RELATÓRIO. Z:\Institucional\Documentos\Boletim\Temp\Anexo Bol Acórdão TCU.doc

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1 GRUPO II CLASSE III Plenário TC / Natureza: Consulta Órgão: Tribunal Superior do Trabalho Interessado: Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho Advogado: não há Sumário: Consulta. Percepção simultânea de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão e de benefício de pensão com proventos de inatividade. Conhecimento. Resposta no sentido de que não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade, em face do que dispõem os arts. 37, XI (redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003), e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998). Ciência da deliberação à autoridade consulente. Arquivamento. RELATÓRIO Cuidam os autos de Consulta formulada pelo Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, Vantuil Abdala, acerca da aplicação do teto constitucional de que tratam os arts. 37, inciso XI, e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pelas Emendas Constitucionais n s 41/2003 e 20/1998, respectivamente), nas situações de percepção simultânea de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão e de benefício de pensão com proventos de inatividade. 2.A SEFIP, ao instruir a Consulta, manifesta-se nos seguintes termos: Tratam os autos de questionamento encaminhado pelo Presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST), a respeito da aplicabilidade da Emenda Constitucional 41/2003, tendo sido recepcionada como consulta pelo Ministro-Relator. 2. Eis os termos da consulta, em suma (fls. 3): Em face do que dispõem os arts. 37, XI (redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003), e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998), que faz alusão à incidência do teto constitucional exclusivamente ao montante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo, consulto se é correta a interpretação de que não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade. 3. A Emenda 41/2003 deu nova redação ao inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, que passou a ser enunciado da forma que se segue: Art. 37. (...) XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como

2 limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; 4. Abaixo, temos a redação do 11 do art. 40: Art. 40. (...) 11. Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas à contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo. 5. Como coloca Paulo Bonavides, faz-se suspeita ou falha toda análise interpretativa de normas constitucionais tomadas insuladamente, à margem do amplo contexto do sistema constitucional. De modo que nenhuma liberdade ou direito, nenhuma norma de organização ou construção do Estado, será idônea, fora dos cânones da interpretação sistemática, única apta a iluminar a regra constitucional em todas as suas possíveis dimensões para exprimir-lhe corretamente o alcance e grau de eficácia (Curso de Direito Constitucional, 13ª edição, 2003, Malheiros Editores, p. 131). 6. Nossa pretensão em transcrever o eminente constitucionalista reside no fato de que o demandante atém-se a uma visão demasiadamente restrita do texto constitucional insular, no dizer de Paulo Bonavides. Interpretar que o constituinte possa ter desconsiderado o benefício de pensão para fins de aplicação da regra do teto constitucional, tendo enquadrado somente remunerações, subsídios e os proventos da inatividade, é fazer uma leitura deficiente do texto constitucional. 7. Essa interpretação não é aceitável do ponto de vista sistemático-teleológico, em que se busca compreender a finalidade da norma em face do sistema constitucional. O art. 40 da Constituição Federal disciplina o regime previdenciário dos servidores públicos. Encontra-se entre os fins desse dispositivo constitucional estabelecer regras básicas não apenas quanto aos proventos, como também no que se refere às pensões. Toda vez que determinado normativo, ao disciplinar o regime previdenciário próprio dos servidores públicos (como faz o art. 40 da CF/88), referir-se somente à remuneração ou ao provento, é cabível a interpretação teleológica de que pretendeu fazer referência, também, ao benefício da pensão. Cabe, nesse ponto, citar a Lei 8.112/90, que enuncia, em seu art. 215, que a pensão deve corresponder ao valor da respectiva remuneração ou provento. A partir da leitura atenta desse dispositivo, fica fácil perceber porque, às vezes, o legislador disciplina a remuneração e o provento pretendendo atingir reflexamente o benefício previdenciário da pensão. Foi o que se passou na redação do 11 do art. 40 da CF/ De qualquer forma, não seria cabível uma interpretação em que uma remuneração percebida na atividade sofresse os efeitos de um abate-teto, passando a ficar livre desse limite quando de sua eventual conversão em pensão. Por certo, esse entendimento, reafirmamos, estaria em dissonância com o instituto do teto remuneratório implantado pela Constituição Federal de 1988, por fugir aos fins que norteiam esse instituto jurídico.

