado, de bens particulares situados em outro Estado; a desapropriação é poder jurídico que está associado ao fator território, de modo que permitir esse tipo de desapropriação implicaria vulneração da autonomia estadual sobre a extensão de seu território. De outro lado, impossibilidades materiais são aquelas pelas quais alguns bens, por sua própria natureza, se tornam inviáveis de ser desapropriados. São exemplos dessas impossibilidades a moeda corrente, porque é ela o próprio meio em que se materializa a indenização; os direitos personalíssimos, como a honra, a liberdade, a cidadania; e as pessoas físicas ou jurídicas, porque são sujeitos, e não objeto de direitos. 3. Ademais, figura-se possível a desapropriação de bens públicos, desde que, além de ser precedida de autorização legislativa da pessoa jurídica expropriante, seja observada a direção vertical das entidades federativas, isto é, a União pode desapropriar bens dos Territórios, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e os Estados podem desapropriar bens do Município, desde que este esteja situado em sua dimensão territorial, conforme previsto no art. 2º, 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/41, antes mencionado. A seu termo, o 3.º do art. 2.º do Decreto-Lei nº 3.365/41, acrescentado pelo Decreto- Lei nº 856, de 11 de agosto de 1969, proíbe a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa da autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República. No que pertine à desapropriação para reforma agrária, verifica-se que seu objeto é o imóvel rural que não atende à sua função social, conforme estatuído no art. 186 da Constituição, proibindo, no entanto, o art. 185 da Carta Magna, que essa modalidade de 3 In Manual de Direito Administrativo. 10ª ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003, p. 642/643. 5

6 desapropriação incida sobre a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade seja produtiva. Já o art. 182, 4.º, da Constituição Federal (desapropriação decorrente de inadequado aproveitamento do solo urbano) tem incidência tão somente sobre solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, e desde que seu proprietário não cumpra as exigências do Poder Público, referenciadas no mesmo dispositivo. 5. Destinação do bem expropriado: Em regra, os bens desapropriados integrarão o patrimônio das entidades ligadas ao Poder Público que providenciaram a desapropriação e pagaram a indenização. Frise-se que a integração do bem expropriado poderá ser definitiva ou provisória. Será definitiva quando tiver de ser utilizada para o próprio Poder Público, em seu próprio benefício. Ao contrário, será provisória se a desapropriação tiver sido efetuada para que o bem seja utilizado e desfrutado por terceiro, como no caso da desapropriação para fins de reforma agrária, vez que o bem só permanecerá em poder do Estado enquanto não for repassado para os futuros beneficiários. 6. Procedimento expropriatório: Como anteriormente dito, o procedimento expropriatório é composto, basicamente, de duas fases: a declaratória e a executória. Na fase declaratória, o Poder Público manifesta a vontade na futura desapropriação, a qual apenas se consuma com a transferência do bem após a fase executória Fase declaratória: Para se ter início o procedimento, é imprescindível a ocorrência da declaração expropriatória, momento em que o Poder Público emite a sua intenção de ulterior transferência da propriedade do bem para seu patrimônio. Vale destacar, por oportuno, que a declaração expropriatória deve ser formalizada através de lei ou decreto emanado do Chefe do Poder Executivo (Presidente, Governadores, Prefeitos e Interventores). Outrossim, estabelece o art. 8º do Decreto-Lei nº 3.365/41 Art. 8º O Poder Legislativo poderá tomar a iniciativa da desapropriação, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos necessários à sua efetivação.. Sobre o assunto, José dos Santos Carvalho Filho estatui que A expressão tomar a iniciativa tem o sentido de deflagrar, da início, o que se consubstancia realmente pela declaração. Em conseqüência, o dispositivo admitiu que, quando é do Legislativo a iniciativa 6