3 9. Voltando ao art. 215 da Lei 8.112/90, temos que esse dispositivo enuncia que, por morte do servidor, os dependentes fazem jus a uma pensão mensal de valor correspondente ao da respectiva remuneração ou provento, observado o limite estabelecido no art. 42. Esse limite é justamente o teto constitucional, mas em uma redação tornada anacrônica, face ao texto reformado da Constituição. Remanesce, contudo, a intenção da lei em ver os benefícios de pensões limitados a um teto remuneratório. 10. Ante o exposto, proponho que se responda à consulta em tela no sentido de que o teto constitucional incide sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade. 3.O Ministério Público, solicitado a se manifestar nos autos, manifesta-se conforme a seguir transcrito, por meio de parecer do Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico: Cuidam os autos de consulta formulada pelo Presidente do Tribunal Superior do Trabalho sobre a extensão do alcance da Emenda Constitucional nº. 41/2003. A consulta solicita o posicionamento da E. Corte quanto à correção do entendimento de que não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos de inatividade. O questionamento foi recebido como consulta em despacho do eminente Ministro- Relator Ubiratan Aguiar (fl. 1), sendo instruído pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal conforme parecer de fls. 5 e 6. A Unidade Técnica concluiu que se responda à consulta em tela no sentido de que o teto constitucional incide sobre o montante resultante da acumulação de benefícios de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade. A consulta, à primeira vista, reveste-se de singeleza. Entretanto, as nuances envolvidas indicam necessário cuidado e atenção para que a interpretação dos dispositivos se dê conforme a Constituição. A Constituição de 1988 buscou estabelecer um limite máximo de remuneração para o serviço público. Em seu texto original, a Constituição refletia um limite inflexível que era robustecido pela dicção do art. 17 do ADCT, que recusava a invocação de direito adquirido ou a percepção de excesso a qualquer título. O que parecia ser de simples aplicação, no entanto, logo foi modificado por decisões do Supremo Tribunal Federal que entendeu existirem variadas exceções à expressão a qualquer título. Assim, na esteira de inúmeras decisões judiciais, foram se ampliando as exceções na legislação até que, em 1994, a Lei nº 8.852/94 já contemplava a previsão de dezessete exclusões. O estabelecimento de limites remuneratórios retorna com a edição da EC nº 19/98, fixando-se limites máximos intransponíveis a qualquer título. Pretensão já contornada anteriormente e que, na prática, voltaria a ser inócua ante a não publicação de lei reguladora de iniciativa conjunta do Presidente da República, do Presidente do Supremo Tribunal Federal e dos Presidentes da Câmara e do Senado Federal para definição do valor do teto.

4 O novo regime avançou em alguns pontos quando comparado com a situação anterior. Primeiro, estabeleceu um limite único de âmbito nacional consubstanciado no valor do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Segundo, afastou as interpretações que permitiam excluir da incidência do teto as vantagens pessoais e as relativas à natureza ou ao local de trabalho. Terceiro, e aqui começa a se esclarecer a melhor solução para a consulta, passa-se da aplicação do teto para cada cargo, sem considerar as acumulações constitucionais, ao critério de considerar conjuntamente vencimentos, proventos e pensões dos cargos acumulados para se obter o valor final que será submetido às limitações do teto. A EC nº 19/98 não foi colocada em prática. Decisão administrativa do Supremo Tribunal Federal, associada à omissão de encaminhamento de projeto de lei de iniciativa conjunta, propiciou a manutenção do sistema anterior em vigência levando a uma nova emenda constitucional para tratar da mesma questão. A EC nº 41/2003, então, passou a disciplinar a matéria buscando solucionar os impasses anteriores. Feito esse breve esforço histórico, cumpre enfrentar a questão apresentada na presente consulta. A interpretação dada pelo consulente, mediante a conjugação dos artigos 37, XI e 40, 11, se afasta claramente da intenção constitucional de aplicar um limite remuneratório. Embora a menção expressa à pensão só venha à existência com o advento da EC nº 19/98, o STF já reconhecia a aplicação do limite constitucional à pensão em sua jurisprudência desde o texto original da CF (STF, RE RS, RE RS). A pensão decorre diretamente da relação constituída em vida pelo instituidor com o Estado. É conseqüência e não causa em si mesma. A pretendida interpretação levaria a resultados inconsistentes, onde o beneficiário da pensão mereceria melhor tratamento do que o instituidor, inovando-se direito pela burla ao limite constitucional antes aplicado. Seria mais um caso de mutação constitucional, que consiste num processo não formal de mudança das constituições rígidas, por via da tradição, dos costumes, de alterações empíricas e sociológicas, pela interpretação judicial e pelo ordenamento de estatutos que afetem a estrutura orgânica do Estado (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 8ª Ed., Silva, José Afonso, pág. 56). O texto é preservado, mas perde eficácia. Posto isso, manifestamo-nos de acordo com a instrução da Unidade Técnica no sentido de que o teto constitucional se aplica às situações indicadas na consulta. É o Relatório. VOTO Preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 264 do Regimento Interno, conheço desta Consulta apresentada pelo Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, com fundamento nos arts. 1, inciso XVII, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 1, inciso XXV, do Regimento Interno, ressaltando que a resposta à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto, nos termos do art. 1, 2, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 264, 3, do Regimento Interno. 2.A matéria que movimenta a presente Consulta relaciona-se à aplicação do teto constitucional àquelas situações de percepção simultânea de benefício de pensão com remuneração e de benefício de pensão com aposentadoria, como consta da peça inicial:

5 Em face do que dispõem os arts. 37, XI (redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003), e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998), que faz alusão à incidência do teto constitucional exclusivamente ao montante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo, consulto se é correta a interpretação de que não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade. 3.Trata-se, como se vê, de situações em que há expressa distinção de fatos geradores. Em ambas, há dois contribuintes distintos do sistema previdenciário, um que se torna instituidor de benefício de pensão e outro, ainda na atividade, percebendo remuneração, ou já na inatividade, percebendo proventos. Dessa forma, verifico que a Consulta traz à discussão escopo mais abrangente do que aquele que vislumbraram a unidade técnica e o Ministério Público. 4.As considerações expendidas tanto pela unidade técnica quanto pelo Ministério Público são absolutamente válidas se aplicadas exclusivamente a um único contribuinte. Não restam dúvidas quanto à submissão do benefício da pensão ao teto constitucional, inclusive nas situações de acumulação constitucionalmente admitidas. Todavia, não é essa a questão posta nos autos. Requer-se o exame do somatório de proventos de pensão (benefício instituído por determinado servidor) com remuneração da atividade (de outro servidor) ou do somatório de proventos de pensão (benefício instituído por determinado servidor) com proventos de aposentadoria (em razão do exercício de cargo público por outro servidor), em face das disposições do art. 37, inciso XI, e do art. 40, 11, da Constituição Federal. 5.A Carta Magna, em seu art. 40, estabelece o regime de previdência do servidor público, de caráter contributivo, definindo as respectivas regras, dispondo, em especial, sobre aposentadorias e pensões de servidores públicos. Seu 11 trata da aplicação do teto constitucional aos proventos decorrentes desse regime de previdência, como a seguir (redação da Emenda Constitucional n 20/98): 11. Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo efetivo. 6.O art. 37, inciso XI, por sua vez, dispõe (redação da Emenda Constitucional n 41/2003): XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco

6 centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; 7.A evolução da aplicação do teto constitucional acima indicado encontra-se didaticamente apresentada no Parecer do Ministério Público. Verifica-se que o legislador, quer o originário, quer o derivado, buscaram limitar a percepção de remuneração, inicialmente, e de remuneração e proventos, em seguida, a um valor máximo tomado como parâmetro entre aqueles mais significativos na Administração Pública, como, atualmente, o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A partir dos textos que se sucederam, é possível constatar que o limite fixado se refere a um único servidor. 8.Outros dispositivos da Constituição Federal também levam a essa compreensão, como, por exemplo, os abaixo registrados: - 6 do art. 40 (EC n 20/98): 6 Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à conta do regime de previdência previsto neste artigo. ; - art. 11 da EC n 20/98: A vedação prevista no art. 37, 10, da Constituição Federal, não se aplica aos membros de poder e aos inativos, servidores e militares, que, até a publicação desta Emenda, tenham ingressado novamente no serviço público por concurso público de provas ou de provas e títulos, e pelas demais formas previstas na Constituição Federal, sendo-lhes proibida a percepção de mais de uma aposentadoria pelo regime de previdência a que se refere o art. 40 da Constituição Federal, aplicando-se-lhes, em qualquer hipótese, o limite de que trata o 11 deste mesmo artigo.. 9.Retomando as considerações acerca dos fatos geradores das parcelas a serem acumuladas, nos termos da Consulta do Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, cabe mencionar que os benefícios decorrentes da seguridade social do servidor, na forma definida pela Constituição Federal e pela Lei n 8.112/90, aposentadoria e pensão, observam a lógica do regime contributivo. Cada servidor, mediante desconto mensal para a seguridade social, conforme parâmetros fixados em lei, contribui para o fundo, genericamente falando, que, no futuro, arcará com os desembolsos decorrentes do pagamento de sua aposentadoria ou da pensão de seus beneficiários. O fato gerador do direito à pensão é a morte do segurado. Já no caso da remuneração e da aposentadoria é o exercício do cargo público e o preenchimento dos requisitos definidos para a inatividade. Nesse sentido, a cada servidor são assegurados esses benefícios. 10.Não há, portanto, que se confundir servidores distintos, detentores de direitos distintos, constitucional e legalmente garantidos. A cada um, individualmente, aplicamse todos os dispositivos relacionados à acumulação de cargos e ao teto de remuneração, em especial quando se fala daqueles de natureza restritiva. Todavia, não é plausível querer extrapolar essas restrições para o somatório dos direitos individuais. A prevalecer essa tese, estaríamos restringindo direitos que a Constituição Federal não restringiu. 11.Tomemos como exemplo marido e mulher, ambos servidores públicos, percebendo remunerações próximas ao teto. Quando na atividade, a cada um se aplicam as restrições anteriormente mencionadas. As respectivas remunerações devem observar o teto constitucional. Só são permitidas as acumulações de cargos que a Constituição Federal considera legais. Portanto, no exercício do cargo público, ou ao desfrutar da aposentadoria, a cada um será permitido receber a remuneração/provento, ou o somatório de remunerações/proventos de cargos legalmente acumuláveis, até o limite fixado no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. Qual o fundamento, portanto, para

7 concluir que, na hipótese de um dos dois vir a falecer, passando o outro a ser beneficiário de pensão, nos termos da lei, estaria criada uma nova situação em que seriam desconsiderados os fatos geradores da remuneração/provento a que cada um tem direito? Não encontro amparo legal para prosseguir em tal linha de raciocínio, pois não se trata de verificação de renda familiar em face do teto constitucional. Caso contrário, estaríamos admitindo a hipótese absurda de ser mais vantajoso ao beneficiário da pensão exonerar-se de seu cargo. 12.Por essas razões, entendo que os dispositivos da Constituição Federal só permitem a compreensão de que todas as restrições referem-se sempre a uma única pessoa. Quer dizer: remuneração, proventos e pensões decorrentes do exercício de cargo ou emprego por uma determinada pessoa estão submetidos ao teto constitucional. Por outro lado, quando se trata do recebimento de pensão, que é a única situação em que pessoa diferente do instituidor receberá seus benefícios, cumulativamente com remuneração ou com proventos de aposentadoria, verifico que a Constituição Federal não contém dispositivo que permita extravasar o entendimento da aplicação do teto, pois se trata de situações de servidores distintos que geraram direitos distintos. E, como se trata de direito, não cabe ao intérprete