7 da desapropriação, a declaração há de se formalizar através de ato administrativo declaratório dele emanado. 4. O importante é que o ato declaratório indique o sujeito ativo da desapropriação, a descrição do bem, a declaração de utilidade ou interesse social, a destinação específica a ser dada ao bem, o fundamento legal que autoriza a desapropriação e os recursos orçamentários destinados ao atendimento da despesa. Ademais, com a expedição da declaração expropriatória, surgem alguns efeitos, quais sejam: submissão do bem à força expropriatória do Estado; a fixação do estado do bem, isto é, suas condições, melhoramentos, benfeitorias, que serão levados em consideração no cálculo da indenização; o direito do agente ou representante do Poder Público de penetrar no bem a fim de fazer verificações e medições; o início da contagem do prazo de caducidade da declaração. Observe-se, no entanto, que com a emissão da declaração expropriatória não ocorre a transferência do bem, tal só ocorre no momento em que é paga a indenização. Portando, a declaração, por si só, não priva o proprietário de seu direito de uso, gozo e disposição da coisa. Por tal razão, mesmo após a declaração expropriatória, é lícito ao proprietário fazer uso normal do bem, podendo aliena-lo (art. 70 do Dec. Lei n.º 3.365/41) ou nele construir, não lhe podendo ser negado o alvará de construção. 5. No entanto, ocorrendo edificação após a declaração, não fica a Administração obrigada a indenizar-lhe o valor ao expropriado, conforme preceitua a súmula nº 23 do Pretório Excelso: Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, não o impede a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá na indenização, quando a declaração for efetivada. A respeito da indenização, vislumbra-se que a mesma somente abrange as benfeitorias necessárias, quando feitas após a declaração de utilidade pública ou interesse social, e as úteis, quando proprietário for autorizado pelo Poder Público; não são indenizáveis as benfeitorias voluptárias feitas após referida declaração. 6 Quanto à caducidade da declaração expropriatória, estabelece o art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41, que a desapropriação por utilidade pública deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto. Contudo, o prazo em tela não é fatal, uma vez que, na parte final, o mesmo dispositivo determina que decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração.. No entanto, ao tratar-se de desapropriação por interesse social, o prazo reduzir-se-á a dois anos a partir da decretação da medida, conforme estabelece a Lei nº 4.132/62, não estabelecendo, outrossim, período de carência para a renovação da declaração. É bom se evidenciar que, em qualquer dos casos, o que impedirá a caducidade não será o ajuizamento da petição inicial, posto que os referidos prazos têm por termo inicial a citação efetuada dentro do prazo de 5 anos ou 2 anos, conforme a hipótese. 4 In ob. cit., p. 654/ Celso Ribeiro Bastos, Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994, p PAULO, Marcelo Alexandrino e Vicente. Ob. cit. p

8 6.2. Fase executória: Terminada a fase declaratória, afirmada a intenção de desapropriar o bem, o Poder Público passa a adotar providências para efetivar a desapropriação, com o fim de transferir o bem para o seu patrimônio. Destarte, a fase executória pode ser administrativa ou judicial. A primeira decorre da transferência do bem por intermédio de acordo entre o Poder Público e o expropriado. Inexistindo acordo, segue-se a fase judicial, iniciada pelo próprio Poder Público, que deverá obedecer o procedimento prelecionado no Decreto-Lei nº 3.365/41, também aplicado à desapropriação por interesse social fundada na Lei nº 4.132/62, em razão do disposto em seu art. 5º: Art. 5º No que esta lei for omissa aplicam-se as normas legais que regulam a desapropriação por unidade pública, inclusive no tocante ao processo e à justa indenização devida ao proprietário.. Vale destacar que a discussão na via judicial é restrita, posto que Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública. (art. 9º, do Decreto-Lei nº 3.365/41). Destarte, não se poderá discutir, na fase judicial, sobre eventual desvio de finalidade do administrador ou sobre a existência dos motivos que o administrador considerou como de utilidade pública ou de interesse social, e A contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço. Todavia, tais discussões poderão ser levadas pelo expropriado ao Judiciário em ação autônoma, denominada de ação direta pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365/41. No que se refere à desapropriação para fins de reforma agrária, o procedimento a ser adotado será o definido no Decreto-Lei nº 554, de 25 de abril de 1969, sob a ressalva de sua utilização respeitar o preceituado pela atual ordem constitucional Da imissão provisória na posse: Em havendo depósito prévio, e declarada a urgência, o expropriante poderá ser imitido provisoriamente na posse do bem, o que, em regra, apenas ocorre quando tiver sido ultimado todo o processo de desapropriação, com a transferência jurídica do bem, após o pagamento da devida indenização. A quantia depositada para fins de imissão provisória na posse do bem, deverá ser definida segundo os critérios estabelecidos pelo art. 15 do Decreto-Lei nº 3.365/41: Art. 15. Se o expropriante alegar urgência e depositar quantia arbitrada de conformidade com o art. 685 do Código de Processo Civil, o juiz mandará imití-lo provisoriamente na posse dos bens; 8