adotar entendimento restritivo quando a própria lei não o fez. 13.A propósito desse entendimento, volto às considerações finais contidas no Parecer do Ministério Público, conforme a seguir: A pensão decorre diretamente da relação constituída em vida pelo instituidor com o Estado. É conseqüência e não causa em si mesma. A pretendida interpretação levaria a resultados inconsistentes, onde o beneficiário da pensão mereceria melhor tratamento do que o instituidor, inovando-se direito pela burla ao limite constitucional antes aplicado. Seria mais um caso de mutação constitucional, que consiste num processo não formal de mudança das constituições rígidas, por via da tradição, dos costumes, de alterações empíricas e sociológicas, pela interpretação judicial e pelo ordenamento de estatutos que afetem a estrutura orgânica do Estado (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 8ª Ed., Silva, José Afonso, pág. 56). O texto é preservado, mas perde eficácia. 14.Entendo que as conclusões acima representam a aplicação de restrição quando a Constituição Federal não quis restringir, pois, como busquei demonstrar, todas as menções ao limite constitucional referem-se à remuneração e proventos de uma mesma pessoa, inclusive nos casos de acumulação previstos na Carta Magna. Ao contrário da percepção do ilustre Representante do Ministério Público, verifico que a aplicação do teto às situações objeto da presente Consulta é que representaria mutação constitucional, haja vista que a Carta Magna não contempla dispositivo nesse sentido. 15.O beneficiário da pensão não receberá melhor tratamento do que o instituidor. Da relação estabelecida em vida pelo instituidor com o Estado resulta o direito do beneficiário à pensão, cujo valor submete-se ao teto constitucional. De outra relação, constituída por outro servidor com o Estado, resulta o direito à remuneração, quando na atividade, e ao provento de aposentadoria, quando na inatividade. A cada uma das relações constituídas aplica-se, isoladamente, o teto constitucional. Ademais, esse entendimento não pretende excluir as pensões do teto, até mesmo porque, com a edição da Emenda Constitucional n 20/98, o provento de pensão passou a constar expressamente do limite estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. 16.Feitas essas considerações, submeti a presente Consulta à deliberação deste Colegiado em Sessão de , oportunidade em que o Ministro Benjamin Zymler solicitou vistas dos autos, devolvendo-os ao meu Gabinete acompanhado de seu Voto

8 Revisor. Como consta da referida peça, o entendimento do ilustre Revisor acompanha as conclusões da unidade técnica e do Ministério Público. 17.A propósito das considerações trazidas pelo Revisor, que respeito, ainda que sejam contrárias à minha linha de pensar, faço apenas alguns registros. 18.A idéia e objetivo de se contribuir para a previdência social é justamente tentar garantir a manutenção do status quo quando o servidor passa à inatividade e para seus dependentes, em caso de morte. Objetivo esse frontalmente atingido com a aplicação do teto na forma preconizada e defendida pelo ilustre Revisor. 19.Concordo com o Ministro Benjamin Zymler quando afirma que o caráter contributivo é relativo, tanto é que o servidor que acumula remunerações, e proventos, tem sua renda limitada ao teto. Mas, extrapolar esse entendimento é desvirtuar totalmente o caráter contributivo da contribuição. 20.Ademais, em se tratando de regime acima de tudo contributivo, interpretação distinta, mais que proteger os cofres públicos estaria, de fato, ocasionando enriquecimento sem causa da União, uma vez que as contribuições de toda uma vida laboral, cujo objetivo do instituidor foi amparar a si ou a seus dependentes na hora devida, passará a ser apropriada pelo Estado. Defendo, sim, o estado de direito, mas não o abuso do direito estatal. 21.Por essa razão, mantenho o entendimento inicialmente expresso de que a Consulta deve ser respondida no sentido de que não se aplica o teto constitucional às situações ali apresentadas. Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto ao Colegiado. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 30 de novembro de UBIRATAN AGUIAR Ministro-Relator GRUPO I - CLASSE III - PLENÁRIO TC / Natureza: Consulta. Órgão: Tribunal Superior do Trabalho Interessado: Vantuil Abdala, Presidente do Tribunal Superior do Trabalho Advogado constituído nos autos: não há Sumário: Consulta. Tribunal Superior do Trabalho. Consulta sobre a forma de apuração do teto constitucional de remuneração. Conhecimento. Inteligência do disposto no inciso XI do art. 37 e no 11 do art. 40, ambos da Constituição Federal. Limite de remuneração que incide sobre o somatório de rendas pagas pelo erário ao mesmo servidor/beneficiário. Esclarecimento ao consulente. Arquivamento. VOTO REVISOR Solicitei vista dos autos deste processo em razão da relevância da matéria, ainda inédita no Tribunal de Contas da União e mesmo na jurisprudência pátria. Busca o consulente saber se é correta a interpretação de que o teto constitucional de remuneração não incide sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com a remuneração do cargo efetivo ou em comissão ou com os proventos de aposentadoria.

9 O relator, eminente Ministro Ubiratan Aguiar, entende que a incidência do teto constitucional deve ter como referência a renda de cada um dos servidorescontribuintes. Em caso de existir acumulação de benefício de pensão com remuneração ou proventos, o relator entende que essas rendas não poderiam ser somadas, dado que oriundas de contribuintes diferentes. Antes de examinar a matéria, convém fazer um breve histórico sobre a evolução das normas constitucionais. A redação original do inciso XI do art. 37 cuidava apenas do limite de remuneração. No tocante à União, esse limite era apurado no âmbito de cada um dos Poderes. Além disso, a norma previa que lei deveria estipular a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos. Ou seja, o constituinte originário cuidou apenas de submeter a remuneração do servidor, considerada de forma isolada, ao chamado limite de remuneração. Não havia norma no art. 40 referente à aplicação de limite aos proventos, considerados isoladamente ou de forma cumulativa. Contudo, a existência de limite, para cada um dos proventos percebidos, decorria da integralidade dos proventos e da equiparação dos inativos com os ativos. De ressaltar que, consoante jurisprudência da Suprema Corte, as vantagens de natureza pessoal não deveriam ser consideradas para fins de aplicação dos limites constitucionais (ADIN 14/DF, ADIN 1674 MC/GO, RMS 21840/DF, RE /SC, RE /SC e RE AgR/SP, dentre outros). Posteriormente, a EC n.º 19/1998 estabeleceu como limite único a ser observado em todos os Poderes dos entes federados o subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Contudo, a norma deixou de abranger apenas a remuneração do servidor ativo para englobar também proventos, pensões e qualquer outra espécie remuneratória. As regras instituídas pela EC n.º 19/1998 no inciso XI do art. 37 da Constituição não foram efetivamente implantadas em razão da falta de lei que definisse o valor do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, conforme jurisprudência do Pretório Excelso inaugurada pela ADIN 1898 MC e, posteriormente, pela ADIN 2075 MC. Assim sendo, foi mantida, na prática, a antiga sistemática, que não fazia incidir o limite sobre o somatório das remunerações, proventos e pensões, dentre outros. Da mesma forma, as vantagens individuais continuaram a ser desconsideradas para na aplicação do teto constitucional. Com a EC n.º 20/1998, o limite de remuneração previsto no inciso XI do art. 37 passou a abranger, além das hipóteses tratadas neste último dispositivo, os benefícios pagos pelo Regime Geral de Previdência Social (RGPS), como se verá mais adiante. Por fim, a EC n.º 41/2003 manteve os termos da EC n.º 19/1998 para os agentes públicos no âmbito da União e criando subtetos no âmbito dos estados e municípios. Com o advento da Lei n.º /2005, fixou-se o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, e a nova regra, que o toma como parâmetro, passou a ser aplicada. Assim sendo, temos, hoje, os seguintes dispositivos constitucionais: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XI a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer

10 dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;. (grifei) º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que recebem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo. (grifei) Entendo que as normas relativas ao teto de remuneração oriunda dos pagamentos efetuados à conta do Tesouro, aí incluídos remuneração, proventos e pensão, foram exaustivamente tratadas no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal e não no art. 40, que tratou de situação específica, como se verá mais adiante. As disposições do art. 37 sobre limite de remuneração são destinadas ao recebedor (aquele que percebe, na forma do texto constitucional) de remuneração e benefícios, inclusive considerados de forma cumulativa. Creio que se o objetivo da norma fosse restringir a aplicação do teto constitucional em razão da origem do benefício ou seja, conforme o instituidor, a redação conferida deveria ser outra. Se houvesse um limite específico para pensões, que não se comunicasse com os demais tipos de renda oriundas do Tesouro, essa circunstância deveria ter sido expressamente prevista, pois não pode ser extraída da redação aprovada. De forma contrária, entendo que o escopo do inciso XI do art. 37 é o mais amplo possível, pois busca abarcar todas as rendas pagas pelo Tesouro aos agentes públicos. Inclusive os empregados de estatais dependentes são alcançados por essas normas, por força do 9º, também transcrito. Já o enfoque do 11 do art. 40 da Constituição Federal é ligeiramente distinto e não pode ser utilizado para restringir o alcance do inciso XI do art. 37.