9 1º A imissão provisória poderá ser feita, independente da citação do réu, mediante o depósito: (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956) a) do preço oferecido, se êste fôr superior a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, caso o imóvel esteja sujeito ao impôsto predial; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) b) da quantia correspondente a 20 (vinte) vêzes o valor locativo, estando o imóvel sujeito ao impôsto predial e sendo menor o preço oferecido; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) c) do valor cadastral do imóvel, para fins de lançamento do impôsto territorial, urbano ou rural, caso o referido valor tenha sido atualizado no ano fiscal imediatamente anterior; (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) d) não tendo havido a atualização a que se refere o inciso c, o juiz fixará independente de avaliação, a importância do depósito, tendo em vista a época em que houver sido fixado originàlmente o valor cadastral e a valorização ou desvalorização posterior do imóvel. (Incluída pela Lei nº 2.786, de 1956) 2º A alegação de urgência, que não poderá ser renovada, obrigará o expropriante a requerer a imissão provisória dentro do prazo improrrogável de 120 (cento e vinte) dias. (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956) 3º Excedido o prazo fixado no parágrafo anterior não será concedida a imissão provisória. (Incluído pela Lei nº 2.786, de 1956). Ademais, o art. 15, 2º, do Decreto-Lei nº 3.365/41, fixa o prazo de 120 (cento e vinte) dias, a partir da alegação da urgência, para que o expropriante requeira ao juiz a imissão na posse, sob pena de não ser deferida. Outrossim, caracterizada a incompatibilidade da medida de urgência a ser tomada com o tempo despendido com o procedimento legal da desapropriação, o juiz fica obrigado a conceder ao expropriante a posse provisória do bem. Em razão do impedimento do proprietário de usufruir do bem objeto da desapropriação, o Decreto-Lei nº 3.365/41, em seu art. 33, 2º, o possibilita que requeira ao juiz o levantamento parcial do depósito prévio realizado pelo expropriante, equivalente a até 80% (oitenta por cento) da importância depositada, desde que comprove a propriedade e apresente certidão ou prova equivalente de quitação de dívidas fiscais que incidam sobre o bem, providenciando, ainda, junto ao cartório, a publicação de editais, com prazo de 10 (dez) dias, para conhecimento de terceiros. Mencione-se, ainda, que o valor definitivo da indenização somente se dá com a transferência do bem, ao final do procedimento expropriatório, e não, desde logo, na oportunidade do depósito prévio para fins de imissão provisória na posse do bem. 9

10 Por fim, quando se tratar de imissão provisória na posse de prédios residenciais urbanos, o procedimento obedecerá o rito estabelecido pelo Decreto-Lei nº 1.075, de 22 de janeiro de Da transferência da propriedade: A sentença, na ação de desapropriação, autoriza a imissão definitiva na posse do bem em favor do expropriante, bem como constitui título hábil para a transcrição da propriedade do bem no registro imobiliário. O art. 29 do Decreto-Lei nº 3.365/41 estabelece: Efetuado o pagamento ou a consignação, expedir-se-á, em favor do expropriante, mandado de imissão de posse, valendo a sentença como título hábil para a transcrição de imóveis.. Destarte, é o pagamento da indenização, ao final, que dá ensejo à consumação da desapropriação e à imissão definitiva na posse do bem. Regra geral, a indenização tem que ser prévia, justa e em dinheiro, em observância aos princípios da precedência, da justiça e da pecuniariedade. Indenização prévia, segundo José dos Santos Carvalho Filho, significa que deve ser ultimada antes da consumação da transferência do bem. 7. Justa será a indenização que corresponde real e efetivamente ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importância deixe o expropriado absolutamente indene, sem prejuízo algum em seu patrimônio. Indenização justa é a que se consubstancia em importância que habilita o proprietário a adquirir outro bem perfeitamente equivalente e o exime de qualquer detrimento. 8. Outrossim, em regra, a indenização deverá ser em dinheiro, com a exceção da desapropriação para fins de reforma agrária, disciplinada através da Lei Complementar nº 76/93 (art. 184 da Constituição Federal), em que é paga por meio de títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, as benfeitorias úteis e necessárias que sejam indenizadas em dinheiro. No mesmo sentido, versa a desapropriação para fins urbanísticos (art. 182, 4º, da Constituição Federal), na qual a indenização será feita mediante títulos da dívida pública, de emissão anteriormente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas iguais e sucessivas, sendo assegurado o valor real da indenização e os juros legais; e, por fim, da desapropriação confiscatória prevista no art. 243 da Carta Magna, que se consuma sem o pagamento de qualquer indenização. 7 In Ob. cit. p Celso Antônio Bandeira de Melo. Curso de Direito Administrativo. 11ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Melhoramentos, 1999, p

11 Esclareça-se ser devida correção monetária em desapropriação, bem como ser possível a cumulação de juros compensatórios e moratórios, conforme estabelece as súmulas nºs 561 e 12, respectivamente do Pretório Excelso e do Colendo Superior Tribunal de Justiça: Súmula nº 561: Em desapropriação, é devida a correção monetária até a data do efetivo pagamento da indenização, devendo proceder-se à atualização do cálculo, ainda que por mais de uma vez.. Súmula nº 12: Em desapropriação, são cumuláveis juros compensatórios e moratórios. Ademais, a taxa de juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano (súmula nº 618 do Supremo Tribunal Federal), sendo devidos desde a antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivos de urgência (súmula 164 do Pretório Excelso; súmulas nºs 69 e 113, ambas do Colendo Superior Tribunal de Justiça). Os juros moratórios, a teor do art. 15-B do Decreto-Lei nº 3.365/41, destinam-se a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito, e somente serão devidos à razão de seis por cento ao ano, a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição.. Frise-se ser incabível indenização complementar além dos juros, no caso de demora no pagamento do preço da desapropriação, nos termos da súmula nº 416 do Pretório Excelso: Súmula 416 do Supremo Tribunal Federal: Pela demora no pagamento do preço da desapropriação não cabe indenização complementar além dos juros.. Quanto às custas processuais, se o réu aceitar o preço ofertado pelo expropriante, serão pagas por este autor da ação; ao contrário, inexistindo aceitação, serão pagas pelo vencido ou proporcionalmente, na forma da lei (art. 30, do Decreto-Lei nº 3.365/41). Já os honorários do expropriado são devidos na desapropriação, sendo calculados sobre as parcelas relativas aos juros compensatórios e moratórios, devidamente corrigidas (súmula nº 131 do Colendo Superior Tribunal de Justiça). No entanto, em desapropriação direta, os honorários advocatícios serão calculados sobre a diferença entre a indenização e a oferta, corrigidos monetariamente (súmulas nºs 617 do Pretório Excelso e 141 do Colendo Superior Tribunal de Justiça). Dispõe, ainda, o art. 31 do Decreto-Lei nº 3.365/41º que ficam sub-rogados no preço quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem desapropriado Desistência da desapropriação: Ajuizada a ação expropriatória, não subsistindo os motivos que provocaram a iniciativa do processo expropriatório, poderá o expropriante requerer a sua desistência, de 11

12 forma unilateral, a qualquer momento, enquanto não se ultimar a incorporação do bem ao seu patrimônio. Para que o expropriante desista da desapropriação, é imprescindível a revogação do ato expropriatório (lei ou decreto) e a devolução do bem expropriado, o que gera, assim, a invalidação do acordo ou a extinção do processo. Ocorre, no entanto, como bem ressaltado pelo professor Leonardo José Carneiro da Cunha, Havendo alteração no bem, não se admite a desistência da desapropriação Desapropriação indireta: A desapropriação indireta decorre da atitude do Poder Público ter se apropriado de bem particular, sem a observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. O fundamento legal para a desapropriação indireta, decorre da leitura do art. 35 do Decreto-Lei nº 3.365/41: Art. 35. Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em perdas e danos.. Observa-se, pois, que a desapropriação indireta se consuma quando o bem se incorpora definitivamente ao patrimônio público. O professor Celso Ribeiro Bastos conceitua a desapropriação indireta como O apossamento irregular do bem imóvel particular pelo Poder Público, uma vez que não obedeceu ao procedimento previsto pela lei. Esta desapropriação pode ser impedida por meio de ação possessória, sob a alegação de esbulho. Entretanto, a partir do momento em que a Administração Pública der destinação ao imóvel, este passa a integrar o patrimônio público, tornando-se insuscetível de reintegração ou reivindicação. 10. Destarte, em tendo sido o bem incorporado ao patrimônio público, ao seu proprietário apenas caberá intentar ação de indenização pelas perdas e danos havidos, destacando-se que a legitimação ativa e passiva na referida ação é inversa à ação de desapropriação. O fato da ação indenizatória será a do local do imóvel (fórum rei sitae), extinguindo-se o direito de intentá-la no prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41: Art. 10. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto e findos os quais este caducará. 9 Leonardo José Carneiro da Cunha. A Fazenda Pública em Juízo. 5ª ed. São Paulo: Dialética, 2007, p In ob. cit., p 239/