11 Assiste razão ao eminente relator quando assevera que o art. 40 cuida apenas de proventos de aposentadoria e não de pensão, pois menciona exclusivamente o inativo. Mas o sentido desse dispositivo, por certo, não é o de repetir as restrições impostas pelo inciso XI do art. 37, pois, se assim fosse, seria inócuo. Longe de autorizar interpretação mais maleável das regras do inciso XI do art. 37, o 11 do art. 40 teve por objetivo sujeitar ao limite constitucional de remuneração os benefícios pagos pelo Regime Geral da Previdência Social (RGPS) ao inativo que também se enquadra no inciso XI do art. 37. Significa dizer que todos os proventos do servidor ao qual se dirige o inciso XI do art. 37 da Constituição, ainda que pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), inclusive de forma cumulativa, sujeitam-se ao teto constitucional. Concluo, portanto, que o escopo das reformas previdenciárias por que vem passando o País é extremamente abrangente, pois procura atingir todas as situações nas quais possam encontrar-se os agentes a que se refere o inciso XI do art. 37 da Lei Magna, inclusive os benefícios do RGPS. Assim sendo, não vislumbro a possibilidade de conferir interpretação restritiva ao inciso XI do art. 37, de modo a excluir da limitação constitucional benefícios pagos dentro do mesmo sistema, apenas por serem de natureza diversa. Sob essa ótica, entendo, diversamente do eminente relator, que a omissão do 11 do art. 40 quanto à incidência do teto remuneratório sobre o somatório de pensão e proventos ou pensão e remuneração não decorre de silêncio eloqüente do constituinte derivado, uma vez que o disposto no inciso XI do art. 37 não deixa dúvida quanto à aplicação do teto constitucional ao somatório das rendas percebidas de cofres públicos. Exegese diversa, além de ir de encontro à filosofia das reformas previdenciárias implantadas, conduziria à inexorável conclusão quanto à existência de contradição nos dois supracitados comandos constitucionais, o que não é aceitável. As disposições do inciso XI do art. 37 e do 11 do art. 40 do texto constitucional não são incompatíveis, mas complementares. Enquanto o primeiro impõe o teto constitucional a todos os servidores e empregados da administração direta e autárquica e fundacional, qualquer que seja a origem de sua renda (remuneração, provento, quotaparte de pensão, pagamento decorrente de serviço prestado), o segundo, ao cuidar dos proventos de inatividade, estende o teto aos proventos pagos pelo RGPS, decorrentes de acumulação de cargos ou empregos públicos ou de outras de outras atividades sujeitas à contribuição para o regime geral. A rigorosa sistemática introduzida a partir da EC n.º 19/1998 certamente não se norteia pelo caráter contributivo, que foi introduzido apenas pela EC n.º 20/1998, oportunidade em que foram criadas e mantidas normas que, consideradas de forma isolada, não se coadunam esse caráter. Nesse sentido, podem ser citadas a extensão do teto constitucional aos proventos pagos pelo RGPS cumulativamente com os do RPPS ( 11 do art. 40) e a aposentadoria por invalidez decorrente de doença especificada em lei (inciso I do 1º do art. 40). Não se pode olvidar, também, que um dos pilares do sistema previdenciário do setor público, expressamente previsto no texto constitucional a partir da EC n.º 41/2003, é o seu caráter de solidariedade, que se contrapõe naturalmente à contributividade. Concluo, portanto, que o caráter contribuitivo do RPPS no atual ordenamento jurídico é mitigado e não absoluto. Ao revés, as mudanças introduzidas no texto constitucional pelas EC n.º 19 e 20, de 1998, imprimiram nova e maior dimensão ao principio da moralidade, de modo a limitar os pagamentos do Estado às pessoas abrangidas no inciso XI do art. 37, independentemente de os recursos serem oriundos do Tesouro ou do INSS.