13 Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público. (Incluído pela Medida Provisória nº , de 2001) Em razão da desapropriação indireta, o ex-proprietário do bem terá direito ainda à percepção de juros moratórios e juros compensatórios. 8. Direito de extensão: No caso de desapropriação parcial, pode o expropriado exigir que a desapropriação e a respectiva indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziamento de seu conteúdo econômico. O direito de extensão poderá ser requerido na via administrativa, quando há perspectiva de acordo, ou na via judicial, na ocasião da apresentação da contestação, não se admitindo, no entanto, após o término da desapropriação. Quando tratar-se de desapropriação indireta, como já houve a perda da propriedade pelo interessado, diante da incorporação do bem ao patrimônio do público, o pedido de extensão deverá ser formulado no momento em que se propõe a ação indenizatória contra o expropriante. 9. Retrocessão: Observa-se o direito à retrocessão pelo expropriado quando ao bem objeto da desapropriação não é conferido o destino estipulado no ato declaratório da utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social, ou por ter cessado o motivo que a ensejou ou, ainda, por ter ocorrido desvio de finalidade. Em havendo ocorrido uma das hipóteses antes mencionadas, vislumbrar-se-á que a desapropriação terá se revelado desarrazoada, motivo pelo qual, o ordenamento jurídico prevê a possibilidade do expropriado reaver a propriedade do bem que lhe pertencia anteriormente. Sobre o assunto, estabelece o novo Código Civil, em seu art. 519, que Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.. No caso de o Poder Público não proceder a utilização do bem desapropriado para o fim a que se comprometeu à época da declaração de utilidade pública, cometerá desvio de finalidade, ou seja, tredestinação que, segundo o professor José dos Santos Carvalho Filho, significa destinação desconforme com o plano inicial previsto. A retrocessão se relaciona a tredestinação ilícita, qual seja, aquela pela qual o Estado, desistindo dos fins da desapropriação, transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de finalidade, permitindo que alguém se beneficie de sua utilização In ob. cit, p

14 Outrossim, a tredestinação será lícita quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispense ao bem desapropriado destino diverso do que planejou no início. A tredestinação será ilícita, por exemplo, na hipótese do art. 5º, 3º, do Decreto-Lei nº 3.365/41: Art. 5º Consideram-se casos de utilidade pública: (...) 3º Ao imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular, destinado às classes de menor renda, não se dará outra utilização nem haverá retrocessão. (Incluído pela Lei nº 9.785, de 1999). Na hipótese de tredestinação ilícita, o expropriante deverá devolver o bem ao expropriado e este entregará ao ente Público o valor indenizado, readquirindo, assim, o bem que lhe havia sido desapropriado. Contudo, o que enseja ao particular ação de retrocessão não é a mera mudança na destinação do bem desapropriado, posto que não será cabível na hipótese de ao bem desapropriado para um fim público seja dado outro fim também público. Por fim, por ser a retrocessão um direito de natureza pessoal, a prescrição da respectiva ação consumar-se-á no prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 1º do Decreto nº /32: Art. 1º - As dívidas passivas da união, dos estados e dos municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.. Vale destacar, que se a alienação do bem se tiver consumado por meio de negócio jurídico bilateral (desapropriação amigável), não terá o particular direito à indenização no caso de o Poder Público ter destinado o bem a fim diverso do que pretendia Referências bibliográficas: BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 10ª ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2003, 968 p. CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 5º ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Dialética, 2007, 575 p. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 11ª ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Melhoramentos, 1999, 720 p. 12 PAULO, Marcelo Alexandrino e Vicente. Ob. cit., p

15 PAULO, Marcelo Alexandrino e Vicente. Direito Administrativo. 8ª ed. Rio de Janeiro: Editora Impetus, 2005, 692 p. 15