12 Ante o exposto e com as vênias de estilo por discordar do relator, acolho a posição da unidade técnica e do Ministério Público e VOTO por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação deste colegiado: "Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos Consulta, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Segunda Câmara, ante as razões expostas pelo Relador e com fundamento fulcro no inciso XVII do art. 1º da Lei nº 8.443/92 e no art. 264 do Regimento Interno, em: com: 9.1. conhecer da presente Consulta, por atender aos requisitos de admissibilidade previstos no art. 264 do Regimento Interno; 9.2. responder à autoridade consulente que o teto constitucional de remuneração, previsto na Constituição Federal no art. 37, inciso XI (com a redação conferida pela Emenda Constitucional n.º 41, de ) incide sobre o somatório de remunerações, proventos, pensões e quaisquer outras rendas pagas pelo Tesouro; 9.3. arquivar o presente processo". TCU, Sala das Sessões, em 30 de novembro de BENJAMIN ZYMLER Ministro Revisor ACÓRDÃO Nº 2.079/2005-TCU-PLENÁRIO 1. Processo TC / Grupo II Classe III Consulta 3. Interessado: Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, Vantuil Abdala 4. Órgão: Tribunal Superior do Trabalho 5. Relator: Ministro Ubiratan Aguiar 5.1. Revisor: Ministro Benjamin Zymler 6. Representante do Ministério Público: Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico 7. Unidade Técnica: SEFIP 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pelo Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, Vantuil Abdala, acerca da aplicação do teto constitucional de que tratam os arts. 37, inciso XI, e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pelas Emendas Constitucionais n s 41/2003 e 20/1998, respectivamente), nas situações de percepção simultânea de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão e de benefício de pensão com proventos de inatividade. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento nos arts. 1, inciso XVII, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 1, inciso XXV, do Regimento Interno, conhecer da presente Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 264 do Regimento Interno;

13 9.2. com fulcro no art. 1, 2, da Lei n 8.443/92 c/c o art. 264, 3, do Regimento Interno, responder à autoridade consulente que, pelo caráter contributivo dos benefícios (art. 40, caput, da Constituição Federal), o teto constitucional aplica-se à soma dos valores percebidos pelos instituidores individualmente, mas não para a soma de valores percebidos de instituidores distintos, portanto não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade, por serem decorrentes de fatos geradores distintos, em face do que dispõem os arts. 37, XI (redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003), e 40, 11, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/1998); 9.3. dar ciência do presente Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o fundamentam, à autoridade consulente; 9.4. arquivar estes autos. 10. Ata nº 47/2005 Plenário 11. Data da Sessão: 30/11/2005 Ordinária 12. Especificação do quórum: Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar (Relator) e Benjamin Zymler (Revisor) Ministro com voto vencido: Benjamin Zymler Auditores convocados: Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti Auditor convocado com voto vencido: Augusto Sherman Cavalcanti Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa. ADYLSON MOTTA Presidente UBIRATAN AGUIAR Relator Fui presente: PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral em substituição